Universidad Interamericana de Puerto Rico

Facultad de Derecho
Seminario Derecho Penal: Corrupción Pública

LA FALTA DE SUPERVISIÓN PARA LOS SERVICIOS

PRESTADOS POR EMPRESAS CONTRATADAS POR EL
DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA
MALVERSACIÓN DE FONDOS

Nydia T. Rodríguez López

I. Introducción
II. Definiciones y código penal
III. Procedimiento para hacer negocios con el Departamento de
Educación: Leyes y otras disposiciones de cumplimiento en el
proceso de contratación
IV. Análisis comparativo del procedimiento de contratación del
Departamento de Educación las mejores prácticas de
cumplimiento contra la Corrupción según las Naciones Unidas
V. Ejemplos de medidas efectivas de otras jurisdicciones
VI. Conclusión y propuesta para mejorar

Educar una persona en la mente pero no en

moral es educar una amenaza para la
sociedad (Theodore Roosevelt)

Síntesis
Este artículo consta de seis partes. La primera presenta de manera
introductoria el tema principal del trabajo, sirve para establecer los
antecedentes del problema que se describe y que son el fundamento
del artículo; los actos de corrupción relacionados al proceso de
contratación con el Departamento de Educación. La segunda parte
presenta las definiciones de estos actos de corrupción que más se han
reseñado en el ámbito de la agencia bajo estudio. En la tercera
sección se mencionan y describen las leyes y estatutos que


La autora ostenta un doctorado en Administración Educativa de la Universidad
Interamericana de Puerto Rico, es Coach Ejecutivo Organizacional certificada por la
International Coach Federation y actualmente cursa el cuarto año de la Escuela de Derecho
de la Universidad Interamericana de Puerto Rico.
 fundamentan el problema bajo estudio. La cuarta parte es un análisis
comparativo del procedimiento de contratación del Departamento de
Educación de Puerto Rico visto bajo las mejores prácticas según la
Guía contra la corrupción de las Naciones Unidas. En la quinta
sección se mencionan y describen dos ejemplos concretos de países
que han implementado mecanismos para erradicar la corrupción en el
proceso de contratación de empresas para ofrecer servicios a agencias
de gobierno. Finalmente la última parte presenta las conclusiones y
una propuesta para que la agencia robustezca sus procedimientos
para mejorar la contratación de servicios y erradicar los actos de
corrupción relacionados a la malversación de fondos.

I. Introducción
Un proverbio africano expresa que se necesita de toda una aldea
para educar a un niño. Ciertamente, el proceso de enseñanza y aprendizaje es
un reto para cualquier sociedad. En manos de este se siembran los frutos con
la esperanza de obtener grandes cosechas. En Puerto Rico, la Constitución
delega esta responsabilidad de forma primaria al Estado, aunque aclara cierta
libertad discrecional. El art. 2, sección 5 expone:
Toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno
desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los
derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema
de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La
enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta
donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la
escuela primaria. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas
primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se
dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que
reciban instrucción primaria en escuelas establecidas bajo auspicios no
gubernamentales.1
Ante esta encomienda constitucional, la agencia llamada a su
cumplimiento es el Departamento de Educación de Puerto Rico (DEPR). En
la Ley de Reforma Educativa, en su exposición de motivos, se reconoce que:
El Departamento de Educación (en adelante
Departamento), como ente del Estado, tiene el deber y la
obligación de promulgar la excelencia en la calidad de
enseñanza que se imparte en cada una de las escuelas del
Sistema de Educación Pública de Puerto Rico. Es deber del
Departamento y sus diversos componentes, proveer las
herramientas necesarias para dotar a los estudiantes con los
conocimientos, disciplinas y experiencias educativas que
les motiven a culminar sus estudios secundarios
1
Const. P. R. Art. II, §5.

2
 encaminados a continuar estudios postsecundarios y que les
permitan insertarse productivamente en la fuerza laboral.2
Esta agencia tiene en sus manos la dirección de todas las regiones
educativas, distritos escolares y escuelas del país. Entre sus funciones están
tanto los procesos administrativos para las operaciones de las escuelas como
los procesos académicos. En otras palabras, se encarga desde la limpieza de
un salón de clases, los materiales que se necesitan, el reclutamiento del
personal docente hasta el manejo del presupuesto para impartir el pan de la
enseñanza. Es por esto por lo que para poder cumplir con todas las facetas
requiere del apoyo de otras entidades, públicas o privadas que puedan
satisfacer las múltiples necesidades emergentes en tan dinámico proceso.
Esto redunda en que el DEPR utilice como medio alternativo la contratación
de terceros para realizar distintas tareas y proyectos. Esta alternativa está
cobijada en la ley cuando menciona que:
Este compromiso debe trascender el Estado, intercambiar y
adoptar ideas de todos los sectores de la sociedad
puertorriqueña que son pieza clave dentro de esta esta
transformación: padres, madres y custodios encargados,
entidades sin fines de lucro del tercer sector, empresarios,
instituciones educativas privadas, el sector de base de fe,
eruditos de la academia, instituciones de educación
superior, filántropos y emprendedores, en fin, todos los
componentes de la sociedad civil. 3
A pesar de que pueda ser comprensible esta alternativa, el DEPR por
las últimas décadas ha sido señalado y reseñado en los medios de
comunicación masiva por las distintas situaciones que han frustrado los
grandes proyectos de innovación para el bienestar de los estudiantes,
docentes y padres del sistema educativo. Ex Secretarios de la agencia,
funcionarios, proveedores y contratistas han sido encarcelados y otros han
enfrentado procesos judiciales por el mal uso de fondos públicos
relacionados con contratos otorgados. Esta situación nos lleva a reflexionar
si este mecanismo de contratación realmente es la alternativa idónea para
alcanzar la excelencia académica o por el contrario esto ha sido la cuna de
los actos de corrupción que se han reseñado en la historia educativa de
nuestro país.
Si la respuesta es en la afirmativa porque reconocemos las
limitaciones que la agencia pueda enfrentar, entonces cómo se debe proceder
para evitar lo que las últimas décadas ha dejado como huella. ¿Son los
procesos administrativos vigentes lo suficientemente eficaces para supervisar
los servicios prestados por estas entidades externas contratadas por el
DEPR? ¿Cuán importante será contar con un sistema robusto de procesos y

