1Del problema individual al programa social: la cuestión alimentaria en Argentina

Patricia Aguirre2
Laura Pautassi3

1. Introducción

La alimentación humana ha sido un problema, como lo es el nacimiento o la muerte, pero

como problemática (entendiendo por esto la situación del problema en la agenda social)
-en Argentina- su historicidad es otra. A comienzos del siglo XX, concretamente en 1906,
el decano de la recién creada Facultad de Agronomía y Veterinaria va a llamar a la Ar-
gentina el “granero del mundo” lo que conducirá y marcará el tratamiento de la proble-
mática durante 80 años. El hecho de vivir en un país con la capacidad de producir alimen-
tos para satisfacer las necesidades de su población y aún del mundo, modeló la manera
de pensar la cuestión alimentaria, precisamente porque la hizo desaparecer como tal y la
redujo a un problema de suelo, clima y cosecha. Y esto no pasaba solamente en Argentina,
en la Sociedad de las Naciones (1919-1946) la política se apoyaba en el concepto de
recursos naturales y los países se esforzaban por lograr autonomía alimentaria aumen-
tando su producción y deplorando sus “improductivas” selvas o montañas consideradas
causantes de sus problemas. Así sacaron de la ecuación las relaciones sociales que, a
través de tecnologías mucho menos desarrolladas que las del siglo XX, habían “tallado”
las montañas creando parcelas para el maíz en los Andes o terrazas para los arrozales en
China. La consideración de la problemática alimentaria como recurso natural promovió
una dependencia conceptual respecto de la disponibilidad.4

Debido a este criterio, durante las primeras décadas del siglo XX, en Argentina el pro-
blema de la desnutrición infantil, aunque extendido, se veía como un tema familiar, la
malnutrición regional se pensaba un problema de educación o de ingresos. Siempre refi-
riendo la responsabilidad a los propios individuos que “fallaban” en alimentar y alimen-
tarse en un contexto pródigo, ya fuera porque no sabían, no podían o no querían. Al vivir
en el “granero del mundo” el problema de la alimentación se consideraba fuera del ámbito
social porque había producción suficiente y se la reducía a un problema individual, a lo
sumo familiar y siempre transitorio (no estructural) que se desplegaba y resolvía en el

1
Capítulo del libro De Alfonsín a Macri. Política Social en Democracia. 1983-2019 . G. Gamallo Compi-
lador. Eudeba. Buenos Aires 2022-
2
Doctora en Antropología (UBA) Profesional del Departamento de Nutrición del Ministerio de Salud por
más de 30 años. Actualmente Docente e Investigadora del Instituto de Salud Colectiva -Universidad Na-
cional de Lanús-
3
Investigadora Principal CONICET y Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires. Directora del
Grupo de Trabajo Interdisciplinario Derechos Sociales y Políticas Públicas.
4
Se trata de una ecuación que parte de la producción + importación + stock del año anterior a lo que debe
restársele la exportación, lo que se retira como semillas para volver a producir más las pérdidas en el pro-
ceso de transporte e industrialización. Esta concepción fue prevaleciente en las sociedades nacionales y los
imperios coloniales desde el pasado remoto. En su análisis de la Geopolítica del Hambre (Castro, 1951)
revisa área por área el mapa del hambre mundial y concluye que no son los recursos naturales sino la
organización socio-económica (y el colonialismo esclavista como su versión más cruel) el origen del ham-
bre, en un planeta que empezaba saberse poblado y proyectar un futuro malthusiano. La Declaración Uni-
versal de Derechos Humanos de 1948 desplaza el concepto de recursos naturales hacia el reconocimiento
del derecho en la alimentación (art. 25), que posteriormente es recogida en la mayoría de las Pactos y
Tratados internacionales.

1
ámbito privado con voluntad, con caridad (sujeto/sujeto) o con asistencia (institución/su-
jeto).

Esta invisibilización de la problemática alimentaria ha determinado los abordajes de las

crisis fueran considerados de manera coyuntural, y solo de manera excepcional como un
problema estructural, vinculado a las restricciones del acceso, producto de la dinámica
del modelo de acumulación (Teubal,1991).

