1. EL DERECHO FINANCIERO........................................................................................................................

1.1. INTRODUCCIÓN AL DERECHO FINANCIERO.....................................................................................3

1.1.1. CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO.............................................................4

1.1.2. AUTONOMÍA CIENTÍFICA DEL DERECHO FINANCIERO............................................................10

1.1.3. RELACIÓN DEL DERECHO FINANCIERO CON EL DERECHO TRIBUTARIO, BANCARIO Y

EL MERCADO DE VALORES........................................................................................................................11

1.2. EL PODER FINANCIERO.........................................................................................................................14

1.2.1. CONCEPTO Y LÍMITES........................................................................................................................15

1.2.2. DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL PODER FINANCIERO EN PANAMÁ.....................................16

1.2.3. ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER FINANCIERO EN PANAMÁ...........................17

1.2.4. ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO ESTATAL.............................................................19

2
1. El derecho financiero

1.1. Introducción al derecho financiero

El derecho financiero es la rama del derecho público en la que se concentra el

ordenamiento jurídico que regula la actividad financiera del Estado en cada una de sus
principales manifestaciones, es decir, la generación de ingresos y la gestión de sus gastos.

A partir de la aplicación de las normas de derecho financiero, y en unión con otras

disciplinas atinentes a la gestión estatal, se procura el logro de los fines del Estado,
incluyendo el bienestar de su población y la satisfacción de servicios básicos, tales como la
salud, la educación, la seguridad y la infraestructura, entre otros, que garanticen la mejora
de la calidad de vida.

El derecho financiero encuadra al Estado dentro de un conjunto normativo suficiente que

le permite el ejercicio de la actividad financiera con la satisfacción de sus principios
básicos de competencia, jerarquía y división de poderes, aunado a reglas de manejo de
obligatorio cumplimiento claras, que se apliquen de acuerdo con los principios de
transparencia y de rendición de cuentas.

Cada recurso financiero obtenido y utilizado en el Estado debe ceñirse a las normas de
derecho financiero vigentes, atendiendo a la situación de cuya competencia se ocupe, ya
fuese desde la obtención directa de recursos de los contribuyentes a través del poder
financiero en su versión tributaria hasta la gestión programada de dichos recursos por
conducto del instrumento de planificación básico del Estado, que es el presupuesto
general, así como la gestión de sus bienes y derechos y la adquisición de financiamientos,
cuando los ingresos recaudados y los recursos propios no resulten suficientes.

3
La suma de cada uno de estos componentes pesa en el apropiado manejo de la actividad
financiera estatal y supone para los funcionarios encargados, responsabilidades añadidas
con consecuencias administrativas, civiles y penales, en caso de cumplirse de manera
descuidada o intencionalmente maliciosa.

1.1.1. Concepto y contenido del derecho financiero

Pasaremos, a continuación, a definir el derecho financiero:

Para Martínez-Carrasco Pignatelli, J. M. (2017), en su obra Derecho Financiero y

Tributario:

El derecho financiero es el conjunto de normas y principios que disciplinan la

actividad financiera pública (ingresos-gastos) del Estado, CC.AA. y EE.LL. y otros entes
públicos institucionales o corporativos. Es la rama del ordenamiento jurídico que
regula la constitución y gestión de la Hacienda Pública, la ordenación jurídica de la
actividad financiera pública (p.38).
De esta definición podemos resaltar los siguientes aspectos: lo concerniente a que el
derecho financiero condensa las normas relativas a la actividad financiera del Estado
(ingresos-gastos), así como la constitución y gestión de la Hacienda Pública. Con respecto
a la actividad financiera, la misma puede ser realizada tanto por el Estado y sus distintos
estamentos como por terceros a través de mecanismos de concesión.

Otra definición del derecho financiero es que se trata de la rama del derecho público que
se encarga de regular la actividad financiera del Estado, especialmente lo relacionado con
la generación de sus ingresos y la gestión de su gasto, patrimonio y endeudamiento.