2
Exposición de Motivos de la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico. Ley Núm. 85 de
29 de marzo de 2018, según enmendada.
3
Íd.

3
reglamentos para el DEPR supervise y monitore las entidades con contratos
de servicios para erradicar estos casos de malversación de fondos que
culminan, en ocasiones, en la radicación de cargos criminales hacia un
funcionario o empleado público?

II. Código penal

Definimos corrupción como aquel comportamiento que se desvía de
las funciones naturales de los servidores públicos, para atender intereses
privados.4 Esto nos lleva por otro lado a definir servidores públicos. La Ley
Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico en el
Capítulo I, (gg) define servidor público como:
…persona en el Gobierno que interviene en la formulación
e implantación de la política pública o no, aunque
desempeñe su encomienda permanente o temporalmente,
con o sin remuneración. También, incluye al contratista
independiente cuyo contrato equivale a un puesto o cargo, o
que entre sus responsabilidades está la de intervenir
directamente en la formulación e implantación de la
política pública.5
Es decir que para efectos de incumplimiento o actos de corrupción un
contratista del DEPR que realiza tareas en las que implementa política
pública le cobijan las leyes tal como le aplican al funcionario de la agencia y
del mismo modo sus sanciones y penalidades. Esto es importante
reconocerlo ya que los delitos, si fueran así concretizados, aplicarían de la
siguiente forma:
• Artículo 182, Apropiación Ilegal Agravada
Toda persona que cometa el delito de apropiación ilegal
descrito en el Artículo 181, y se apropie de propiedad o
fondos públicos, será sancionada con pena de reclusión por
un término fijo de quince (15) años. Toda persona que se
apropie de bienes cuyo valor sea de diez mil dólares
($10,000) o más, será sancionada con pena de reclusión por
un término fijo de ocho (8) años. Si la persona convicta es
una persona jurídica será sancionada con pena de multa
hasta treinta mil dólares ($30,000). Si el valor del bien
apropiado ilegalmente es menor de diez mil (10,000)
dólares, pero mayor de quinientos (500) dólares será
sancionada con pena de reclusión por un término fijo de
tres (3) años. Si la persona convicta es una persona jurídica

4
Mariano J. Cartolano Schiaffino, La corrupción: Aproximación teórica 19-20 (2009).
5
Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico” Ley Núm. 1 de 3 de
Enero de 2012, según enmendada, 3 L.P.R.A. § 1854.

4
 será sancionada con pena de multa hasta diez mil dólares
($10,000). 6
• Artículo 252, Aprovechamiento ilícito de trabajos o
servicios públicos Toda persona que utilice de forma ilícita,
para su beneficio o para beneficio de un tercero, propiedad,
trabajos o servicios pagados con fondos públicos será
sancionada con pena de reclusión por un término fijo de
tres (3) años. Si la persona convicta es una persona jurídica
será sancionada con pena de multa hasta diez mil dólares
($10,000). Se podrá imponer la pena con circunstancias
agravantes, cuando el delito sea cometido por un
funcionario o empleado público. El tribunal también podrá
imponer la pena de restitución.7
• Artículo 262, Incumplimiento del deber
Todo funcionario o empleado público que mediante acción
u omisión y a propósito, con conocimiento o
temerariamente, incumpla un deber impuesto por la ley o
reglamento y, como consecuencia de tal omisión se
ocasione pérdida de fondos públicos o daño a la propiedad
pública, incurrirá en delito menos grave. Si el valor de la
pérdida de los fondos públicos o el daño a la propiedad
pública sobrepasa de diez mil (10,000) dólares, será
sancionado con pena de reclusión por un término fijo de
tres (3) años. El tribunal también podrá imponer la pena de
restitución.8
• Artículo 263, Negligencia en el cumplimiento del deber
Todo funcionario o empleado público que obstinadamente
mediante acción u omisión y negligentemente incumpla
con las obligaciones de su cargo o empleo y como
consecuencia de tal descuido se ocasione pérdida de fondos
públicos o daño a la propiedad pública, incurrirá en delito
menos grave. Si el valor de la pérdida de los fondos
públicos o el daño a la propiedad pública sobrepasa de diez
mil (10,000) dólares, será sancionado con pena de reclusión
por un término fijo de tres (3) años. El tribunal también
podrá imponer la pena de restitución.9
• Artículo 264, Malversación de fondos públicos Será
sancionado con pena de reclusión por un término fijo de
ocho (8) años, independientemente de si obtuvo o no
beneficio para sí o para un tercero todo funcionario o

