ESCUELA DE POSGRADO

PROGRAMA ACADÉMICO DE MAESTRÍA EN GESTION PUBLICA

ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBIERNOS

DESCENTRALIZADOS

AUTORES:

✓ Jeremy Bravo
✓ Pedro Quiroz

✓ Jhan Napa
✓ Diego Florez Cama

✓ Tania Estrella

DOCENTE:
DR. ROBERT MANGUINURI CHOTA

LIMA – PERÚ
2022
 ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBIERNOS
DESCENTRALIZADOS

INTRODUCCIÓN

En el Perú los desarrollos de mecanismos de participación ciudadana se han venido

implementándose más en los gobiernos locales debido al proceso de descentraliza-
ción y el fortalecimiento de la democracia.

En el presente trabajo, nuestro grupo analizará el vínculo que existe entre la partici-
pación ciudadana con la formulación de las políticas públicas en los gobiernos re-
gionales, para ello analizaremos el presupuesto participativo como punto medio en-
tre ambos.

LA DEMOCRACIA Y LA DESCENTRALIZACIÓN: BASES PARA LA PARTICIPA-

CIÓN CIUDADANA EN GOBIERNOS REGIONALES

La apuesta institucional fue la participación ciudadana a través de mecanismos de

democracia directa definidos en la nueva Constitución y desarrollados en la Ley de
Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300), ambas promulgadas
en 1993 y vigentes actualmente. Así, se crean derechos como el de iniciativa legis-
lativa, referendo y revocatoria de autoridades. Sin embargo, estos podrían ser con-
siderados como los antecedentes de la institucionalidad de la participación ciudada-
na. Además, como desarrollo institucional de la participación ciudadana y probable-
mente por iniciativa de programas de cooperación técnica internacional o de agen-
cias internacionales, se pusieron en práctica mecanismos microlocales de participa-
ción tales como la formulación de consejos distritales y provinciales, para abordar
temas referentes al desarrollo local tales como seguridad ciudadana, defensa civil,
entre otros.

El marco más consistente para la nueva institucionalidad participativa fue la descen-

tralización. En un periodo no mayor de quince meses, quedó montado un conjunto
de nuevas leyes para la descentralización y para la participación en los gobiernos
descentralizados.
En el siguiente gráfico, podemos observar el desarrollo temporal de los primeros
instrumentos que permitieron sentar las bases para el fortalecimiento de la partici-
pación ciudadana en los gobiernos locales, como se observará los principales ins-
trumentos coincidieron con el retorno a la democracia en el Perú, elemento indis-
pensable para la institucionalización de los referidos mecanismos de participación
ciudadana descentralizada, especialmente en los gobiernos locales.

GRAFICO 1. DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDA-

DANA EN LA DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: ONG Propuesta Ciudadana, publicado en el 2018.

PRESUPUESTO PARTICIPACIPO

Instrumento de política y de gestión, a través del cual las autoridades regionales y

locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas,
definen en conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos, los cuales están
directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.
 El Presupuesto Participativo cumple lo siguiente:
 Transparencia y control ciudadano
 Modernización y democratización de la gestión pública
 Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del país
 Construcción de capital social
  Participación ciudadana en la planificación y gestión pública
El presupuesto participativo es la herramienta más efectiva para que la sociedad or-
ganizada incida en la gestión del gobierno regional. Sin embargo, en ellos no solo
participan representantes de la sociedad. Los restantes son alcaldes, funcionarios
municipales o representantes de agencias del gobierno central. Como recordamos
al inicio de este trabajo, la Ley Marco de Presupuesto Participativo menciona la pre-
sencia de actores públicos y privados, desde el primer instructivo. Por eso, entre los
agentes participantes se cuentan representantes del sector público: no se trata solo
un espacio de la sociedad.

Los estudios revisados coinciden en que parte del problema se relaciona con el ni-
vel de representación de las organizaciones de la sociedad civil. Estas suelen ser
de carácter local y aspiran a que se prioricen pequeñas obras, con lo que se atomi-
za el presupuesto existente y se deja de lado las obras de impacto regional. Sin em-
bargo, el conjunto de razones que se esgrimen para no ejecutar los proyectos es
poco consistente: si se trata (antes de 2009) de pequeñas obras locales que frag-
mentan el presupuesto, es difícil sostener que se trata de «ideas» que los técnicos
no pueden traducir a perfiles o proyectos.

