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A- Base Constitucional:
Después de muchos debates, fue aprobado el siguiente texto definitivo que corresponde al actual
artículo 87 de la Constitución colombiana[1]:
“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley
o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad
renuente el cumplimiento del deber omitido.”
El objeto de esta acción consiste en que el juez en la sentencia haga efectivo el cumplimiento de una
ley o un acto administrativo, mediante la orden a la autoridad renuente para que cumpla el deber
omitido.
a- La ley.-
La ley se caracteriza por ser general, impersonal, abstracta, coercible y obligatoria, generalmente
para los habitantes o administrados. Sin embargo, en oportunidades imponen obligaciones a cargo
de las autoridades públicas y en algunos casos simultáneamente para éstas y aquellos.
Cuando el artículo 87 de la Constitución se refiere a la ley, en ella quedan comprendidos los decretos
con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional, como los decretos extraordinarios que se dictan
con base en las facultades extraordinarias que le confiere el Congreso, con fundamento en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución; los decretos sobre el plan de desarrollo (artículo 341)
y los decretos legislativos que se dictan en los Estados de excepción, por guerra exterior (artículo
212), por conmoción interna (artículo 213) y en estado de emergencia económica, social y ecológica
(artículo 215).
Sin embargo, existen actos administrativos que obligan exclusivamente a la misma Administración
que los expide. Por ejemplo, los decretos sin fuerza de ley que expide el Gobierno, tales como, los
decretos reglamentarios de las leyes (artículo 189, numeral 11), los decretos de nombramientos de
ministros, directores de los departamentos administrativos, presidentes, directores o gerentes de los
establecimientos públicos nacionales (artículo 189, numerales 1 y 13).
El Congreso expidió la ley 393 de julio 29 de 1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”. Esta nueva ley desarrolla plenamente este mecanismo de protección de los
derechos, es decir, que el incumplimiento de las leyes y los actos administrativos por parte de las
autoridades, se deben ventilar por el procedimiento especial regulado por esta ley, habiendo
quedado derogados los artículos 77 a 82 de la ley 99 de 1993 (sobre medio ambiente).
“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el
cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”.
a- Procedibilidad:
El Art.. 8º de la ley 393 de 1997 prevé la posibilidad de que la conducta omisiva de la autoridad en el
cumplimiento de sus obligaciones y deberes se pueda presentar no solo por omisión, sino también
por acción, es decir, cuando la autoridad expide actos o ejecuta hechos de los que se puede deducir
dicho incumplimiento. En efecto, puede suceder que las obligaciones que fluyen de la ley o el acto
administrativo se incumplan sin manifestación externa alguna de la autoridad de que se trate (la
omisión en sí misma), o que ésta última profiera un acto mediante el cual exprese que no procederá
al cumplimiento de sus obligaciones.
También es importante destacar que la procedibilidad del ejercicio de la acción exige que el
incumplimiento del deber sea inminente, como lo preceptúa el inc. 1º del Art. 8º, es decir, que sea
evidente. En efecto, el incumplimiento debe ser ostensible, o sea que si el asunto ofrece serias
dudas, la acción sería improcedente.
b- Improcedibilidad:
Ahora bien, el Art. 9º de la ley 393 de 1997 se refiere a la improcedibilidad de la acción expresando
que no procederá para la protección de los derechos que puedan ser garantizados mediante la
acción de tutela. En efecto, en el caso de presentarse simultáneamente un incumplimiento de la ley
(en sentido material) y la vulneración de un derecho fundamental, prevalece ésta última sobre el
incumplimiento del deber legal por parte de la autoridad pública.
También es improcedente la acción cuando se persiga “el cumplimiento de normas que establezcan
gastos”, preceptúa el parágrafo del Art. 9º citado. De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, por ejemplo si en una ley se decretara un gasto destinado a la construcción de una
obra pública, mientras no se haya efectuado la respectiva apropiación de los recursos, sería
improcedente el ejercicio de la acción de cumplimiento para exigir de la autoridad competente el
cumplimiento del deber consagrado en dicha ley, es decir, que se ordene el gasto[3].
Según el Art. 7º de la ley 393 de 1997, la acción se puede promover en cualquier época, siempre
que la ley o el acto administrativo se hallen vigentes, porque si están derogados o perdieron su
vigencia, la acción perdería su razón de ser.
En efecto, carecería de sentido y lógica hacer revivir obligaciones y deberes estatales extinguidos,
como sucedería también con actos administrativos que, al cabo de cinco (5) años de haber sido
expedidos sin que hayan sido ejecutados, han perdido su fuerza ejecutoria.
4º) Legitimación:
a- Legitimación activa. El Art. 4º de la ley 393 de 1997 otorga la titularidad de la acción a cualquier
persona y a los servidores públicos.
Por cualquier persona, se entiende toda persona natural y jurídica (tanto la de Derecho Público,
como la de Derecho Privado), que puede ejercer la acción de cumplimiento sin necesidad de
acreditar un interés jurídico particular y aún sin alegar que un derecho, del cual es titular, le fue
vulnerado por la renuencia de la autoridad a cumplir con un deber originado en una ley o un acto
administrativo de carácter obligatorio y exigible. Sin embargo, la ley 393 de 1997 prevé,
excepcionalmente, ciertos casos en los que el actor debe acreditar un interés jurídico, particular y
concreto para actuar.