6
Código Penal de Puerto Rico 33 L.P.R.A. 5252 (2012).
7
Íd. §5343.
8
Íd.
9
Íd. §5353.

5
 empleado público que sea directa o indirectamente
responsable de la administración, traspaso, cuidado,
custodia, ingresos, desembolsos o contabilidad de fondos
públicos que: (a) se los apropie ilegalmente, en todo o en
parte; (b) los utilice para cualquier fin que no esté
autorizado o que sea contrario a la ley o a la
reglamentación; (c) los deposite ilegalmente o altere o
realice cualquier asiento o registro en alguna cuenta o
documento relacionado con ellos sin autorización o
contrario a la ley o a la reglamentación; (d) los retenga,
convierta, traspase o entregue ilegalmente, sin autorización
o contrario a la ley o a la reglamentación; o (e) deje de
guardar o desembolsar fondos públicos en la forma
prescrita por ley. Cuando el autor sea un funcionario
público o la pérdida de fondos públicos sobrepase de
cincuenta mil (50,000) dólares, será sancionado con pena
de reclusión por un término fijo de quince (15) años. El
tribunal también podrá imponer la pena de restitución.10
Por otra parte, el Código Anticorrupción de Puerto Rico define como
corrupción “el uso indebido del poder público para conseguir una ventaja
ilegítima, generalmente de forma secreta y privada.”11

III. Procedimiento para hacer negocios con el Departamento de

Educación: Leyes y otras disposiciones de cumplimiento en el
proceso de contratación
En Puerto Rico, los contratos configurados entre entidades privadas y
el gobierno están sujetos al Código Civil de Puerto Rico y a otras normas
que contienen una serie de requisitos. Estos requisitos están dirigidos a
proteger el uso apropiado de los fondos públicos del Estado y que estos sean
utilizados adecuadamente. Para asegurar lo antes expuesto se han creado y
adoptado medidas y regulaciones para el proceso de contratación
gubernamental. Entre estas legislaciones podemos mencionar la Ley de la
Oficina del Contralor, Ley 18. En su artículo 1(a) se dispone lo siguiente:
Las entidades gubernamentales y las entidades municipales
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción
alguna, mantendrán un registro de todos los contratos que
otorguen, incluyendo enmiendas a los mismos, y deberán
remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor dentro de

10
Íd. § 5354.
11
Exposición de motivos, Código Anticorrupción para el Nuevo Puerto Rico, Ley Núm. 2
de 4 de enero de 2018, 2018 L.P.R. 2.

6
 los quince (15) días siguientes a la fecha de otorgamiento
del contrato o la enmienda.12
Por otra parte, los contratos gubernamentales representan una de las
principales causales de corrupción gubernamental y del mal uso de los
fondos públicos.13Para la autora Rocío de Félix, atender el problema de la
corrupción gubernamental, según se manifiesta en la celebración de
contratos entre las distintas entidades gubernamentales y el sector privado,
requiere la adopción de un régimen legal comprensivo y unitario que:
(1) distinga categóricamente el contrato gubernamental del
contrato entre entes privados; (2) reglamente los procesos
que deben anteceder la celebración de un contrato
gubernamental; (3) establezca mecanismos de contratación
que se adapten a las necesidades de los distintos
organismos gubernamentales; (4) promueva la fiscalización
de la gestión pública y del desembolso de fondos públicos a
contratantes privados; (5) provea garantías a los
contratantes privados y legitime el rol del gobierno como
contratante, y (6) reconozca la posición particular del
Estado como fiduciario del patrimonio público. Dicho
esquema reglamentario, por supuesto, debe tener como
propósito cardinal combatir la malversación y el despilfarro
de los fondos públicos.14
Siguiendo esta línea de pensamiento, en el 2019, entró en vigor Ley
de la Administración de Servicios Generales para la Centralización de las
Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019. Esta ley establece en su
exposición de motivos la situación actual de Puerto Rico respecto a las
situaciones de corrupción y administración de los procesos de adquisición de
bienes y servicios del Gobierno de Puerto Rico. Para esto presentan como
alternativa una reforma en su estructura que centralice los procesos de
manera que se esto traiga como resultado transparencia, eficiencia y ahorros
al gobierno. Según esta ley es necesario:
… [r]eestructurar estructuras obsoletas e ineficientes para
lograr transparencia y eficiencia en la gestión
gubernamental lo que permitirá, además, simplificar la

12
Ley de la Oficina del Contralor, Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 L.P.R.A. § 97
(2009).
13
Rocío De Félix Dávila, 84 Rev. Jur. UPR 1137 (2015) citando a Encuesta de Empresarios
realizada por el Departamento de Economía de la Universidad de Puerto Rico y auspiciada
por la Oficina del Contralor como parte del Proyecto sobre el mal uso de los recursos del
gobierno, “[l]a otorgación de contratos parecer [sic] ser la médula de la corrupción pública
en su interacción con el sector privado”. Eileen v. Segarra Alméstica & María E.
Enchautegui Román, Patrones y tendencias en el mal uso de fondos públicos en Puerto Rico
27 (2010), http://economia.uprrp.edu/1Patrones.pdf.
14
Rocío de Félix Dávila, El estado como contratante: Hacia un nuevo modelo de
contratación gubernamental, 84 Rev. Jur. UPR 1137 (2015).