GRAFICO 2. FASES DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Hay que remarcar al respecto dos cosas: que el «embalse» se justifica poco en go-
biernos regionales que, en muy pocos casos, ejecutan el 100% de sus presupues-
tos de inversión (es decir, sobra dinero, a pesar de los cual no se ejecutan los pe-
queños proyectos) y que la mayoría de gobiernos regionales incorporaron en sus
presupuestos de inversión «pequeñas obras locales» (aulas, asfaltado de calles o
plazas de pueblos), probablemente no las priorizadas por agentes participantes,
sino las que su buen gusto o su estrategia para obtener apoyo electoral pudieran
haber guiado.

EL PROBLEMA DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Es probable que esta alta acumulación de proyectos priorizados y no ejecutados

provenga de las versiones iniciales de los presupuestos participativos, sobre todo
antes de la modificatoria de la Ley Marco de Presupuesto Participativo, que recién
en diciembre de 2008 define el alcance de los proyectos de nivel regional en un
contexto en que los agentes participantes de la sociedad llegaban con una enorme
cantidad de micro proyectos realmente poco relevantes, incluso a los procesos re-
gionales. Un proceso de aprendizaje social ha llevado a que, cada vez más, las or-
ganizaciones propongan proyectos más grandes y, sobre todo temas más relevan-
tes.

CASO PRACTICO – ANÁLISIS DEL PROGRAMA “BUEN GOBIERNO MUNICI-

PAL” DEL GORE APURÍMAC

En adelante se aborda las limitaciones que enfrenta el presupuesto “participativo”

en el distrito de Haquira y como existe un conjunto de características que definen
estos procesos como presupuestos sin participación. La Municipalidad de Haquira
junto con el equipo técnico de Buen Gobierno Municipal del Gobierno Regional de
Apurímac llevó el taller de priorización de proyectos, el mismo que según el MEF
constituye como el cierre participativo de la etapa de concertación del presupuesto
participativo del 2021. De acuerdo con el instructivo para el presupuesto participati-
vo del MEF, el taller de priorización se hace sobre la base a los informes presenta-
dos por el equipo técnico y los agentes participantes proceden a determinar el or-
den de prioridad de los proyectos y acciones, la finalidad del taller es tener la lista
de proyectos priorizados.
Los presupuestos para que sean participativos deben garantizar cumplimientos mí-
nimos que lo caractericen como “participativos”, caso contrario son presupuestos
sin participación. Considero personalmente que los presupuestos sin participativos
se dan de dos formas: 1) Una cuestión de fondo: Los mismos agentes participantes
son quienes participan año tras año del presupuesto participativo, por lo que el pro-
blema está en la convocatoria del presupuesto, donde las convocatorias son dirigi-
das y restrictivas (lo sostendré en otro texto), y 2) Una cuestión de forma: La forma
en cómo se lleva adelante el proceso no es participativo. Los agentes tienen un
conjunto de limitaciones que reduce su participación del proceso al mínimo. El pro-
blema aquí se da durante la etapa de concertación. En ese sentido, Haquira consti-
tuye la segunda forma de presupuestos sin participación.
Al momento de decidir la forma de cómo se priorizará los proyectos, el equipo técni-
co les pregunto: ¿Cómo desean decidir los proyectos? Y les dio tres alternativas:
sorteo, voto únicamente de un representante por organización y voto a mano alzada
de todos los asistentes. Como comprenderán las dos primeras alternativas generó
la inconformidad de los pobladores quienes entre ellos se empezaron a preguntar
¿Para qué hemos venido? ¿Cuál es el sentido de nuestra presencia? ¿Qué hace-
mos aquí? Personalmente nunca había escuchado la opción del sorteo de proyec-
tos, el técnico –aunque ya con dudas lo llamo así–-sostenía que el sorteo es lo más
democrático ya que garantizaba que cualquier proyecto pueda salir elegido. Una al-
ternativa sacada de pelos definitivamente. El azar no tiene nada de participativo. De
ese modo, el equipo técnico comenzó a demostrar que incluso ellos desconocen el
proceso.

