JURISPRUDENCIA

Roj: STSJ MU 449/2019 - ECLI: ES:TSJMU:2019:449

Id Cendoj: 30030330022019100118
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Murcia
Sección: 2
Fecha: 13/02/2019
Nº de Recurso: 216/2017
Nº de Resolución: 63/2019
Procedimiento: Procedimiento ordinario
Ponente: ABEL ANGEL SAEZ DOMENECH
Tipo de Resolución: Sentencia

T.S.J.MURCIA SALA 2 CON/AD

MURCIA
SENTENCIA: 00063/2019
UNIDAD PROCESAL DE APOYO DIRECTO
Equipo/usuario: UP3
Modelo: N11600
PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5, 3ª PLANTA -DIR3:J00008051
Correo electrónico:
N.I.G: 30030 33 3 2017 0000359
Procedimiento : PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000216 /2017 /
Sobre: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
De D./ña. LA TERCIA EXPLOTACIONES, S.L.
ABOGADO ROBERTO LOPEZ CAMPILLO
PROCURADOR D./Dª. MARIA JULIA BERNAL MORATA
Contra D./Dª. CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL SEGURA
ABOGADO ABOGADO DEL ESTADO
PROCURADOR D./Dª.
RECURSO núm. 216/2017
SENTENCIA núm. 63/2019
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA
SECCIÓN SEGUNDA
compuesta por los Ilmos. Srs.:
D. Abel Ángel Sáez Doménech
Presidente
Dª. Leonor Alonso Díaz Marta
Dª. Ascensión Martín Sánchez

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 JURISPRUDENCIA

Magistradas
ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A nº. 63/19
En Murcia, a trece de febrero de dos mil diecinueve.
En el recurso contencioso administrativo nº. 216/17, tramitado por las normas del procedimiento ordinario, en
cuantía de 6.000 €, y referido a: sanción por infracción de la Ley de Aguas.
Parte demandante:
LA TERCIA EXPLOTACIONES, S.L., representada por la Procuradora Dª. Mª Julia Bernal Morata y dirigida por
el Letrado D. Roberto López Campillo.
Parte demandada:
La Confederación Hidrográfica del Segura (CHS), representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Acto administrativo impugnado:
Desestimación presunta por la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura del recurso de
reposición (número de referencia SAN 1/2017 ), formulado contra la resolución del mismo Organismo dictada
en el expediente sancionador D-46/17, por la que se impone a la recurrente una sanción de 6.000 € de multa,
por la comisión de una infracción leve por haber realizado un uso privativo de aguas para el riego para el riego
de 39,5 hectáreas de hortalizas en la finca Cañada Redonda- Sucina- polígono 142, parcelas 38, 40, 42 y 44
del término municipal de Murcia, sin la correspondiente autorización del Organismo de Cuenca, así como la
prohibición de seguir realizando dicho uso hasta que no obtenga la preceptiva autorización, según denuncia
del Servicio de Policía de Aguas y Cauces de 23 de noviembre de 2015 (boletín PM 13/2015 y expediente
AP-257/2015).
Pretensión deducida en la demanda:
Que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de la Resolución administrativa que impone la sanción
y la prohibición de uso privativo del agua desalada de la Desaladora de Valdelentisco, suministrada por la
sociedad mercantil estatal Aguas de las cuencas mediterráneas, S.A., por ser de hacer en justicia, que pido.
Siendo Ponente la Magistrado Ilma. Sr. D. Abel Ángel Sáez Doménech , quien expresa el parecer de la Sala.

I.- ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 3 de abril de
2017, y admitido a trámite y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su
demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.
SEGUNDO.- La parte demandada se ha opuesto y solicita la desestimación de la demanda, por ser ajustada
al Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida.
TERCERO.- Ha habido recibimiento del proceso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y
cuya valoración se hará en los fundamentos de Derecho de esta sentencia.
CUARTO.- Después de evacuarse el trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 1 de
febrero de 2019.

II.- FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Interpone la actora el presente recurso contencioso-administrativo, contra la desestimación
presunta por la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura del recurso de reposición (número
de referencia SAN 1/2017 ), formulado contra la resolución del mismo Organismo dictada en el expediente
sancionador D-46/17, por la que se impone a la recurrente una sanción de 6.000 € de multa, por la comisión de
una infracción leve por haber realizado un uso privativo de aguas para el riego para el riego de 39,5 hectáreas
de hortalizas en la finca Cañada Redonda- Sucina- polígono 142, parcelas 38, 40, 42 y 44 del término municipal
de Murcia, sin la correspondiente autorización del Organismo de Cuenca, así como la prohibición de seguir

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realizando dicho uso hasta que no obtenga la preceptiva autorización, según denuncia del Servicio de Policía
de Aguas y Cauces de 23 de noviembre de 2015 (boletín PM 13/2015 y expediente AP-257/2015).
Tales hechos se consideran constitutivos de infracción leve de los arts. 59 y 116.3. a ) y g) del Texto Refundido
de la Ley del Agua 1/2001, de 20 de julio , en relación con el art. 315. a ) e i) del Reglamento de Dominio
Público Hidráulico , entendiendo la CHS que al quedar acreditado el origen de las aguas de la desaladora de
Valdelentisco suministradas por ACUAMED, no procede la imputación de daños al dominio público hidráulico .
Señala dicha resolución en los fundamentos jurídicos:
" Segundo.- Las manifestaciones aducidas por el interesado frente a la propuesta de resolución reiteran
básicamente los motivos de oposición que ya adujera en su día frente al pliego de cargos, de modo que deben
correr igual suerte desestimatoria, al no haber introducido ningún extremo fáctico o elemento de prueba apto
para destruir la presunción ele veracidad de los hechos denunciados que constituyen el objeto del presente
expediente.
Así las cosas, nos encontramos como en las presentes actuaciones consta denuncia del Servicio de Policía
de Aguas de fecha de 23 de noviembre de 2015 e informe del técnico sobre existencia de derechos de riego y
valoración du daños, (obrantes en el expediente AP-257 2015, del cual trae causa las presentes actuaciones) que
constatan la realidad de los hechos así como inexistencia de título administrativo que legitime los hechos objeto
de sanción teniendo en cuenta que tales documentos, gozan de fuerza probatoria, por tratarse de documentos
realizados por funcionario público en el ejercicio de sus funciones y con los requisitos legales, según el art.
137 de la Ley 30/92 , y dado que tal fuerza probatoria no ha sido alterada, puesto que el denunciado no aporta
documentos ni pruebas capaces de desvirtuarla, el hecho se estima como cierto y probado. Resaltándose en este
sentido que el art. 15 del RD 1393'1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento
para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora sostiene que los hechos constatados por funcionarios a los que se
reconoce condición de autoridad y que se formalicen en documento público con observancia de los requisitos
legales pertinentes tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos
derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados. En idéntico sentido se pronuncia el
art. 137.3 de la Ley 30/1992 , habiendo destacado a este respecto la doctrina jurisprudencial (entre otras STS
de l-l de septiembre de 1990) que "... cuando la denuncia sobre los hechos sancionados es formulada por un
Agente de la Autoridad, encargado del Servicio, la presunción de veracidad y legalidad que acompaña a todo
obrar de los órganos administrativos y de sus agentes es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que
constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz, sin que ello quiera decir, en coordinación con
el principio constitucional de presunción de inocencia ( art. 24 CE ), que los hechos denunciados por un Agente
se consideren intangibles, ya que la realidad de los mismos puede quedar desvirtuada mediante la adecuada
prueba de descargo ... ".
En base a lo expuesto, la conducta plenamente acreditada de la expedientada (uso privativo de aguas sin
autorización en parcela que carece de recursos de aprovechamientos hídricos), es constitutiva de infracción
administrativa, dado que la legislación vigente en la materia establece entre las limitaciones y prohibiciones,
el uso de agua sin autorización para riego en tierras que carecen de dicho recurso, y nuestro Plan Hidrológico
de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional exigen para poder autorizar una ampliación de regadíos la necesidad
de que el recurso hídrico sea concesional, ya que es la única manera de poder controlar los escasos recursos
existentes en la Cuenca del Segura.
Por ello, la única posibilidad de proceder a realizar tal uso privativo objeto de sanción es a través de una concesión
administrativa, al disponer tajantemente el art 52.1 del vigente Texto Articulado de la Ley de Aguas que "el
derecho al uso privativa sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico, se adquiere por disposición legal
o por concesión administrativa". Concesión de la que hasta la fecha, la expedientada carece, como denota la
consulta a los registros administrativos de "la Administración actuante, y ello con independencia de cuál sea el
organismo competente para el otorgamiento de la concesión administrativa.
Por consiguiente, acreditada I" existencia de los hechos y la autoría de los mismo, no puede ser estimada la
imposibilidad de subsumir los hechos descritos en los art. 59 y 116.3 g) del TR de la Ley de Aguas , por cuanto
que las presentes actuaciones se siguen con ocasión de la ejecución de un uso privativos de aguas publicas
sin autorización (a estos efectos es indiferente el destino de tales aguas, si bien en las presentes actuaciones
es para un riego de una plantación de hortalizas), lo cual figura como conducta punible en base a los art. 59 y
116.3 g) del TR de la Ley de Aguas .
En consonancia con lo anterior, existe numerosa Jurisprudencia que considera tales conductas como
constitutivas de infracción administrativa, tales como la Sentencia de 5 de junio de 2014 de la Sala de Lo
Contencioso - Administrativa de la Audiencia Nacional, n° recurso 7/2014 .

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Además, la propia Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Murcia, Sección 2ª en sus recientes
sentencias n° 102/2015 , 103/2015 , 104,2015, 105/2014, de fecha de 6 de febrero de 2015 , n° 150/2015 y 153
2015, de 6 y 23 de febrero, o 203/2015 de 6 de febrero , n° 249/2015 de 23 de marzo , 329/2015 , 330/2015 y
338/2015 de 27 de abril , 363/2015 de 30 de abril , 5122015 de 22 de junio, 518/2015 de 28 de junio y 529 2015 de
fecha de 29 de junio. Todas ellas vieren a confirmar los postulados expuesto por esta Administración hidráulica
al considerar como lociones constitutivas de infracción la ejecución de usos privativos de aguas en parcelas que
previamente no tienen la consideración regadío al no formar parte de un perímetro de riego de una concesión
legalmente reconocida en esta Administración hidráulica ya sea en Catálogo ya sea en Registro de Aguas
Públicas. Circunstancia que ocurre en las presentes actuaciones por cuanto que la mercantil expedientada está
realizando un uso privativo de aguas sin autorización en parcelas que carecen de recursos de Aprovechamientos
hídricos como consta debidamente acreditado en el informe de valoración de daños al dominio público hidráulico
de fecha do 25 de enero de 2016.
En otro orden de cosas, alude el expedientado como principal descargo que las parcelas objeto de sanción son
regadas con el agua que le suministra ACUAMED, procedentes de la desaladora de Valdelentisco, tal y como
acredita con la documentación ya aportada. Alegación que procede estimar parcialmente dado que al haber
quedado acreditado el origen de los recursos hídricos utilizados por el expedientado, no procede la imputación
de los daños causado al dominio público hidráulico por cuanto que se estima que no se han ocasionado, tal
y como establece la Sentencia núm. 874, 2009 de 26 octubre. Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sala
de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2") y la Sentencia n° 3314/2010 de la Sección 5 S de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del TS.
Sin embargo, y con independencia de cuál sea el origen de los recursos hídricos utilizados, el expedientado
está procediendo al uso privativo de aguas en las parcelas objeto de sanción sin ningún tipo de autorización
o cualquier otro justo título que así lo autorice, por cuanto que no tienen derecho de riego alguno al no estar
incluidas dentro de la superficie de riego de ningún aprovechamiento inscrito en el Registro de Aguas de la
cuenca, ni anotado en el Catalogo de Aguas Privadas.
En base a lo expuesto, procede seguir las presentes actuaciones contra el basta ahora expedientado, en cuanto
autor material del uso privativo de aguas sin autorización, tipificado en base al art. 116.3 g) del TR de la Ley de
Aguas , por cuanto que dicha conducta también requiere la preceptiva autorización de este Organismo de cuenca.
Así las cosas, el hecho de que tenga contrato con la Desaladora de Valdelentisco. al margen de que en ningún
caso prevalece sobre una norma con rango de ley que le exige la existencia de concesión para el uso de tales
aguas, lo cierto y verdad es los Convenido de referencia suscrito con ACUAMED, suelen establecer una cláusula
referente a que jera competencia de la Confederación Hidrográfica del Segura la autorización, o concesión previa,
habilitante (...) ", concesión o autorización que hasta la fecha, o cuanto menos hasta la fecha de constatación
de los hechos no se había concedido. Todo ello en atención a lo expuesto por el propio art. 2 del TR de la Ley de
Aguas , que establece; "Constituyen el dominio público hidráulico del Estado, con las salvedades expresamente
estableadas en esta Ley: (.,,) Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar' Clausulado que en ningún
caso vulnera los principios de buena fe y confianza legítima, por cuanto que no hace más que concretar la
obligación general establecida en los art, 52 y 59 del TR de la Ley de Aguas y nuestro Plan Hidrológico de Cuenca
y el Plan Hidrológico Nacional, que exigen para poder autorizar un uso privativo de aguas la necesidad de que el
recurso hídrico sea concesional, ya que es la única manera de poder controlar los escasos recursos existentes
en la cuenca del Segura. Concesión con la que debe contar el expedientado con anterioridad a la realización del
hecho infractor.
Postulado que se completa con otra cláusula del convenio suscrito con la entidad pública ACLAMED, que
especifica claramente que el riego solo podrá realizarse en zonas que tengan concesión o autorización previa.
A tales efecto, en las presentes actuaciones ha quedado plenamente acreditado que las parcelas de referencia
carecen de tal condición al no encontrarle en el perímetro de riego de ningún aprovechamiento legalmente
reconocido en este Organismo, siendo además indiferente, a efectos de la tramitación de las presentes
actuaciones que las parcelas están catalogadas romo de regadío, dado que la citada condición sólo se adquiere
con la respectiva concesión de este Organismo.
Así las cosas, el hecho objetivo sometido aquí a enjuiciamiento es que la expedientada es la autora material
de un uso privativo de aguas sin autorización, tipificado como constitutivo de infracción administrativa en base
a los art, 116,3 g) del TR de la Ley de Aguas , en relación con el art. 59 del mismo cuerpo legal y 315 i) del
RDPH, por cuanto que dicha conducta también requiere la preceptiva autorización de este Organismo de cuenca.
Imputación por haber usado aguas en parcelas que carecen de recursos de aprovechamientos hídricos, puesto
que la legislación vigente en la materia establece entre las limitaciones y prohibiciones, el uso de agua sin
autorización para riego en tierras que carecen de dicho recurso, y nuestro Plan Hidrológico de Cuenca v el Plan
Hidrológico Nacional exigen para poder autorizar una ampliación de regadíos la necesidad de que el recurso

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hídrico sea concesional. va que es la única manera de poder controlar los escasos recursos existentes en la
Cuenca del Segura. A modo de ejemplo, se indica que las presentes actuaciones sancionado ras también habrían
sido incoadas contra la expedientada si el agua le hubiera sido suministrada por una determinada comunidad
de regantes, si esas parcelas no se encuentran dentro del perímetro de riego de tal comunidad. De ahí que
se insista "II que es indiferente el origen de los recursos hídricos utilizados a efectos de la tramitación de las
presentes actuaciones, siendo la misma considerada como leve al estimar que no existen daños al dominio
público hidráulico.
Y es que la existencia del Convenio regulador del Suministro de Agua Desalineada para Regadío Agrícola de la
Desalinizadora de Valdelentisco y su Red de Distribución suscrito con la mercantil Aguas de la Cuenca del Segura,
S.A.. serviría en su caso para acreditar el origen de los recursos hídricos utilizados y, por tanto, no procede imputar
a los interesados los daños ocasionados al dominio público hidráulico por cuanto que las aguas que utiliza
proceden de la desaladora de Valdelentisco, pero en ningún caso le exoneraría de la realización del tipo infractor
por cuanto que, consultados los archivo y registros obrantes en esta Confederación, se ha podido constatar la
inexistencia de aprovechamiento alguno que ampare el uso privativo de agua de referencia.
Consecuentemente, el expedientado está procediendo al riego de la parcela objeto de sanción sin ningún tipo
de autorización o cualquier otro justo título que así lo autorice, dado que no tiene derecho de riego alguno al no
estar incluidas dentro de la superficie de riego de ningún aprovechamiento inscrito en el Registro de Aguas de
la cuenca ni anotado en el Catálogo de Aguas Privadas.
En otro orden de cosas, apunta la mercantil expedientada a que se encuentran en tramitación los expedientes
CSR-104/2013 y CSR-12/2014. Al respecto es necesario indicar que el RD 594/2014, de fecha de 11 de julio, en su
art. 3.11 , se define como usos consolidados, "aquellos que puedan acreditar su existencia con anterioridad al 21
de agosto de 1998, al ser la fecha en la que entró en vigor el Real Decreta 1664/1998, de 24 de julio, por el que se
aprueban los planes hidrológicos de cuenca", ahora derogados. Apuntando igualmente, como "Su regularización
concesional se realizará con nuevos recursos externos" o "con aquellos recursos que viniesen utilizando un esa
fecha, esto es a 21 de agosto de 1998". Pues bien, lo cierto v verdad es que tal hecho serviría en su caso para
proceder a la concesión de tal título, pero que no invalida la inexistencia del mismo a fecha actual, esto es
existencia de regadío con fecha anterior a 1998 es una circunstancia a considerar para su posible regularización
pero que en ningún caso le exime de la realización del tipo infractor como es usar aguas en parcelas que cuanto
menos a fecha de formulación de la denuncia, carecen de recursos hídricos.
A mayor abundamiento, es necesario indicar que lo dispuesto por el propio art 10.4 del actual Plan Hidrológico
de cuenca, no se produce de forma automática, sino iras la tramitación del procedimiento administrativo
correspondiente, siendo ésta una circunstancia más a tener en consideración a efectos de proceder a la
concesión de tal carácter, pero que en ningún caso le exime de la realización del tipo infractor habida cuenta que
está ejecutando un uso privativo de aguas sin la preceptiva autorización de este Organismo.
En cuanto a b identidad de los hechos denunciados en el presente expediente con los hechos denunciados en los
expedientes sancionadores con referencia D-13/2Ü15 y D-116/2016, cabe indicar que no procede admitir dicha
alegación como causa de exoneración de responsabilidad, puesto que no existe identidad de hechos entre dichos
expedientes ni existe infracción continuada, en cuanto que La superficie de riego denunciada en el presente
expediente es distinta a la superficie de riego objeto de los expedientes con referencia D-13/2015 y D-í 16/2016
y, en cualquier caso, se trata de plantaciones distintas y, por tanto, de hechos diferenciados. En consecuencia
no cabe apreciar la existencia de vulneración del principio "non bis in idem" al que se refieren las alegaciones
del interesado, por cuanto que dicho principio exige como requisito imprescindible de su actuación, la identidad
de hecho, sujeto v fundamento, en distintos procedimientos sancionadores y esta circunstancia no se produce
entre los hechos objeto del presente expediente y los hechos denunciados en los expedí""" con referencia D-
L3/2015 y D-116/2016.
En cuanto a la práctica de las pruebas propuestas solicitadas por el interesado, procede rechazar su práctica al
amparo del art. 80.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común , por ser manifiestamente improcedente e innecesarias a los fines
del presente expediente sane i anadón en tanto en cuanto la documentación obrante en el expediente constata
detalladamente los hechos imputados, así como el lugar de comisión y su autoría, y consiguientemente ninguna
prueba adiciona! resulta necesaria.
Por tanto, en virtud de la documentación obrante en el expediente queda acreditada la realidad y autoría de
los hechos denunciados y de las infracciones que se imputan, puesto que el interesado está realizando un uso
privativo de aguas sin concesión- Así, dispone el Art. 59.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas establece que
'Todo uso privativo de las aguas no incluido en el art. 54 requiere concesión administrativa" Por tanto, si una
determinada actividad o el reconocimiento de un derecho están sujetos a autorización y concesión, son éstas

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en cuantos actas administrativos las que determinan en qué condiciones puede llevarse a cabo la actividad o el
ejercicio del derecho. No puede ser sustituida por una actuación unilateral del interesado, aunque esta pueda ser
objeto de una autorización/concesión incluso en los mismos términos en que se está realizando. De otra forma,
entre otras posibles consecuencias, se estaría privando por la vía de hecho a la Administración de la potestad
de policía que subyace en estas autorizaciones-Concesiones para modular en el caso concreto la actividad de
los particulares para que se adecúe al interés general que con esa potestad se pretende salvaguardar.
En cuanto a la calificación de la infracción, esta se considera LEVE, de acuerdo con el Art. 315 i) del RD 849/86
, que exige para el uso de aguas la preceptiva concesión o autorización administrativa de este Organismo, y
como quiera que se ha realizado un uso privativo de aguas sin contar con la autorización o concesión, se estima
cometida la infracción que se le imputa,
La graduación de la sanción se establece teniendo presente el equilibrio que debe existir entre el hecho
denunciado y la sanción máxima permitida para este tipo de infracciones, por lo que es adecuado y ponderado en
atención al beneficio obtenido y al grave problema de recursos hídricos que esta cuenca padece, la alarma social
que crea ese tipo de conducías y al perjuicio que este tipo de infracciones supone para los demás derechos
de aguas subterráneas o superficiales legalmente reconocidos, el establecer la sanción en SEIS MIL EUROS
(6.0006), prestando en este caso, especial atención al número de has. que están siendo regadas (39,5 ha),
así como las circunstancias que en relación con su imposición se establecen el artículo 117 del T-R. de la
Ley de Aguas , tales como su repercusión en el orden y aprovechamiento del Dominio Público Hidráulico, su
trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y las circunstancias del responsable,
su erado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como el deterioro producido en la calidad del
recurso, lodo ello en relación con el artículo 131.1 de la Ley 30/92 , apuntando además lo previsto en el párrafo
segundo del precitado artículo que anuncia que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que
la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosos para el infractor que el cumplimiento
de las normas infringidas. Por lo que una sanción por debajo de dicho importe carecería de efecto disuasorio.
Igualmente, se ha tomado en consideración la clara reincidencia de la expedientada en la realización de este tipo
de conductas, conforme a la definición que de la misma hace el art. 131-3 a) de la Ley 30/1992 , ya que ha sido
sancionada en otra ocasión -D-13/2015-, lo que demuestra la reiteración en su conducta infractora, por lo que rio
puede" considerarse un total desconocimiento de 'a normativa de aguas, ni ausencia de intencionalidad en su
actuación, de lo que además, se colige el pleno conocimiento de la antijuricidad de su actuación. También ha de
considerarse el déficit hídrico de esta demarcación hidráulica, conforme al art. 3.7 Plan Hidrológico de Cuenca,
lo que supone un grave perjuicio para el adecuado ordenamiento del acuífero.
Además, en el presente caso, debe destacarse que en la cuantificación de la sanción se ha tenido en cuenta la
especial protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de naturaleza pública por ser de interés
general de la sociedad, así como b gravedad que revisten en una cuenca hidrográfica como la nuestra acciones
como la denunciada."
Fundamenta la parte actora el presente recurso contencioso-administrativo, tras exponer los hechos que
considera relevantes, en los siguientes argumentos:
" PRIMERO. Los hechos de un aprovechamiento de 4.131,96 m3 de agua para regadío justificó la denuncia de la
Guardería Fluvial de la CHS, ya que al desconocer su procedencia, presuntamente ilegítima, se inició el expediente
sancionador D 47/2016 pues el origen debía ser una derivación de agua de un cauce público o por alumbramiento
de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización, regulado como infracción en el art.
116.3.b TRLA. (Doc N° 1.8 Exp.)
Sin embargo, no ha sido suficiente la acreditación en el expediente del origen legal y legítimo del recurso
utilizado, ya que proviene de unas instalaciones promovidas y ejecutadas por el propio Estado, la Desaladora
de Valdelentisco y su propia Red de Distribución y el suministro se realiza a través de una sociedad mercantil
estatal instrumental, Aguas de las cuencas mediterráneas, S.A. (Acuamed), para el archivo del expediente, tan
solo se han eliminado los daños al dominio público hidráulico.
La Administración sancionadora ha perseverado en el expediente sancionador, imputando al usuario final como
único responsable de contravenir el ordenamiento jurídico y, por tanto, merecedor de la sanción administrativa,
por la aplicación del art. 116.3 g) "El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la
omisión de los actos a que obliga" por remisión al art. 59.1 del TRLA, ya que: "Todo uso privativo de las aguas
no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa.".
Sin embargo, el régimen jurídico de la desalación de agua de mar es especial respecto a la regulación general de
las concesiones de aguas superficiales, para regadío o abastecimiento, o subterráneas y además, en particular,
al tratarse además de infraestructuras declaradas de interés general promovidas por el propio Estado, en un
régimen de colaboración público- privada.