Al no existir una reflexión social sobre las causas, ya sea desde el ámbito de las institu-
ciones públicas como desde las organizaciones de la sociedad civil y la academia, las
respuestas estatales se concentraron en acciones tendientes a solucionar los síntomas con
acciones puntuales que tomaron la forma de planes y programas de emergencia, que se
conciben como transitorios que se prolongan a lo largo del tiempo, sin reparar en las
causas y transformando la transitoriedad en la regla. Así, es en el campo de la alimenta-
ción donde se inician los programas sociales focalizados y que han caracterizado a la
política social Argentina durante el período bajo análisis.

Cabe señalar otro de los rasgos sobresalientes de esta etapa fue la incorporación de una
agenda de derechos humanos, la cual caracterizó a la política desde la recuperación de-
mocrática con la ratificación de numerosos Pactos y Tratados internacionales, como el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) realizada
por Ley 23313 de 1986. En este Pacto, los Estados “reconocen el derecho de toda persona
a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (Art. 11, PIDESC)
y en el apartado siguiente, reconoce “el derecho fundamental de toda persona a estar
protegida contra el hambre” y enumera una serie de medidas que deben adoptar los Es-
tados parte, como la mejora en métodos de producción, conservación y distribución de
alimentos hasta el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo
que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales. Asi-
mismo, se comprometen a garantizar una distribución equitativa de los alimentos mun-
diales en relación con las necesidades. Posteriormente, Argentina adopta otros Pactos in-
ternacionales y con la reforma Constitucional de 1994 (art. 75 inc. 22) les otorga supre-
macía jurídica, quedando el país comprometido a garantizar el derecho a la alimentación
de manera inseparable con la dignidad inherente de la persona humana y en interdepen-
dencia con otros derechos humanos. En 1996, se aprueba el Protocolo de San Salvador
en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que reconoce en el ar-
tículo 12 el derecho a la alimentación adecuada, el cual es recién ratificado por Argentina
en 2003.

Con este marco normativo internacional, los compromisos de Argentina amplían el reco-
nocimiento de la alimentación no asimilándolo solo a un conjunto de calorías, proteínas
y otros elementos nutritivos sino que asume obligaciones positivas y negativas que debe
satisfacer y que son de cumplimiento inmediato y exigible a todos los poderes del Estado,
para lo cual deben utilizar al máximo de los recursos disponibles, tal como está estable-
cido en los Pactos de Derechos Sociales y en otros Tratados de Derechos Humanos. Por
lo mismo, en caso de violaciones a este derecho, las personas deben disponer de recursos
jurídicos y políticos necesarios para exigir el cese inmediato de la vulneración de este
derecho, al mismo tiempo que pueden solicitar que se reparen los daños y que se dispon-
gan las medidas necesarias para evitar su reiteración. Adicionalmente los Estados se en-

2
cuentran en obligación de establecer mecanismos de vigilancia o monitoreo de la realiza-
ción del derecho a la alimentación adecuada (Pautassi, 2012; Pautassi y Carrasco, 2015).
Sin embargo, y tal como se analizará a continuación, el reconocimiento de la alimentación
como derecho no conforma el fundamento de las políticas de este extenso período, sino
que se ha concentrado en programas dirigidos a población en condiciones de vulnerabili-
dad.

Este capítulo se inscribe en la consideración social de la problemática alimentaria, anali-

zando las acciones y políticas implementadas desde la recuperación de la democracia en
1983 hasta la finalización del gobierno de Mauricio Macri en diciembre de 2019. Este
período, signado por profundos cambios internacionales, que incluyen crecimiento po-
blacional, concentración y volatilidad de capital, aumento del consumo de países como
China, han transformado la producción y comercio mundial de granos, sumado al desa-
rrollo de organismos genéticamente modificados, con incorporación comunicacional y
tecnológica de alto impacto ambiental, junto con las consiguientes transformaciones de
las relaciones agrarias, que han producido impactos considerables en un país como la
Argentina, con profundas heterogeneidades regionales.

