Tema 5

El presupuesto público parte I

5.1. Organización del Sector Público
El Presupuesto es un instrumento fundamental en la planificación y ejecución
de la actividad económica del Estado, ya que, mediante este, los gobiernos
financian y abastecen a la sociedad de los bienes y servicios que permiten
atender sus necesidades.
De acuerdo al Reglamento del Código Orgánico de Planificación de las
Finanzas Públicas, lo que se conoce como presupuesto abarca 3 cuentas
grandes. Estas son: 1. El presupuesto del sector público no financiero y 2.
Presupuesto del sector público financiero y, Presupuesto de la Seguridad
Social.
1. Sector público no financiero. - Se compone de dos grandes grupos:
a) Las instituciones que cumplen con la ejecución de las funciones del estado,
como son
El Gobierno Central (Función Ejecutiva)
 Otras funciones (Legislativa, judicial, electoral y transparencia y control
social)
 Gobiernos Autónomos Descentralizados (gobiernos provinciales,
municipales y parroquiales, excepto las empresas públicas)
 Otras entidades del Estado (Contraloría, Procuraduría,
Superintendencias
b) Empresas públicas y de economía mixta creadas para la gestión de los
sectores estratégicos y prestación de servicios públicos. En este grupo están
por ejemplo empresas como Petroecuador, CNEL, CNT, etc. (Reglamento del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, 2014).
2. Sector público no financiero. - Se incluyen en este grupo las instituciones
públicas cuya labor principal es la monetaria y financiera como es el caso de: El
Banco Central del Ecuador, la Corporación Financiera Nacional, El Banco
Nacional de Fomento, la Corporación de Finanzas Populares.
3. Seguridad Social. - Aunque son entidades autónomas en su patrimonio y no
forman parte del Presupuesto General del Estado, por prestar servicios
públicos se consideran parte de la función pública. Es el caso del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, el Instituto de Seguridad Social de las
Fuerzas Armadas ISSFA y el Instituto de Seguridad Social de la Policía
ISSPOL (Reglamento del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, 2014).