Los servidores públicos también podrán ejercerla, en especial, el Procurador General de la Nación,
los Procuradores delegados, regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los
Personeros Municipales, el Contralor General de la República, y los Contralores Departamentales,
Distritales y Municipales.
Así mismo, la ley prevé que las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales
puedan ejercerla.
5º) Competencia:
a- En primera instancia. Conocerán los jueces administrativos con jurisdicción en el domicilio del
accionante. Mientras estos jueces entran en funcionamiento, la competencia en primera instancia
será de los Tribunales Contencioso Administrativos.
6º) Demanda:
a- Demanda escrita. El Art. 10 consagra que “la solicitud deberá contener: el nombre, identificación
y lugar de residencia de la persona que instaura la acción; la determinación de la norma con fuerza
material de ley o acto administrativo incumplido; una narración de los hechos constitutivos del
incumplimiento; determinación de la autoridad o particular incumplido; prueba de la renuencia que
consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad
respectiva; solicitud de pruebas; y la manifestación, que se entiende presentada bajo la gravedad del
juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante
ninguna otra autoridad.
b- Demanda verbal. El parágrafo del Art. 10 dispone que “la solicitud también podrá ser presentada
en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentre en
situación de extrema urgencia”.
En el campo del Derecho Público constituye un avance procesal la posibilidad de ejercer una acción
de cumplimiento mediante demanda presentada verbalmente. En efecto, se le facilita al ciudadano
acceder a la administración de justicia y se abren canales de participación democrática que permiten
que los particulares puedan cuestionar la actitud omisiva de las autoridades, en relación con el
cumplimiento de sus deberes y obligaciones. Esto resalta, como se expresó anteriormente, el
contenido jurídico-político de la acción y, por ende, su carácter eminentemente democrático.
Según lo previsto en el inc. 1º del Art. 11, la acción de cumplimiento deberá ser sustanciada con
prelación, salvo la acción de tutela. El legislador ha querido que los mecanismos de protección de los
derechos humanos sean ágiles y de pronta resolución, para lo cual en su tramitación procesal le ha
dado prelación al habeas corpus, luego a la acción de tutela (Art. 15, Dec. 2591 de 1991) y
finalmente a la acción de cumplimiento.
a- Actuación oficiosa. El proceso solo se podrá iniciar mediante una demanda formulada por una
persona. La actuación procesal subsiguiente la impulsará oficiosamente el juez, sin esperar a que las
partes pidan lo pertinente para proferir los distintos autos que desarrollen e impulsen el trámite
procesal[4].
La informalidad es una de las características procesales de la acción, en decir, que este mecanismo
de protección no está rodeado de formalidades, ni solemnidades propias del ejercicio de las acciones
judiciales. A la persona que la promueve no se le debe exigir la técnica jurídica que manejan
cotidianamente los abogados litigantes. El juez debe permitir, facilitar y garantizar el acceso
ciudadano a la justicia, sin poner trabas para el ejercicio de la acción.
En caso de conflicto entre la norma procedimental y la norma sustancial, siempre prevalecerá ésta
última. Lo anterior significa que el excesivo rigorismo en la aplicación de las formas procesales, no
debe conducir al sacrificio de los derechos constitucionales que contienen lo sustancial de la
dogmática de la Constitución colombiana. Todo en aras de la justicia, entendida como un valor
filosófico.
d- Economía. El juez debe tener en cuenta que dispone de solamente veinte (20) días hábiles para
desplegar la actividad procesal y proferir el fallo; por lo tanto, debe procurar que las actuaciones
procesales sean atinadas y sencillas, para lo cual los autos que profiera deben ser precisos y ser
notificados por estado, que se fijará al día siguiente de su expedición.
e- Celeridad. Implica que el juez debe obrar con rapidez, por cuanto el trámite procesal, incluido el
fallo, no puede exceder de los veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la admisión
de la demanda. Los plazos son perentorios e improrrogables, como ya se expresó.
f- Eficacia. El trámite que adelanta el juez tiene que ser eficaz. En consecuencia, debe tomar las
decisiones con acierto, así como decretar y practicar todas las pruebas que sean pertinentes y
conducentes para el esclarecimiento de los hechos.
c- Desacato: Según el Art. 29, la autoridad que incumpla con el fallo será sancionada por desacato,
independientemente de las sanciones penal y disciplinaria en que puedan incurrir los respectivos
funcionarios.
Esta norma le imprime seriedad al trámite procesal, por cuanto las autoridades o los particulares que
tengan relación directa o indirecta con el proceso están obligados a cumplir las órdenes que impartan
los jueces en sus respectivas providencias.
El objeto del control es la inaplicación al caso concreto de la ley que contradice la Constitución, o del
acto administrativo que viola la ley y/o la Constitución. En consecuencia, se aplicará preferentemente
la normatividad superior. Sin embargo, si la ley ha sido objeto de control jurisdiccional de
constitucionalidad y ha sido declarada exequible, no procede la excepción de inconstitucionalidad,
por cuanto la sentencia respectiva hace tránsito a cosa juzgada. La inaplicación de la ley o el acto
administrativo al caso concreto sólo produce efectos jurídicos inter-partes[5].