7
 estructura gubernamental y organizacional para prevenir,
atacar y corregir las diferentes clases de corrupción, con el
propósito primordial de erradicarla y en consecuencia,
devolverle la confianza al pueblo de Puerto Rico. 15
Además, la ley en esta exposición reconoce la falta de rendición de cuentas
y de supervisión adecuada, entre otros factores en los procesos de
contratación y compras del gobierno que forjan: “el terreno fértil para que la
corrupción y malversación de fondos se generalice sin tener mayores
consecuencias.”16 Es entonces que como mecanismo efectivo y para
uniformar los procesos se crea, entre otras medidas, el Registro Único de
Licitadores. Con esta medida el gobierno uniforma los procesos de
adquisición de bienes y servicios para las distintas agencias públicas y se
entiende que esto logre también mejorar la calidad de lo que se adquiere y el
menor costo posible, maximizando de esta forma los fondos públicos. Es
importante destacar que el modelo propuesto en la ley para la compra de
bienes, obras y servicios por parte del gobierno está enmarcado en los
principios de transparencia, uniformidad y sana competencia, contenidos en
la guía y haciendo referenciad al Código Modelo de Contratación de la
American Bar Association para los Gobiernos Estatales y Locales (ABA
Model Procurement Code for State, and Local Governments)17.
Este Código contiene doce (12) artículos, ofrece un enfoque flexible
y eficiente que incluye principios y orientaciones políticas para la gestión y
el control de la adquisición de suministros; servicios y construcción para
fines públicos; recursos administrativos y judiciales para la resolución de
controversias contractuales, y; un conjunto de normas éticas. Actualmente,
dieciséis (16) estados de los Estados Unidos de América (USA), incluyendo
el territorio de Guam, han elaborado códigos de contratación basados en este
Código.
Específicamente en el artículo 35 de la Ley de la Administración de
Servicios Generales para la Centralización de las Compras del Gobierno de
Puerto Rico de 2019, Ley Núm. 73 de 19 de julio de 2019, según
enmendada18 establece sobre el proceso de contratación relacionado a la
adquisición o contratación de servicios profesionales que:
Para la adquisición y/o contratación de servicios
profesionales en el Gobierno de Puerto Rico, será requisito
mandatorio que el proveedor de servicios profesionales esté

15
Ley de la Administración de Servicios Generales para la Centralización de las Compras
del Gobierno de Puerto Rico de 2019”, Ley Núm. 73 de 19 de julio de 2019, según
enmendada.
16
Íd.
17
American Bar Association. The 2000 Model Procurement Code for State and Local
Governments. 2000.
18
Ley de la Administración de Servicios Generales para la Centralización de las Compras
del Gobierno de Puerto Rico de 2019, Ley Núm. 73 de 19 de julio de 2019, según
enmendada. 3 L.P.R.A. § 9834k.

8
 registrado en el Registro Único de Proveedores de
Servicios Profesionales, bajo la categoría correspondiente y
que cuente con la Certificación emitida por el
Administrador.
Esta inscripción en el registro se explica en el artículo 43 de la
mencionada ley y establece el procedimiento a seguir para poder participar
de cualquier proceso de compras con el gobierno, a saber:
Toda persona natural o jurídica interesada en participar en
cualquier proceso de compra gubernamental mediante
cualquier método de licitación y/o compras excepcionales,
según dispuesto en esta Ley, estará obligada a estar inscrita
en el Registro desde el momento que participa del proceso
de licitación. La Administración publicará avisos para
notificar el requisito de inscripción en el Registro. La
publicación de dichos avisos será mediante dos (2) de los
siguientes medios: prensa escrita o prensa radial y siempre
en los portales cibernéticos de la Administración y del
Gobierno de Puerto Rico.

Disponiéndose que será obligatorio para las personas naturales o

jurídicas que deseen contratar para la prestación de servicios
profesionales con las entidades gubernamentales, entidades exentas y
municipios participantes del Gobierno de Puerto Rico inscribirse en
el Registro.19
Añade como requisito que todo interesado en realizar contratos con el
gobierno debe contar con probada solvencia moral y económica20, explica
que esta solvencia moral se evidencia cuando no ha sido convicto o se haya
declarado culpable de delitos constitutivos de fraude o malversación o
apropiación ilegal de fondos.
Finalmente, la Ley de Contratos de Selección Múltiple en los
Procesos de Compras”, Ley 253-2006 establece en su Exposición de
Motivos que este tipo de contrato surge “como uno de los instrumentos de
compra que pudieran estar disponibles a las entidades públicas por su alta
flexibilidad y los rasgos participativos de esta modalidad de compras¨21
Todas estas medidas fueron creadas con el propósito de contar con
mecanismos fehacientes que erradiquen las acciones de corrupción que
afectan los escenarios de gobierno relacionados con la contratación de
terceros. No obstante, en la práctica habría que analizar si estos recursos
disponibles están siendo efectivos. Para esto, analizaremos los
procedimientos del DEPR para la adjudicación de sus contratos.

19
Íd. § 9835a.
20
Íd. § 9835c.
21
Exposición de Motivos de la Ley de Contratos de Selección Múltiple en los Procesos de
Compras, Ley Núm. 253 del 30 de noviembre de 2006.