De esta definición podemos observar la dicotomía clásica de la actividad financiera estatal

(ingresos y gastos), que consiste en la generación de ingresos y la gestión de sus gastos,

4
patrimonio y endeudamiento incluidos, y de la que se encargarán cuatro segmentos
normativos, a saber:

a. De los ingresos en general, el derecho tributario

b. De la gestión de los gastos, el derecho presupuestario

c. De la administración de su patrimonio, el derecho patrimonial del Estado o de la

Hacienda Pública

d. Del endeudamiento, el derecho del crédito público, o como se conocen en nuestro

ordenamiento, normas de responsabilidad social y fiscal.

Cuando hablamos de generación de ingresos, nos debemos remitir a una imagen

pragmática del Estado que cada día toma mayor relevancia, el Estado como empresa.
Debemos permitirnos identificar en el Estado varias características que describen el
concepto de empresa, ya que, si definimos una empresa como el uso de los factores de
producción para su transformación en bienes y servicios, que generan riqueza y crean
valor, el Estado cumple con esta concepción, hechas ciertas reservas.

Y esto es así, pues, aunque el Estado puede realizar actividades empresariales lucrativas,
su fin no es solamente la generación de riqueza para acumularla y producir más, como
ocurre con una típica empresa privada, sino que esta actividad empresarial estatal es un
medio por el cual este puede cumplir con su fin primordial, que es la satisfacción del
bienestar común de sus administrados.

Tal como nos indica Ferreiro Lapatza, J. J. (2016), los ingresos y gastos del Estado: “Son un
instrumento, un medio para lograr otros fines. La actividad financiera aparece, así, sin
más, como una actividad instrumental, como una condición para la realización del resto de
las actividades del Estado y como un medio para que este consiga sus fines” (p. 17).

5
El Estado existe como garante de libertades y como facilitador del bien común de su
población. A fin de lograr estos objetivos primordiales, debe contar con los fondos
suficientes que le permitan realizarlos, así como emprender aquellos proyectos que logren
llegar a la gran mayoría de sus administrados y permitirles la mejora en sus condiciones de
vida.

Para ello, el Estado hace uso de los recursos obtenidos de sus actividades de recaudación
de tributos u operaciones rentísticas y productivas y, mediante su capacidad
gubernamental instalada, implementa proyectos, programas e inversiones que deben
luego revertir en el progreso de todos los que convivimos en el país.

De esta forma, el Estado como empresa transforma factores de producción y crea riqueza
y valor a su población a través de los bienes y servicios que realiza, lo que se traduce en
infraestructura, salud, educación y seguridad. De hecho, el Estado al realizar este proceso
productivo, está reconociendo a quienes han contribuido en su financiamiento, con
proyectos de utilidad que revierten en su bienestar general.

Principalmente, los ingresos del Estado provienen de su actividad de recaudación de

tributos, es decir, de los recursos obtenidos a través de la obligación tributaria originada
por una norma legalmente promulgada y que vincula al ciudadano y a los residentes
permanentes en el país, como sujetos pasivos de dicha obligación, constituyéndolos en
“contribuyentes” para el apalancamiento de la actividad estatal en general.

Para que esta relación jurídica sea mejor entendida y organizada se hace necesaria la
existencia de normas especiales que la regulen, de allí la importancia del derecho
tributario como manifestación jurídica de la relación Estado-contribuyente.

Por otro lado, el derecho financiero se apoya grandemente en el derecho presupuestario,

pues es a través de esta normativa positiva que el Estado programará de manera

6
organizada cómo ha de gastar los recursos provenientes de la actividad de recaudación,
rentas y demás actividades productivas en las que participa.

El derecho presupuestario es, por ende, la herramienta principal de gestión del Estado
para la implementación de sus objetivos estratégicos, toda vez que, a partir de esta
proyección de ingresos y egresos organizados y detallados, el Estado por medio de todos
sus estamentos podrá gestionar los recursos obtenidos para el desarrollo y logro de sus
planes, programas e inversiones.

Sin el Presupuesto General del Estado no habría orden, ni reglas claras de manejo, ni
asignación de recursos para cada una de las actividades de este. Y es que el Estado no
solamente debe realizar obras a favor de su comunidad, sino que debe organizarse
adecuadamente a fin de garantizar su operatividad, así como la consecución efectiva de
las inversiones programadas.

Razón por la cual, el Presupuesto General del Estado no solamente contiene la descripción
de los ingresos proyectados y de los gastos estimados, sino también normas de gestión
presupuestaria e incluso de gestión de recursos humanos y acciones de personal de los
funcionarios que forman parte de la organización estatal.