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La novedad jurídica que supone la regulación de la desalación de agua de mar, su integración en el

dominio público hidráulico, la declaración de interés general, las intervenciones y autorizaciones de las
diferentes administraciones, la Administración General del Estado y la Administración Institucional, a través de
Organismos Autónomos y sociedades mercantiles estatales dentro de una determinada política de financiación
de infraestructuras y que existe diversa jurisprudencia concordante con la aplicación de las sanciones
administrativas, son de una complejidad técnico-jurídica sobresaliente, por lo requiere un análisis pormenorizado
y exhaustivo, que permita cuestionar cualquier tipo de responsabilidad imputable al denunciado.
La interpretación sistemática de toda la regulación administrativa y mercantil aplicable más allá de los dos
artículos del TRLA utilizados para sancionar debe concluir con la exoneración de responsabilidad del denunciado,
como es:
1. La normativa hidráulica y la regulación de la desalación de agua de mar que se recoge en el art. 13 del TRLA,
regulación especial y posterior al régimen concesional general de aguas superficiales y subterráneas. Normativa
específica que ni se ha citado en el expediente sancionador.
2. Los principios generales de la actividad de las administraciones públicas de los arts. 3 y 4 de la Ley 40/2015 .
3. Las competencias propias de la Administración General del Estado y de la Administración Institucional. Los
Convenios de Gestión Directa y la reserva demanial.
4. La política hidráulica y de financiación de infraestructuras decidida por el Gobierno con la constitución de las
sociedades mercantiles estatales
5. Los principios de la potestad sancionadora.
SEGUNDO. DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA DESALACIÓN DE AGUA DE MAR.
El régimen jurídico definitivo de la desalación de agua de mar es relativamente reciente, año 2007, y se ha ido
modulando a través de sucesivas modificaciones al TRLA, leyes especiales y posteriores, que han establecido
una legislación especial en la materia que se recoge en el art. 13 del TRLA: De la desalación, concepto y requisitos,
que conforma el Capítulo V del Título I del TRLA y regula de forma específica "De las aguas procedentes de la
desalación". Esta regulación especial y posterior ha sido obviada en todo el procedimiento sancionador por la
CHS.
Ha tenido interés el legislador en someter finalmente a intervención administrativa reforzada la actividad de
desalación de agua de mar, que en resumen es una actividad fabril por la que se obtiene un producto, agua
osmotizada, aunque el agua bruta origen del recurso sea prácticamente infinita, el mar Mediterráneo.
La evolución de esta regulación especial es la siguiente, que ha afectado a la promoción de las instalaciones
de desalación que se iniciaron por encomienda del Ministerio de Medio Ambiente desde el año 2000, ya que el
primer Convenio de Gestión Directa con la entonces mercantil Aguas de la Cuenca del Segura, S.A. (absorbida
por Aguas de las Cuencas Mediterráneas, S.A. en 2010) data de 17 de enero de 2000:
1. La Ley 49/1999, de 13 de diciembre de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto de aguas y
posteriormente en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, TRLA, Ley 1/2001 se regula la actividad de desalación
de agua de mar como actividad mercantil tan solo sujeta a autorización; así, el art. 13.1 del TRLA establecía
que: " 1. Cualquier persona física o jurídica podrá realizar la actividad de desalación de agua de mar, previas
las correspondientes autorizaciones administrativas respecto a los vertidos que procedan, a las condiciones de
incorporación al dominio público hidráulico y a los requisitos de calidad, según los usos a los que se destine
el agua".
Esta es la legislación vigente desde la encomienda de gestión por parte del Ministerio de Medio Ambiente en
el año 2000 a la mercantil estatal, la aprobación del proyecto y el inicio de la ejecución de las obras en 2004,
aguas privadas.
2. La Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico
Nacional produce el cambio fundamental en la regulación jurídica de la actividad de desalación de agua de mar,
al demanializar la actividad por la nueva regulación del art. 13.1. del TRLA: " La actividad de desalación de agua
marina o salobre queda sometida al régimen general establecido en esta Ley para el uso privativo del dominio
público hidráulico". Y modifica el art. 2 del TRLA para incluir las aguas procedentes de la desalinización de agua
de mar en el dominio público hidráulico del Estado.
A la entrada en vigor de esta Ley, ya estaba en construcción la Desaladora de Valdelentisco, previa firma de un
convenio específico en 2003.

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 JURISPRUDENCIA

3. Por último, la Ley 42/2007 fija hasta la fecha el régimen jurídico definitivo de la desalación de agua de mar,
pero estableciendo un sistema no tan rígido para la actividad de desalación, corrigiendo un error manifiesto de
la anterior modificación del TRLA y una nueva categoría de concesión, la de aguas desaladas, ya que ahora se
establece en el art. 13.1 del TRLA
"Con carácter general, la actividad de desalación de agua marina o salobre queda sometida al régimen general
establecido en esta Ley para el uso privativo del dominio público hidráulico".
Con la regulación de este apartado, se desprenden dos consecuencias:
I. La actividad de desalación de agua de mar se considera uso privativo del dominio público hidráulico. Y la forma
de adquirir el derecho al uso privativo se regula en el art. 52.1 del TRLA:
"Artículo 52 Formas de adquirir el derecho al uso privativo 1. El derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del
dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa."
II. Se admiten excepciones al régimen general concesional en la actividad de desalación, ya que puede realizarse
por concesión, autorización o por Ley, tal y como se establece en el siguiente apartado del art. 13.2 del TRLA:
"Las obras e instalaciones de desalación declaradas de interés general del Estado podrán ser explotadas
directamente por los órganos del Ministerio de Medio Ambiente, por las Confederaciones Hidrográficas o por las
sociedades estatales a las que se refiere el capítulo II del título VIII de esta Ley.
TRLA, que excepciona al obligatorio art. 59.1, al permitir el uso privativo:
"No obstante lo dispuesto en el apartado (59) 1, los órganos de la Administración Central o de las Comunidades
Autónomas podrán acceder a la utilización de las aguas, previa autorización especial extendida a su favor o del
Patrimonio del Estado, sin perjuicio de terceros."
Por tanto, la sociedad mercantil estatal Acuamed al realizar la actividad de desalación, como no tiene concesión,
habrá adquirido el derecho al uso privativo por Ley, además por Ley tiene competencia para explotar directamente
las infraestructuras y tiene acceso a la utilización de las aguas, previa autorización del Consejo de Ministros, lo
que conforma el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico que fabrica. La venta del agua supone
un uso no consuntivo.
Explotar según la RAE significa: "2. tr. Sacar utilidad de un negocio o industria en provecho propio.", lo que no
es extraño al objeto social de una sociedad anónima, por lo que esta explotación directa no puede desfigurarse
calificándola como simple gestión o como encargado de la operación y mantenimiento, como una contrata, sino
que se está realizando la actividad de desalación.
Lo que queda por determinar es el alcance jurídico del adverbio "directamente", pero la mercantil estatal puede
realizar la explotación de un modo directo, pero no se ha legislado el preceptivo desarrollo reglamentario.
Aunque al denunciado le es indiferente si la actividad de desalación que realiza la mercantil estatal está habilitada
por Ley o sujeta a una concesión a la actividad previa. En ambos supuestos, el suministrador, que es el Estado
a través de un ente instrumental, ya ha adquirido el derecho al uso privativo con carácter previo a su venta y
entrega al usuario.
Pero la norma, por primera vez y de forma específica, a partir de esta última modificación del TRLA, establece
una concesión de aguas desaladas, distinta a la actividad de desalación, a favor del usuario final en el art. 13.3
y 4 del TRLA:
"Las concesiones de aguas desaladas se otorgarán por la Administración General del Estado en el caso de que
dichas aguas se destinen a su uso en una demarcación hidrográfica intercomunitaria. "
"En el caso haberse suscrito el convenio específico al que se hace referencia en el último inciso del apartado 2,
las concesiones de aguas desaladas se podrán otorgar directamente a las comunidades de usuarios o juntas
centrales de usuarios."
"En la forma que reglamentariamente se determine, se tramitarán en un solo expediente las autorizaciones y
concesiones que deban otorgarse por dos o más órganos u organismos públicos de la Administración General
del Estado."
Para el otorgamiento de una concesión de aguas desaladas se precisa, según el art. 13 de la Ley:
"En el caso haberse suscrito el convenio específico al que se hace referencia en el último inciso del apartado 2,
las concesiones de aguas desaladas se podrán otorgar directamente a las comunidades de usuarios o juntas
centrales de usuarios."
II. Tener la cualidad de ser beneficiario directo de las obras e instalaciones de desalación.

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 JURISPRUDENCIA

III. Que la actuación esté declarada de interés general, como es la Desaladora de Valdelentisco y de promoción
pública por los "órganos del Ministerio de Medio Ambiente, por las Confederaciones Hidrográficas o por las
sociedades estatales".
IV. Que la competencia sea de la Administración General del Estado, no de un organismo autónomo.
V. Otorgamiento discrecional como todas las concesiones, ya que " se podrán otorgar directamente"
VI. Un desarrollo reglamentario, ya que se tramitarán en un solo expediente las autorizaciones y concesiones
que deban otorgarse por dos o más órganos u organismos públicos de la Administración General del Estado.
Lo que teóricamente sería una categoría general de concesionarios de aguas desaladas en realidad tiene tantos
condicionantes legales, que lo convierten en una categoría especial.
Estas concesiones de aguas desaladas del art. 13.3 TRLA que se pueden otorgar directa y discrecionalmente
por la Administración competente, permite a los ya beneficiarios y a los
concesionarios de la actividad, participar en los centros de intercambio de derechos de uso del agua del art. 71
del TRLA, si inscriben sus derechos, lo que supone un beneficio añadido al consumo directo del agua desalada
convenida, porque permitirá abaratar el coste medio del recurso al mezclar con aguas continentales, mucho más
económicas.
Es incongruente que un estímulo o privilegio que se pretende otorgar de forma discrecional por la Administración
General del Estado al beneficiario, para fomentar las desaladoras de agua de mar a favor de determinada política
hidráulica, se interpreta como acto obligatorio y su ausencia es responsabilidad del usuario y merecedor de
sanción administrativa.
La ausencia de esta concesión directa privará al beneficiario de participar en los centros de intercambio de
derechos, pero no le priva ni anula su condición de beneficiario directo, tal y como se recoge en el art. 13.2 in
fine del TRLA ni anula el convenio específico:
"las comunidades de usuarios o las juntas centrales de usuarios podrán, mediante la suscripción de un convenio
específico con los entes mencionados en el inciso anterior, ser beneficiarios directos de las obras e instalaciones
de desalación que les afecten".
Sin embargo, la Administración sancionadora determina que es inexcusable la obtención por el usuario final o
beneficiario de este tipo de concesión de aguas desaladas con carácter previo a su aprovechamiento otorgada
por el propio Organismo Autónomo, por lo que es constitutivo de una infracción administrativa del art. 116.3.
g) del TRLA, ya que lo califica como una omisión de un acto obligatorio, por remisión del art. 59.1 del propio
texto " todo uso...".
Hay otra contradicción legal entre el art. 59.1 del TRLA y lo establecido en el art. 13.5 TRLA:
Art. 13.5 " En el supuesto de que el uso no vaya a ser directo y exclusivo del concesionario, la Administración
concedente aprobará los valores máximos y mínimos de las tarifas, que habrán de incorporar las cuotas de
amortización de las obras"
Art. 59.1 del mismo TRLA: " Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión
administrativa".
Uso no directo y exclusivo del concesionario, como establece el art. 13.5 del TRLA, reconoce el uso privativo
por quien no es concesionario, pero impone al concesionario de la actividad un baremo de tarifas para aplicar
a los usuarios finales o beneficiarios. Sin embargo, debe haber una relación jurídica entre el concesionario de la
actividad y el usuario final, como por ejemplo un contrato privado de suministro.
Por tanto, la norma "penal" en blanco o de remisión del art. 59.1 TRLA obligatoria se concreta en el art. 13 TRLA,
al establecer el régimen jurídico de la desalación, tiene varias consecuencias:
A) En primer lugar, afecta a la actividad de desalación que es la que fabrica el agua osmotizada y hace el primer
uso privativo no consuntivo.
B) Después del primer uso no consuntivo, consistente en la fabricación y entrega por la mercantil estatal, puede
otorgarse por la AGE una nueva concesión de aguas desaladas discrecionalmente.
C) Cabe ser usuario sin ser concesionario, pues la regulación especial del art. 13.5 del TRLA contradice la
obligación "universal" pues la norma permite un uso no directo y exclusivo del concesionario, lo que invalida la
argumentación de la CHS siguiente:
"La única posibilidad de proceder a realizar tal uso privativo objeto de la sanción es a través de una concesión
administrativa (pág. 210 exp.)".

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 JURISPRUDENCIA

Una interpretación unívoca, universal y extensiva del art. 59.1 del TRLA obligaría a obtener concesión con
carácter previo además del titular de la actividad, a los siguientes entes que pudieran formar parte de
la cadena de suministro: distribuidor en alta, distribuidor en baja y usuario o consumidor final, ya que el
art. 52 TRLA no distingue entre uso consuntivo y no consuntivo, lo que puede llevar al absurdo con una
intervención administrativa perpetua. Y también sería obligatoria para los regantes, en las concesiones colectivas
a Comunidades de Regantes, y obligatoria también para los usuarios finales de una concesionaria en régimen
de servicio público.
En las aguas desaladas para abastecimiento tenemos un buen ejemplo, la Mancomunidad de los Canales del
Taibilla, organismo autónomo, es titular de cuatro grandes plantas desaladoras: San Pedro I, San Pedro II, Alicante
I y Alicante II, además es beneficiario por convenio de las tres grandes plantas de acuaMed en la cuenca del
Segura: Torrevieja 40 Hm3, Valdelentisco 13 Hm3 y Águilas 10 Hm3. Suministra agua a 79 municipios que hacen
la distribución en baja hasta los consumidores finales. El art. 59.1 obligaría a obtener previa concesión a todos
los municipios o empresas que gestionan el agua en baja y hasta los consumidores finales, tras el uso privativo
de la Mancomunidad. Tras el primer uso privativo no consuntivo no dispone la norma de una sucesión obligatoria
de concesiones responsabilidad de los sucesivos usuarios.
Además, el art. 59.1 del TRLA no contempla todos los sistemas de gestión de servicio público que realiza la
Administración General del Estado y sus entes instrumentales, como la sociedad mercantil estatal acuaMed, que
si se contemplan en la regulación especial del art. 13 TRLA. Y respecto que el Estado o sus órganos necesiten la
auto-concesión administrativa a la actividad no lo contempla así la normativa, pues con la autorización especial
establecida en art. 59.5 del TRLA ya pueden realizar la actividad de desalación o según el art. 13.2 determinados
órganos y entes públicos pueden realizar la explotación directa. El Estado no precisa darse una concesión a sí
mismo para gestionar competencias propias, ya que es una reserva demanial.
Así se recoge en los tres Informes de la Abogacía del Estado que se adjuntan (DOC. N°4), entre ellos el 27 de
abril de 2006:
"La explotación por parte de una Sociedad Estatal de las aguas publicas resultantes de la obra pública suponen
una cuestión novedosa en el Derecho español de Aguas, que no encontraría más encaje, a juicio de esta parte,
que en la figura de la reserva demanial."
TERCERO. DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE AGUAS DESALADAS
El art. 13.5 del TRLA, dentro del Capítulo V " De las aguas procedentes de la desalación" regula:
"En la forma que reglamentariamente se determine, se tramitarán en un solo expediente las autorizaciones y
concesiones que deban otorgarse por dos o más órganos u organismos públicos de la Administración General
del Estado."
No ha habido desarrollo reglamentario de la concesión directa de aguas desaladas ni de la concesión a la
actividad de desalación. No es posible determinar por ejemplo si la concesión directa debe ser instada por el
usuario final o si se tramita en el único expediente a instancia del promotor.
En el Reglamento 849/1986, del dominio público hidráulico se especifican, distintos procedimientos para la
concesión de aguas superficiales, tanto para abastecimiento como regadío, así como la concesión de aguas
subterráneas, además de concesiones en régimen de servicio público, concesión de obra hidráulica etc... En
el Reglamento actual cada tipo de concesión tiene un procedimiento diferenciado. Sin embargo, nada se ha
regulado sobre la concesión de la actividad de desalación y de aguas desaladas, lo único que se conoce sobre
el procedimiento es que es una concesión directa y en un único expediente.
La falta de este desarrollo reglamentario ha sido suplida por la Administración sancionadora por la aplicación
analógica del procedimiento ordinario concesional de las aguas superficiales para regadío, regulado en el
Reglamento 849/1986, del dominio público hidráulico, con una prolija regulación de procedimientos internos
siguientes, que aparecen en la oficina virtual de la página web de CHS:
1. CONCESIÓN DE AGUAS SUPERFICIALES
~ Concesión de aguas superficiales aprovechamientos hidroeléctricos mayores de 5.000 KVA. (389 KB)
~ Concesión de aguas superficiales. Abastecimiento. (384 KB) ~ Concesión de aguas superficiales. Usos
industriales o acuícolas. (384 KB) ~ Concesión de aguas superficiales. Riegos. (388 KB)
~ Concesión/autorización para la reutilización de aguas depuradas. RD.1620/2007, 7 diciembre. (985 KB)
2. CONCESIÓN DE AGUAS SUBTERRÁNEAS
~ Autorización para investigación de aguas subterráneas (394 KB)