9
 Para resumir el proceso de hacer negocios para el DEPR, según
explicado en esta sección bajo las leyes aplicables a las agencias de gobierno
consta de tres fases. En la fase primera, que ocurre antes de un contrato, la
persona o proveedor debe completar un Registro único de licitadores. Este
registro le emitirá un Certificado de Elegibilidad del Registro Único de
Proveedores de Servicios Profesionales emitido por la Administración de
Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico que a su vez le da acceso a
participar de subastas o propuestas de servicios. Estas subastas y propuestas
son convocadas a través de diversos medios, entre ellos los de comunicación
masiva a través de anuncios en periódicos, solicitud de propuestas
competitivas, subastas, entre otros mecanismos. Al momento de radicar
alguna de estas alternativas el proponente debe presentar un certificado que
identifica todos los contratos que tiene con los organismos,
instrumentalidades, corporaciones públicas u otras entidades
gubernamentales a la fecha de la firma del contrato. Del mismo modo, los
proponentes son analizados para verificar el cumplimiento con otros
requisitos. Estos requisitos incluyen la obligación de que el proponente
informe sobre acciones legales recientes y sanciones gubernamentales
enumere y describa las acciones legales y cualquier sentencia dictada en los
últimos tres (3) años en los que ha sido un deudor en bancarrota, un
demandado en una demanda por desempeño deficiente bajo un contrato o
acuerdo; una parte en una acción administrativa por desempeño deficiente o
un acusado en una acción penal. Además, se le solicita al proponente que
debe identificar cualquier demanda u otro procedimiento legal y cualquier
sentencia en su contra, que directa o indirectamente se relacione con
cualquiera de los productos o servicios incluidos en su propuesta
correspondiente en los últimos cinco (5) años. Es importante destacar que la
declaración de divulgación del proponente debe ser fechada y firmada por un
representante autorizado.
Luego de esta fase, comienza a discurrir el proceso para la toma de
decisiones. En esta segunda fase, el Secretario de Educación designa un
Comité Evaluador para revisar las propuestas y seleccionar a un proveedor
de servicios profesionales. Esta evaluación incluye una serie de criterios para
la selección del proponente. El Comité Evaluador aplicará los criterios y
pesos establecidos por la agencia para la revisión de propuestas y la
selección del Proponente. Los criterios y pesos pueden ser modificados por
el Departamento o el Comité Evaluador si alguno de los dos lo considera en
el mejor interés del Departamento. 22
Sobre la fase de selección del proveedor la OE-2021-029 expone que:
"El jefe de la agenda gubernamental escogerá a aquel Proponente que
entienda que está mejor cualificado para suplir las necesidades del servicio

22
Sp-2021-22 OSIATD 008. Solicitud de Servicios Profesionales, Departamento de
Educación de Puerto Rico. Solicitud de Propuestas de Servicios Profesionales Bajo las
Disposiciones de la Orden Ejecutiva OE 2021-029.

10
de la manera más adecuada, utilizando criterios de confianza y
confidencialidad cuando sea prudente y necesario." 23
La tercera y última fase corresponde al proceso de implementación
de los servicios luego de la adjudicación y firma de contrato. Es en esta fase
donde el DEPR presenta su mayor limitación, ya que no se encuentran en sus
reglamentos o procedimientos cómo se realiza o cuál es el personal
responsable para la supervisión del proceso.
No obstante, se analizaron los reglamentos para este particular y se
encontró que el DEPR ha implementado un nuevo sistema para que padres,
maestros, directores y la comunidad escolar puedan reportar problemas que
afectan la operación de las escuelas. La comunidad en general puede reportar
incidencias en asuntos de seguridad, planta física, servicios al estudiante,
educación especial, incidentes de disciplina, salubridad, recursos y equipo,
entre otros. El DEPR cuenta además con un sistema y procedimiento de
sanciones contenido en sus reglamentos para la contratación tanto de bienes
como de servicios.24 Sin embargo, estos procedimientos son muy antiguos y
no están atemperados a las nuevas legislaciones y situaciones, tampoco
queda claro el proceso de supervisión hacia el contratista durante la
prestación del servicio. Por tal razón, y considerando que es este renglón
donde ocurren la mayor parte de los casos que llegan a Ética Gubernamental
y a los tribunales se realizó un análisis comparativo con las mejores prácticas
en vías de lograr unas recomendaciones para mejorar los procesos de esta
agencia.

IV. Análisis comparativo del procedimiento de contratación

del Departamento de Educación las mejores prácticas de
cumplimiento contra la Corrupción según las Naciones
Unidas

Según se desprende de la Guía sobre medidas contra la corrupción en la

contratación pública y en la gestión de la hacienda pública: Buenas prácticas
para lograr el cumplimiento del artículo 9 de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, existen tres elementos importantes a considerar
para las mejores prácticas asociadas a la erradicación de la corrupción, estos
son: competencia, transparencia y criterios objetivos. En un análisis sobre
estos aspectos, la Guía explica que para que haya un sistema eficaz de
contratación pública basado estos principios fundamentales se requiere que
los reglamentos de las organizaciones y agencias sobre contratación
aumenten el nivel de previsibilidad y faciliten la supervisión de la

23
OE-2021-029. Orden Ejecutiva del gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro R. Pierluisi, a
los fines de establecer medidas para asegurar la transparencia y responsabilidad fiscal en la
contratación gubernamental de servicios profesionales. 27 de abril 2021.
24
Reglamento de normas y procedimientos sobre contratación de servicios personales del
Departamento de Instrucción Pública del 4 de marzo de 1980, según enmendado.