Si asimilamos al Estado a una economía familiar, en la que los recursos se limitan a los
ingresos generados por los jefes de familia, sin un presupuesto que dicte con cuánto se
cuenta para cubrir las necesidades de funcionamiento del hogar, y de allí en adelante los
usos no primordiales, probablemente, la economía familiar presentaría inconsistencias
graves que podrían degenerar en situaciones de inestabilidad, iliquidez y
sobreendeudamiento.

En síntesis, el Estado no puede funcionar sin un presupuesto, pues esta herramienta de

planeación no solo contiene los ingresos que se esperan obtener en la vigencia anual
correspondiente, sino también se establecen los usos, orden de prelación y asignación

7
tanto para cubrir los gastos de funcionamiento de toda la estructura gubernamental como
los fondos disponibles para los proyectos de inversión.

De igual manera, la Ley del Presupuesto General del Estado sirve de herramienta de
control y rendición de cuenta, obligaciones propias de la actividad estatal en general, ya
que describe la gran mayoría de los gastos permitidos, así como las inversiones que se
deben realizar durante la vigencia anual correspondiente, y constituye el parámetro que
se debe utilizar al momento de verificar la ejecución efectiva de los planes de gobierno.

Adicionalmente al derecho tributario y presupuestario, el derecho financiero se

complementa de dos segmentos normativos inherentes a su actividad patrimonial y
crediticia, siendo estos la gestión de la Hacienda Nacional y las normas de endeudamiento
o financiamiento estatal o como también son denominadas normas de responsabilidad
social y fiscal.

La Hacienda Nacional es definida en el artículo 1 del Código Fiscal de la República de

Panamá de la siguiente manera: “La Hacienda Nacional la constituye el conjunto de
bienes, rentas, impuestos, acciones y servicios pertenecientes al Estado” (Art. 1, Código
Fiscal de Panamá, 2015).

Por el principio de seguridad jurídica, es requisito sine qua non que existan normas
expresas y aplicables a la administración de tales bienes, rentas, impuestos,
contribuciones y servicios del Estado, para lo cual tanto la Constitución Política de la
República de Panamá como el Código Fiscal, las leyes orgánicas especiales y otras normas
complementarias y procedimentales han demarcado el alcance de las facultades de los
servidores públicos con respecto al uso y disposición de los bienes estatales.

Por último, un renglón normativo que ha tomado mayor relevancia, debido al

reconocimiento del impacto que ejercen en la vida y capacidad adquisitiva de la población
de un país, son las normas que regulan el financiamiento del Estado, también

8
denominadas de crédito público, o como son conocidas en nuestro país, las normas de
responsabilidad social y fiscal.

Las normas de responsabilidad social fiscal están contenidas en la Ley 34 de 2008 y, en su

artículo 1, indica como su objetivo general: “Establecer normas, principios y metodologías
para consolidar la disciplina fiscal en la gestión financiera del sector público, condición
necesaria para la estabilidad y el crecimiento económico sostenible. La gestión de las
finanzas públicas se ejecutará bajo principios de transparencia, responsabilidad y
rendición de cuentas” (Art.1, Ley 34, 2008).

Esta normativa constituye un marco de referencia obligatorio para los gestores financieros
del Estado al que deben ceñirse, a fin de garantizar niveles sostenibles de endeudamiento,
procurando que el déficit presupuestario del Estado para la vigencia correspondiente
disminuya o se mantenga en los máximos establecidos.

El endeudamiento estatal incluye tanto obligaciones contractuales (préstamos) como

emisiones de títulos de deuda en el mercado local o internacional, en sus modalidades a
corto, mediano y largo plazo, contraídas por el sector público, es decir, el Gobierno
central, las entidades descentralizadas y gobiernos locales.

Estas normas buscan limitar un comportamiento agresivo y descontrolado de los gestores

de las finanzas públicas, con el objetivo de conciliar las capacidades de recaudación y
producción de renta del Estado, con el apalancamiento financiero provisto por terceros,
requerido para el desarrollo a corto y largo plazo de los objetivos estratégicos estatales. Lo
que se persigue con estas normas es ir disminuyendo la brecha o déficit fiscal (la
diferencia negativa entre los ingresos corrientes y los gastos e inversiones presupuestados
y pagados) que reflejen las finanzas públicas, si los montos de ingresos presupuestados
resultan menores a los proyectados, frente a los gastos incurridos en la vigencia
correspondiente.