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 JURISPRUDENCIA

~ Autorización de aprovechamiento de aguas subterráneas de caudal menor de 7.000 m3/año del artículo 54.2
del texto refundido de la Ley de Aguas (389 KB)
~ Concesión de aguas subterráneas. Escasa importancia.(391 KB) ~ Concesión de aguas subterráneas.
Abastecimiento a población.(381 KB) ~ Concesión de aguas subterráneas. Riego.(383 KB)
~ Concesión de aguas subterráneas. Excepto abastecimiento y riego.(384 KB)
~ Concesión de aguas subterráneas. Abastecimiento a urbanización aislada.(381 KB)
La Administración sancionadora interpreta que la remisión del art. 59.1 es a la concesión de aguas superficiales
para regadío, cuyas normas generales de procedimiento se regulan en los arts. 104 y ss del RD. Así el art. 104
RDPH:
"Quien desee obtener una concesión de aguas superficiales presentará una instancia al Organismo de cuenca
correspondiente, manifestando su pretensión y solicitando la iniciación del trámite de competencia de proyectos
si ello fuera procedente, haciendo constar los siguientes extremos..."
Aunque las aguas superficiales, las subterráneas y las desaladas de mar se constituyan como parte del dominio
público hidráulico del Estado, su origen, regulación, protección jurídica, procedimientos para su aprovechamiento
particular, etc. son totalmente diferentes.
Por su parte, La Directiva Marco del Agua 2000/60 define:
1. "aguas superficiales": las aguas continentales, excepto las aguas subterráneas; las aguas de transición y las
aguas costeras, y, en lo que se refiere al estado químico, también las aguas territoriales;
2. "aguas subterráneas" : todas las aguas que se encuentran bajo la superficie del suelo en la zona de saturación
y en contacto directo con el suelo o el subsuelo.
Y el Ministerio de Agricultura en su página web define las aguas superficiales:
"Las aguas superficiales continentales son todas aquellas quietas o corrientes en la superficie del suelo. Se
trata de aguas que discurren por la superficie de las tierras emergidas (plataforma continental) y que, de forma
general, proceden de las precipitaciones de cada cuenca.
Se pueden distinguir dos tipos:
a. Aguas lóticas o corrientes: masas de agua que se mueven siempre en una misma dirección como ríos,
manantiales, riachuelos, arroyos, ramblas.
b. Aguas lénticas: aguas interiores quietas o estancadas tales como los lagos, lagunas, charcas, humedales y
pantanos. "
Evidentemente el denunciado no ha obtenido una concesión de aguas superficiales, ni una concesión de aguas
subterráneas para usar privativamente las aguas desaladas de mar, entre otras cosas porque no es lo que
se pretende. No se establece ni legal ni reglamentariamente que las aguas desaladas se consideren aguas
superficiales ni tampoco subterráneas que se le apliquen sus procedimientos.
La omisión del desarrollo reglamentario ordenado por el TRLA, en su art. 13.5 no es responsabilidad del
denunciado.
Sobre el procedimiento también ha informado la Abogacía del Estado de 11 de noviembre de 2010 ( Doc. N°4.19)
que debería ser el siguiente:
" 6) Ante la ausencia de norma para la tramitación de las concesiones a precario del agua desalada, el
procedimiento debería ser la verificación por parte de la Sociedad Estatal "Aguas de la Cuenca del Segura, S.A. ,de
los requisitos del solicitante conforme al Convenio de Gestión Directa; la fijación de los elementos esenciales de
la concesión (tarifa, plazos etc.) y la constatación de la aceptación de las mismas por el solicitante; la remisión
por parte de ésta a la Confederación Hidrográficas del Segura de toda la documentación para su elevación a la
Administración General del Estado; el otorgamiento de la concesión por parte de la Administración General del
Estado; y posterior remisión a la Confederación Hidrográfica del Segura para la inscripción de las concesiones a
precario en el Registro de Aguas, con las condiciones anteriormente establecidas."
Es evidente que el incumplimiento del mandato contenido en el TRLA del desarrollo reglamentario produce
diversas interpretaciones sobre el procedimiento a seguir, trasladando incluso la responsabilidad de la
tramitación hasta la sociedad mercantil estatal y no al denunciado.
El procedimiento es fundamental, pues un error en la tramitación puede causar la nulidad y quedar invalidado el
acto administrativo al faltarle un requisito esencial, según el art. 34 Ley 39/2015 :

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 JURISPRUDENCIA

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado,
se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.
La Administración sancionadora no puede exigir y sancionar el cumplimiento de un procedimiento inexistente
o no establecido. Esta omisión de un acto obligatorio que hace responsable por infracción del art. 116.3.g al
denunciado por " la inexistencia de título administrativo que legitime los hechos objeto de sanción".
En el expediente Informativo 883/2017 (Doc. N° 5.6 y5.7) de CHS se detallan 259 expedientes concesionales,
los más antiguos del año 2012 que se están tramitando como concesiones individuales de aguas superficiales
para regadío, aunque hasta la fecha no se ha otorgado concesión alguna, salvo la de abastecimiento a favor de
la Mancomunidad de los Canales del Taibilla. Nada que ver con el único expediente del art. 13.5 TRLA:
" 61 expedientes iniciados en 2012, 99 iniciados en 2013, 31 iniciados en el 2014,36 iniciados en 2015 y 32
iniciados en 2016" (Doc. N° 5.1)
El retraso en la resolución de los expedientes de concesión administrativa de aguas desaladas puede tener varios
fundamentos y ninguno imputable al usuario. La falta de medios humanos y materiales propios del Organismo
ha propiciado un notable retraso en las tramitaciones de tal suerte que la mercantil estatal tuvo que contratar los
servicios de la empresa pública TRAGSATEC para el impulso y gestión por la acumulación de expedientes, por
lo que un funcionamiento anormal de los servicios públicos no puede concluir con una infracción administrativa
del usuario final.
El error en la tramitación del procedimiento de concesión de aguas desaladas, como si fueran superficiales, quizá
sea el motivo del retardo, ya que se inicia con 18 meses de plazo y silencio desestimatorio.
TERCERO. DE LA DECLARACIÓN DE INTERÉS GENERAL. COMPETENCIA. RESERVA DEMANIAL.
Las desaladoras de agua de mar de la cuenca del Segura están declaradas de interés general por la Disposición
Adicional Vigésimo Tercera de la Ley 55/1999 de Medidas Fiscales Administrativas y de la Orden Social , como
"aportación de nuevos recursos hidráulicos en el ámbito territorial C. H. Segura".
Se vuelven declarar las desaladoras de interés general en el Anexo II de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del
Plan Hidrológico Nacional, en el Anexo III de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, volviendo a declarar la Actuación Desalación en el campo
de Cartagena, como de interés general y su Anexo IV como Actuaciones prioritarias y urgentes en incremento
de las disponibilidades hídricas.
Esta declaración de interés general afecta, en primer lugar, a la competencia de autorización y concesión de las
aguas desaladas.
En abierta contradicción con el TRLA, la Administración sancionadora en diversos párrafos de la resolución
administrativa, dictamina su competencia exclusiva para otorgar la autorización al usuario final en base al art.
23 del TRLA o que se precisa la preceptiva autorización de ese organismo para el uso del agua desalada o que
debe otorgar concesión con carácter previo.
Sin embargo, la competencia para otorgar autorizaciones o concesiones de las obras declaradas de interés
general corresponde a la Administración General del Estado, así se establece en la Ley:
1. Art. 24.a del TRLA establece entre otras atribuciones de los organismos de cuenca "El otorgamiento
de autorizaciones y concesiones referentes al dominio público hidráulico, salvo las relativas a las obras y
actuaciones de interés general del Estado, que corresponderán al Ministerio de Medio Ambiente.
2. Art. 13.3 TRLA Las concesiones de aguas desaladas se otorgarán por la Administración General del Estado
en el caso de que dichas aguas se destinen a su uso en una demarcación hidrográfica intercomunitaria.
3. Art.46.1 TRLA Tendrán la consideración de obras hidráulicas de interés general y serán de competencia de la
Administración General del Estado, en el ámbito de las cuencas a que se refiere el artículo 21 de esta Ley(...)
Por tanto, la autorización de la actividad de desalación, en ningún caso es competencia del organismo autónomo,
pero además es obvio que el usuario no está realizando la actividad de desalación.
La primera consecuencia de esta atribución de competencias es que si en alguna cláusula de un convenio
específico se atribuye a la CHS la autorización o concesión previa habilitante del suministro es ilegal y nula de
pleno derecho, ya que un contrato mercantil de suministro no puede por una vía convencional privada otorgar una
competencia a un Organismo Autónomo, que por Ley está reservada a la Administración General del Estado, ya
que la declaración de interés general que se regula expresamente sobrepasa el ámbito geográfico y competencial
de la cuenca del Segura y excede su competencia.

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 JURISPRUDENCIA

Por tanto, la normativa no contempla la concesión o autorización de aguas desaladas por parte del Organismo
de cuenca en una obra declarada de interés general, no es preceptiva para el inicio del suministro ni por tanto
puede prohibir el uso privativo autorizado por el Consejo de Ministros, ya que irá contra del interés general y
supondría una desviación de poder. Además, el contenido del convenio específico es de derecho privado, por
tanto, no cabría una intervención de la Confederación Hidrográfica del Segura para interpretar unilateralmente
el cumplimiento defectuoso o incumplimiento, cuyo régimen afecta a las partes firmantes, ya que la solución
vendrá por los mecanismos previstos en la jurisdicción civil y mercantil.
Ni a la Administración General del Estado le interesa que el cumplimiento y la interpretación de un convenio de
su competencia quede al arbitrio de organismos autónomos, pues se han invertido miles de millones de € en las
desaladoras del Arco Mediterráneo, que serían ilegales.
Esta declaración de interés general atribuye la competencia a la Administración General del Estado, lo que
se configura como una reserva demanial amparada en el art. 104 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas : "La Administración General del Estado podrá reservarse el uso
exclusivo de bienes de su titularidad destinados al uso general para la realización de fines de su competencia,
cuando existan razones de utilidad pública o interés general que lo justifiquen.".
Así se reconoce en Informe de la Abogacía del Estado de 25 de julio de 2010 al establecer que las aguas
desaladas en la cuenca del Segura tienen el carácter de reserva demanial, cuyo titular es el Estado, según el
contenido del Plan Hidrológico de la cuenca del Segura, con una serie de consecuencias jurídicas (Doc N°4.18)
1. La reserva demanial es prevalente frente a cualesquiera otros posibles usos de los bienes.
2. Al agua suministrada a terceros se ampara en la habilitación concedida por el Convenio de Gestión Directa.
3. La reserva tiene como finalidad el cumplimiento de las Directivas comunitarias, que pretende la recuperación
de costes.
Sin embargo, el organismo sostiene en la Resolución lo siguiente atribuyéndose las competencias y articulando
la infracción como una especie de desobediencia:
1. Que es preceptiva la autorización del Organismo de cuenca ya que éste es el único titular de dicha competencia
cuando se trata de dominio público hidráulico y sin que la misma pueda ser obviada ni convalidada por otras.
2. Que con carácter previo al uso privativo del agua, es preceptiva la concesión administrativa del Organismo
de cuenca.
3. El usuario ha omitido solicitar autorización al Organismo de cuenca.
4. El usuario final realiza un uso privativo de dominio público hidráulico sin autorización del Organismo de cuenca.
5. Que la calificación de la infracción es leve de acuerdo al art. 315 i) del RD 849/86 que exige para el uso de las
aguas la preceptiva concesión o autorización administrativa del Organismo.
6. "Se prohíbe el uso privativo de aguas para el riego (...) mientras no disponga de la preceptiva concesión o
autorización de esta Confederación Hidrográfica".
Hay que tener en cuenta la discrecionalidad de la Administración General del Estado (AGE, en adelante) para
alcanzar sus fines, por lo que puede elegir la forma de gestionar los servicios públicos, promoción, construcción y
explotación de obras hidráulicas o atribuir el uso privativo, ya que la administración de la reserva demanial puede
llevarse a cabo por las diversas formas de prestación de servicio público: gestión directa, indirecta(concesional)
o mixta, o gestionar por concesión administrativa demanial, cada una con su regulación y alcance jurídico
diversos.
En este caso, la AGE ha optado por la gestión directa de competencias a través de una mercantil instrumental,
regulada en el art. 132 TRLA, como se recoge en la Reseña del Acuerdo del Consejo de Ministros que autorizó
la creación de la mercantil estatal de 2 de julio de 1.999 ya que, justifica este sistema de gestión por motivos
de agilidad, flexibilidad, temas de índole presupuestaria o financiera o de déficit público, distinta a la rígida
gestión tradicional. En este sistema de gestión directa intervienen los siguientes órganos: Consejo de Ministros,
Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Economía y Hacienda, la Dirección General del Patrimonio del
Estado, los Presidentes de las Confederaciones Hidrográficas, por diversas competencias delegadas, y la
sociedad mercantil estatal, que forma parte de la Administración Institucional de la Administración General del
Estado.
Queda patente que no es una actuación unilateral del interesado como sostiene la Administración sancionadora.
El organismo no puede mantener la "inexistencia de título administrativo" para justificar la sanción, salvo que no
reconozca a los diversos órganos intervinientes jerárquicamente superiores.

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 JURISPRUDENCIA

Este sistema de gestión de servicios públicos de competencias propias se establece en los denominados "
Convenios de Gestión Directa" y sus posteriores modificaciones, que recoge las obras que se tratan de promover
y los derechos y obligaciones sobre que hay que convenir con los usuarios con carácter previo a la ejecución
de las obras, es decir, el contenido mínimo de los convenios específicos del art. 13.2 TRLA. Además en los
Antecedentes de todos los Convenios de Gestión Directa firmados se describe el proceso administrativo.
La encomienda de gestión denominada Convenio de Gestión Directa (CGD), que EL PLENO DEL TRIBUNAL DE
CUENTAS, en su "Informe de Fiscalización de los convenios de gestión directa vigentes entre las "Sociedades
Estatales de Aguas" y el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino durante los ejercicios 2010-2011",
publicado en el BOE de fecha 6 de mayo de 2015 describe del siguiente tenor literal:
"... Los CDG, contemplan la necesidad de que los usuarios (públicos o privados) participen en la financiación de
las obras, siendo los "Convenios con los Usuarios" que deben suscribir las Sociedades Estatales de Aguas los
instrumentos en el que se establezcan las condiciones de financiación para la realización y la explotación de las
obras. En virtud de estos convenios, los usuarios se comprometen a pagar unas tarifas destinadas a recuperar
el coste de la inversión y los gastos de explotación y conservación de una infraestructura hidráulica concreta.
El importe de la recuperación del coste de la inversión de cada actuación (coste de las obras, expropiaciones y
ocupaciones necesarias, indemnizaciones, redacción de proyectos, dirección de obras, tributos no recuperables,
gastos financieros derivados de la financiación ajena, pruebas de funcionamiento y cualquier otro gasto que
guarde relación con la obra), deducido, en su caso, la parte financiada con Fondos de la UE, viene determinado en
el CGD. Además, cada Sociedad debe recuperar de los usuarios (públicos o privados) el coste de las operaciones
financieras y de la amortización de la infraestructura, así como los gastos generales, conviniendo con ellos la
percepción de unas tarifas que permitan amortizar el importe de la inversión anticipada por la Sociedad. En cada
convenio, los usuarios se deben comprometer al pago de las tarifas previstas en los plazos que se determinen al
efecto. Siendo la firma del "convenio con los usuarios" un requisito previo a la adjudicación de los contratos para
la ejecución de las obras. En cualquier caso, los "convenios con los usuarios" deben contener la descripción de la
obra a realizar con referencia al proyecto y al presupuesto, el esquema financiero concretando las aportaciones
de la Sociedad, de los usuarios y de las demás fuentes de financiación que se prevean, las tarifas a abonar
por los usuarios y las garantías que deban prestar para asegurarlas, así como, los derechos y obligaciones de
los usuarios, para cuyo ejercicio se prevé la constitución de una Comisión Mixta de Seguimiento integrada por
representantes de la Sociedad y de los usuarios con competencia para resolver sobre las circunstancias que
se presenten durante el desarrollo de los proyectos. Los convenios también deben contener las previsiones
relativas a las tareas para la explotación de las obras. Para las actuaciones que explote la Sociedad Estatal de
Aguas, una vez finalizadas las obras, dicha explotación se ejercerá de acuerdo a lo establecido en los convenios
específicos que se suscriban con los usuarios, teniendo derecho la Sociedad a percibir las tarifas convenidas.
La explotación puede realizarla directamente la Sociedad, contratar con un tercero la prestación del servicio o
convenir con las Comunidades de Usuarios/Regantes la gestión de la explotación, observándose en todo caso las
disposiciones del TRLCSP. En definitiva, la financiación de las obras de infraestructuras hidráulicas acometidas
por las Sociedades Estatales de Aguas procede de los fondos propios de la Sociedad, de las Comunidades de
Regantes y de fondos europeos. "
Los Acuerdos del Consejo de Ministros, suponen una autorización especial previa, para la promoción,
construcción, explotación, conservación y mantenimiento de las infraestructuras en las condiciones que se
recogen en los siguientes Convenios:
a) Convenio de Gestión Directa de 17 de enero de 2000, entre el Ministerio de Medio Ambiente y la sociedad
estatal Aguas de la cuenca del Segura, S.A. , previo Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 1999;
b) Modificación N°1 del Convenio de Gestión Directa de 21 de febrero de 2003, entre el Ministerio de Medio
Ambiente y la sociedad estatal Aguas de la cuenca del Segura, S.A. previo Acuerdo del Consejo de Ministros de
7 de febrero de 2003.
c) Modificación N°2 del Convenio de Gestión Directa de 15 de diciembre de 2005, entre el Ministerio de Medio
Ambiente y la sociedad estatal Aguas de la cuenca del Segura, S.A. previo Acuerdo del Consejo de Ministros de
2 de diciembre de 2005.
d) Modificación N°3 del Convenio de Gestión Directa de 27 de febrero de 2009, entre el Ministerio de Medio
Ambiente y la sociedad estatal Aguas de la cuenca del Segura, S.A. previo Acuerdo del Consejo de Ministros de
26 de diciembre de 2008.
El organismo autónomo sancionador sólo reconoce y aplica para justificar la potestad sancionadora, la
concesión administrativa demanial, que es la tradicional gestión de otorgar uso privativo del dominio público
de su competencia, obviando la gestión directa de competencias que está realizando la Administración General
del Estado.

14
 JURISPRUDENCIA

Esta explotación directa, que para una sociedad anónima supone la explotación técnica y comercial, se realiza
por la sociedad mercantil estatal ACUAMED, que forma parte de la Administración Institucional de la AGE, al
tratarse de una sociedad anónima unipersonal, instrumental, cuyo accionista único es el Patrimonio del Estado,
cuya tutela se ejerce por Ministerio de Agricultura, por tanto el propio Estado está haciendo una utilización de las
aguas de su competencia, un uso privativo a través de una sociedad mercantil estatal, regulada en los art. 111 y
ss de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria y art. 132 del TR de la Ley de Aguas , integrada en la Administración Institucional del
Estado.
Pero el interés general no es tan sólo competencial, las plantas desaladoras de agua de mar de la cuenca
del Segura, entre ellas Valdelentisco han sido cofinanciadas por la Unión Europea, a través de Fondo Europeo
de Desarrollo Regional. Las plantas desaladoras de agua de mar cumplen objetivos medioambientales,
socioeconómicos y estratégicos que el Estado promueve y defiende, como el incremento de actividad
económica, creación de puestos de trabajo directos e indirectos, la no dependencia exclusiva de recursos
hídricos continentales para el mantenimiento de la industria agroalimentaria, la diversificación de la industria
agroalimentaria, fomento de comarcas determinadas, etc., que el Gobierno de la nación ha decidido y con una
nueva forma de gestión, de colaboración público privada.
Tener una capacidad instalada de desalación en estado de operación y mantenerla ociosa, desatendiendo
demandas de agua, contraviene el interés general y el sentido común, además de poner en riesgo la
cofinanciación europea y el principio de recuperación de costes que viene impuesta en el art. 9 de la Directiva
2000/60/CE Marco del Agua .
Sin embargo, para el organismo, "Los sancionados tratan de obviar toda la legislación de materia de aguas",
para CHS toda la legislación se resume en el art. 59.1 del TRLA y en las concesiones de aguas superficiales
para regadío.
Además, las competencias específicas para estas obras del Organismo se regulan en la Orden MAM/896/2005,
de 31 de marzo, por la que se delega en los Presidentes de las Confederaciones Hidrográficas determinadas
competencias relativas a obras incluidas en los programas de actuación de las sociedades estatales constituidas
al amparo del artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el R.D. Legislativo 1/2001, de
20 de julio ("B.O.E." 8 abril). Las competencias delegadas son:
a) La autorización para incoar los expedientes de información pública de tales proyectos, cuando sea necesaria.
b) La inspección y control de las obras hidráulicas durante su construcción y explotación.
c) La constatación de la ejecución de las obras conforme al proyecto aprobado al finalizar su ejecución.
d) La recepción de la obra hidráulica al finalizar el plazo que para la explotación haya sido establecido en cada
caso.
Y la Administración General del Estado se reserva la aprobación técnica y definitiva de los proyectos, así como
la declaración de impacto ambiental cuando proceda.
La explotación comercial que se realiza por la sociedad mercantil estatal por los suministros de agua desalada
de Valdelentisco se reflejan en las Cuentas de Explotación y Balances, que a través de los Presupuestos de
Explotación y de Capital son aprobados anualmente en los Presupuestos Generales del Estado por las Cortes
Generales, previa supervisión y visto bueno tanto del Ministerio de Agricultura como del Ministerio de Hacienda,
validando la inclusión y autorización de la cifra de negocios por las ventas de agua desalada de Valdelentisco.
En las Memorias de la actividad mercantil que se pueden consultar en http://www.acuamed.es/es/informacion-
financiera, se prueba la actividad mercantil con los volúmenes de agua desalada para regadío producidos, que
según la CHS son ilegales y sancionables:
- Memoria 2011 (pág. 169) 14.040.000 m3
- Memoria 2012 (pág. 8) 13.200.000 m3
- Memoria 2013 (pág. 74) 17.628.495 m3
- Memoria 2014 (pág. 92) 23.300.584 m3
- Memoria 2015 (pág. 32) 28.954.942 m3
- Memoria 2016 (pág.41) 33.520.000 m3
CUARTO. DE LA AUTORIZACIÓN ESPECIAL Y GESTIÓN DIRECTA DE COMPETENCIAS.