11
contratación pública y la participación de la sociedad en general.25 Del
mismo modo, añade que es necesario que el gobierno, debido al volumen de
contrataciones requerido para poder llevar a cabo todas sus funciones para
completar sus obras y servicios, necesita contar con un sistema que no sea
vulnerable ante la corrupción. Para lograrlo necesita adoptar leyes
anticorrupción y modelos de contratación, aunque hace la salvedad que esto
es solo una parte de la solución al problema. También es necesario
complementar estas reglamentaciones con un sistema de rendición de
cuentas e integridad; en otras palabras: “los ideales de la lucha contra la
corrupción deben pasar a ser una parte integral del quehacer cotidiano del
personal de contratación.”26
Para lograr entender la corrupción en los contratos con el gobierno es
necesario conocer el proceso de contratación según explicado en la sección
anterior, con sus tres fases principales: anterior a la licitación, durante el
proceso de licitación y la fase después durante la implementación. Menciona
la Guía sobre las medidas contra la corrupción que: “El riesgo de corrupción
existe a lo largo de todo el ciclo de contratación.” 27 Para minimizar el riesgo
en el proceso se sugiere que se utilice el método de licitación abierto,
evitando el de una sola fuente, ya que este último se presta más para el
favoritismo y es el de mayor riesgo de corrupción. Adoptando este modelo
se evita el que funcionarios estén más expuestos a recibir ofertas de soborno
para obtener ventajas indebidas y devolver los favores favoreciendo las
propuestas o eliminando sin criterios sólidos la posible competencia.
Se puede observar que Puerto Rico cuenta con leyes anticorrupción y
reglamentaciones que propician la licitación abierta. Por lo tanto, en cuanto a
esta fase las características señaladas: transparencia, competencia y criterios
objetivos están contemplados. La agencia cuenta con un sistema de
contratación apropiado que incluye anuncios de las oportunidades de
contratación y la difusión y utiliza el procedimiento de contratación de forma
pública. Además, cuenta con una evaluación de necesidades que justifica la
solicitud para la contratación de los servicios, cuenta con un presupuesto
aproximado que es público y con unos criterios concretos de cualificación de
los contratistas. No obstante, aún no hay rastros del establecimiento de un
sistema de supervisión para las entidades contratadas. Estos sistemas son
necesarios para mantener la transparencia para que todas las partes, los que
requieren el servicio, los que lo reciben y el pueblo en general puedan
supervisar el proceso. La supervisión es una herramienta esencial para velar
por los intereses públicos y el buen uso de los fondos.

25
Guía sobre medidas contra la corrupción en la contratación pública y en la gestión de la
hacienda pública: Buenas prácticas para lograr el cumplimiento del artículo 9 de la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Naciones Unidas, noviembre de
2014.
26
Supra.
27
Supra.

12
 En cuanto a la segunda fase del proceso, la adjudicación del contrato,
la Guía sobre medidas contra corrupción indica que es un requisito el criterio
de la objetividad.
La objetividad en la adopción de decisiones en el contexto
de la contratación pública consiste en tratar (en la medida
de lo posible) de reducir o eliminar cualquier sesgo,
prejuicio y evaluación subjetiva. El principio de objetividad
en la adopción de decisiones en materia de contratación
pública guarda estrecha relación con el principio de no
discriminación y trato equitativo de los proveedores. Esto
significa que no se debe hacer distinción alguna entre los
proveedores de bienes, servicios u obras salvo cuando ello
se justifique a la luz de consideraciones objetivas
pertinentes.28
Para lograr una objetividad en este proceso se deben adoptar medidas
como por ejemplo, una difusión pública de la informacion de los
procedimientos y contratos, las condiciones para la participación, los
criterios objetivos que serán evaluados y el procedimiento de selección que
se utilizará. El DEPR cumple con este requisito ya que tiene procedimientos
claros y medidas que son de fácil acceso al público en general. Se divulgan
las necesidades, los criterios y las instituciones elegibles para competir por
los contratos de servicios. De igual modo, acompañan las divulgaciones con
las medidas para informar sobre la política de no discriminación por los
diferentes elementos, según requeridos por ley. En cuanto a los requisitos de
cualificación de los contratistas, estos a la luz de los acontecimientos en el
país podría considerarse que gozan de razonabilidad para que los que entren
a competencia sean los mejores cualificados y evitar proponentes que tengan
aunque sea apariencia de haber participado en actos anteriores ilícitos o
fraudulentos. Este elemento lo consiguen al adoptar el Registro Único de
Licitadores.
En cuanto a la tercera fase, la posterior a la licitación. Esta comienza
una vez de adjudica el contrato y está relacionada con el proceso de
implementación o prestación del servicio por el que fue contratado el
proponente. Sobre esta fase, es escasa por no decir nula la reglamentación
vigente relacionada al proceso de supervisión de las entidades con contratos
en el DEPR. Si bien es cierto, que existe una fase de intervención en
términos de las facturas de los servicios, la realidad es que no se encontró un
reglamento vigente relacionado al proceso de monitoreo o supervisión de los
contratistas responsables de ofrecer los servicios. Esta etapa donde se
administra el contrato tiene unos grandes riesgos de corrupción ya que como
se han visto los casos en el DEPR que han trascendidos a los medios, con
frecuencia los contratistas no cumplen sus obligaciones contractuales,