Así, Argentina transitó entre 1983 y 2019 un período democrático atravesado por severas
crisis económicas, sociales e institucionales de distinto alcance, con cambios relevantes
en la estructura productiva y en menor medida sobre la estructura impositiva, en la que
perduran sesgos regresivos y donde el crecimiento de la pobreza ha caracterizado a esta
etapa, con impacto diferencial en término de género y sobre la alimentación. Y tal como
fue señalado, las respuestas estatales se concentraron en programas y no en la definición
de una política alimentaria.
Debido a ello, el abordaje se realiza a partir del análisis de los programas alimentarios
nacionales, con la salvedad que no son más que componentes del sistema alimentario.
Cabe destacar, que esta falta de consideración de la alimentación como derecho humano
y como tal, universal, integral e interdependiente de otros derechos5, se traduce en la au-
sencia de fuentes de información sistemáticas con lo cual la inobservancia del derecho de
acceso a la información, tendrá implicancias en los demás derechos humanos, sean civi-
les, políticos, económicos, sociales o culturales (DESC). En consecuencia, se ha recurrido
para el análisis a diversas fuentes de información secundarias, lo que no permite realizar
una periodización exacta sino plantear un escenario de contexto.
El capítulo se organiza a partir de ciclos presidenciales, considerando cinco períodos que
hemos clasificado de la siguiente manera: i) la recuperación democrática, que comprende
la presidencia de Raúl Alfonsín (1983-julio1989); ii) los programas del ajuste -julio de
1989 a diciembre de 1999- con las dos presidencias de Carlos Menem; iii) la transición y
crisis institucional, entre diciembre de 1999 a mayo 2003 con el gobierno de la Alianza
(1999-2001) y el gobierno provisional de Eduardo Duhalde (diciembre de 2001 a mayo
de 2003), iv) el desembarco de los derechos, que comprende el período de mayo 2003 a

5
Declaración y Programa de Acción de Viena de la Conferencia de Derechos Humanos de 1993 establece:
“Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre
sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y
equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de
las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y
religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y cultura-
les, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales” (Carrasco et al,
2016).

3
diciembre de 2015 (presidencias de Néstor Kirchner y los dos mandatos de Cristina Fer-
nández) y por último, v) la administración de los programas entre diciembre 2015 a di-
ciembre de 2019 con la presidencia de Mauricio Macri. El fundamento de esta clasifica-
ción no refiere a etapas cronológicas, sino que incorpora los cambios políticos e ideoló-
gicos de cada administración de gobierno respecto a la cuestión alimentaria, y que marcan
diferencias significativas, a pesar de la continuidad de los programas. Le sigue un apar-
tado dedicado a la producción de información especializada en materia nutricional a partir
de diversas encuestas y su impacto en el campo de las políticas públicas.

Las conclusiones recuperan el análisis respecto a la complejidad de la alimentación como

derecho humano, identificando la ausencia de consideración histórica de la sinergia entre
el sistema agroalimentario y el sistema económico-político, que da por resultado un tipo
de cocina6, y dado que la alimentación es el factor pre-patológico por excelencia, impacta
sobre las condiciones de vida de la población, con importantes efectos epidemiológicos,
sociales y de género.

2. La alimentación como problema y como derecho humano

La preocupación por la alimentación y las intervenciones institucionales que se conside-

raron “apropiadas” siempre dependieron de los valores que les dieran sentido, del con-
texto histórico y de los recursos que la sociedad estuviera dispuesta a invertir. El caso
argentino es esclarecedor al respecto. Ya desde el período colonial, los cabildos eran los
encargados de procurar el abastecimiento de las ciudades y la iglesia el sostenimiento de
los “menesterosos”. Con las luchas por la emancipación y las sucesivas guerras, la pro-
blemática alimentaria se volvió prioritaria ya fuera desde el punto de vista de la produc-
ción (las levas que menguaban la población rural), de la distribución (la creación de la
Sociedad de Beneficencia en 1823) o del consumo (el fracasado intento de Mariano Mo-
reno de generar un recetario criollo recuperando comidas de los pueblos originarios o los
libros que recogen y normatizan la cocina criolla como aquellos de Juana Manuela Gorriti
o Teófila Benavente (Aguirre, 2007)

Durante el centenario se funda el Patronato de la Infancia (1892), institución filantrópica

por excelencia que luego dará origen al Patronato Nacional de Menores, dependiente del
Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, encargado del régimen asilar y de la asisten-
cia a la niñez. El modelo, de base higienista, estableció una alianza implícita entre mujeres
y modelo médico, descargando en ellas el cuidado de la salud y la alimentación de sus
familiares, sumando las prácticas comunitarias con base en la beneficencia (Tenti Fan-
fani, 1989). Como consecuencia de la crisis de la década de 1930 se produjo un cambio
radical en el régimen de acumulación económica, transformándose Argentina de país
agroexportador a planificar su desarrollo en base a la industrialización y posteriormente