9
En resumen, la finalidad de las normas de responsabilidad social y fiscal es disminuir la
dependencia estatal del endeudamiento con terceros para sufragar los gastos y las
inversiones programadas en el Presupuesto General del Estado para la vigencia
correspondiente.

1.1.2. Autonomía científica del derecho financiero

Por la complejidad que conlleva la gestión integral del Estado, el derecho financiero como
rama del derecho público requiere un estudio y una atención individualizados.

El alcance del derecho financiero viene dado por su definición, por lo que todo en lo que el
Estado esté involucrado, ya sea que implique generación de ingresos o gestión de gastos y
su patrimonio, requiere un tratamiento especial tanto de origen como de gestión,
disposición y rendición de cuentas.

Esto es así, pues si bien el Estado puede asimilar características y actividades de la

empresa privada, su especial naturaleza le impone severas condiciones de
comportamiento que en el ámbito privado no aplicarían. Además, como ya hemos
mencionado, para el Estado el lucro es un medio, mas no el resultado, pues los
indicadores de logros alcanzados en aspectos de mejora en la calidad de vida de sus
administrados no necesariamente arrojan resultados positivos en las finanzas públicas.

En este sentido, el derecho financiero, si bien se apoya en otras ciencias sociales como la
economía, la estadística, la sicología y la política, con las que mantiene una estrecha
colaboración, no deja de tener un tratamiento único, ya que debe asimilar cada uno de
esos apoyos científicos sociales, en el deber ser del ordenamiento jurídico que lo
compone.

10
Y es que el Estado funciona a partir de la delegación de la libertad que sus ciudadanos han
cedido voluntariamente a través de su sistema democrático para el desarrollo y
satisfacción del bien común. Por esta razón, quienes dirigen y gestionan al Estado se
deben a un código de conducta expresamente consagrado en la ley, con disposiciones
claras y de aplicación inmediata, de cuyo cumplimiento efectivo dependerá no solamente
el logro de los objetivos estatales, sino también el surgimiento de responsabilidades
civiles, administrativas y penales para quienes no las cumplan.

Por todo lo anterior, si bien para las actividades financieras en general existen normas que
podrían ser asimilables a la gestión financiera estatal, la especial naturaleza de este
requiere de un tratamiento diferenciado, pues a los riesgos inherentes a las actividades
financieras, en general, se suman las responsabilidades que tienen los interlocutores del
Estado en el manejo y disposición de los bienes y recursos a su cargo, así como el
cumplimiento de los objetivos generales.

1.1.3. Relación del derecho financiero con el derecho

tributario, bancario y el mercado de valores

El derecho financiero como manifestación normativa de la actividad financiera del Estado

tiene relaciones estrechas con varias ramas del derecho positivo. En esta oportunidad,
resaltaremos las relaciones que mantiene con el derecho tributario, el derecho bancario y
el derecho del mercado de valores.

Con el derecho tributario se trata de una relación de género a especie, es decir, este es
uno de los ejes más determinantes y con los que se asocia generalmente el desarrollo del

11
derecho financiero. Debemos entender que el derecho tributario es el que se encarga de
normar lo concerniente a la generación de ingresos a través de la recaudación tributaria.

Esto es así, pues por definición el derecho financiero regula la actividad financiera estatal,
especialmente la relacionada con sus ingresos y gastos. Y es en el ámbito de los ingresos
del Estado que el derecho tributario toma preponderancia, pues este busca ordenar las
relaciones que se derivan entre el Estado como sujeto activo de la obligación tributaria y
los contribuyentes, en general, como sujeto pasivo.

Adicionalmente, tanto el derecho financiero como el tributario comparten fuente, al estar

ambas materias contenidas en la Constitución Política de la República de Panamá.

De la actividad recaudatoria de los tributos es que el Estado obtiene la gran mayoría de

sus ingresos, y es a partir de una eficiente política tributaria que el Estado podrá realizar la
gran mayoría de sus objetivos, proyectos e inversiones incluidas en la Ley del Presupuesto
General del Estado.