28
Supra.

13
indican que cumplieron y levantan falsas evidencias o realizan cambios que
desvían los servicios de lo previamente acordado. Ejemplo de esto se
documenta en los informes de investigaciones Ética Gubernamental. En un
informe donde se investiga una querella relacionada con la facturación de
servicios de talleres y adiestramientos no ofrecidos en el DEPR se detalló
cómo un proveedor contratado para estos servicios facturaba los servicios a
la agencia, quien los pagaba como servicios prestados pero la realidad es que
nunca fueron ofrecidos.29
En otro caso presentado al Gobierno Federal, que trataba sobre un
alegado esquema de fraude, se describió cómo la empresa facturó a la
agencia servicios de tutorías no ofrecidas. Se presentaron 26 cargos por
fraude postal por enviar pagos a través del Servicio Postal de Estados Unidos
para saldar esas 26 facturas, las cuales contenían información fraudulenta. Se
adjudicó también en este caso un cargo por robo de fondos federales y 45
cargos por robo de identidad agravado. Se indicó que se realizaron
falsificaciones de nombres y firmas de los estudiantes para aparentar que
recibían tutorías. En este caso estuvieron involucrados empleados del DEPR,
directores regionales, directores de programas, coordinadores y maestros
supuestamente acordaron maximizar la facturación de la empresa para cobrar
por servicios que no fueron prestados. Se alega que este personal recibía
bonos basados en la cantidad total de dinero facturado fraudulentamente. El
5 de marzo 2022 el caso fue desestimado, no obstante varios de los acusados
enfrentaron y fueron sentenciados. 30
De igual forma, otra empresa, fue acusada por someter alegadamente
facturas falsas en un contrato de tutorías con el DEPR. Este caso ocurrió en
el 2013 y en el 2019, la empresa transó con fiscalía federal acogiéndose a un
acuerdo con el gobierno federal para pagar cierta cantidad de dinero en
daños por cobrar fondos federales por servicios que nunca rindió. A cambio,
la Fiscalía Federal se reservó cualquier acusación contra la empresa por
concepto de posibles conductas criminales, violaciones al Código de Rentas
Internas federal e incluso de exclusiones para participar en programas
federales, según documentos radicados el jueves pasado. 31
Ante lo anterior expuesto en esta sección podemos concluir sobre
esta tercera fase que las buenas prácticas deben incluir un sistema de
supervisión eficaz para asegurar el cumplimiento del contrato. También
considerar la posibilidad de instaurar sanciones con el propósito de fomentar
el cumplimiento con los requisitos estipulados. Esta medida podría, en gran
medida provocar en un proponente que sabe con anterioridad que será

29
Informe de Investigación OALIL-I-21-02, Resultado de la investigación de una querella
relacionada con la facturación de servicios de talleres y adiestramientos no ofrecidos en el
Departamento de Educación. 9 de diciembre 2020.
30
15-561 - USA v. Rocket Learning, LLC. et al.
31
Noticel. Eric de León Soto, Empresa sometió facturas falsas en contrato de tutorías con el
DE. Investigación de la Oficina del contralor de Puerto Rico 3 junio 2019. 28 mayo 2019.

14
sancionado por acciones concretas de incumplimiento el realizar de la mejor
manera posible las tareas por las que fue contratado.
Asimismo, la responsabilidad de supervisión también debe ser
compartida con la sociedad. Los componentes de los escenarios educativos
del país deben conocer cuáles son los contratistas y las tareas por las que
fueron contratados para que puedan supervisar los procesos de
implementación y velar porque los trabajos se realicen de forma
transparente, competitiva y objetiva. Cuando hablamos de la sociedad nos
referimos no solo a los ciudadanos, en este caso, personal docente,
administrativos, padres, sino también a los demás ciudadanos, los medios de
comunicación, otras empresas, entre otros. Estas entidades y personas
pueden denunciar las irregularidades que observen y facilitar información
sobre presuntos casos de corrupción, que ayuden a erradicarlas. Sobre este
particular, se mencionó anteriormente que el DEPR cuenta con un nuevo
mecanismo para denunciar actos irregulares. Este proceso de monitoreo y
supervisión se ha implementado recientemente y está disponible en la página
oficial de la agencia. La comunidad en general puede reportar incidencias en
asuntos de seguridad, planta física, servicios al estudiante, educación
especial, salud, recursos, equipos, entre otros. La información es anónima y
es atendida por funcionarios de la agencia. Todavía no se ha informado sobre
la efectividad el sistema ya que es de reciente implementación. Habrá que
esperar por resultados para medir su efectividad y si esta medida benefició el
detectar situaciones conducentes a posibles actos de corrupción.

V. Ejemplos de medidas efectivas de otras jurisdicciones

En un ejemplo identificado en las Guías para la corrupción se

menciona las medidas tomadas por Austria. La presentan como un ejemplo a
considerar para erradicar los actos ce corrupción. La medida tomada consiste
en la designación de un supervisor independiente. Austria ha enfrentado en
los últimos años varios escándalos de corrupción en la esfera de la
contratación pública y el público tiene una percepción negativa de sobre esta
situación. Es por eso por lo que el Parlamento Austríaco realizó un proyecto
para facilitar el acceso a la información relacionada a los contratos en curso.
Acordaron adoptar un instrumento de acuerdos entre el gobierno y las
empresas durante los procesos de licitación. En este denominado pacto se
establece un compromiso de realizar los requisitos y actos del proceso de
conformidad con las normas éticas. Para asegurar el cumplimiento el
gobierno designó a un abogado externo independiente, quien es especialista
en cumplimiento y anticorrupción. Este está encargado de vigilar los
procedimientos de licitación. Entre sus facultades se destacan el que puede
examinar todos los documentos publicados e inéditos en relación con las
licitaciones públicas; puede participar en todas las reuniones de los diversos
comités realizadas durante el proceso de licitación, tiene acceso a toda la