6
La cocina, como como institución, se encuentra atravesada por relaciones sociales que se instalan en la
comida a través de los valores que dan sentido a la elección de los productos y su combinatoria, tanto como
a través de la producción y distribución de los alimentos que se utilizan y la tecnología aplicada en produ-
cirlos, prepararlos, distribuirlos, consumirlos y disponer de sus restos. Estas operaciones prácticas y sim-
bólicas dan como resultado los platos característicos de una cocina, con la legitimación de su consumo por
determinados sectores sociales, géneros y/o edades junto a los efectos esperados y constatados en el cuerpo
de los comensales. La alimentación es producto y produce relaciones sociales y son estas relaciones las que
dan forma a la cocina que se comparte, que identifica a las personas y las liga a su espacio y su tiempo,
construyendo un patrimonio pero también una epidemiología ya que deja su huella en los cuerpos y condi-
ciona una manera específica de enfermar y morir. (Aguirre, 2007)

4
a definir su régimen de bienestar. Durante esa década se crearán las primeras instituciones
de asistencia social alimentaria, principalmente destinadas a niñas y niños, como el caso
de los comedores escolares (en 1932) dependientes del Consejo Nacional de Educación
(ley 11.597) o la Junta Nacional de Ayuda al Niño (en 1934) para "socorrer al niño en
edad escolar con alimentos y vestido" (Britos et al, 2003). El modelo higienista consolida
la apreciación de las familias en situación de pobreza y vulnerabilidad como objeto de
regulación y disciplinamiento, de acuerdo con su morfología y responsabilidades asigna-
das en el marco de la promoción de la nuclearización de las familias (Torrado, 2003).

En 1936, la Ley Palacios (12.341) constituye el primer intento serio de dar respuesta
desde el Estado a los problemas de salud y alimentación de la población materno infantil
en situación de pobreza (Biernat y Ramaciotti, 2008) ya que incorpora características de
formulación similares a las de otros países con regímenes de bienestar robustos, promo-
viendo -con carácter de obligatorio- el amamantamiento hasta el cuarto mes de vida de la
niña o niño, al mismo tiempo que prohíbe la “lactancia mercenaria” y establece la entrega
de leche en polvo para liberar de la lactancia a la mujer obrera (Idiart, 2007: 27-54). Crea
además la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia dependiente del ministerio del
Interior, ya que no existía el Ministerio de Salud, que se establecerá en 1949. Durante el
gobierno justicialista (1945-1955) la asistencia social se concentra en la Fundación Eva
Perón con acciones de entrega directa de alimentos y acciones de educación alimentaria.
En esta etapa se sientan las bases del régimen de bienestar en Argentina, caracterizado
como un híbrido institucional de corte meritocrático (Barbeito y Lo Vuolo, 1992) donde
la base de sustentación fue la conformación de familias con varones proveedores y muje-
res amas de casa, de corte nuclear y donde todas las responsabilidades de cuidado, espe-
cialmente la alimentación, se delegaron de manera exclusiva en las mujeres consolidando
una injusta división sexual del trabajo y del cuidado que perdura hasta la actualidad (Pau-
tassi, 2007).

A partir de 1952, y dentro del Ministerio de Salud, esta Dirección organiza la entrega de
leche en forma regular y en todo el país en centros materno-infantiles, con el objetivo
explícito de controlar la mortalidad infantil consecuencia principalmente de la desnutri-
ción y de la diarrea estival (Biernat y Ramaciotti, 2008). En 1967 se comienza a fortificar
los alimentos, y con la sanción de la ley N°17.259/67 se agregó yodo como yoduro de
potasio a la sal de consumo humano y animal reduciendo la incidencia de bocio endémico
e idiosia. En 1973 hacia el final del gobierno de facto del general Lanusse, se promulga
la ley 20.445 que incorpora al Presupuesto Nacional una partida específica para sostener
el Programa Materno Infantil y la compra de leche.7

Si bien el interés del capítulo es analizar los últimos 36 años, debe señalarse que la historia
de la asistencia siempre se encuentra presente, ya sea en el patrón de consumo o en la
pervivencia de estos dos programas, los cuales aún con modificaciones prácticas y con-
ceptuales, continúan hasta el presente.