5.2. El Presupuesto General del Estado

Estado para poder alcanzar sus metas relacionadas con el desarrollo
económico y social, planifica el uso de sus recursos a corto y largo plazo. Es
ahí donde el Presupuesto, como herramienta ligada íntimamente a esa
planificación, permite controlar los ingresos, los gastos y las fuentes de
financiamiento del Estado. Todo lo que ingresa, sale, se debe o se tiene que
cobrar, relacionado con la operación de las instituciones del sector público no
financiero, se debe registrar en el Presupuesto General del Estado.
El presupuesto es entonces como una gran cuenta contable de ingresos y
gastos, que se dividen en permanentes y no permanentes. Como se vio
anteriormente, todo lo permanente, que es en definitiva lo que ingresa y sale
cada mes. Como ingresos, por ejemplo, la recaudación tributaria, la venta de
petróleo y derivados. Y como gastos permanentes, los sueldos y salarios de los
empleados públicos, médicos, docentes, policías. Todo esto se contabiliza
previamente con el fin de poder garantizar la disponibilidad de esos fondos e
impedir el colapso de los servicios públicos.
En cambio, lo que no es permanente, encuentra su justificación en aquellas
actividades que permiten el crecimiento, mejoramiento o modernidad de los
servicios que presta el estado. La inversión pública es un ejemplo de ello y
consiste en recursos que se consiguen exclusivamente para esto y
efectivamente se usan en ese destino. Está prohibido por la Constitución,
financiar gastos permanentes con ingresos no permanentes. Es decir, no se
puede contratar una deuda para pagar sueldos, por ejemplo.
La elaboración del Presupuesto General del Estado está en manos del poder
ejecutivo. Este lo debe presentar de forma anual y plurianual a la Asamblea
Nacional para que sea aprobado. Debe cumplir todo lo dispuesto en la
Constitución y las normas técnicas en lo relacionado a porcentajes de gasto y
fuentes de financiamiento. Elaborar el presupuesto anual tiene carácter
obligatorio para todas las instituciones de la función pública. Y su ejecución y
control están sujetos a las normas de control del gasto y bienes del Estado por
medio de la Contraloría.
5.3. Principios presupuestarios
Según la Normativa General de las Finanzas Públicas, emitida por el Ministerio
de Economía y Finanzas, el Presupuesto General del Estado debe regirse a los
siguientes principios:
Universalidad. - Determina que en el presupuesto deben incluirse
absolutamente todos los ingresos y los gastos.
Unidad. - Señala que el presupuesto es uno solo, en un solo formato y no
contempla otros presupuestos separados o adicionales.
Programación. - El presupuesto debe incluir el costo de todos los recursos
necesarios para alcanzar el objetivo propuesto (humanos, materiales o físicos y
financieros).
Equilibrio y Estabilidad. - Explica que el presupuesto no puede estar sobre
cargado en un solo sector y dejar desatendidos a otros sectores y que una vez
realizado debe mantenerse constante.
Plurianualidad. - El presupuesto si bien es cierto atiende obligaciones
inmediatas, también debe ajustarse a lo planteado en el plan de desarrollo del
gobierno a 4 años e incluso el pago de obligaciones debe proyectarse a los
plazos establecidos en esos acuerdos de pago.
Eficiencia. - Se debe procurar el máximo beneficio de los recursos. Es decir,
precios bajos, pero procurar la mejor calidad en el servicio o productos que se
compren o contraten.
Eficacia. - Todos los gastos deben ser para solucionar efectivamente una
necesidad y cumplir con los objetivos en el menor tiempo.
Transparencia. - El presupuesto debe ser legible y fácil de comprender por
todos los interesados, debe mostrar además toda la información necesaria, que
no tenga información mal intencionada u oculta.
Flexibilidad. - A pesar de que los presupuestos son en esencia fijos y
permanentes, debe existir también la posibilidad de modificar en el transcurso
de su ejecución los valores necesarios para evitar que los objetivos queden
incompletos.
Especificación. - El presupuesto debe expresar claramente a que se destina
cada valor a través del catálogo de cuentas que dispone. Así como de donde
se obtienen los recursos para cada gasto.
Legalidad. - Todo lo presupuestado debe basarse siempre en lo que determina
la Constitución, el Código de Planificación y Finanzas Públicas y su
reglamento. En el cumplimiento de los porcentajes, limites, techos y fuentes de
financiamiento que así se determinan.
Integralidad. - El Estado, aunque tiene varias instituciones y frentes de
gestión, debe trabajar como un solo cuerpo para asegurar los mejores
resultados.
Sostenibilidad. - La planificación presupuestaria no puede quedar inconclusa
o desvanecerse en el tiempo. Es decir, en el afán de atender o solucionar los
problemas de recursos ahora, no se puede comprometer o agotar los recursos
de las futuras generaciones. (Ministerio de Economía y Finanzas, 2020)
Todos estos principios norman la construcción y ejecución del Presupuesto
General del Estado. Adicional cabe señalar que el favorecer o limitar a un
determinado sector, por razones financieras o legales, pasa por las decisiones
en la línea política e ideológica del gobierno de turno. Justamente por ello,
desde la Constitución se ha buscado normar y garantizar los recursos sobre
todo permanentes para atender el sector social, por ejemplo, estableciendo
porcentajes fijos.
5.4. El ciclo presupuestario
Como se dijo arriba, el objetivo de los presupuestos es planificar, tener
un orden, regular el uso de los recursos, sin embargo, el presupuesto
es una herramienta dinámica que cumple algunas etapas, en algunos
casos extensas, otras una tanto más cortas, que forman un ciclo. Este
ciclo comprende: 1. Programación 2. Formulación 3. Aprobación. 4.
Ejecución 5. Evaluación y seguimiento y 6. Clausura y Liquidación. A
continuación, vamos a describir pormenorizadamente de que se trata
cada una de estas:

1. Programación. – Es la primera etapa del ciclo presupuestario y

es donde se definen los objetivos y metas acordes con el Plan
Nacional de Desarrollo del estado y los planes institucionales. Parte
de esta programación es definir los programas, proyectos o
actividades que se tomarán en cuenta en el presupuesto y los límites
de endeudamiento y gasto. De esta actividad se encarga la
Subsecretaría de Presupuesto del Ministerio de Finanzas y
Economía.

2. Formulación. - En esta etapa, la misma Subsecretaría de

Presupuesto del Ministerio de Finanzas, recoge las proformas
presupuestarias de todas las instituciones involucradas y ejecuta los
cálculos necesarios para considerar los efectos del crecimiento
económico, inflación, producción de petróleo y demás variables
macroeconómicas y con esto elabora la proforma presupuestaria
definitiva bajo las normas técnicas y contables establecidas que será
entregada al poder ejecutivo para su aprobación.

3.- Aprobación. - Una vez terminada la programación y formulación

del presupuesto y se obtiene la proforma final que es presentada a
la Asamblea Nacional para su aprobación. El poder ejecutivo puede
realizar las observaciones que considere necesarias en lo
concerniente a la distribución de los recursos para determinados
sectores, pero estos cambios no pueden ampliar el techo
presupuestario total. Cuando el ejecutivo aprueba la proforma, esta
se convierte en el Presupuesto Inicial Aprobado que se publica el 1
de enero en el registro oficial y regirá para el año en curso.

4. Ejecución. - Luego de aprobado el presupuesto por parte de la

Asamblea Nacional, todas las entidades del sector publico empiezan
a desarrollar sus procesos y proyectos para cumplir dentro del plazo,
monto y condiciones aceptadas lo dispuesto por el ejecutivo. Esto
incluye los recursos humanos, materiales y financieros aprobados.