El derecho tributario, por tanto, es el encargado de llevar a cabo la dinámica de

producción de flujo de efectivo para el Estado, ordenando lo relativo a la obligación
tributaria, hecho generador, los tipos de tributos, la figura del contribuyente y sus deberes
y derechos, las capacidades, alcance y poderes con los que cuenta el Estado para el cobro
y coacción de las obligaciones tributarias, así como los procedimientos de control y
garantías en el ejercicio de tales capacidades y poderes estatales.

El derecho tributario, por ende, es la rama del derecho financiero con la que el ciudadano
de a pie puede más fácilmente identificar su alcance, pues ilustra la obligación que tiene
toda persona residente en Panamá de contribuir con el Estado para el sostenimiento,
tanto del funcionamiento de su organización como de la gran mayoría de los servicios
básicos que son de responsabilidad primaria del Estado, como educación, salud,
infraestructura y seguridad básica.

12
Tanto en el caso del derecho bancario como en el del mercado de valores, la interacción
del derecho financiero con ambas ramas debe entenderse a partir de dos relaciones que
interactúan simultáneamente en ambos mercados regulados de manera diferenciada: el
Estado como supervisor y también como usuario.

El Estado como supervisor de los mercados regulados, a través de las entidades

especializadas (la Superintendencia de Bancos y la Superintendencia del Mercado de
Valores), fiscaliza, supervisa e incluso tutela las relaciones generadas entre los actores
principales de cada uno de los mercados regulados (banca y mercado de valores) y la
administración, los clientes, usuarios y consumidores.

De esta relación también se derivan los procesos de ingreso al mercado, como lo son el
otorgamiento de licencias, seguimiento y control de su comportamiento como empresas
supervisadas y, finalmente, su cese de operaciones en el mercado, ya fuese por
liquidaciones voluntarias o forzosas. El Estado por cada una de estas actividades genera
ingresos por otorgamiento de licencias, autorizaciones, inspecciones y aplicaciones de
sanciones.

Por otro lado, el Estado, como usuario del mercado bancario, participa activamente a
través de la adquisición de productos bancarios tanto de naturaleza pasiva (cuentas de
ahorros, cuentas corrientes, depósitos a plazo fijo) como de naturaleza activa (préstamos,
líneas de créditos, adelantos o como deudor cedido en caso de líneas de descuentos o
apertura de cartas de créditos). Por estas actividades, el Estado puede percibir ingresos
provenientes de intereses compensatorios por dinero depositado, mientras que al adquirir
obligaciones contractuales deberá pagar intereses compensatorios y hasta comisiones.

Así mismo, en el mercado de valores, el Estado participa activamente tanto como emisor
de títulos de deuda a corto plazo (letras, pagarés) o a largo plazo (bonos, bonos
soberanos, etc.) y, de igual manera, puede participar en calidad de inversor mediante la
adquisición de emisiones de terceros de títulos valores y otros activos financieros. Por

13
estas actividades, el Estado puede percibir ingresos provenientes de rendimientos de
inversiones por ventas o pago de intereses, y en el caso de sus títulos emitidos, el Estado
logra recaudar del público inversor financiamientos a mejores condiciones de las que
podría obtener a través de obligaciones contractuales de crédito, todo ello con la
correspondiente obligación del pago de intereses convenidos y los gastos asociados a la
emisión.

1.2. El poder financiero

Tanto “poder” como “financiero” son conceptos que relacionados en una sola idea
producen una construcción con impacto significativo. Cada uno por sí solo representa un
factor que involucra capacidad de hacer (poder) y la forma de lograrlo (dinero).

Por lo que la posibilidad de reunir ambos conceptos y que el resultado represente la

participación activa del Estado en la generación de riqueza, tanto material como de
calidad de vida de su población, supone el uso de la organización estatal como mecanismo
multiplicador de los recursos existentes y obtenibles, pero siempre sometido al imperio de
la ley, como es de esperar de todas las actuaciones estatales y de sus funcionarios
responsables.