15
documentación y datos electrónicos, entre otras. Este supervisor realiza un
informe a los encargados del proyecto y al Presidente del Parlamento. Si
detecta una violación de ley o un acto de corrupción tiene no el derecho sino
el deber de informar a las autoridades judiciales competentes. Hasta este
momento Austria ha informado que este ha sido un medio eficaz de
contrarrestar la corrupción ya que el supervisor independiente protege la
integridad y seguridad de la gestión de los proyectos. 32
Otro caso mencionado en la Guía sobre medidas de corrupción es el
caso de México. En este país, como medida para erradicar la corrupción en
los contratos públicos se ha implementado un programa de testigos sociales.
Este programa ha logrado una mayor transparencia en los procesos de
contratación. Inició como un programa voluntario y luego pasó a ser
obligatorio. Consta de un testigo social que representa la sociedad, puede ser
una persona u organización con experiencia y conocimiento sobre el proceso
de contratación pública. El testigo labora como un observador externo del
proceso y tiene la potestad de examinar los documentos de licitación,
participar en las ofertas y reuniones de evaluación y visitar el lugar donde se
realizarán los proyectos. También puede proponer mejorar los
procedimientos de licitación con el propósito de fomentar la eficiencia,
transparencia y la imparcialidad. Estos testigos deben presentar un informe
que esté accesible al público sobre todo el procedimiento y que contenga su
evaluación y recomendaciones. Tiene como deber el alertar a las autoridades
si detectan cualquier irregularidad en el proceso de contratación.
Actualmente se ha informado que esta medida ha demostrado tener un efecto
positivo en la transparencia, la competencia y la objetividad en la
contratación pública y por tanto es considerada una valiosa herramienta en la
lucha contra la corrupción.

VI. Conclusiones y propuesta para mejorar

El DEPR ha adoptado las legislaciones más recientes contra la

corrupción en sus procedimientos para la contratación de entidades para
servicios necesarios en la agencia. No obstante, a pesar de estas gestiones
aún falta por recorrer un largo camino para lidiar con las situaciones que
todavía a este pasado año surgen con empresas que han sido contratadas por
la agencia. El camino que falta está directamente relacionado con la
supervisión de estas entidades. Es necesario diseñar un sistema o modelo de
supervisión ágil y eficiente para prevenir y erradicar estos actos. Los
estudiantes del sistema merecen recibir servicios de calidad, a tiempo y

32
Guía sobre medidas contra la corrupción en la contratación pública y en la gestión de la
hacienda pública: Buenas prácticas para lograr el cumplimiento del artículo 9 de la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Naciones Unidas, noviembre de
2014.

16
adecuados para el cumplimiento no solo con los estatutos constitucionales
sino porque son los que estarán a cargo del país en años venideros.
Como mecanismo para la implementación de este sistema se propone
un modelo de tres etapas: prevención, detección y respuesta. En la etapa de
prevención de debe considerar contar con controles de riesgos, estos deben
contener proceso específicos institucionalizados, conocidos y entendidos por
todos los funcionarios, de todos los niveles; para esto se requiere una
comunicación y adiestramientos efectivos, a tiempo y frecuentes. En los
controles de riesgo se deben crear protocolos que detallen los procedimientos
de contratación, antes, durante y después e identificar en cada paso quién o
quiénes son los responsables de cada acción, de esta forma se asegura la
agencia que tiene un funcionario bajo el control de la supervisión de estas
entidades contratadas.
La segunda etapa, la detección, se refiere a establecer mecanismos de
denuncia. Aunque ya iniciado el proceso en la agencia, es importante la
difusión de este mecanismo para asegurar que todos conocen el
procedimiento a seguir para reportar situaciones apremiantes. El solo hecho
de tenerlo en una página por Internet no garantiza que la ciudadanía en
general tenga conocimiento sobre este particular. Asimismo se requiere
proceso de auditorías externas y monitorias internas continuas, no a la
agencia y sus funcionarios sino a estas entidades contratadas. Establecer
procedimientos concretos y una Unidad de Cumplimiento en la agencia con
personal especializado que pueda intervenir en el desarrollo de un contrato y
sus correspondientes obligaciones. También, es necesario que esta etapa
cuente con un personal designado para la supervisión de la implementación
de los servicios contratados, este personal debe contar con experiencia en
supervisión y evaluación de manera que pueda detectar a tiempo posibles
situaciones que impidan el cumplimiento de los servicios propuestos.
Finalmente, la tercera etapa comprende la respuesta. En esta etapa
debe existir un proceso formal de investigación y métricas para asegurar
efectividad de los servicios contratados. Se debe crear un protocolo para la
rendición de cuentas que el contratista conozca previo a la otorgación del
contrato para que esté informado de la forma en que se medirán los
resultados, cuáles y cómo los presentará a la agencia. De esta forma, y con
un sistema continuo y sistemático de supervisión y monitoreo de podrán
tener planes correctivos en el momento y no esperar finalizar los servicios y
hasta años después, para detectar que los mismos no fueron ofrecidos
conforme al contrato y se pagaron por servicios no prestados.

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