El otro rasgo distintivo de las políticas alimentarias en Argentina, es que no fueron dise-
ñadas en base a diagnósticos basados en datos técnicos, sino que en general fueron el
resultado de múltiples tensiones y luchas dentro y fuera de las burocracias asistenciales.
Allí debe agregarse que factores altamente sensibles, como el hambre, la pobreza, la des-
nutrición, fueron los fundamentos de muchos de los programas alimentarios analizados,
7
Es el primer rubro de gastos del Ministerio de salud y que equivale aproximadamente a 19 millones de
kilos.

5
sumados a importantes sesgos de género en la responsabilidad de las mujeres en el hogar,
que dieron como resultado programas diseñados en base a presunciones y sin evidencia
empírica que los sustentara, urgidos por cubrir necesidades que se percibían pero cuyo
alcance no se conocía ni en profundidad ni en magnitud. Asimismo la mayoría de estos
programas tenían objetivos difusos (combatir la pobreza, mejorar el acceso, contribuir a
paliar la emergencia), con poca coherencia entre necesidad (anemia) y programa (fortifi-
cación), y con múltiples operatorias, que no responden a la complejidad de la alimenta-
ción sino a la opacidad de la meta. De allí que en general no se han realizado evaluaciones
de estos programas. El resultado, es el entramado de programas alimentarios que convi-
ven con un conjunto de medidas y acciones que no son consideradas del campo de la
alimentación pero que tienen una clara incidencia en ella y se ubican en diversas áreas
estatales.

En el siguiente cuadro se registran los principales programas de los últimos 30 años

agrupados según una tipología que identifica la modalidad operativa y con la norma legal
y su año de inicio y finalización.

Cuadro N 1
Tipología de los programas alimentarios de Argentina desde 1950 a 2015

Programa Norma legal Inicio-Fin

Tipología Población objetivo

Ley 12341 1951-conti- Embarazadas, nodrizas y ni-

PMI núa ños demandantes del sub-
sector público

PAN Ley 23056 1984-1989

Familias en áreas con NBI

Decreto 1993-2005 Embarazadas y niños meno-

PROMIN 443/1993 res de 6 años en áreas con
NBI

Dación de ali- Decreto 1994-2000

ASOMA 547/2000 Afiliados PAMI pobres
mentos

En alimen- Decretos 2000-2002

tos UNIDOS 547/2000 Familias pobres
328/2002

Decreto 2002-2003
PEA 328/2002 Familias pobres

Res PAMI 1992-

PPB 1517-D/1992 Afiliados PAMI pobres

Decreto 1996-2000 Niños mayores 2 años de fa-

PRANI 547/2000 milias pobres
Comedores
Res MDS 1998-2005
FOPAR 1826/1994 Comedores comunitarios

6
 POSOCO Ley 23767 1989-2005 Comedores comunitarios

Ley 24049 1972-1992

Copa de leche PROSONU Comedores escolares

Fondos de 2001-2008
Vale Más PNSA Familias pobres

Ticket DNU 1989-1990

Bono Solida- 400/1989
En dinero Familias pobres
rio Ley 23740

Decreto 2009-conti- Niños y embarazadas po-

Transferencia AUH 1602/2009 núa bres

Autoproducción de alimen- Res INTA 1990-conti-

ProHuerta 239/1990 núa Familias pobres rurales
tos

Ley 25724 2003-conti-

Integra todos los tipos ante- Res MDS núa
PNSA Familias pobres
riores 2040/2003

Fuente: Abeya Gilardon, E. (2016)

Esta lógica fragmentada, asistencial y de polarización social, que como se verá a lo largo
del capítulo se profundizó a partir de los años noventa, se refleja en todas las áreas de la
alimentación.

2.1. La recuperación democrática: el primer gran programa

Junto con el retorno de la democracia en 1983 se declara la necesidad de restablecer el

derecho a la alimentación, que había sido avasallado por el gobierno militar, y se imple-
menta el PAN (Programa Alimentario Nacional). El programa no es solo el primero sino
también el ejemplo de la manera que -aún invocando el derecho a la alimentación ade-
cuada- los programas alimentarios se planifican, se instrumentan y se evalúan en término
de necesidades (y sus satisfactores), sin considerar otros aspectos centrales en relación
con el derecho, en el diseño de la política y su implementación. Si bien estos aspectos
podían justificarse en 1983 cuando se diseñó el PAN, lo problemático es que aún no se
incorpore efectivamente el enfoque de derechos respecto a la alimentación, el que sigue
siendo en gran medida declamatorio y no con estándares que den cuenta de su efectiva
inscripción. Todavía hoy “se asiste, se ayuda, se beneficia” en relación con el hambre y
la necesidad, tal como se hacía en el inicio de la transición democrática. Y se repite la
conceptualización asistencialista respecto al Estado, a las y los agentes que “dan” antes
que garantizar un derecho.