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 JURISPRUDENCIA

Se argumenta por parte del Organismo sancionador que si la actividad está sujeta a autorización, es ésta la que
determina en qué condiciones puede llevarse a cabo. (Pag. 213 exp.)
"Por tanto, si una determinada actividad o el reconocimiento de un derecho están sujetos a autorización/
concesión, son éstos en cuanto actos administrativos los que determinan en qué condiciones puede llevarse a
cabo la actividad o el ejercicio de un derecho."
En efecto, esta afirmación es correcta, sin embargo, el titular de la actividad de desalación, no es el administrado
sancionado, sino que es una entidad de las enumeradas expresamente en el art. 13.2 o 59.5 del TRLA, y cuenta
además con la autorización especial del Consejo de Ministros.
En cuanto al reconocimiento del derecho, hay que reflexionar sobre el adjetivo directa, ya que todo el sistema
de gestión de promoción, construcción y explotación de las desaladoras declaradas de interés del Estado tiene
ese calificativo:
1. Convenio de gestión directa, el Consejo autoriza dicho convenio entre el Ministerio de Medio Ambiente y un
ente instrumental público para gestionar competencias que son propias, por la reserva demanial y establece las
condiciones generales por actuaciones: objetivos, beneficios, financiación etc. de los acuerdos que posibilitan
la promoción y construcción de las infraestructuras con los interesados.
2. Explotación directa del art. 13.2 TRLA por órganos del Ministerio de Medio Ambiente, por las Confederaciones
Hidrográficas o por sociedades estatales que a través de una encomienda de gestión se encarga a un medio
propio la prestación de un servicio y se excluye de la aplicación de la Ley de contratos del Sector Público .
4. Concesión directa de aguas desaladas, que potestativamente puede otorgar la Administración General del
Estado al beneficiario directo para participar en centros de intercambio de derechos. Y que no precisa además
de otras autorizaciones o concesiones intermedias de organismos autónomos.
Esta concesión "directa" de aguas desaladas no se desarrolla en el RDPH. Es diferente a las aguas superficiales
o subterráneas, cuyos procedimientos vienen determinados, como concesión ordinaria:
"El procedimiento ordinario de otorgamiento de concesiones se ajustará a los principios de publicidad y
tramitación en competencia, prefiriéndose, en igualdad de condiciones, aquellos que proyecten la más racional
utilización del agua y una mejor protección de su entorno. " (...).
Toda esta regulación jurídica "directa" sobraría si el legislador hubiera tenido la intención de someterlo todo a la
concesión administrativa demanial a otorgar por los organismos autónomos, como medio de gestión tradicional
del derecho al uso privativo, pero prevé un desarrollo reglamentario.
Y así, no sería necesaria la regulación del art. 13 del TRLA ni la autorización siguiente, que precede al Adicional
de obras de la Modificación N°1 del Convenio de Gestión Directa (Doc. N°1 7/27):
"En el marco de las previsiones del Convenio de Gestión Directa, se detalla el régimen de construcción y/o
explotación y demás extremos necesarios en relación con cada una de las obras hidráulicas que se especifican,
y que quedan autorizadas con los efectos establecidos en el acuerdo del Consejo de Ministros a que se refiere
el artículo 158.2 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre (en sucesivas modificaciones la referencia es al art. 132
TRLA).
A) Actuaciones al amparo de la cláusula CUARTA del Convenio.
Obras a construir por Aguas de la cuenca del Segura, S.A. mediante el pago de contraprestación a convenir con
los usuarios de las mismas y/o mediante la venta del producto o servicio resultante de la explotación de la obra."
Estas infraestructuras construidas por la mercantil estatal se mantienen mediante la venta del producto
resultante de la explotación de la obra, tal y como se autorizó, con carácter previo.
QUINTO. LA INTERPRETACIÓN DEL ART. 59.1 DEL TRLA EN RELACIÓN AL ART. 116 DEL TRLA.
La infracción determinada en el Acuerdo de incoación de expediente sancionador y en el Pliego de Cargos se
refiere a los art. 59 y 116.3.a) g) del TRLA, en relación al art. 315 a) i) del Reglamento del Dominio Público
Hidráulico , sin embargo en el previo Informe sobre la valoración de daños al dominio público hidráulico del
expediente AP-252/2015 de 27 de enero de 2016 se refiere como presunta infracción al art. 116.3 b) como
derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o
autorización cuando sea precisa, que no se corresponde a actividad alguna llevada a cabo, ya que ni ha derivado
de cauces ni alumbrado agua alguna, como ha quedado acreditado en vía administrativa que el origen es lícito.
Respecto a la infracción del art. 116.3.a) en la Resolución se ha tenido en cuenta la acreditación del origen
del agua utilizada, lo que ha servido a la Administración sancionadora a eliminar los daños al dominio público

16
 JURISPRUDENCIA

hidráulico y aquí debería haberse archivado el procedimiento sancionador, pues ha quedado acreditado el origen
del uso posterior.
En relación a la infracción del art. 116.3. g "El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley
o la omisión de los actos a que obliga", en relación con el art. 59.1 del TRLA, "Todo uso privativo de las aguas no
incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa", reduce en síntesis la infracción administrativa a una
comisión por omisión, "omisión de los actos a que obliga", sin embargo, como ya se ha argumentado, si existen
diversas soluciones concesionales , no es un acto obligatorio para el sancionado, aunque sí es obligatorio, con
carácter general, para el promotor.
La aplicación unívoca del art. 59.1 TRLA a la promoción de desaladoras puede llevar al absurdo, pues si se aplica
además el art. 123.1. 2° párrafo del TRLA :
" No podrá iniciarse la construcción de una obra hidráulica que comporte la concesión de nuevos usos del agua,
sin que previamente se obtenga o declare la correspondiente concesión, autorización o reserva demaniales, salvo
en el caso de declaración de emergencia o de situaciones hidrológicas extremas".
Consecuencias jurídicas:
1. Todas las instalaciones de desalación de agua de mar del Arco Mediterráneo serían ilegales pues no se conoce
concesión alguna al usuario final otorgada por la Administración General del Estado con carácter previo al inicio
de su construcción.
2. No solo la concesión, sino también la autorización o reserva demaniales pueden comportar la concesión de
nuevos usos del agua, que deberán estar determinados antes del inicio de la construcción de la Planta.
3. La concesión no es el único modo del aprovechamiento de aguas desaladas, como sostiene la Administración
sancionadora.
Técnicamente no sería posible tramitar una concesión de una desaladora futura, que no sea a la actividad, ya
que hay que acreditar la disponibilidad de caudales, por eso la Ley prevé un solo expediente. En caso contrario,
se llega al absurdo siguiente: para promover una desaladora pública se exige la formalización de un convenio
específico, que en aras a la seguridad jurídica de la operación no se debería firmar hasta obtener una concesión
previa para todos, promotor y todos los usuarios, que deberían alcanzar previamente una masa crítica para el
diseño e instalaciones de producción. Sin embargo, los usuarios solo se pueden acreditar los volúmenes tras la
puesta en marcha de la Planta, que impide la tramitación de la concesión hasta entonces.
Esto lo salva el TRLA otorgando la cualidad de beneficiarios de las instalaciones de desalación a quien formalice
un convenio específico con los entes públicos, entre ellos las sociedades mercantiles estatales.
Si la desaladora comenzó a construirse en 2004, tras la formalización de un convenio en 2003 y como actividad
liberalizada entonces, en 2008 se iniciaron los suministros, en 2012 comenzaron los usuarios a tramitar
concesiones individuales y en 2017 no se ha otorgado ninguna concesión "directa", es el escenario de inseguridad
jurídica absoluto, pues trece años después de inicio de la construcción todavía, según la Administración se
estaría en la ilegalidad absoluta, incluso ordenando el cese del suministro.
Esta situación no es responsabilidad del usuario final.
Todas las desaladoras han sido promovidas previa formalización de un convenio específico con los beneficiarios
directos: en la cuenca del Sur: Desaladora de Carboneras, del Bajo Almanzora, de Dalias, en la cuenca del
Júcar: Desaladoras de Oropesa, Sagunto y Mutxamel y en la cuenca del Segura: Desaladoras de Torrevieja, de
Águilas Guadalentín y Valdelentisco, cientos de millones de euros que la AGE hubiera gastado de manera ilegal.
Según las cláusulas del Convenio de Gestión Directa, solo se puede promover una infraestructura con la previa
formalización de un convenio con los usuarios.
El absurdo jurídico mayor sería que se contara con autorización o reserva para la promoción y construcción
de la planta desaladora declarada de interés general por autorización del Consejo de Ministros, Ministerio de
Agricultura y Dirección General del Patrimonio del Estado y que una vez finalizada no pudiera suministrarse
agua desalada por las instalaciones construidas ad hoc al considerarse ilegal por un organismo autónomo y
con un procedimiento de 18 meses, que ya va por cinco años, y además se sancionara a los beneficiarios como
responsables de una infracción administrativa, como es el presente caso.
Por tanto, el requerimiento de concesión en abstracto puede tener múltiples otras soluciones jurídicas
fundamentalmente dirigidas al promotor. No es posible que se posea la concesión o autorización para la
actividad y el derecho a la explotación directa y quede condicionada a una actividad discrecional posterior.

17
 JURISPRUDENCIA

Por tanto, de la afirmación del organismo: "La actuación del interesado puede ser objeto de una autorización/
concesión incluso en los mismos términos en que se está realizando", hay que reseñar:
1. Que la autorización especial para la actividad ya la posee el interesado en la actividad.
2. Que en efecto, la concesión directa solo puede reconocerse en los mismos términos en que se está realizando
el suministro, pero su objeto no puede ser redundar o establecer nuevas obligaciones, sino habilitar para la
participación en los centros de intercambio.
3. Los términos se determinarán cuando se apruebe el procedimiento de tramitación de la concesión directa de
aguas desaladas.
4. No puede ser objeto de una concesión de aguas superficiales. SEXTO. DEL REGISTRO DE AGUAS.
Se argumenta para la justificación de la infracción por el uso del agua desalada que al organismo no le consta
derecho alguno y no ha sido inscrito en el Registro de Aguas, que es irrelevante que la zona de aplicación del
agua desalada, aunque forme parte de la UDA 57 tal y como se recoge en el Informe sobre valoración de daños
al D.P.H. de la propia Confederación que califica como zona de extracción ilegal.
Sin embargo, la falta de inscripción no es responsabilidad del beneficiario, pues la regulación jurídica del Registro
de Aguas se contiene en la Sección 12J del capítulo III del título II redactada por el número nueve del artículo
único del R.D. 670/2013, de 6 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico
aprobado por el R.D. 849/1986, de 11 de abril, en materia de registro de aguas y criterios de valoración de daños
al dominio público hidráulico, cuya redacción es del siguiente tenor literal:
Art. 194 2. Para la actividad de desalinización se hará constar, además (de lo establecido en el artículo 193):
a) El objeto de concesión.
b) La identificación de la entidad de las previstas en el artículo 13.2 del texto refundido de la Ley de Aguas
que explote dicha actividad. Y además, en su caso, la identificación del convenio de encomienda de gestión
que suscriban dichas entidades con las comunidades de usuarios o las juntas centrales de usuarios como los
beneficiarios de las obras e instalaciones de desalinización.
c) En el caso de existir el titular y número de inscripción de la concesión o autorización especial, prevista en el
artículo 59.5 del texto refundido de la Ley de Aguas , otorgada con cargo a la actividad de desalinización.
o d) Valores máximos y mínimos de las tarifas que hubiera autorizado la Administración concedente.
3. En los aprovechamientos de agua desalinizada se consignará, según el caso:
a) El número de inscripción de la concesión o de la autorización especial para la actividad de desalinización que
provea de agua la concesión.
b) La identificación de la entidad o de existir el convenio de encomienda de gestión, referidos en la letra b del
apartado anterior.
c) En su caso, los valores máximos y mínimos de las tarifas que hubiera autorizado la Administración concedente.
Las características de la inscripción en el Registro de Aguas, que es obligatoria, va dirigida a la actividad de
desalación, referida a la entidad del art. 13.2 del TRLA, convenio específico, si hay autorización especial del art.
59.5 y valores mínimos y máximos de tarifas, y le corresponde a la entidad que realiza la actividad, sociedad
mercantil estatal o incluso de oficio a la propia Confederación pues así se establece en el art. 190.4 del RDPH:
"Con la finalidad de que las resoluciones y demás actos administrativos que se dicten sobre los derechos de
uso de las aguas queden debidamente reflejados en el Registro de Aguas, las correspondientes unidades del
Organismo de cuenca los comunicarán debidamente y de inmediato a la Oficina del Registro.", pues tienen la
obligación de constatar la finalización de las obras y que pueden entrar en explotación.
No puede argumentarse la falta de inscripción para sancionar al usuario privado, ya que es la propia inactividad
de la AGE o de la Administración Institucional que realiza, de una u otra forma, la actividad de desalación que
ha supuesto la omisión que supone infracción del ordenamiento jurídico, en particular, por la especial relevancia
que en la actualidad tienen los denominados recursos no convencionales del agua entre los que se incluyen
la desalinización y la reutilización de las aguas. La falta de control de los caudales no es responsabilidad del
administrado, si no de la propia Administración, aunque ésta argumenta:
1. Que el Organismo de cuenca puede certificar sobre el contenido del Registro de Aguas, siendo la inscripción
registral el medio de prueba de la existencia y situación de la concesión.

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 JURISPRUDENCIA

2. Que un contrato interno de suministro con una mercantil estatal en ningún modo le exime de requerir la
preceptiva autorización de la Confederación Hidrográfica no es un título que faculte a disponer del uso de aguas
y no está legalmente reconocido por inscripción o anotación en el Registro de Aguas.
Si además se otorga discrecionalmente la concesión directa de aguas desaladas se podrá inscribir para poder
participar en los centros de intercambio de derechos, quedando todo definido en el procedimiento que ha de
aprobarse.
SÉPTIMO. DE LA COORDINACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
La Administración General del Estado, promotora de la obra declarada de interés general tiene la obligación
de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una
misma materia para la consecución de un resultado común, el pleno funcionamiento de las instalaciones
de desalación con el cumplimiento de la normativa aplicable. Por tanto, con su competencia, jerarquía y
coordinación debe evitar los conflictos entre las diversas Administraciones Institucionales intervinientes entre un
organismo autónomo, que pertenece al Sector Publico administrativo, CHS y por otro lado una sociedad mercantil
estatal, que pertenece al Sector Público empresarial, ACUAMED; una, ejerciendo la potestad sancionadora y la
otra promoviendo su actividad comercial, lo que produce un desajuste que fundamenta a juicio de la propia
Administración una sanción para el administrado.
Establece el art. 141 de la Ley 40/2015 que las Administraciones Públicas deberán respetar el ejercicio legítimo
por las otras Administraciones de sus competencias y ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la
totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras
Administraciones. Además, mediante Orden MAM/896/2005, de 31 de marzo, se delegan en los Presidentes de
las Confederaciones Hidrográficas determinadas competencias relativas a obras incluidas en los programas de
actuación de las sociedades estatales constituidas al amparo del artículo 132 del texto refundido de la Ley de
Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
Las Administraciones Públicas deben someter su actividad a los principios del art. 3 y art. 4 de la Ley 40/2015.
Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que
limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo
de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar
su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que
se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.
Por ejemplo, todos los usuarios y Comunidades de Regantes del Trasvase Tajo Segura son beneficiarios de unas
obras públicas hidráulicas, pero carecen de concesión administrativa que se encuentra en trámite, en este caso
de aguas superficiales, sin embargo, con la interpretación adecuada a la norma realizada ad hoc por la CHS,
se permite el uso privativo sin la reacción punitiva de la Administración, sin que se haya derogado el art. 59.1
del TRLA.
Para este administrado supone un absurdo que por un lado el Ministerio de Agricultura, a través de una mercantil
suministre agua desalada a una tarifa incomparable con el dominio público de origen continental y por otro
lado, un organismo autónomo del propio Ministerio de Agricultura, sancione por dicho suministro. El ejercicio
de la potestad sancionadora y la interpretación rigorista y formalista concesional contraviene la finalidad de
la declaración de interés general, teniendo en cuenta además la función que el Ministerio le atribuye a la
Confederación Hidrográfica del Segura en el Convenio de Gestión Directa, que es tan sólo de control de las obras
hidráulicas en la explotación.
Tanto el proyecto de la Planta Desaladora de Valdelentisco como los seis tramos de su Red de Distribución,
fueron supervisados por la Confederación Hidrográfica del Segura y aprobados por el Ministerio de Medio
Ambiente, además de que previamente habían sido declaradas de interés general. El área de influencia de la
Planta de Valdelentisco es la que alcanza su red de distribución, que ya fue aprobado en un Convenio con
usuarios de 23 de mayo de 2003 y por el Consejo de Ministros. La planta Desaladora viene funcionando desde
2008, con la apariencia de legalidad de sus suministros para regadío agrícola, regadíos que el propio Plan
de cuenca caracteriza y considera legales. Solo existen potenciales usuarios en el área de influencia de las
conducciones directas de la Planta Desaladora, por lo que dejar la infraestructura ociosa y no pretender su pleno
funcionamiento, contraviene el interés general.
Sin embargo, el organismo sostiene que: "Que la administración sancionadora no ha incurrido en incoherencia y
descoordinación" y " No se ha vulnerado los principios de buena fe y confianza legítima" del administrado hacia
la actuación administrativa.
Hay conflicto de intereses entre diversos órganos y organismos; por un lado, el Gobierno de la Nación, Ministerio
de Economía y Hacienda y Dirección General del Patrimonio del Estado y se supone que el Ministerio de

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 JURISPRUDENCIA

Agricultura también, de fomentar obras hidráulicas mediante el sistema de colaboración público-privada y con
recuperación de costes de inversión y mantenimiento de las obras hidráulicas y por otro un organismo autónomo,
centrado en los aspectos formales y negando legitimidad y competencia a los demás órganos.
Ni siquiera el Estado puede estar interesado en autorizar la construcción y explotación de costosísimas
infraestructuras hidráulicas, cuya explotación quede mediatizada por el ejercicio de la potestad sancionadora
de un organismo autónomo. El inmovilizado de las infraestructuras según consta en las Cuentas Anuales 2016
(www.acuamed.es/es/informacion- financiera) asciende a 228.870.879 € entre la Planta Desaladora y la Red de
Distribución, que si no se explota se incumple el Acuerdo del Consejo de Ministros, encomienda del Ministerio
de Medio Ambiente, la recuperación de costes de la DMA, los objetivos de cofinanciación europea del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional y los convenios de suministros. También que la amortización de los préstamos
y el pago de intereses financieros incrementen el déficit público. La pretendida defensa del interés público con la
paralización de la actividad y sanciones incrementa el déficit público del Estado, arruina una emergente actividad
económica al margen de los recursos continentales y es una práctica colusoria que beneficia a los regantes de
aguas continentales que disfrutan de los recursos además mucho más económicos.
Los datos de la explotación comercial de la Planta de Valdelentisco que se reflejan en el Expediente Informativo
883/2016 de CHS constata la realidad de 397 clientes ( de los cuales habían facturado agua desalada 178 en
el primer trimestre de 2017) que toman agua desalada de 93 arquetas, situadas en los 100 Km. de redes de
distribución de la Desaladora de Valdelentisco.
OCTAVO. DE LA FALTA DE TIPICIDAD.
Un presunto aprovechamiento ilegal del agua desalada solo puede deberse a dos acciones: la obtención
fraudulenta o su empleo ilegal, sin embargo, la Administración sancionadora expresa en el expediente
sancionador lo siguiente:
- (...) las presentes actuaciones se siguen con ocasión de la ejecución de un uso privativo de aguas públicas sin
autorización ( a estos efectos es indiferente el destino de tales aguas).. pág. 210 exp.
- Sin embargo, y con independencia de cuál sea el origen de los recursos hídricos utilizados el expedientado está
procediendo al uso privativo . en parcelas no inscritas. Pag. 211 exp.
Mantiene la Administración sancionadora que "Las presentes actuaciones se siguen con ocasión de la ejecución
de un uso privativo de aguas públicas sin autorización". No puede determinarse con claridad cuál es la infracción
ya que es independiente al origen e indiferente el destino, pero no son infracciones administrativas, los hechos
reconocidos:
1. La compra de agua desalada a Acuamed, cuyo encargo de producción y suministro se realiza con pago
anticipado y se suministra posteriormente.
2. El uso del agua en la UDA n° 57. No existe un tipo de regadío ilegal, solo con la extracción ya se perjudica el
dominio público hidráulico y es lo que pretende la norma.
Evidentemente, si hay un origen ilegítimo ya es indiferente el destino de tales aguas desaladas, pues ya se ha
dañado el ciclo hidrológico, que se considera un recurso unitario, que trata de protección jurídica, pero que no
es asimilable a una compra de agua osmotizada a una instalación industrial.
No existe ningún tipo de infracción administrativa que sancione el uso, por tanto, la infracción no es
independiente del origen, sino que es precisamente el bien jurídico protegido por la Ley de Aguas, según el art.
1.3 TRLA, el aprovechamiento particular del recurso cuya protección es de interés general y provoca la reacción
punitiva del Estado:
"Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo
hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público
estatal como dominio público hidráulico."
La especial protección de la Ley de Aguas se centra en aguas superficiales y subterráneas, pues se integran en el
ciclo hidrológico y constituyen un recurso unitario, art. 1.2 TRLA, por lo que la determinación de la procedencia
de las aguas es una cuestión fundamental.
"Es también objeto de esta ley el establecimiento de las normas básicas de protección de las aguas continentales,
costeras y de transición, sin perjuicio de su calificación jurídica y de la legislación específica que les sea de
aplicación."
En el mismo sentido se regula en la Directiva Marco del Aguas en su artículo 1 :

20
 JURISPRUDENCIA

"El objeto de la presente Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales
continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas"
Por tanto, las infracciones administrativas previstas en el TRLA son específicas de aguas superficiales o
subterráneas, no existe el tipo punitivo de uso de aguas desaladas sin concesión o autorización:
1. Art. 116.3.b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la
correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa.
2. Art. 116.3. h) La apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas
subterráneas sin disponer previamente de concesión o autorización del Organismo de cuenca para la extracción
de las aguas.
El origen del agua desalada procede de una instalación industrial que cuenta con la autorización especial
del Consejo de Ministros a la actividad de desalación. Si el origen del agua es ilegítimo deberá el organismo
sancionar a la mercantil estatal Aguas de las cuencas Mediterráneas, S.A. o dar cuenta al Ministerio.
Respecto al uso del agua, el beneficiario ha acreditado el origen legal con la aportación de las facturas legalmente
expedidas por la Administración Institucional de la Administración General del Estado y su uso en zonas regables
de la cuenca del Segura y no constituye contravención legal alguna, no existe un tipo de "regadío ilegal".
Acreditado el origen y uso del agua no constituyen infracción administrativa alguna, vulnerando el principio de
tipicidad de la norma sancionadora. Por tanto, es improcedente tanto la sanción y como su graduación.
Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales
infracciones por una Ley, cuando hay una conducta previa y necesaria de origen ilegítimo y no hay justificación
alguna de la procedencia de las aguas.
Así la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de junio de 2014 :
1. ". resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de
seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora
identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria".
2. " Debemos reparar que el riego ilegal es una mera consecuencia de la conducta sancionada, es el efecto
o secuela que alerta sobre una utilización del agua de forma indebida, porque resulta evidente que el cultivo
de lechuga requiere agua que ha de ser alumbrada. De manera que es la derivación y el alumbramiento que
constituye una conducta previa y necesaria, la conducta que integra el ilícito administrativo aplicado".
3. "Téngase en cuenta que esa determinación legal previa de lo que constituye una contravención administrativa
(...), no estableciendo razón ni justificación alguna de la procedencia de las aguas".
El origen y procedencia de las aguas desaladas ha quedado acreditado en el expediente y cuenta con la
autorización especial del Consejo de Ministros, de un agua desalada cuyo uso por parte del beneficiario precisa
del previo pago a su fabricación y suministro.
La afirmación del organismo que "Los documentos aportados al expediente no desvirtúan la calificación del
origen ilegítimo del agua desalada", se corresponde a una infracción relativa a la actividad de desalación, por
carecer de concesión o autorización especial, que no ejerce el usuario final. Ya que el origen del agua desalada
es un proceso industrial.
Respecto a un presunto incumplimiento del Plan Hidrológico de la cuenca del Segura y Plan Hidrológico Nacional,
sólo puede considerarse infracción administrativa la vulneración de la Ley de Aguas, no otras normas, sin
embargo, la Administración sancionadora argumenta:
" Nuestro Plan Hidrológico de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional exigen para poder autorizar una ampliación
de regadíos la necesidad de que el recurso hídrico sea concesional, ya que es la única manera de poder controlar
los escasos recursos existentes en la Cuenca del Segura".
Las infracciones se determinan por infracción de la Ley de Aguas, no de planes, pero sin perjuicio de lo anterior,
durante la promoción, construcción y explotación de la Planta Desaladora han estado vigentes tres planes de
cuenca, no se especifica que plan es el que vulnera el aprovechamiento de las aguas desaladas de Valdelentisco:
1. Plan Hidrológico de 1998: plan vigente en la encomienda, aprobación de los proyectos, inicio y finalización de
las obras e inicio de los suministros en 2008.
2. Plan Hidrológico 2009-2015, que entró en vigor en julio de 2014.
3. Plan Hidrológico 2016-2021 en vigor desde enero de 2016.