Ahora bien, la capacidad del Estado de actuar proviene de las normas positivas aplicables
en todas sus manifestaciones (Constitución, tratados internacionales, leyes, reglamentos),
mientras que los recursos financieros se originan ya sea de fuentes propias, tales como
recaudatorias (impuestos, tasas y contribuciones), productivas (explotación de sus activos)
y dispositivas (venta de sus activos), así como de fuentes externas (nacionales e
internacionales). Y a partir de la generación y obtención de estos recursos financieros, el

14
Estado deberá procurar el logro de sus objetivos mediante la programación periódica del
gasto público y la inversión.

Abordaremos, entonces, el origen del poder financiero estatal en todas sus formas, su
alcance, desarrollo, efectos y controles, así como las relaciones que se derivan de su
ejercicio.

1.2.1. Concepto y límites

En cuanto al poder financiero, debemos entender que se trata de la capacidad legal que
detenta el Estado para realizar actividades financieras, tales como la generación de
ingresos ya fuese por actividad de recaudación, rentística o productiva, incluso por medio
de endeudamiento, así como a la gestión de sus gastos de funcionamiento e inversión.

Para Romero Flor, L. M. (2014): “El poder financiero es el conjunto de competencias

(potestades administrativas) atribuidas constitucionalmente a los entes públicos
territoriales (Estado, comunidades autónomas y entidades locales) con la finalidad de
lograr la satisfacción del interés general dentro de su ámbito territorial” (p. 4).

Para complementar, Martínez-Carrasco Pignatelli, J. M. (2017) nos explica el concepto

actual del poder financiero del Estado:

Facultad de los entes públicos para desarrollar la actividad pública con sometimiento
a la ley y al resto del ordenamiento jurídico. El poder financiero es el poder para
regular el ingreso y el gasto público.
*…+
En la actualidad, el poder financiero se concibe como el conjunto de competencias
constitucionales y de potestades administrativas de que disponen los entes públicos
territoriales e institucionales para desarrollar la actividad financiera de obtención de
ingresos y ordenación de gastos y pagos (pp. 11-12).

15
1.2.2. Distribución funcional del poder financiero en
Panamá

La distribución funcional del poder financiero en Panamá se encuentra en dos niveles:

nacional y local.

A nivel nacional, el poder financiero es ejercido principalmente por los Órganos Legislativo
y Ejecutivo.

La capacidad de aprobar leyes corresponde a la Asamblea Nacional, de acuerdo con el

artículo 159 de la Constitución Política de la República de Panamá (CPRP). De especial
consideración son aquellas denominadas leyes orgánicas cuyo objeto desarrollan los
temas descritos en los numerales del 1 al 16 del artículo 159 de la CPRP.

Entre estas leyes orgánicas se encuentran aquellas relacionadas con la creación de

impuestos y tributos, aprobación del presupuesto general del Estado, gestión y disposición
de bienes estatales, así como las normas relativas a la contratación de empréstitos,
reconocimiento de la deuda, organización del crédito público y aranceles, etc.

El Órgano Ejecutivo, por su parte, ejerce la iniciativa en materia de actividad financiera

estatal, pues tiene la facultad de realizar las propuestas de leyes orgánicas cuyo objeto
sean los temas que hemos mencionado, además de encargarse de su promulgación, así
como de su implementación formal y material. Corresponde igualmente al Órgano
Ejecutivo, la contratación de empréstitos, la gestión de las recaudaciones de tributos, la
preparación, seguimiento y liquidación presupuestaria y la negociación de tratados que
impacten su actividad financiera.

En lo que concierne a la distribución del poder financiero a nivel local, este descansa en
los municipios a través de sus consejos municipales y el alcalde.

16
Es meritorio aclarar que por mandato constitucional tanto el poder financiero nacional
como el local están sujetos al control y fiscalización de la Contraloría General de la
República y la jurisdicción y competencia del Tribunal de Cuentas.

1.2.3. Ordenación constitucional del poder financiero en

Panamá

En Panamá, el poder financiero se encuentra contenido en la Constitución Política de la

República de Panamá y es complementado por las leyes orgánicas aprobadas por el
Órgano Legislativo.