Para la ejecución del presupuesto se manejan varios términos o

situaciones que permiten ver en qué estado se encuentra el recurso
asignado o a asignarse. Estos son:

- Presupuesto Inicial. - Es el valor con el que arranca la entidad

o institución del estado su operación y viene de la aprobación
de la Asamblea.
- Presupuesto Codificado. - Incluye el presupuesto inicial más
los ajustes que se hayan hecho a la fecha de corte en la etapa
de ejecución. Estos ajustes pueden ser en los ingresos o en
los gastos y se realizan en las instituciones mediante las
reformas al Plan Anual de Contratación (PAC).

- Presupuesto Comprometido. - Es la estimación de los valores

que el Estado ha ofrecido entregar a las entidades a través de
las distintas partidas presupuestarias las cuales pueden ser
exigidas por las entidades dentro del plazo previsto para la
ejecución y montos aprobados. Previo la contratación del
servicio, obra, consultoría o compra de bienes, la entidad debe
solicitar la certificación presupuestaria que garantice la
disponibilidad de esos recursos.

- Presupuesto Devengado. – Luego de que se han firmado los

contratos y realizado las obras, las consultorías, entregado los
bienes o cumplidos los servicios, dentro del plazo y bajo las
condiciones técnicas aprobadas, mediante el acta de entrega
recepción definitiva, la entidad tramita el pago
correspondiente, constituyendo para el Estado una obligación
de pago.

- Presupuesto Pagado. - Con la solicitud de pago de la entidad

contratante, el Ministerio de Finanzas realiza el pago mediante
transferencia al proveedor que prestó el servicio realizando las
retenciones de impuestos correspondientes de ser el caso.

5. Evaluación y Seguimiento. - En esta etapa del ciclo, el Ministerio

de Finanzas mide los resultados que arroja el presupuesto tanto en
lo financiero como en lo físico. Esto con el fin de prever el flujo que
se requiera para cumplir con el resto de las obligaciones anuales y
de ser el caso buscar fuentes de financiamiento. Los informes de
evaluación y seguimiento son consolidados y enviados para la
revisión de la Presidencia de la República.

6. Clausura y Liquidación. - El 31 de diciembre de cada año se

cierra la ejecución presupuestaria de forma automática, fecha luego
de la cual el estado no puede pagar obligaciones contratadas del año
que se cierra. Esas obligaciones generadas serán trasladadas al
presupuesto del nuevo año. Por esta razón las instituciones públicas
deben enviar órdenes de pago al Ministerio de Finanzas máximo
hasta los primeros días de diciembre (Ministerio de Economía y
Finanzas, 2020)
A continuación, se resume el ciclo presupuestario en la figura 1 y los
estados de la ejecución presupuestaria en la figura 2.

Figura 1
Ciclo Presupuestario
Figura 2
Estados de la ejecución del Presupuesto

Autoevaluación

1. ¿Qué es el presupuesto?

Es un instrumento fundamental en la planificación y ejecución de la

actividad económica del Estado.

2. De acuerdo al Reglamento del Código Orgánico de Planificación de

las Finanzas Públicas el presupuesto abarca:

El presupuesto del sector público no financiero.

Presupuesto del sector público financiero.

Presupuesto de la Seguridad Social.

Todas las alternativas propuestas

3. Si se hace referencia a las instituciones que cumplen con la

ejecución de las funciones del estado, nos referimos a:
 El Gobierno Central (Función Ejecutiva) y Otras funciones (Legislativa,
judicial, electoral y transparencia y control social)

Gobiernos Autónomos Descentralizados (gobiernos provinciales,

municipales y parroquiales, excepto las empresas públicas)

Otras entidades del Estado (Contraloría, Procuraduría,

Superintendencias)

Todas las alternativas propuestas

4. ¿Cuál es el fin del presupuesto General del Estado?

Esta herramienta permite controlar los ingresos, los gastos y las fuentes
de financiamiento del Estado.

5. ¿Cuáles son los principios presupuestarios?

Universalidad, Plurianualidad, Eficiencia y Eficacia

Unidad, Transparencia, Flexibilidad y Programación

Equilibrio y Estabilidad

Todas las anteriores

6. El ciclo presupuestario se basa en:

Programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación,

seguimiento, clausura y liquidación.

7. Si se habla de la definición de los objetivos y metas acorde al Plan

de Desarrollo del Estado se hace referencia a:

Programación

8. Si se refiere a los desarrollos de los procesos y proyectos a cumplir

dentro del plazo, se trata de la etapa de:

Ejecución

9. Para la ejecución del presupuesto se manejan varios términos o

situaciones que permiten ver en qué estado se encuentra el recurso
asignado o a asignarse y son:

Presupuesto inicial y codificado.

 Presupuesto comprometido, pagado y devengado

Alternativas a y b

10. En qué fecha se cierra la ejecución presupuestaria:

31 de diciembre