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 JURISPRUDENCIA

El artículo 25.1 CE establece que: "Nadie puede ser condenando o sancionado por acciones u omisiones que en
el momento de producirse no constituyan delito o falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento". Esta disposición normativa es lo que se conoce como el principio de legalidad penal -regla
nullum crimen, nulla poena sine lege- afectando de similar modo al Derecho Administrativo sancionador.
Respecto a la infracción del art. 33 del RD 594/2014 de 11 de julio , en ningún caso podrán destinarse los recursos
desalinizados a generar nuevos regadíos o a ampliar los actuales, no es de aplicación a los usos consolidados
y actuales a la fecha de entrada en vigor del Plan Hidrológico, pero lo que no puede pretender el organismo es
hacer un Plan de actuación y ordenación del acuifero con el ejercicio de la potestad sancionadora.
Además, no puede considerarse como nuevo recurso generado según art. 33. 3 del Plan de cuenca, una
desaladora con un proyecto aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente en 2004 y que inició su construcción
ese mismo año e inició sus suministros en 2008, pues no puede tener efectos retroactivos para instalaciones
en explotación.
Tal restricción de uso del art. 33.3 del Plan de cuenca 2015-2021 se entiende que será para las nuevas
instalaciones industriales, sin perjuicio que dicha disposición pueda considerarse como colusoria de la
competencia, por el control de los factores de producción según el art. 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de
Defensa de la Competencia . De todas maneras, por el plazo necesario para estudios ambientales, redacción de
proyectos y construcción de las instalaciones con emisario, inmisario y conexión eléctrica y redes de distribución
es técnicamente inviable promover nuevas plantas desaladoras de agua de mar de entidad dentro de vigencia del
Plan actual, sin perjuicio de la tramitación de concesiones ordinarias al usuario final, como exige el organismo.
NOVENO. DE LA FALTA DE RESPONSABILIDAD.
En la conducta del administrado en ningún caso puede apreciarse ni malicia ni negligencia, que exige el principio
de Responsabilidad ya que sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa
las personas físicas y jurídicas a título de dolo o culpa. Por tanto, el principio de responsabilidad:
a) Ante la complejidad jurídica:
a. La variedad de regímenes concesionales del TRLA que pudieran ser de aplicación al agua desalada con
declaración de interés general: concesión a la actividad, concesión de aguas desaladas directa, concesión en
régimen de servicio público, concesión de obra hidráulica directa, concesión general del art. 59.1 e incluso la
autorización especial del Consejo de Ministros, que
excepciona la concesión y la gestión directa de competencias, la explotación directa y el derecho de utilización
de las aguas.
b. La vigencia de tres planes hidrológicos distintos, cada vez más restrictivos sobre los usos que se le permiten
al agua desalada de mar.
c. Las sucesivas modificaciones del régimen jurídico de la desalación de agua de mar.
d. Hasta la CHS ha errado en el procedimiento exigible, asimilando las aguas superficiales a las aguas
procedentes de la desalinización de agua de mar.
e. El régimen jurídico confuso de la actividad de desalación y de las aguas desaladas.
f. Se reconoce en Informes de la Abogacía del Estado la legalidad del suministro o soluciones distintas al
procedimiento empleado por CHS.
b) La inscripción de la actividad de desalación en el Registro de Aguas, como concesionario o autorizado, no
le corresponde a este administrado, sino a la sociedad mercantil estatal ACUAMED o la propia Confederación,
siendo suya tal responsabilidad. Por tanto, si esta es una omisión de un acto obligatorio y se duda del origen
legítimo, la CHS deberá sancionar a la mercantil estatal.
c) Tras la autorización del Consejo de Ministros, el encargo del Ministerio de Medio Ambiente, autorización del
Patrimonio del Estado, este administrado tiene confianza en que una Administración Institucional del Estado
cumpla con la legalidad vigente ya que la actividad de desalación que ejerce con carácter responsable o está
sujeta a concesión o a autorización, por lo que puede realizar la explotación comercial y entrar en el tráfico jurídico
mercantil y expedir facturas por el agua vendida. Se da por supuesto, que la mercantil estatal, cumple además el
art. 123 del TRLA, habiéndose iniciado la construcción en el año 2004, que en su apartado 1, párrafo 2° establece:
"No podrá iniciarse la construcción de una obra hidráulica que comporte la concesión de nuevos usos del agua,
sin que previamente se obtenga o declare la correspondiente concesión, autorización o reserva demaniales, salvo
en el caso de declaración de emergencia o de situaciones hidrológicas extremas."

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 JURISPRUDENCIA

d) La obtención de la concesión de aguas desaladas no es responsabilidad del beneficiario sino un acto

discrecional de la Administración.
e) No ha habido desarrollo reglamentario de la tramitación en un solo expediente que despeje las dudas en la
tramitación, si no que se han tramitado 259 y con el procedimiento de las aguas superficiales.
Doc N°5.3 " .. en este momento ninguna de las personas físicas y jurídicas de la relación facilitada dispone de
autorización o concesión vigente"
f) Se encuentra en tramitación el expediente concesional CSR 104/2013 iniciado por el propietario de las fincas
habiendo transcurrido de largo el plazo de 18 meses sin el otorgamiento de la concesión de aguas desaladas,
además se encuentra en tramitación el expediente CSR 77/2015.
La Administración deberá sancionar a la mercantil estatal si considera que ha incumplido la Ley de Aguas o ha
omitido estos actos obligatorios, sin embargo, el organismo dictamina "Que la conducta es culpable y el usuario
no ha actuado con la debida diligencia".
No se puede concluir, que la única responsabilidad, como actuación unilateral, es la del usuario final y debe
ser sancionado para la protección y restablecimiento del ordenamiento jurídico y del interés público. Tiene más
sentido un debate doctrinal sobre la materia que el despliegue de la política sancionadora.
DÉCIMO. DE LA PROHIBICIÓN DE USO PRIVATIVO Y CESE DEL SUMINISTRO.
Respecto a la prohibición del uso privativo en las parcelas denunciadas, hasta tanto en cuanto no obtenga la
preceptiva autorización de este Organismo, es una medida ilegal que vulnera las competencias atribuidas por Ley
y autorizadas por el Consejo de Ministros, ya que no es preceptiva la autorización del Organismo Autónomo CHS,
si no la formalización del Convenio específico según contempla el TRLA que te habilita a recibir caudales como
beneficiario directo. Esta es una medida muy grave que afecta a la viabilidad de la empresa de mi patrocinado
y al empleo directo e indirecto. Además será responsable por los daños y perjuicios irrogados, por la pérdida de
las cosechas y las inversiones realizadas en infraestructuras agrícolas particulares.
Como el agua de mar se desala previo encargo y pago, la peor decisión es que el agua se quede en el Mar
Mediterráneo a todos los efectos, a mayor abundamiento cuando a esta fecha no hay concesión alguna otorgada,
salvo el abastecimiento, lo que provocaría dejar sin actividad comercial desde 2008 una infraestructura declarada
de interés general expresamente y en una situación de sequía prolongada, que ha mermado considerablemente
los recursos continentales. Interés general que no aprecia el Organismo sancionador, ya que antepone una
resolución formal a la materialidad de la declaración de interés general de las infraestructuras.
Esta prohibición de regadío y la potestad sancionadora suponen una vía indirecta de otorgarse el organismo
autónomo la competencia en las obras declaradas de interés general y anular la gestión directa de competencias
de la Administración General del Estado.
DÉCIMO PRIMERO. DE LA PROPORCIONALIDAD, GRADUACIÓN Y AUSENCIA DE DAÑOS.
Respecto a los daños que se alegan para la graduación de la sanción, han sido enumerados de forma abstracta,
sin que tengan que ver con la omisión de un aspecto formal que atribuye la Administración al administrado.
Resulta incongruente que una vez demostrado el origen lícito del agua desalada no se haya eliminado la sanción,
sino simplemente los daños de la infracción, pero aun así se mantienen a efectos de graduación de la misma.
Mantener al mismo tiempo que no hay daños al dominio público hidráulico y que sirvan para graduar la sanción
es una contradicción. De las diversas aseveraciones de la Administración sancionadora puede argumentarse de
contrario lo siguiente:
1. La especial protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de naturaleza pública por ser de
interés general de la sociedad, que el art. 1.3 del TRLA establece es para las aguas continentales superficiales
y las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario,
subordinado al interés general. No a un agua industrial pagada al Estado.
2. Ni es adecuado el importe de la sanción ni se ha ponderado el beneficio obtenido por la Administración General
del Estado. Al pagar a 0,63 €/m3 a una instrumental del Estado, cumple la Directiva Marco de recuperación de
costes, garantiza el cumplimiento de los objetivos de cofinanciación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional
y no incrementa el déficit público. Además de cumplir los objetivos del Acuerdo del Consejo de Ministros y de
la encomienda de gestión del Ministerio de Medio Ambiente.
3. Si no hay daños al dominio público hidráulico no hay perjuicios, como mantiene la Administración
sancionadora, para los demás derechos de aguas subterráneas o superficiales legalmente reconocidos. No
puede haber graduación de la sanción dependiendo del volumen del agua, ya que se está sancionando la omisión
de un aspecto meramente formal. Es la misma omisión formal la falta de otorgamiento de cualquier volumen.

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 JURISPRUDENCIA

4. La compra de agua desalada de mar no tiene repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público
hidráulico pues es un recurso renovable, que se fabrica previo pago, cuyo origen es el mar, que se ha fabricado y
suministrado por un ente instrumental del Ministerio de Agricultura y no forma parte del ciclo hidrológico como
recurso unitario, ni en la Ley ni en la Directiva Marco del Agua.
5. Alarma social. Esta alarma se produce por acometer infraestructuras sin usuarios o que permanezcan ociosas,
en especial en época de sequía, ya que afecta al déficit público o por conductas de directivos enjuiciados por la
Audiencia Nacional, presuntamente delictivas que al final encarecen el recurso del agua desalada al tener que
financiar vía tarifa de amortización presuntos incrementos presupuestarios irreales y de provecho particular. La
verdadera alarma social es por ejecutar desaladoras sin usuarios, autopistas sin vehículos o aeropuertos sin
aviones.
7. El consumo de agua desalada en nada deteriora a los estándares de calidad del agua osmotizada que se
fabrica, aunque por si calidad si mejora el agua subterránea por la percolación en los regadíos.
8. La falta de otorgamiento de la concesión directa es responsabilidad de la eterna tramitación de la CHS,
de la falta de desarrollo reglamentario y por la falta de interés de la Administración General del Estado. La
inacción administrativa deriva en tantas infracciones como regadíos se necesiten como conducta reincidente
al beneficiario.
La fijación de la sanción en 6.000 € solo reafirma la falta de criterio de la Administración sancionadora, pues en
el Expediente Informativo 883/2016 ( Doc. N° 5.4) se determina por el Comisario de Aguas, lo siguiente:
" Como criterio unificador, y dado que no existen a priori daños al dominio público hidráulico se propondrá en
la notificación del procedimiento la siguiente sanción: Volúmenes facturados inferiores a 20.000 m3 ^1.000 €
de sanción Volúmenes facturados entre 20.000 m3 y 200.000 m3 ^0,05 €/m3 de sanción Volúmenes facturados
mayores a 200.000 m3 ^10.000 € de sanción"
En este caso se ha recocido el hecho de la compra al Estado y uso de 4.131,96 m3 de 1.000 €, ya que con el
criterio unificador de la Administración sancionadora debería haber comprado 120.000 m3 para una sanción de
6.000 €. Lo que vulnera la proporcionalidad en la sanción, además del principio de igualdad y tratamiento no
discriminatorio.
DÉCIMO SEGUNDO. DE LA DESVIACIÓN DE PODER.
Según las Memorias de acuaMed los últimos seis años se han suministrado desde Valdelentisco para regadío
130.644.021 m3 por el Estado y según la CHS de forma ilegal y sancionable.
En la Reseña del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de julio de 1999 que autorizó la creación de la sociedad
estatal Aguas de la cuenca del Segura, S.A. se establecen unos objetivos respecto a las mercantiles estatales y
de política hidráulica, que permiten la promoción de nuevas obras hidráulicas.
Los objetivos de las sociedades mercantiles y la nueva política de promoción de obras hidráulicas se establecen
con el siguiente tenor literal:
" Son objetivos de las sociedades estatales:
La contratación, construcción y explotación, en su caso, de toda clase de
obras hidráulicas y el ejercicio complementario de actividades que deban considerarse partes o elementos del
ciclo hídrico y estén relacionadas con aquellas.
La gestión de obras y recursos hídricos, incluida la medioambiental, en acuíferos, lagunas, embalses, ríos y
tramos de ríos, así como el ejercicio de aquellas actividades preparatorias, complementarias o derivadas de las
anteriores.
La promoción de las mencionadas obras hidráulicas mediante la participación en el capital de sociedades o la
financiación a través de préstamos, cuando se constituyan con algunos de los fines señalados en los apartados
anteriores.
Cerca de un millón de hectáreas regables
Estas Sociedades Estatales ocupan el cuarto lugar en el proyecto que el Ministerio de Medio Ambiente tiene
en marcha. Anteriormente fueron aprobadas Aguas de la Cuenca del Ebro, Aguas de la Cuenca del Sur e
Hidroguadiana, que se encuentran en funcionamiento.
La administración de los recursos hídricos de las Cuencas del Duero, Guadalquivir y Segura, cuya gestión
corresponde a las respectivas Confederaciones Hidrográficas, es cada vez más compleja. Actualmente
comprenden un total de 92 presas y una superficie regable de 940.028 hectáreas, lo que exige la utilización de

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 JURISPRUDENCIA

instrumentos que potencien y faciliten la intervención de la iniciativa privada, junto con la intervención pública,
en la promoción de costosas infraestructuras hidráulicas.
Nueva política financiera de la obra hidráulica
La Ley de Acompañamiento en los Presupuestos Generales del Estado de 1996 abrió paso a una nueva política
financiera de la obra hidráulica, ya que el principio que rige en la misma es el de promocionar la colaboración de
la financiación pública con la privada para las infraestructuras de interés general.
Con este principio se pretende que el modelo burocrático de ejecución y explotación de las obras hidráulicas
que tantos logros ha conseguido históricamente en España, pero que comporta una gran rigidez y una tutela
por parte del Estado muy pronunciada, se vea completado con otro modelo ágil y flexible de gestión empresarial
en el que los intereses de los beneficiarios y los de la Administración hidráulica confluyan y, entre ambos, se
aceleren las actuaciones que requiere la puesta en práctica de los Planes Hidrológicos de Cuenca.
La oportunidad de la creación de estas Sociedades viene derivada de que las Confederaciones Hidrográficas
se enfrentan al reto de ejecutar las actuaciones previstas en la propuesta de los Planes Hidrológicos de cada
cuenca, que comprenden embalses, abastecimientos urbanos, saneamiento y depuración, acondicionamiento de
cauces, modernización y mejora de regadíos, actuaciones forestales y de riberas, aprovechamientos energéticos,
actuaciones en aguas subterráneas, redes de información y control, actuaciones de restitución territorial,
etcétera.
Por eso se pretende crear una organización flexible que conjugue la financiación pública y privada de las obras
hidráulicas. Se pretende llegar con esta innovadora fórmula donde la tradicional gestión hidráulica no puede
llegar por los procedimientos clásicos de gasto del Estado."
Pues precisamente, el principal perjudicado institucionalmente por la merma de competencias y presupuestos
para la ejecución de obra pública hidráulica de envergadura, la Confederación Hidrográfica del Segura con su
actuación:
1. Obstaculiza los objetivos de la infraestructura autorizados por el Consejo de Ministros, del Adicional A.1 y A.2
de la Modificación N° 3 del Convenio de Gestión Directa formalizado entre el Ministerio de Medio Ambiente y la
sociedad estatal Aguas de la cuenca del Segura, S.A. que son:
"aportar los recursos necesarios para atender los actuales déficits de agua que soportan las zonas de Sucina, Los
Martínez del Puerto, Alhama y Fuente Álamo, adyacentes y limítrofes y al norte de la zona del Trasvase (Sector
Norte y Sector Sur del Campo de Cartagena)...",
El Estado pretende el desarrollo económico de estas comarcas sin acceso a recursos continentales más
económicos. El fomento de las actividades económicas agrícolas con agua desalada de mar es una iniciativa
de gran calado por parte de la AGE, pues se configura como una prueba piloto, que supone el aprovechamiento
conjunto de las aguas continentales y desaladas, que a la postre es la única garantía de mantenimiento de la
industria agroalimentaria ya que los demás recursos de los que dispone la cuenca del Segura se encuentran muy
comprometidos por diversas razones.
2. Aniquila el nuevo sistema de colaboración público-privada para la promoción de infraestructuras hidráulicas,
puesto en marcha por el Gobierno de la nación, al arruinar la confianza de los usuarios en la "garantía del Estado",
así como los objetivos de flexibilidad de gestión y presupuestarios de creación de las sociedades estatales. Tras
nueve años se encuentra en la inseguridad jurídica absoluta.
3. Asume por la vía de hecho las competencias de otra administración institucional de una mercantil estatal sin
tener en cuenta las obligaciones presupuestarias, de recuperación de costes en cumplimiento de la Directiva
Marco del Agua, de amortización de préstamos, de cumplimento de Fondos Europeos y las instrucciones de la
Dirección General del Patrimonio del Estado.
4. La discrecionalidad de la AGE que ha optado por la administración de la reserva demanial por el sistema de
gestión directa de una competencia propia de la Administración General del Estado, ya que sólo se reconoce la
tradicional gestión de concesión demanial y de su competencia.
5. El principio de intervención mínima ya que la potestad sancionadora se configura como una especie actividad
rescisoria a posteriori de los convenios o compromisos de suministro de agua desalada, sin ser parte ni tener
legitimación activa.
También tiene otra consecuencia, liberar, vía potestad sancionadora y prohibición de regadíos a beneficiarios,
nuevos recursos renovables para su gestión por sequía según el art. 6 del Real Decreto 356/2015, de 8 de mayo
, por el que se declara la situación de sequía en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Segura
y se adoptan medidas excepcionales para la gestión de los recursos hídricos:

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 JURISPRUDENCIA

"La Presidencia de la Confederación Hidrográfica queda facultada para autorizar con carácter temporal y durante
la vigencia del presente real decreto, la utilización y aplicación de recursos procedentes de la desalinización de
agua de mar, siempre que medie la conformidad del titular de la instalación y no se encuentren asignados o no
se prevea su utilización inmediata, con destino a la atención de los usos y demandas existentes.
La ejecución por parte de la CHS de una obra de emergencia de conexión de la Red de Distribución de
Valdelentisco con el Embalse de Algeciras para suministrar agua fuera del ámbito de actuación aprobado por el
Consejo de Ministros, solo puede justificarse si sobra agua. Y la potestad sancionadora y las órdenes de cese
de suministro a quien no tenga concesión o autorización del Organismo liberan recursos.
Además, como la promoción de nuevas desaladoras de agua de mar requiere de plazos muy largos para nuevos
usuarios interesados, la prohibición de uso de aguas desaladas libera nuevos recursos a corto plazo.
El ejercicio de la potestad sancionadora, con carácter general contra los beneficiarios de las Desaladora de
Valdelentisco deviene en una práctica colusoria ya que consigue el efecto de impedir, restringir o falsear la
competencia en el sector agrícola, al prohibir el uso de un recurso, que la Administración General del Estado
pretende fomentar, ya que las prohibiciones de tales prácticas se aplicarán a las situaciones de restricción de
competencia que se deriven del ejercicio de otras potestades administrativas o sean causadas por la actuación
de los poderes públicos o las empresas públicas sin amparo legal. Conducta prohibida por el art. 1 de la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia .
Aunque el organismo se atribuye "La competencia en la potestad sancionadora en las infracciones", lo que no
puede es utilizar la potestad sancionadora para atribuirse la competencia en las obras declaradas de interés
general.
Además, la voluntad del legislador en la modificación de la Ley de Aguas de 2007 es favorecer a los beneficiarios
directos de una obra declarada de interés general, con una concesión directa, sin competencia de proyectos,
para permitir que puedan participar en los centros de intercambio de derechos y adquirir otros recursos a una
tarifa menor de los 0,62 €/m3 pagados a acuaMed, lo que en principio es una medida de política hidráulica de
fomento de la desalación que pretende incentivar a los regantes a la formalización de convenios para promover
las desaladoras. Sin embargo, la ausencia de dicha concesión directa sirve para sancionar y prohibir el uso del
agua, lo que supone una evidente desviación de poder.
Efectivamente, en el momento presente la jurisprudencia del Tribunal Supremo considera que la institución
de la desviación de poder solo debe intervenir de forma subsidiaria para hacer frente a actos administrativos
exteriormente acordes con las reglas de competencia y de procedimiento e incluso con las de derecho
material aplicado, pero que internamente suponen "una contravención del sentido teleológico de la actividad
administrativa desarrollada" (STS de 7-4- 86), "una distorsión de la normal finalidad del acto" ( STS de 11-4-89 ),
una "no utilización de la potestad administrativa de forma objetiva, acorde con la finalidad perseguida" ( STS de
12-5-86 ), exigiéndose una "demostración de una finalidad torcida" ( STS de 9-6-86 ), la demostración de "perseguir
una finalidad espuria" ( STS de 11-6-86 ), "un propósito de satisfacer intereses extraños al bien público" ( STS de
26-12-60 ), siendo preciso demostrar que el acto impugnado, ajustado a la legalidad extrínseca, "no responde
en su motivación interior al sentido teleológico de la actividad administrativa" ( STS de 9-4-87 ), exigiéndose
igualmente proporcionar los datos para crear en el Tribunal la convicción moral de su existencia ( STS de 14-4-86
).
La desviación de poder es, según el art. 48 de la Ley 39/2015 , un vicio de anulabilidad de los actos
administrativos, cuya definición legal está en el art. 70.2 de la Ley 29/1998 , reguladora de la Jurisdicción
Contencioso- Administrativa, que dice que "Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". Es necesario tener presente que
el art. 103.1 de la Constitución Española señala que "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho", siendo fundamental tener presente la interdicción
de la arbitrariedad, recogida en el art. 9.3 de la Carta Magna española, y el control jurisdiccional consagrado
en el art. 106.1 de la norma suprema del ordenamiento jurídico, que tiene relación con el art. 117.3 del mismo
texto. Además, la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992 establece que "La Constitución consagra el carácter
instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad
política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla".
La actividad sancionadora supone una desviación de poder, por los siguientes motivos:
a) Trata de reconducir por vía indirecta la gestión directa de competencias hacia el modelo unívoco de la
concesión ordinaria de aguas superficiales de su competencia, con tramitaciones eternas.

26
 JURISPRUDENCIA

b) Pondría en riesgo el desarrollo de las comarcas que se han determinado por Acuerdo del Consejo de Ministros
como objetivo y área de influencia de la Actuación.
DECIMO TERCERO. DE LA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA
Tanto el proyecto de la Planta Desaladora de Valdelentisco como de su Red de Distribución, fueron supervisados
por la Confederación Hidrográfica del Segura y aprobados por el entonces Ministerio de Medio Ambiente,
mediante su toma de conocimiento, además de que previamente habían sido declaradas de interés general. El
área de influencia de la Planta de Valdelentisco es la que alcanza su red de distribución, que ya fue aprobado
en un Convenio con usuarios de 23 de mayo de 2003 y por el Consejo de Ministros. La planta Desaladora viene
funcionando desde 2008, con la apariencia de legalidad de sus suministros para regadío agrícola, regadíos que el
propio Plan de cuenca caracteriza y considera legales. Solo existen potenciales usuarios en el área de influencia
de las conducciones directas de la Planta Desaladora, por lo que dejar la infraestructura ociosa y no pretender
su pleno funcionamiento, contraviene el interés general.
El administrado confía en la legitimidad de los actos de la mercantil estatal que forma parte de la Administración
Institucional del Estado y que el origen y facturación del agua es legal y su actividad de desalación está sujeta
a Derecho. Además, su actividad mercantil está sujeta a la Intervención General de la Administración del Estado
y al Tribunal de Cuentas y las ventas de agua se incorporan a los Presupuestos de Explotación y de Capital de
los Presupuestos Generales del Estado.
El compareciente es usuario de la Desaladora de Valdelentisco. En 2007 se realizó una oferta pública de
suministro que se publicó en el BORM, por tanto no puede presumirse que la Sociedad Pública Estatal estuviera
cometiendo una continua irregularidad e ilegalidad, rayana en la prevaricación y el cohecho.
La CHS es perfectamente conocedora desde el inicio del inicio de la construcción de la Planta Desaladora la
situación, ya que ha tenido que supervisar la construcción y explotación en cumplimento de la Orden Ministerial,
ha realizado las expropiaciones y los directivos de la CHS fueron nombrados Consejeros de la mercantil estatal,
comenzando por su Presidente.
Y también era perfectamente conocedora que NINGUNO de los usuarios-regantes tenía otorgada la concesión
ya que había tramitado los correspondientes expedientes y los había remitido al Ministerio que es el competente
para su resolución. E igualmente conoce que ha transcurrido con exceso el plazo previsto para su resolución.
De manera que el comportamiento de los usuarios está legitimado por dos hechos irrefutables e
incontrovertibles:
En primer lugar, aceptaron las condiciones de una oferta pública de suministro de agua, cumpliendo con
todos sus requisitos y condiciones incluida la aportación de un aval para garantizar el precio del suministro y
cualesquiera otras que la mercantil ha dispuesto, incluso han pagado el derecho de acometida. Dicho suministro
tenía su fundamento en la convicción de que el agua desalinizada era una reserva demanial a favor del Estado
por tratarse de un recurso nuevo de la cuenca del Segura que gestionaba la Sociedad Pública Estatal constituida
al efecto en un modo de gestión directa.
En segundo lugar, cuando se cambió de criterio y se pensó por parte de la Administración que lo que procedía era
una concesión para el uso, esta parte presentó la correspondiente solicitud manteniendo el uso anterior, por lo
que era una simple legalización de la situación anterior, y se encuentra que transcurre el plazo legal para ello y no
sólo no se produce esa legalización obvia, sino que además se le sanciona, y se le sanciona con un fin distinto al
previsto para el procedimiento sancionador, reprimir una conducta ilícita, sino con la mera finalidad recaudadora
o con la supresión pura y dura de sus derechos para usar el agua para otros fines o para otras personas que
no creyeron ni se han sometido a los correspondientes procedimientos de gestión del agua desalinizada. Ello
constituye una pura y manifiesta desviación de poder, como es el presente expediente sancionador.
Entre la Confederación Hidrográfica del Segura, Acuamed y el Ministerio, se ha creado una apariencia jurídica
de legalidad, que no puede ser desvirtuada ahora con una simple apelación al artículo 59 de la Ley de Aguas
, que no tiene una función taumatúrgica o sanadora, sino que está fuera de toda duda que la gestión del agua
desalinizada ha de regularse por los convenios de gestión directa que como reserva demanial a favor del Estado
se ha constituido.
Durante la vigencia del primer Decreto de Sequía RD 356/2015 se le otorgó por parte del Ministerio de Agricultura
y así lo anunció la Ministra García Tejerina en subvencionar el agua desalada de Valdelentisco en un importe
unitario por metro cúbico de 0,10 €, en total 2 millones de euros o 20 Hm . En el año 2017 se ha vuelto a aprobar
una subvención al agua de regadío para Valdelentisco, en los Presupuestos Generales del Estado.
A mayor abundamiento es susceptible de aplicarse en este caso la conculcación de los principios del derecho
Penal de aplicación en el presente caso, en concreto la teoría del delito provocado.

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 JURISPRUDENCIA

Así ha de aplicarse la ausencia completa de culpabilidad y la teoría de la infracción provocada por la

propia Administración. Así lo establece la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de C. Valenciana, (Sala
de lo Contencioso- Administrativo, Sección3§) Sentencia núm. 682/2012 de 22 mayo. JUR 2012\293719 y
concordantes, que asimismo es aplicable en vía administrativa.
La presunción de actuar conforme a la ley en la compra de volúmenes de agua provenientes de la Desaladora
de Acuamed y utilizarlos en el riego de las parcelas que además han se han puesto en conocimiento tanto de
acuaMed, como de la propia CHS en la tramitación de los expedientes concesionales, además de probar la buena
fe del usuario, debe extinguir la posible responsabilidad administrativa usuario en virtud del principio de confianza
legítima y de la institución legal del error invencible establecida en nuestro Código Penal ( Artículo 14 de Ley
Orgánica 10/1995 , de 23 de noviembre).
DECIMO TERCERO. DE LA INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA SALA.
Ya se han dictado diversas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, entre ellas la 237/2017 ,
157/2017 , 310/2017 , 257/2017 , 1000/2016 y demás concordantes, respecto al uso del agua desalada de
Valdelentisco, argumentos jurisprudenciales, que no compartimos por los siguientes motivos:
La mercantil estatal está administrando una reserva demanial, competencia de la Administración General del
Estado, con cumplimiento del Convenio de Gestión Directa y habilitado para la explotación directa por Ley. Está
llevando a cabo la actividad de desalación sujeta al derecho al uso privativo del dominio público hidráulico y
tiene la encomienda para explotar directamente según el art. 13.2 TRLA.
2. Por disposición legal las aguas procedentes de la desalación forman parte del dominio público hidráulico.
Que las aguas desaladas formen parte del dominio público hidráulico del Estado no significa que se conviertan
en aguas superficiales o subterráneas que forman parte del ciclo hidrológico como recurso unitario, ya que éstas
tienen regulación propia y, a la vez, distinta entre ellas, con el grado de protección vía potestad sancionadora
que establece el TRLA, ya que es de interés general su protección. No puede construirse toda una interpretación
ignorando la regulación especial y posterior del art. 13 del TRLA, que regula la actividad y uso de las aguas
procedentes de la desalación de agua de mar y con un trámite procedimental ilegal. La compra de agua desalada
al Estado no es un "hurto" de dominio público hidráulico.
3. "Las desaladoras deben someterse al régimen general de planificación y autorización previsto en la norma."
Las desaladoras de agua de mar se incluyeron en la planificación de la cuenca del Segura a partir de julio de 2014,
para restringir su uso, cuando se aprueba el Plan Hidrológico de la cuenca del Segura 2009-2015, ya que hasta
entonces, vigente el Plan de 1998, no se había contemplado. En la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional
se declaran de interés general.
Además, el art. 1.4 del TRLA establece que corresponde al Estado, en todo caso, y en los términos que se
establecen en esta Ley, la planificación hidrológica a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio
público hidráulico, por lo que están sometidas al régimen general de planificación.
Las desaladoras del Estado en explotación se presumen que están autorizadas para la actividad de desalación.
4. "El artículo 52 de la Ley de Aguas dispone de forma contundente que " el derecho al uso privativo, sea o no
consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa""
En efecto, pero no solo por concesión administrativa, como indica la norma penal "en blanco" del art. 59.1. El art.
123 TRLA establece que no podrá iniciarse la construcción de una obra hidráulica que comporte la concesión
de nuevos usos del agua, sin que previamente se obtenga o declare la correspondiente concesión, autorización
o reserva demaniales. Lo que, por un lado, da sentido al expediente único del art. 13.5 TRLA y por otro señala
otros procedimientos que comporta nuevos usos del agua, más allá de la concesión.
5. " Sin que pueda confundirse la concesión para la construcción y explotación de la desalinizadora con la
autorización que precisa el usuario final que va a hacer un uso privativo de esa agua desalada. "
Lo que legalmente determina, según el art. 13.2 TRLA el derecho a ser beneficiario de una planta desaladora
declarada de interés general y promovida por una sociedad mercantil estatal es un convenio específico.
También la mercantil estatal realiza el primer uso privativo no consuntivo.
6. "La autorización o concesión que solo puede otorgar el organismo de cuenca que ostenta la competencia
para ello."
En las desaladoras declaradas de interés general no tiene competencia alguna de autorización o concesión,
según el TRLA, por tanto, si la CHS ha otorgado alguna concesión de aguas desaladas de una desaladora

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 JURISPRUDENCIA

declarada de interés general es ilegal, por falta de competencia y por falta de procedimiento legal. Y según su
propia argumentación, podría estar perjudicando a terceros.
7. "no se determinó concretamente las superficies que iban a ser regadas por lo que nunca podría considerarse
una concesión habilitante para el uso privativo de aguas por parte de los regantes, ni la sociedad estatal puede
sustituir al Organismo de Cuenca en la determinación de los particulares que ostentan esos derechos."
Las superficies regadas han sido comunicadas por el usuario a la sociedad mercantil estatal y según Informe de
la Abogacía del Estado de 11 de noviembre de 2010, ésta debería remitir a la CHS toda la documentación para
su elevación a la Administración General del Estado y para el otorgamiento de una concesión a precario.
De hecho, la mercantil estatal está actuando como concesionaria en régimen de servicio público.
Efectivamente en la autorización del Consejo de Ministros solo se establece unos objetivos y un área de
influencia, sin más concreción. Sin embargo, con la aprobación del Convenio con usuarios de mayo de 2003 se
determinó un perímetro de riego, con el V°B° del Ministerio de Medio Ambiente y del Patrimonio del Estado.
Pero el Ministerio de Medio Ambiente si aprobó los diferentes tramos de la Red de distribución, con la previa
supervisión de la CHS, para el suministro de los caudales desalados por toda la traza y 93 arquetas.
8. "la Sociedad que se ocupa de su gestión"
La sociedad mercantil estatal no se ocupa de la simple gestión, está realizando la actividad de desalación del
art. 13.1 del TRLA con una encomienda del Ministerio de Medio Ambiente y una autorización del Consejo de
Ministros, dentro de una determinada política que exige la utilización de instrumentos que potencien y faciliten
la intervención de la iniciativa privada, junto con la intervención pública, en la promoción de costosas
infraestructuras hidráulicas.
Precisamente quien ha salido perjudicado institucionalmente con esta nueva política es la Confederación
Hidrográfica del Segura, con la merma de presupuestos y competencias, pues las obras públicas hidráulicas de
envergadura se encomiendan y ejecutan por sociedades mercantiles estatales, es la que sanciona al considerar
ilegales los suministros.
9. "no exime al usuario de la obligación de obtener la correspondiente concesión administrativa"
En todo caso, la concesión correspondiente es la de aguas desaladas no una concesión de aguas superficiales.
La concesión de aguas desaladas, cuya tramitación es directa, se ha solicitado a la Administración, pero no
existe obligación por parte de la Administración General del Estado de otorgarla, aún siendo ya beneficiario. Lo
que sin duda impide la obtención es la falta de desarrollo reglamentario que determina la Ley en un expediente
único y, sobre todo, tratar jurídicamente las aguas desaladas como si fueran superficiales, que nada tiene que ver
con la concesión directa. La prueba es el retraso de más de 5 años y no se ha conseguido a ningún regante apto
para ser concesionario. Aunque también la Abogacía del Estado ha informado de la regulación como concesión
a precario que debe impulsar la mercantil estatal y la CHS.
DÉCIMO TERCERO. DE LA NULIDAD Y ANULABILIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
La sanción impuesta y la prohibición del riego por el organismo autónomo, Confederación Hidrográfica del Segura
incurre en supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47 de la Ley 39/2015 y anulabilidad del art. 48 de la
Ley 39/2015 , por infracción de los principios administrativos del procedimiento sancionador de la Ley 40/2015
y el art.3 y 4 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , de la misma:
1. Por vulneración de los principios de tipicidad, ya que adquirir agua desalada, cuyo origen es lícito y pagarla
previa a su producción y suministro a la Administración Institucional del propio Estado, su uso posterior en una
zona regable UDA n° 57 y la omisión de un procedimiento no desarrollado reglamentariamente no constituyen
infracciones administrativas de las reguladas en el TRLA.
2. Vulneración del principio de responsabilidad, ya que sólo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos
de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos.
3. Vulneración del principio de proporcionalidad, ya que la imposición de sanciones por las Administraciones
Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la
sanción aplicada.
4. Por desviación de poder.
5. Por infracción de los principios que el organismo sancionador debe respetar en su actuación:
a) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, por la confusión de la gestión directa de competencias
y concesión demanial además de utilizar un procedimiento previsto para las aguas superficiales.

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b) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, ya que se presume ilegal toda la actividad inversora en
desaladoras declaradas de interés general llevada a cabo por la Administración General del Estado y sus entes
instrumentales.
c) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por el Consejo de Ministros en el Adicional de obras de
los convenios de gestión directa...
d) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, ya que es innecesario una concesión
administrativa ordinaria al usuario final que redunde en la vigencia de los convenios de los usuarios con las
sociedades mercantiles estatales. Hay 259 concesiones de aguas superficiales en tramitación, cuando la Ley
determina un solo expediente y concesión directa de aguas desaladas.
e) La falta de cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas deriva en un conflicto
de intereses entre la Administración General del Estado y un organismo autónomo, que forma parte de la
Administración Institucional del Estado. Y entre el organismo autónomo y una sociedad mercantil estatal, ambas
pertenecientes al Sector Público Institucional.
6 Por infracción de los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una
actividad:
a. No es proporcional el ejercicio de la potestad sancionadora contra un convenio de suministro de agua
desalada, como especie de clausula rescisoria.
b. No se ha elegido la medida menos restrictiva.
c. No se ha motivado la necesidad para la protección del interés público en el procedimiento sancionador por
encima de la declaración de interés general del pleno aprovechamiento de la infraestructura.
d. No se ha justificado la adecuación de la potestad sancionadora al aprovechamiento de un agua industrial, que
nada tiene que ver con la consideración de recurso único del ciclo hidrológico continental.
e. Se han producido diferencias de trato discriminatorias respecto a otros regantes sin concesión y fijación de
cuantías arbitrarias.
f. La limitación de factores de producción en la industria agroalimentaria es una práctica colusoria.
7. Por vulneración del principio de jerarquía ya que, bajo la dirección del Gobierno de la Nación, la actuación
de la Administración Pública se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del
ordenamiento jurídico."
La Administración demandada , después de señalar el objeto del recurso y de resumir los argumentos en los
que la actora basa su pretensión, entiende que la demanda debe ser desestimada por las siguientes razones:
" SEGUN DO.- Tal y como consta precisamente en la resolución objeto de recurso, el expediente sancionador se
inició frente a la entidad Valcerrada Inversiones, S.L, propietaria del terreno, por haber realizado un uso privativo
de aguas para el riego de 39,5 ha de hortalizas sin la correspondiente autorización administrativa, según la
denuncia del Servicio de Policía de aguas y cauces de 23 de noviembre de 2015 (folios 1.1 a 1.17). Al alegar
dicha propietaria que no era ella quien se encontraba explotando la finca, sino que quien explotaba el terreno
era un tercero, La Tercia Explotaciones S.L (la aquí recurrente), fue por lo que se dirigió el procedimiento frente
a esta última, quien se personó en el expediente mediante escrito de 22 de marzo de 2016 (folio 16).
En las alegaciones formuladas durante la sustanciación del expediente, la actora reconoció ser arrendataria
de las fincas del Paraje de Cañada Redonda, propiedad de la mercantil Valcerrada Inversiones, S.L, que se
encontraba tramitando la concesión administrativa de aguas desaladas para esas parcelas en el expediente
CSR-12/2014, que entendía que no era necesaria la concesión en ese caso por mor de lo dispuesto en
el Real Decreto 356 / 2015, así como que el agua desalada procede de la sociedad estatal Aguas de las
Cuencas Mediterráneas S.A por lo que no se puede causar año al dominio público hidráulico, interpretando
razonablemente que esté autorizado el suministro de un agua, que además, se entiende ilimitada -agua de mar-,
entre otras circunstancias.
Todas y cada una de estas alegaciones, formuladas asimismo en la demanda, fueron oportunamente rebatidas
por la resolución administrativa impugnada.
Así, la CHS entiende que la conducta plenamente acreditada de la expedientada (uso privativo de aguas sin
autorización en parcela que carece de aprovechamientos hídricos) es constitutiva de infracción administrativa,
dado que la legislación vigente en la materia establece entre las limitaciones y prohibiciones el uso de agua
sin autorización para riego en tierras que carecen de dicho recurso, y el Plan Hidrológico de Cuenta, así como
el Plan Hidrológico Nacional, exigen para poder autorizar una ampliación de regadíos la necesidad de que el