En principio, el poder financiero nacional descansa en las facultades legislativas de la

Asamblea Nacional. Esto es así, pues constituyen facultades legislativas de la Asamblea
Nacional, de acuerdo con el artículo 159 de la Constitución Política de la República de
Panamá, en materia financiera, los siguientes numerales: la expedición de los códigos
nacionales (N°1), expedir la ley general de sueldos (N°2), aprobar o desaprobar tratados
internacionales (N°3) (incluidos aquellos que afecten la actividad financiera del Estado,
tales como Tratado para evitar la doble tributación), intervenir en la aprobación del
Presupuesto del Estado (N°4), establecer impuestos y contribuciones nacionales, rentas y
monopolios oficiales (N°10), dictar normas especiales para la negociación y contratación
de empréstitos, organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio, así como fijar y modificar los aranceles (N°11), decretar las normas relativas a la
celebración de contratos en los que sea parte o tenga interés el Estado o alguna de sus
entidades (N°14), entre otras (Art. 159, Constitución Política de la República de Panamá,
2015).

17
Cada uno de estos numerales citados son calificados como leyes orgánicas.

En complemento a la función legislativa de la Asamblea Nacional como manifestación del

poder financiero estatal, el ejercicio de propuesta legislativa en materia financiera del
Estado es generalmente del Órgano Ejecutivo que, según el literal b del artículo 165 de la
Constitución Política de la República de Panamá, tiene la facultad de proponer leyes
orgánicas.

Ejemplo de estas iniciativas y en desarrollo de las dos funciones principales de la actividad

financiera del Estado, las normativas en materia de generación de ingresos (tributos),
especialmente aquellas relativas a la gestión del gasto (presupuesto), son propuestas por
el Órgano Ejecutivo, por conducto del ministro de Economía y Finanzas, debidamente
autorizado por el Consejo de Gabinete para su discusión y aprobación por la Asamblea
Nacional.

Incluso, una vez aprobadas por la Asamblea Nacional, el trámite de sanción, promulgación
e implementación de estas leyes orgánicas corresponde al Órgano Ejecutivo.

Ahora bien, en el caso del poder financiero local, el artículo 242 de la CPRP establece las
funciones del Consejo Municipal, que incluye la aprobación de su presupuesto de rentas y
gastos, así como la aprobación y eliminación de impuestos, contribuciones, derechos y
tasas y la fiscalización de la administración municipal.

Mientras tanto, el artículo 243 de la CPRP dicta como algunas de las funciones del alcalde:
presentar los acuerdos de presupuesto de rentas y gastos y ordenar los gastos locales.

También la Constitución Política de la República de Panamá dispone las entidades que

ejercerán el control y la vigilancia de las actividades financieras del Estado, así como sus
funciones principales, siendo estas la Contraloría General de la República y el Tribunal de
Cuentas.

18
El artículo 280 de la CPRP señala entre las funciones de la Contraloría General de la
República, llevar las cuentas nacionales, incluida la deuda interna y externa, fiscalizar
todos los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, examinar, intervenir y
fenecer las cuentas de los funcionarios que manejen o custodien fondos y otros bienes
públicos, realizar inspecciones o investigaciones para determinar la corrección de las
operaciones que afecten patrimonios públicos, recabar informes sobre gestión fiscal de las
dependencias públicas, establecer los métodos de contabilidad de las entidades públicas e
informar a la Asamblea Nacional sobre viabilidad de solicitudes de créditos
suplementarios o extraordinarios, entre otras (Art. 280, Constitución Política de la
República de Panamá, 2015).

Por su parte, el Tribunal de Cuentas se establece en el artículo 280 de la CPRP con

competencia y jurisdicción a nivel nacional para juzgar las cuentas de los agentes y
empleados de manejo cuando surjan reparos por irregularidades.

1.2.4. Organización del sistema tributario estatal

Primeramente, es necesario aclarar que el sistema tributario panameño es de tipo

territorial, esto es que solamente existe la obligación tributaria para los contribuyentes
sobre los ingresos generados en el territorio nacional o con recursos obtenidos en el
territorio nacional. Las empresas y personas naturales panameñas que hayan obtenido
ingresos producto de operaciones que se materializan en el exterior o con recursos no
generados en Panamá no pagan impuestos en Panamá.

19
Este sistema resulta muy atractivo para el establecimiento de empresas o domicilios
fiscales de personas naturales extranjeras cuyas fuentes de ingresos provienen en todo o
principalmente del exterior.

Ahora bien, en cuanto a la organización local del sistema tributario panameño, este se
divide primordialmente por circunscripciones territoriales y competencias legales.

En cuanto a circunscripción territorial, el sistema tributario se divide en nacional, a cargo

del Gobierno central y sus estamentos, y local, a cargo de los distintos municipios y sus
concejos y alcaldes.