Los problemas no tardaron en empezar. Consideramos que en buena parte del pro-
blema comenzó por la desinformación de los técnicos del gobierno regional. El he-
cho de preguntar a los pobladores la forma de cómo seleccionar los proyectos creo
todo un alboroto, las personas no terminaron de decidir cuando los funcionarios de
la Municipalidad empezaron a preguntarles que proyectos priorizaran por ejes. Al
momento de hacerles la pregunta, los funcionarios de la Municipalidad empezaron a
observar que algunos nombres de proyectos eran incorrectos y comenzaron a cam-
biarles de nombres a los proyectos que los mismos comuneros habían selecciona-
do en los diferentes talleres descentralizados del presupuesto participativo, luego
de eso, los funcionarios de la Municipalidad comenzaron a agrupar proyectos con el
argumento que mejor uno que sea “integral” y por una asignación arbitraria del mo-
mento se juntaron algunos proyectos, la razón de todo esto quizá sea el hecho que
los proyectos presentados por la población ingresaron sin ficha técnica, todo eso y
otras cosas más que es complicado describir generó que la población empiece a
gritar: ¡Vámonos! ¡Salgamos de aquí! Y así ocurrió: los pobladores se retiraron.
Cerca a los 3/4 de la población que se reunía en el Coliseo salió y organizo un se-
gundo presupuesto fuera del Coliseo sin técnicos ni funcionarios.

El presupuesto “participativo” de Haquira termino con dos procesos paralelos. Los

de afuera sin que sin nadie que les imponga nada, pero sin ninguna formalidad y el
segundo, los de adentro con técnicos y funcionarios que hacen un presupuesto sin
participación, pero formal y que será elevado como acuerdo formal. Adentro el pro-
ceso continuo y empezaron a priorizar los proyectos. El hecho que continuara el
proceso dentro del Coliseo acrecentó el conflicto. Los de afuera buscaron todos los
medios para sabotear la priorización de proyectos dentro del Coliseo.
Hasta aquí es claro observar que la forma en cómo se llevó adelante el presupuesto
participativo en Haquira fue sin participación de los agentes participantes, los técni-
cos y los funcionarios de la Municipalidad contribuyeron con el hecho de reducir al
mínimo la participación de su presupuesto. Quizá la mejor conclusión de lo ocurrido
lo dijo el mismo Gerente General de la Municipalidad: “Admitimos que este proceso
participativo es un error metodológico”.

CONCLUSIONES

El presupuesto participativo permite vincular la participación ciudadana de los go-

biernos locales con sus políticas públicas, permitiendo así que la sociedad civil or-
ganizada pueda presentar sus iniciativas para que puedan ser consideradas por la
autoridad municipal en el desarrollo local.

Cabe precisar que, el desarrollo de la participación ciudadana se generó principal-

mente desde el retorno a la democracia y luego de establecerse las bases para la
descentralización, permitiéndose así que los gobierno regionales y locales puedan
plantear su propia forma de desarrollo.

Pese a la importancia de los presupuestos participativos, estos mecanismos de par-

ticipación ciudadana no tienen aún el fortalecimiento institucional, debido a que los
gobiernos locales lo consideran como un requisito necesario de cumplir, sin darle la
importancia que corresponde.
El caso práctico que se analizó ocurrió en el distrito de Haquira del departamento
de Apurímac, lugar en el que se desarrolló un presupuesto participativo del equipo
técnico del GORE, pese a ello, el proceso no es nada participativo, dejando ver que
falta por avanzar en la institucionalización del mecanismo de participación mediante
la asistencia técnica debida a los equipos a cargo de impulsar tales procesos.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Alvizuri Cazorla, Ilse (2008). Balance del proceso peruano de descentralización

desde los gobiernos regionales: el caso de Cuzco. Lima: EED.

Baca, Epifanio y Gerardo Castillo (2009). Perú: evaluación del presupuesto partici-
pativo y su relación con el presupuesto por resultados Estudio de caso. Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana.

Grompone, Romeo (2005). «Argumentos a favor de la participación en contra de

sus defensores». En Patricia Zárate (ed.). Participación ciudadana y democracia.
Perspectivas críticas y análisis de experiencias locales. Lima: IEP.

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danas y ciudadanos. Buenos Aires: PNUD.

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