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 JURISPRUDENCIA

recurso hídrico sea concesional, ya que es la única manera de poder controlar los escasos recursos existentes
en la Cuenca del Segura. Por ello, la única posibilidad de proceder a realizar tal uso privativo objeto de sanción
es a través de una concesión administrativa -que la propia recurrente, al indicar que "está tramitando", está
reconociendo que no dispone de ella-, precisamente al señalar de forma clara el art. 52.1 de la Ley de Aguas
que "el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico, se adquiere por disposición
legal o por concesión administrativa".
La resolución sancionadora admite que, al haber quedado acreditado el origen de los recursos hídricos utilizados
por el expedientado, no procede la imputación de los daños causados al dominio público hidráulico por cuanto
se estima que no se han ocasionado. Sin embargo, y con independencia de cuál fuera el origen de los recursos
hídricos utilizados, resulta innegable que la recurrente estaba procediendo al uso privativo de aguas en las
parcelas objeto de sanción sin ningún tipo de autorización o cualquier otro justo título que así lo amparase
por cuanto no tenían derecho de riego alguno al no estar incluidas dentro de la superficie de riego de ningún
aprovechamiento inscrito en el Registro de aguas de la Cuenca ni anotado tampoco en el Catálogo de Aguas
Privadas.
TERCERO.- Así pues, la conducta de la sancionada sí es típica, pese a lo alegado en la demanda, pues es la autora
material de un uso privativo de aguas sin autorización, tipificado como constitutivo de infracción administrativa
en base a los arts. 116.3.g) del TR de la Ley de Aguas en relación con el art. 59 del mismo texto legal y art. 315
i) del Reglamento, por cuanto que dicha conducta -el uso privativo de aguas, con independencia de su origen-
requería también la previa autorización del Organismo de Cuenca.
Tipificada la infracción, no puede realizarse reproche alguno a la sanción impuesta, pues ha sido impuesta dentro
del arco legal, y en atención a las circunstancias concurrentes, tal y como se motiva en la propia resolución
sancionadora, prestando especial atención al número de hectáreas que estaban siendo regadas (39,5) así como
las demás circunstancias que en relación con su imposición se establecen en el art. 117 del TF de la Ley de Aguas
, tales como su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, su trascendencia por
lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y las circunstancias del responsable, su grado do malicia,
participación y beneficio obtenido, así como el deterioro producido en la calidad del recurso, considerando,
asimismo, la reincidencia de la expedientada en la realización de este tipo de conducta (ya fue sancionada en
otra ocasión, expediente D-13/2015), así como el déficit hídrico de la demarcación hidráulica.
CUARTO.- En materia de costas, resulta de aplicación el art. 139 LJCA .
SEGUNDO.- La Sala se ha pronunciado sobre las cuestiones planteadas en diversas ocasiones. Cabe citar en
este caso la sentencia 562/18, de 12 de julio, dictada en el recurso 266/17 , planteado entre las mismas partes,
cuyos pronunciamientos deben seguirse en la presente por evidentes razones de coherencia y seguridad
jurídica. Decía la Sala en dicha sentencia:
"SEGUNDO.- La Sala ha resuelto las cuestiones aquí planteadas en numerosas ocasiones citadas en la resolución
impugnada e incluso por las partes, dictando sentencias en las que se resolvían todas ellas, sobre todo las
consistentes en si se daba el principio de tipicidad teniendo en cuenta la existencia de un convenio con ACUAMED
para el uso del agua desalinizada procedente de la desalinizadora Valdelentisco, al entender la parte actora
que no se necesitaba concesión. También rechazaba la Sala en tales sentencias la vulneración del principio de
culpabilidad (teniendo en cuenta que en los convenios había una cláusula que señalaba la necesidad de obtener
concesión o autorización de la CHS). Por ultimo examinaba si se había infringido el principio de proporcionalidad,
y se llegaba a la conclusión de estimar en parte los recursos en el único sentido de rebajar la sanción en función
del número de hectáreas utilizadas para el riego (fuera de un perímetro regable reconocido como tal por la CHS)
y de otras circunstancias como la reincidencia. Sin embargo la Sala entendía que para el uso de estas aguas
desalinizadas hacía falta concesión o autorización de la CHS como señalaba una de las cláusulas del convenio,
entendiendo en consecuencia que no se había vulnerado el principio de culpabilidad o responsabilidad teniendo
en cuenta que las parcelas regadas no se encontraban incluidas en ninguna superficie regable.
Pues bien, el presente caso es casi idéntico al resuelto por la Sala en el recurso 2/17 mediante sentencia 407/18,
de 31 de mayo , en la cual se resolvían las numerosas cuestiones aquí planteadas en el largo e inabarcable
escrito de demanda presentado por la parte recurrente, cuyos pronunciamientos por evidentes razones de unidad
de criterio, coherencia y seguridad jurídica, deben ser mantenidos en la presente resolución.
La referida sentencia resumía el largo escrito de demanda presentado diciendo que las cuestiones planteadas
por la parte actora eran las siguientes:
1) Falta de notificación personal del acuerdo de incoación del expediente sancionador . Ineficacia de la
notificación edictal por ir precedida de un único intento de notificación personal. Transcurso de un plazo superior
a dos meses entre la incoación y su notificación que determinaba el archivo del expediente conforme a lo

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 JURISPRUDENCIA

dispuesto en el artículo 6.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento
del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (EN ESTE CASO NO ALEGADA).
2) Régimen jurídico de la desalación de agua de mar . El artículo 13 del TRLA, regula una concesión de aguas
desaladas, a favor del usuario final, que aunque parece una categoría general, se refiere a un supuesto muy
específico, que precisa de una serie de condiciones y se pueden otorgar directa y discrecionalmente por la
Administración competente, permitiendo a los beneficiarios participar en los centros de intercambio de derechos
de uso del agua del art. 71 del TRLA.
Por otro lado, respecto de los usos de las aguas desaladas, el TRLA establece distintas categorías y distingue
al Concesionario de aguas desaladas que tiene derecho a participar en los centros de intercambio de derechos
(Art. 13.2 y 59.5) y el Uso no directo y exclusivo del concesionario, previsto en el art. 13.5 del TRLA, en los que
la Administración concedente de la actividad aprobará los valores máximos y mínimos de las tarifas. Por lo que
se reconoce el uso por quien no es concesionario.
3) Declaración de Interés General. Competencia . Las desaladoras de agua de mar de la Cuenca del Segura
están declaradas de interés general por la Disposición Adicional Vigésimo Tercera de la Ley 55/1999 de Medidas
Fiscales Administrativas y de la Orden Social , como "aportación de nuevos recursos hidráulicos en el ámbito
territorial C. H. Segura".
Se vuelven declarar las desaladoras de interés general en el Anexo II de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del
Plan Hidrológico Nacional, en el Anexo III de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, volviendo a declarar la Actuación Desalación en el campo
de Cartagena, como de interés general y su Anexo IV como Actuaciones prioritarias y urgentes en incremento
de las disponibilidades hídricas.
Esta declaración de interés general afecta, en primer lugar, a la competencia de autorización y concesión de
las aguas desaladas, que no es el Organismo de Cuenca como se mantiene en la resolución recurrida, sino a la
Administración General del Estado conforme a lo dispuesto en los artículos 24.a ; 13.3 y 46.1 del TRLA; así como
el 104 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .
La gestión directa del agua desalada se lleva a cabo por la Administración General del Estado a través de la
sociedad mercantil estatal ACUAMED, que forma parte de la Administración Institucional de la AGE, al tratarse de
una sociedad anónima unipersonal, instrumental, cuyo accionista único es el Patrimonio del Estado, cuya tutela
se ejerce por Ministerio de Agricultura; por tanto el propio Estado está haciendo una utilización de las aguas de
su competencia que no requiere autorización de la Confederación Hidrográfica del Segura.
4) Autorización Especial y gestión directa de competencias .
5) Interpretación del artículo 59.1 en relación con el artículo 116, ambos del TRLA . Si existen diversas
soluciones concesionales, su obtención no es un acto obligatorio para el sancionado, por cuanto la aplicación del
artículo 59.1 conduciría al absurdo de considerar que todas las desaladoras del arco mediterráneo son ilegales.
Si la desalación está sujeta a concesión o autorización da derecho al uso privativo del producto resultante o
utilización de las aguas. No es posible que se posea la concesión o autorización para la actividad y la utilización
quede condicionada a una actividad discrecional posterior de la propia Administración.
6) La falta de inscripción de la concesión para la actividad de desalinización no es responsabilidad del
beneficiario .
7) Coordinación de la actividad administrativa . La Administración General del Estado, promotora de la obra
declarada de interés general tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes
Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, el
pleno funcionamiento de las instalaciones de desalación con el cumplimiento de la normativa aplicable. Por
tanto, con su competencia, jerarquía y coordinación debe evitar los conflictos entre las diversas Administraciones
Institucionales intervinientes entre un organismo autónomo, que pertenece al Sector Publico administrativo, CHS
y por otro lado una sociedad mercantil estatal, que pertenece al Sector Público empresarial, ACUAMED.
8) Falta de tipicidad . El origen del agua desalada procede de una instalación industrial que cuenta con la
autorización especial del Consejo de Ministros a la actividad de desalación. Si el origen del agua es ilegítimo
deberá el organismo sancionar a la mercantil estatal Aguas de las cuencas Mediterráneas, S.A.
9) Falta de responsabilidad :
- Por la complejidad jurídica producida por la variedad de regímenes concesionales del TRLA que pudieran ser
de aplicación al agua desalada con declaración de interés general.

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 JURISPRUDENCIA

- La inscripción de la actividad de desalación en el Registro de Aguas, como concesionario o autorizado, no le

corresponde al administrado.
- Confianza en la Administración Institucional del Estado.
10) La prohibición de uso privativo es una medida ilegal que vulnera las competencias atribuidas por Ley y
autorizadas por el Consejo de Ministros.
11) Ausencia de daños.
12) Desviación de poder .
13) Nulidad de la actuación administrativa por vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe .
14) Infracción del principio de proporcionalidad .
La respuesta que daba la Sala a todas esas cuestiones en la indicada sentencia era la siguiente :
"SEGUNDO.- Se alega, en primer lugar la nulidad de la resolución recurrida por no haberse notificado de forma
personal el acuerdo de incoación, y no haberse llevado a cabo dicha notificación en el plazo de 2 meses fijado
por el artículo 6.2 del RD 1398/1993 .
A la vista del expediente comprobamos que, acordada la incoación del expediente sancionador por resolución de
1 de abril de 2016, se remitió notificación personal al domicilio social de la mercantil actora por correo certificado
con acuse de recibo que fue devuelto consignando como causa de no haberse practicado ser desconocido el
destinatario. En estos supuestos, no es preciso volver a practicar un segundo intento de notificación, que sería
nuevamente infructuoso, siendo lo procedente, conforme a lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 30/92 proceder
a la notificación edictal, como se hizo. Los edictos fueron publicados en el BOE de 21 de abril de 2016, resultando
evidente que no había transcurrido el plazo de 2 meses.
En cualquier caso, con posterioridad, se notificó al interesado la propuesta de resolución concediéndole un nuevo
trámite de audiencia, en el que la hoy actora tuvo la oportunidad de formular alegaciones y aportar las pruebas
que tuvo por conveniente, no habiendo sufrido indefensión, cuando además, sus alegaciones fueron tomadas
en consideración, dejando sin efecto la indemnización de daños al dominio público al entender que conocido el
origen de las aguas utilizadas no se había producido dichos daños.
TERCERO.- Por lo que se refiere a la cuestión de fondo , con carácter previo hemos de advertir que esta Sala ya
se ha pronunciado en otros supuestos idénticos al que nos ocupa, sobre las cuestiones que ahora se plantean
y, en concreto sobre el derecho al uso del agua de la desaladora sin necesidad de obtener de forma expresa
una autorización o concesión de la Confederación Hidrográfica del Segura y la procedencia de sancionar el uso
del agua de la desaladora cuando el mismo está amparado por un convenio suscrito con la Sociedad Estatal
que la gestiona (ACUAMED) pero sin haber obtenido autorización del Organismo de Cuenca .
Tratándose del mismo supuesto debe resolverse de la misma forma por razones de coherencia y unidad de
criterio, procediendo a reproducir en lo que resulta aplicable, la sentencia nº 157/2017 (Rec. 262/2016 ). En ella,
se aclara, en primer término, la necesidad de obtener autorización expresa de la Confederación Hidrográfica
del Segura para el uso del agua de la desalinizada , que aunque no se alega de forma expresa, si se cuestiona
indirectamente la necesidad de concesión. Decíamos en la sentencia citada:
Alega el recurrente, en primer lugar, la innecesaridad de obtener autorización de la Confederación Hidrográfica
del Segura para la utilización del agua procedente de la desalinizadora por considerar que dicha concesión
ya existe toda vez que la concesión que habilita el aprovechamiento del agua desalada es la otorgada a las
Sociedades Estatales que tienen encomendada la construcción y explotación de las obras hidráulicas, en este
caso la planta desaladora de Valdelentisco, conforme a lo dispuesto en los artículos 132 y ss. de la Ley de
Aguas , y en todo caso entraría en juego lo dispuesto en el artículo 62 de la misma Ley , de tal manera que nos
encontraríamos ante una concesión en régimen de servicio público.
En definitiva, considera el hoy actor, que la empresa Estatal que tiene encomendada la construcción y explotación
de la planta desaladora goza también de una concesión para el uso del agua que produce y que puede disponer
de ella libremente.
Tal alegación no puede tener favorable acogida desde el momento en el que por disposición legal las aguas
procedentes de la desalación forman parte del dominio público hidráulico ( Art. 2 del Real Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas) y por tanto debe someterse
al régimen general de planificación y autorización previsto en la norma; y en este sentido, el artículo 52 de la
Ley de Aguas dispone de forma contundente que "el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio
público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa", y el artículo 59 del mismo

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 JURISPRUDENCIA

texto legal que establece que "todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión
administrativa" sin que pueda confundirse la concesión para la construcción y explotación de la desalinizadora
con la autorización que precisa el usuario final que va a hacer un uso privativo de esa agua desalada, autorización
o concesión que solo puede otorgar el organismo de cuenca que ostenta la competencia para ello y que nunca
podría ser sustituida por un convenio con la empresa estatal creada para la construcción, explotación y gestión
de la Planta desalinizadora de Valdelentisco (AGUAS DE LA CUENCA DEL SEGURA, S.A.)
En cuanto a la consideración de "Concesión en régimen de servicio público", el artículo 62 de la LA las regula en
los siguientes términos: "1. Podrán otorgarse concesiones de aguas para riego, en régimen de servicio público,
a empresas o particulares, aunque no ostenten la titularidad de las tierras eventualmente beneficiarias del riego,
siempre que el peticionario acredite previamente que cuenta con la conformidad de los titulares que reunieran
la mitad de la superficie de dichas tierras.
2. En este supuesto, la Administración concedente aprobará los valores máximos y mínimos de las tarifas de
riego, que habrán de incorporar las cuotas de amortización de las obras.
3. El titular de una concesión para riego en régimen de servicio público, no podrá beneficiarse de lo previsto en
el artículo 55.3, correspondiendo a los titulares de la superficie regada el derecho a instar una nueva concesión,
en los términos de dicho apartado."
Se regula en este una excepción a la regla general prevista en el artículo anterior en cuanto a los requisitos para
la obtención de la concesión de agua de riego, que exige que cuando el destino de las aguas fuese el riego, el
titular de la concesión deberá serlo también de las tierras a las que el agua vaya destinada, permitiendo que se
otorgue la concesión a persona distinta del titular de la superficie que vaya a ser regada.
Lo que es un requisito indispensable de toda concesión para agua de riego como es la que nos ocupa es la
determinación de la superficie a la que va a ir destinada y resulta evidente que cuando se otorgó la contratación,
explotación y gestión de la planta desalinizadora a la Empresa Estatal, no se determinó concretamente las
superficies que iban a ser regadas por lo que nunca podría considerarse una concesión habilitante para el uso
privativo de aguas por parte de los regantes, ni la sociedad estatal puede sustituir al Organismo de Cuenca en
la determinación de los particulares que ostentan esos derechos.
En definitiva, como de forma reiterada ha venido manteniendo esta Sala, entre otras, en Sentencia 492/16, de 20
de junio (Rec. 392/14 ), 493/16, de 20 de junio (Rec. 412/14), 252/16, de 23 de marzo (Rec. 366/14) y la sentencia
nº 1000/16, de 27 de diciembre (Rec. 258/15 ), la disponibilidad de agua procedente de la desalinización, el
suministro de la misma por la Sociedad que se ocupa de su gestión, o la suscripción de un convenio para su
adquisición no exime al usuario de la obligación de obtener la correspondiente concesión administrativa que le
autorice el uso privativo del agua, que solo podrá otorgar el Organismo de cuenca con competencia en la materia.
CUARTO.- Aclarada la necesidad de obtener la concesión, por lo que se refiere a la infracción que ahora se
sanciona (y a la alega infracción del principio de tipicidad ), el artículo 52 del Texto Refundido de la Ley de
Aguas señala que "el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por
disposición legal o por concesión administrativa", concesión administrativa a la que, a su vez, se refiere el artículo
59 del mismo texto legal que establece que "todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 (relativo a
la disposición legal) requiere concesión administrativa". De donde se deduce que la única forma de poder realizar
un uso privativo de las aguas es mediante la obtención previa del título administrativo habilitante respectivo.
Por ello, si no concurre tal circunstancia, el artículo 116.3 del mencionado Texto Refundido, señala en su letra
g, que "se considerarán infracciones administrativas: g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en
la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga".
Alega la hoy actora, la falta de responsabilidad y la inexistencia de culpabilidad en la comisión de los hechos,
invocando al respecto los principios de buena fe y confianza legítima y la doctrina de los actos propios . No se
discute por la actora que se esté llevando a cabo el uso privativo de aguas que se denuncia, sin embargo mantiene
que ese uso se hacía en la creencia y confianza de que estaba amparado por la autorización de ACUAMED
derivada del suministro y cobro del agua. En este caso, distinto de otros parecidos resueltos por esta misma Sala,
el hoy recurrente no había obtenido concesión sino que contaba con la autorización de otro usuario para disponer
de la toma que tenía concedida, sin que se haya acreditado que dicho usuario hubiera obtenido dicha concesión
y que la misma abarcara las parcelas denunciadas. En cualquier caso, resulta evidente que la actuación de
ACUAMED no es la más correcta pues no exigió a la hoy actora la obtención de la preceptiva concesión antes de
suministrarle el agua interesada. Sin embargo, no puede ampararse la actora en esta actuación, cuando aparece
de la documentación aportada, que la Sociedad Estatal si informó de la necesidad de obtener la correspondiente
concesión e incluso condicionó el abastecimiento a la obtención de la concesión, constando asimismo que la
concesión fue solicitada por José y Dª Eloisa , sin embargo en la identificación de las parcelas que se pretendían
regar con el agua de la desalinizadora no se incluyeron las parcelas NUM000 y NUM001 del polígono NUM002

34
 JURISPRUDENCIA

, que son las afectadas en este expediente; circunstancia que la actora no podía desconocer. La administración
demandada ha tomado en consideración estos hechos al estimar que no existe daño al dominio público; sin
embargo constando a esta Sala que en otros supuestos la sanción impuesta con idéntica situación ha sido de
2000 euros, procede estimar parcialmente el recurso y rebajar la sanción impuesta a 2.000 euros ."
En el presente caso la actora conocía el criterio de la CHS por la incoación de otros expedientes anteriores
y a pesar de ello ha seguido haciendo el uso privativo de agua en las parcelas referida, pese a que en los
convenios (en este caso no aportado) se suele decir que siempre hace falta la autorización de la Confederación.
El conocimiento de la actora de la necesidad de obtener dicha concesión o autorización viene demostrado
por la existencia de dos expedientes seguidos a su instancia con la finalidad de regularizar los regadíos. En
consecuencia es evidente que existe culpabilidad aunque sea a título de simple negligencia.
QUINTO.- A lo expuesto procede añadir que no cabe considerar vulnerado el principio non bis in ídem al no
darse las identidades exigidas para que tal vulneración se produzca. Como señala la resolución impugnada
no existe identidad entre los hechos denunciados en el presente expediente con los hechos denunciados
en los expedientes sancionadores con referencia D-13/2015 y D-47/2016, en cuanto que la superficie de
riego denunciada en el presente expediente es distinta a la superficie de riego objeto de los expedientes con
referencia D-13/2015 y D-47/2016 y, en cualquier caso, se trata de plantaciones distintas y, por tanto, de hechos
diferenciados. Es evidente que dicho principio exige como requisito imprescindible para apreciar su vulneración,
la identidad de hecho, sujeto y fundamento, en distintos procedimientos sancionadores y esta circunstancia no
se produce entre los hechos objeto del presente expediente y los hechos denunciados en los expediente con
referencia D-13/2015 y D-47/2016. Tampoco la actora aporta las resoluciones dictadas en estos expedientes
para que la Sala pueda comprobar si efectivamente se dan o no tales identidades, con lo que no prueba que se
haya producido una duplicidad de sanciones.
Aunque en la sentencia 407/18 antes citada, la Sala no examina la también alegada desviación de poder , es
evidente que su apreciación requiere sino una prueba directa, si la acreditación de circunstancias que lleven al
Tribunal a la convicción moral de que dicha desviación se ha producido, sin que en este caso las circunstancias
alegadas pongan de manifiesto que la Administración iniciara el expediente sancionador e impusiera la sanción,
con un fin distinto al querido por el ordenamiento jurídico. Dicho expediente se inició por considerar acreditado
por la denuncia producida que la actora estaba regando 75 hectáreas planteadas de hortalizas en unas parcelas
que no se encontraban integradas en ningún perímetro regable y que por lo tanto aunque lo hiciera usando agua
desalinizada en virtud de un convenio suscrito con ACUAMED, necesitaba de la correspondiente concesión o
autorización del Organismo de Cuenca.
SEXTO.- En razón de todo ello, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado,
rebajando la sanción impuesta a 6.000 euros atendiendo al número de hectáreas (75) regadas y a la reincidencia
en la comisión de hechos similares, como se acredita por la incoación de otros dos expedientes sancionadores
contra la actora (mencionados en la resolución impugnada) (art. 117 TRLA), manteniendo la prohibición de seguir
regando las parcelas hasta no obtener la correspondiente autorización por ser una medida (no sanción), tendente
a restablecer el orden jurídico alterado por los hechos denunciados y sancionados, que tiene cobertura en el art.
118.1 del TRLA (establece la obligación de reponer las cosas a su estado anterior); sin hacer pronunciamiento
alguno en materia de costas ( art. 139 de la Ley Jurisdiccional reformada por la Ley de Agilización Procesal
37/2011, que establece el principio del vencimiento)."
En el mismo sentido cabe citar la reciente sentencia de la Sala 44/19, de 31 de enero (recurso 650/17 ) que
hacía referencia a la también sentencia de esta Sala 688/17, de 30 de octubre (recurso 458/17 ), en la que
después de rechazar las alegaciones de la recurrente, estima vulnerado el principio de proporcionalidad y
rebajaba la sanción. Decía la Sala en dicha sentencia:
"Entrando en el fondo, debemos examinar si han quedado acreditados en el expediente los hechos que
se imputan a la recurrente. En materia sancionadora, el Tribunal Constitucional ha establecido como uno
de los pilares básicos para la interpretación del derecho administrativo sancionador que, los principios y
garantías básicas presentes en el ámbito del Derecho Penal son aplicables, con ciertos matices, en el ejercicio
de cualquier potestad sancionadora de la Administración Pública ( STC 76/1990, de 26 de abril ). En este
sentido, la STC 18/1981 (fundamento jurídico segundo in fine), ya había señalado que las garantías procesales
constitucionalizadas en el artículo 24.2 de la Constitución son de aplicación al ámbito administrativo
sancionador "en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base de tal
precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución . No se trata por tanto de una
aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la
previsión constitucional" . En concreto establecía la citada sentencia, por lo que aquí nos interesa y respecto
al principio de presunción de inocencia que "el art. 24.2 de la Constitución recoge el derecho fundamental a la
presunción de inocencia, que una vez consagrado constitucionalmente ha dejado de ser un principio general del