En atención al artículo 1 de la Ley 76 de 2019, por el cual se aprueba el Código de

Procedimiento Tributario de la República de Panamá (CPT), se establece que esta norma
es de aplicación a todos los tributos nacionales, y de manera supletoria a los tributos
aduaneros, municipales y las contribuciones sociales a la seguridad social (Art. 1, Ley 76,
2019).

Asimismo, de acuerdo con los artículos 2, 3, 4 y 5 del CPT se describe y se definen los
conceptos de tributos y sus clases, entendiéndose por tributos las prestaciones
pecuniarias que el Estado exige en ejercicio de su potestad tributaria y como consecuencia
de la realización del hecho imponible previsto en la ley, al que esta vincula el deber de
contribuir con el objeto de satisfacer necesidades públicas (Art.2, Ley 76, 2019).

El CPT clasifica a los tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales, y los define
como sigue:

Los impuestos son tributos cuya obligación tiene como hecho generador una conducta
descrita por la ley, que obliga al contribuyente sin una contraprestación estatal
individualizada relativa a este (Art. 3, Ley 76, 2019).

Por su parte, las tasas son tributos cuya obligación tiene como hecho generador la
prestación efectiva de un servicio por una entidad pública o el aprovechamiento de un

20
bien público individualizado, o que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al
obligado tributario o contribuyente y cuyo monto debe corresponder al costo o
mantenimiento del servicio (Art. 4, Ley 76, 2019).

Las contribuciones especiales, por su lado, son tributos cuya obligación tiene como hecho
generador beneficios especiales derivados de la realización de obras públicas o de la
prestación o ampliación de servicios públicos y por contribuciones especiales a la
seguridad social (Art. 5, Ley 76, 2019).

Una forma sencilla de identificar y diferenciar los tipos de tributos es determinando si

existe alguna contraprestación directamente relacionada con la obligación de contribuir.
Si esta contraprestación o beneficio no existe o no es identificable de inmediato, se trata
de un impuesto, mientras que si existe tal contraprestación al pago del tributo, hablamos
de una tasa o una contribución.

Ejemplo de esta identificación lo constituye el impuesto sobre la renta, que obliga al

contribuyente una vez aplicados los gastos deducibles y franquicias, a pagarle al Estado un
porcentaje de los ingresos que hubiese generado en el periodo correspondiente y,
simplemente, obedece a la obligación genérica que tiene todo residente en el territorio
panameño de contribuir con el Estado, con base en la riqueza que hubiese producido
durante la vigencia respectiva. Más allá de aportar al financiamiento de necesidades
básicas como salud, educación, infraestructura y seguridad, no hay una contraprestación o
beneficio individualizado directamente identificado a favor del contribuyente.

Mientras tanto, cuando un contribuyente paga el peaje o tasa por el uso de autopistas o
corredores viales, recibe el beneficio inmediato de acortar distancias y reducir tiempo por
el uso de una infraestructura vial alternativa al sistema vial existente.

Adicionalmente, el CPT aclara que cuando las tasas resulten de la solicitud o

requerimiento de un servicio por un acto voluntario del contribuyente o tratándose de un

21
 servicio público prestado por una empresa privada concesionada, la tasa recibe el nombre de
precio público.

En el caso de las contribuciones especiales, los fondos recaudados por la actividad tributaria
deben ser utilizados específicamente para el objeto de la recaudación, ya sea para su
financiamiento, o por el costo de la obligación.

En adición a la clasificación por circunscripción territorial, el sistema tributario panameño está

también organizado por competencia legal, es decir, de acuerdo con la autoridad o entidad
que se encarga de la actividad de recaudación.

La recaudación de impuestos a nivel nacional corresponde a la Administración Tributaria

compuesta por los tribunales administrativos tributarios y la Dirección General de Ingresos,
adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas. Mientras, la actividad de recaudación a nivel
local corresponde al alcalde y al tesorero municipal.

En el caso de las tasas, estas serán cobradas por la entidad o concesionario estatal encargado
de gestionar el bien o servicio público utilizado por el contribuyente.
Y tratándose de contribuciones especiales la de seguridad social, la CPT en su artículo 5 asigna tal
capacidad a la Caja de Seguro Social.

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