35
 JURISPRUDENCIA

Derecho in dubio pro reo, para convertirse en un derecho básico de la persona que vincula a todos los poderes
públicos y es de inmediata aplicación; diciendo con relación a la prueba que aunque su valoración corresponde
siempre al Tribunal -o, en su caso, a la Administración sancionadora-, para que su resultado pueda llegar a
desvirtuar la presunción de inocencia es necesaria una actividad probatoria, si se quiere mínima pero producida
con las garantías precisas de orden procesal, que de alguna manera pueda considerarse de cargo y de la que
pueda resultar la culpabilidad".
La STC de 25 de enero de 1999 señala que la potestad sancionadora de la Administración debe ejercitarse
en consonancia con las garantías, debidamente atemperadas, reconocidas en el art. 24.1 de la Constitución ,
especialmente las derivadas de la presunción de inocencia, en los términos previstos en las sentencias del
Tribunal Constitucional 76/1990 , 120/1994 , 154/1994 , 23/1995 , 97/1995 , 147/1995 Y 45/1997 , que implica
que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración. El
principio de culpabilidad y su equivalencia procesal, la presunción de inocencia, son introducidos en nuestro
sistema punitivo mediante el artículo 24.2 de la Constitución , y que toda resolución sancionadora, sea penal
o administrativa, requiere la certeza de los hechos imputados, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos
mismos hechos.
Aplicando al presente caso la anterior doctrina, consideramos que sí ha quedado acreditado el uso privativo
de las aguas y que la recurrente, en el momento en que se produjeron los hechos denunciados, carecía de la
preceptiva autorización. Y, como señala el Abogado del Estado, la disponibilidad de nuevos recurso externos
y renovables, que no concesión, según informe de Acuamed.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116.3 g) de la Ley de Aguas , constituye infracción administrativa
El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.
Se califican los hechos como infracción leve y se tipifican en el art. 116,3, g) TRLA en relación con el art. 315,
i) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico .
Y el artículo 59 de la misma Ley establece con carácter general que todo uso privativo de las aguas requiere
concesión administrativa a excepción de las incluidas en el artículo 54, que, por su parte, regula los usos
privativos por disposición legal en los siguientes términos: "1. El propietario de una finca puede aprovechar las
aguas pluviales que discurran por ella y las estancadas, dentro de sus linderos, sin más limitaciones que las
establecidas en la presente Ley y las que se deriven del respeto a los derechos de tercero y de la prohibición
del abuso del derecho.
2. En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes
de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen anual no
sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en
riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente
autorización."
En consecuencia, solo y exclusivamente en los supuestos del artículo 54, no será precisa la concesión
administrativa para hacer un uso privativo de aguas, sin distinguir el origen de estas. En cualquier otro caso será
precisa la correspondiente autorización aunque se trate de un aprovechamiento de aguas privadas, teniendo
en cuenta, además, que, conforme a lo dispuesto en el artículo 61.2 TRLA, "el agua que se conceda quedará
adscrita a los usos indicados en el título concesional, sin que pueda ser aplicada a otros distintos, ni a terrenos
diferentes si se tratase de riegos, con la excepción prevista en el art. 67"
Asimismo decía dicha sentencia en el fundamento jurídico tercero, que las cuestiones planteadas han sido
resultas por la Sala en sentencia nº 645/18 de 11 de octubre, rec. 493/17 , la nº 157/17, de 16 de marzo (recurso
262/16 ), y en la sentencia nº 551/18 de 12 de julio, en los recursos 330/16 y 677/16 , cuyos pronunciamientos
deben ser mantenidos en la presente por evidentes razones de coherencia y seguridad jurídica. Decía la Sala
en dichas sentencias:
Alega el recurrente, en primer lugar, la innecesaridad de obtener autorización de la Confederación Hidrográfica
del Segura para la utilización del agua procedente de la desalinizadora, por considerar que dicha concesión
ya existe al entender que la concesión que habilita el aprovechamiento del agua desalada es la otorgada a
las Sociedades Estatales que tienen encomendada la construcción y explotación de las obras hidráulicas , en
este caso la planta desaladora de Valdelentisco, conforme a lo dispuesto en los artículos 132 y ss de la Ley de
Aguas , y en todo caso entraría en juego lo dispuesto en el artículo 62 de la misma Ley , de tal manera que nos
encontraríamos ante una concesión en régimen de servicio público.
En definitiva, considera el hoy actor, que la empresa Estatal que tiene encomendada la construcción y explotación
de la planta desaladora goza también de una concesión para el uso del agua que produce y que puede disponer
de ella libremente.

36
 JURISPRUDENCIA

Tal alegación no puede tener favorable acogida desde el momento en el que por disposición legal las aguas
procedentes de la desalación forman parte del dominio público hidráulico ( Art. 2 del Real Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas) y por tanto debe someterse
al régimen general de planificación y autorización previsto en la norma; y en este sentido, el artículo 52 de la
Ley de Aguas dispone de forma contundente que "el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio
público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa", y el artículo 59 del mismo
texto legal que establece que "todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión
administrativa" sin que pueda confundirse la concesión para la construcción y explotación de la desalinizadora
con la autorización que precisa el usuario final que va a hacer un uso privativo de esa agua desalada, autorización
o concesión que solo puede otorgar el organismo de cuenca que ostenta la competencia para ello y que nunca
podría ser sustituida por un convenido con la empresa estatal creada para la construcción, explotación y gestión
de la Planta desalinizadora de Valdelentisco (AGUAS DE LA CUENCA DEL SEGURA, S.A.).
En cuanto a la consideración de " Concesión en régimen de servicio público ", el artículo 62 de la LA las regula en
los siguientes términos: 1. Podrán otorgarse concesiones de aguas para riego, en régimen de servicio público, a
empresas o particulares, aunque no ostenten la titularidad de las tierras eventualmente beneficiarias del riego,
siempre que el peticionario acredite previamente que cuenta con la conformidad de los titulares que reunieran
la mitad de la superficie de dichas tierras.
2. En este supuesto, la Administración concedente aprobará los valores máximos y mínimos de las tarifas de
riego, que habrán de incorporar las cuotas de amortización de las obras.
3. El titular de una concesión para riego en régimen de servicio público, no podrá beneficiarse de lo previsto en
el artículo 55.3, correspondiendo a los titulares de la superficie regada el derecho a instar una nueva concesión,
en los términos de dicho apartado."
Se trata, pues, de una excepción a la regla general prevista en el artículo anterior en cuanto a los requisitos para
la obtención de la concesión de agua de riego, que exige que cuando el destino de las aguas fuese el riego, el
titular de la concesión deberá serlo también de las tierras a las que el agua vaya destinada, permitiendo que se
otorgue la concesión a persona distinta del titular de la superficie que vaya a ser regada.
Lo que es un requisito indispensable de toda concesión para agua de riego como es la que nos ocupa es la
determinación de la superficie a la que va a ir destinada y resulta evidente que cuando se otorgó la contratación,
explotación y gestión de la planta desalinizadora a la Empresa Estatal, no se determinó concretamente las
superficies que iban a ser regadas por lo que nunca podría considerarse una concesión habilitante para el uso
privativo de aguas por parte de los regantes, ni la sociedad estatal puede sustituir al Organismo de Cuenca en
la determinación de los particulares que ostentan esos derechos.
En definitiva, como de forma reiterada ha venido manteniendo esta Sala, entre otras, en Sentencia 492/16, de 20
de junio (Rec. 392/14 ), 493/16, de 20 de junio (Rec. 412/14), 252/16, de 23 de marzo (Rec. 366/14) y la sentencia
nº 1000/16, de 27 de diciembre (Rec. 258/15 ), la disponibilidad de agua procedente de la desalinización, el
suministro de la misma por la Sociedad que se ocupa de su gestión, o la suscripción de un convenio para su
adquisición no exime al usuario de la obligación de obtener la correspondiente concesión administrativa que le
autorice el uso privativo del agua, que solo podrá otorgar el Organismo de cuenca con competencia en la materia.
En cuanto a la inexistencia de infracción y la falta de tipificación ; también estas alegaciones deben ser
rechazadas puesto que, conforme hemos visto en el precedente fundamento el artículo 52 del Texto Refundido
de la Ley de Aguas señala que "el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico
se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa", concesión administrativa a la que, a su vez, se
refiere el artículo 59 del mismo texto legal que establece que "todo uso privativo de las aguas no incluido en el
artículo 54 (relativo a la disposición legal) requiere concesión administrativa" De donde se deduce que la única
forma de poder realizar un uso privativo de las aguas es mediante la obtención previa del título administrativo
habilitante respectivo. Por ello, si no concurre tal circunstancia, el artículo 116.3 del mencionado Texto Refundido,
señala en su letra g, que "se considerarán infracciones administrativas: g) El incumplimiento de las prohibiciones
establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga".
Alega por último, la hoy actora, la falta de responsabilidad y la inexistencia de culpabilidad en la comisión de
los hechos, invocando al respecto los principios de buena fe y confianza legítima.
No se discute por la actora que se esté llevando a cabo el uso privativo de aguas que se denuncia, sin embargo
mantiene que ese uso se hacía en la creencia y confianza de que estaba amparado por el convenio suscrito con la
Sociedad Estatal AGUAS DE LA CUENCA DEL SEGURA, S.A. en fecha 3 de abril de 2009 y que las autorizaciones o
concesiones que fueran precisas ya habían sido tramitadas por dicha sociedad, como se expresa en el convenio.

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 JURISPRUDENCIA

Obra el "Convenio Regulador del Suministro de agua desalinizada para regadío agrícola de la desalinizadora de
Valdelentisco y su red de distribución" suscrito el 3 de abril de 2009 entre la Sociedad Estatal citada y la mercantil
INVEMEL, S.L. En este convenio resultan destacables los siguientes aspectos:
1º.- Exponendo TERCERO: "El actual régimen jurídico de las aguas desalinizadas es la de su integración en el
Dominio Público Hidráulico dado su carácter demanial. En consecuencia se optó por ofertar públicamente el
suministro de agua de regadío agrícola de las zonas de influencia de la Desalinizadora, anuncio publicado en el
BORM en fecha 22 de noviembre de 2007.
2º.- Exponendo CUARTO: Según la Resolución de 26 de noviembre de 2007, de la Secretaria General para la
Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático (...) sólo se atenderán demandas que se correspondan
con zonas regables, que posean autorización o concesión otorgada y estén contempladas en la planificación
hidrológica. Por tanto, con carácter previo a la firma del presente convenio ACUASEGURA ha tramitado ante la
Confederación Hidrográfica del Segura las demandas correspondientes a usuarios finales que han cumplido con
las exigencias jurídicas, técnicas y de garantías para la formalización del presente convenio de suministro.
3º.- Estipulación I. OBJETO DEL CONTRATO Y DESCRIPCIÓN DE LA OBRA HIDRAÚLICA, último párrafo: El
volumen de suministro autorizado por la Confederación Hidrográfica del Segura es de 333.333 m3 anuales en
las parcelas declaradas en el Anexo I (parcela 12 del polígono 152 TM de Murcia)
4º.- Estipulación V. COMPETENCIAS Y OBLIGACIONES: De conformidad con su estatuto particular corresponde
a ACUASEGURA la explotación de las infraestructuras de producción y suministro, así como la verificación del
uso final dentro de los perímetros regables (...)
Es competencia de la Confederación Hidrográfica del Segura la autorización o concesión previa, habilitante para
la firma del presente convenido de suministro... (El subrayado y la negrita es nuestro)
Resulta incuestionable de la lectura de este convenio que los términos utilizados en el mismo permitirían
considerar que con carácter previo a su firma, se ha tramitado y obtenido de la Confederación Hidrográfica del
Segura la correspondiente concesión administrativa para el uso privativo del agua de riego que se va a suministrar
en las parcelas señaladas en su anexo. Hasta tal punto es así, que haciendo una valoración conjunta de las
cláusulas expresadas la conclusión que se obtiene es que, el usuario precisa una autorización o concesión de la
Confederación Hidrográfica del Segura para que se le pueda suministrar agua, que dicha autorización es previa
a la firma del convenio y que ya ha sido tramitada por la Sociedad Estatal AGUAS DE LA CUENCA DEL SEGURA,
S.A. y concedida por el Organismo de Cuenca en el volumen que se expresa.
Si a los términos del Convenio unimos el carácter estatal de la empresa que representa a la desaladora y
su vinculación a la Confederación Hidrográfica del Segura -El presidente del Consejo de Administración es el
Presidente de la Confederación- resulta justificado que la hoy actora entendiera que suscrito el convenio no
precisaba realizar ningún otro trámite y en consecuencia, no se le podría imputar la infracción por faltar el
elemento subjetivo culpabilidad.
Ahora bien, dicho esto, no podemos obviar la actora ha solicitado la autorización administrativa en el CSR 7/2015,
para la tramitación de la concesión del agua procedente de la desalinizadora" que demuestra que, al menos desde
esa fecha el actor si conocía que para hacer uso del agua de la desalinizadora requería concesión administrativa
y pese a saber que no disponía de la misma siguió haciendo un uso privativo de agua sin autorización que
constituye la infracción administrativa que se sanciona.
La Administración demandada ha tomado en consideración todas las circunstancias concurrentes al estimar
que no existe daño al dominio público y rebajar la sanción impuesta al mínimo.
No es objeto del presente recurso, ni por tanto objeto de revisión, la actuación de la Sociedad Estatal; baste decir,
en cualquier caso, que las eventuales infracciones en las que la misma pudiera haber incurrido no eximen de
responsabilidad a la hoy actora, una vez que la misma ha sido advertida de la necesidad de obtener concesión
o autorización administrativa de la Confederación para hacer uso del agua que le suministra la desaladora.
Y sigue diciendo en el fundamento jurídico cuarto que en el presente caso al igual que en el anterior el
actor solicitó una concesión de 400.000 m3, adjuntando relación de parcelas entre las que se encuentran las
denunciadas (expediente CSR 7/2015 ), que según la actora está paralizado, y con lo que es evidente que no es
apreciable el principio de culpabilidad al ser conocedor al menos desde la fecha en que hizo tal solicitud de que
necesitaba de una concesión o autorización de la CHS para usar el agua desalada; máxime teniendo en cuenta
que las hectáreas que riega con el agua referida están fuera de cualquier perímetro regable autorizado por la
Confederación, señalando el referido convenio que el agua solamente puede ser utilizada dentro de perímetros
regables. Así a tenor de los informes del Área de DPH se constata las parcelas denunciadas quedaban fuera de la

38
 JURISPRUDENCIA

superficie de riego autorizada, informes que tienen presunción de certeza y legalidad y no han sido desvirtuados
por la parte recurrente.
Y, alegada la falta de proporcionalidad de la sanción de 3.000€, en cada expediente sancionador D 492/2015 y
D473/2015, la SALA considera que es la cuantía mínima prevista para las sanciones leves, que es la de 2.000€
prevista en el art. 117 TRLA para las infracciones leves, pues resulta más acorde con los hechos teniendo en
cuenta y la superficie puesta en regadío, y aunque al especificarse los motivos en la resolución para imponerla
en dicha cuantía de 3.000 € por cuanto tiene además que tiene otros expedientes sancionadores por los mismos
hechos.
Pero, al ser el criterio mantenido por esta SALA y Sección en otras sentencias como la nº 167/17 de 16-03 , la
nº 568/17 y la nº 778/17 de 28 de diciembre . Y en estos recursos se le incoan expedientes por uso privativo de
aguas, en las parcelas 204 del polígono 59 PARAJE LOS CASTILLOS del término municipal de Murcia para una
superficie de 0,64 hectáreas, y en la parcela 279 del polígono 59 PARAJE LOS CASTILLOS del término municipal
de Murcia para una superficie de 0,76 hectáreas, de hortalizas, se debe reducir la sanción de 3000€ en cada
expediente sancionador por la de 2000€, en cada expediente atendiendo a la extensión del regadío.
En razón de todo ello procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado, confirmando los
actos impugnados a excepción de las sanciones de multa, que se reducen de 3.000€ a 2.000€ en cada expediente
sancionador; y sin expresa condena en costas a la recurrente de acuerdo con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional .
En atención a las pruebas obrantes en el expediente e incluso a las propias manifestaciones de la actora (hecho
segundo de la demanda), ha quedado acreditado que la recurrente ha regado las parcelas a que se refiere la
resolución, careciendo de la oportuna autorización, con aguas que no le corresponden por título concesional. Y
solo se le ha sancionado por haber realizado un uso privativo de aguas para el riego de 55,7Has, de hortalizas
en el paraje LAS MONJAS polígono 58, parcela 42 -EL MOJON polígono 59, parcela 129 del TM de MURCIA.,
sin autorización administrativa. Y con la prohibición del uso privativo de hasta tanto no obtenga la preceptiva
autorización que se tramita en el CSR 7/2015.
CUARTO.- Procede por tanto aplicando los criterios anteriores rechazar los distintos argumentos expuestos
por la parte actora coincidentes sustancialmente con los alegados en el anterior recurso resuelto por la
Sala y reducir la sanción con base en el principio de proporcionalidad, teniendo cuenta las circunstancias
concurrentes y especialmente el número de hectáreas regadas. En este caso se ha impuesto la sanción en
su grado medico (6.000 euros) previsto para las infracciones leves con base en el art. 117 TRLA, siendo la
sanción máxima prevista para las mismas de hasta 10.000 euros.
El artículo 117.1 de la Ley de Aguas , texto refundido aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/2001, de 20 de
julio, establece: "1. Las citadas infracciones se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves
o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su
trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable,
su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso,
pudiendo ser sancionadas con las siguientes infracciones: - Infracciones leves, multa de hasta 10.000euros ".
Pues bien, en este caso entendemos, atendiendo a las circunstancias contenidas en dicha norma y en el
artículo 131.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , que no está suficientemente justificado el grado medio en
que se ha graduado la sanción, así como que debe reducirse al grado mínimo, teniendo en cuenta la extensión
de las parcelas regadas y que consta que la actora ha incurrido en reiteración por haber sido sancionada por
hechos similares con anterioridad, rebajándola a 3.000 euros.
QUINTO.- En razón de todo ello procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo por ser
conformes a derecho los actos recurridos, en cuanto a lo aquí discutido, a excepción de la cuantía de la multa
que se reduce a 3.000 euros; y sin expresa imposición de costas a la actora, de acuerdo con lo dispuesto por
el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , modificado por la Ley de Agilización Procesal 37/2011, de 10 de octubre.
En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NO S CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN
ESPAÑOLA,

FALLAMOS
Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo nº. 216/17 interpuesto por LA TERCIA
EXPLOTACIONES, S.L, contra la desestimación presunta por silencio administrativo, por la Presidencia de
la Confederación Hidrográfica del Segura del recurso de reposición (número de referencia SAN 1/2017 ),
formulado contra la resolución del mismo Organismo dictada en el expediente sancionador D-46/17, en la
que se impone a la recurrente una sanción de 6.000 € de multa, por la comisión de una infracción leve por
haber realizado un uso privativo de aguas para el riego para el riego de 39,5 hectáreas de hortalizas en la

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 JURISPRUDENCIA

finca Cañada Redonda- Sucina- polígono 142, parcelas 38, 40, 42 y 44 del término municipal de Murcia, sin la
correspondiente autorización del Organismo de Cuenca, así como la prohibición de seguir realizando dicho
uso hasta que no obtenga la preceptiva autorización, según denuncia del Servicio de Policía de Aguas y Cauces
de 23 de noviembre de 2015 (boletín PM 13/2015 y eexpediente AP-257/2015), confirmando dichos actos
impugnados por ser conformes a derecho, a excepción de la sanción que se rebaja a tres mil euros ; sin hacer
pronunciamiento alguno en materia de costas.
La presente sentencia solo será susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si el asunto presenta interés casacional según lo dispuesto en
el artículo 88 de la citada ley . El mencionado recurso de casación, en su caso, se preparará ante esta Sala
en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo
89.2 de la LJCA .
En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente
de esta Sala.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.

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