Aunque durante este período los programas de maternidad e infancia y comedores esco-
lares continuaron y aún mejoraron sus prestaciones, a partir de haber triplicado el presu-
puesto en 1985 y haber realizado la primera evaluación de los comedores, la estrella de
la política alimentaria del gobierno de Alfonsín fue el PAN.

7
Si bien era evidente la precarización de la alimentación luego de las desastrosas políticas
del gobierno militar, los datos que fundamentaron la problemática alimentaria y el PAN
como solución, eran pocos y solo abarcaban algunas jurisdicciones. No se disponía de
datos e información estadística a nivel nacional, subnacional e internacional puesto que
Argentina era uno de los pocos países latinoamericanos que en 1983 no integraba la red
de cooperación sobre el Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN) de
la Oficina Regional de FAO, por lo cual se desconocía la prevalencia de desnutrición
infantil y sus tendencias. Solo el Instituto de Nutrición del Noroeste realizaba mediciones
del estado nutricional demostrando la existencia de desnutrición crónica en la mitad de
las niñas y niños en edad escolar, y en una cuarta parte de los niños y niñas menores de 5
años. No hubo antropometría a nivel nacional o encuestas nacionales de salud, nutrición
o consumo que brindaran un dato cierto.8 Así el programa fue planificado para 700.000
hogares pero en el momento de mayor demanda llegó a 1.300.000 hogares (Aguirre,
1988).

El PAN, aprobado por Ley 23.056 de marzo de 1984, constituyó la primera política ma-
siva de asistencia alimentaria “dirigida enfrentar la crítica situación de deficiencia ali-
mentaria aguda de la población más vulnerable y de pobreza extrema”. Originalmente
fue concebida como una política de emergencia, en la misma línea que muchos otros
programas sectoriales, para enfrentar la coyuntura y con una duración de 2 años, prorro-
gable. En sus fundamentos, definió su población a partir de cuatro criterios de riesgo
considerando una implementación decreciente a medida que el desarrollo económico hi-
ciera innecesaria la asistencia. En la práctica, se establecieron tres niveles de vulnerabili-
dad: vivienda precaria, desocupación y presencia de mujeres embarazadas y/o niñas y
niños menores de seis años. Si bien la caja de alimentos se planteaba como una unidad
que se sumaría de acuerdo a la cantidad de personas en la vivienda o el nivel de pobreza,
(por ejemplo si había personas desnutridas, si había personas mayores, si la capacidad de
sostén era mayor que una persona activa sobre cinco personas inactivas) la oferta terminó
estabilizándola en la entrega de una caja por hogar fuera cual fuese su composición.

La prestación consistía en una caja conteniendo 14 kg de comida, fue diseñada por nutri-
cionistas y con un contenido uniforme para todo el país.9 Se repartía en una reunión men-
sual de 20 madres con un agente del programa (agentes PAN), quienes atendían cerca de
800 hogares en áreas urbanas y 200 hogares en zonas rurales. En las reuniones se impar-
tían elementos de educación alimentaria y se instrumentaban los subprogramas.

El PAN comprendía a su vez otros subprogramas:

i. Saneamiento básico (PROAGUA) en convenio con Obras Sanitarias de la Nación.
Hasta 1987, se realizaron 580 obras, con la instalación de 500,000 metros de ca-
ñería en zonas periféricas;

8
Inclusive la Encuesta de Gasto e Ingreso de los Hogares de INDEC se aplicó recién en 1985. En 1984 se
realizó un nuevo procesamiento del Censo de Población de 1980 para construir el índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) y el mapa de la pobreza, que registró un 30% de pobreza estructural, pero estos
datos llegaron cuando el PAN ya estaba implementado.
9
En su fórmula original contenía: 2 kg de leche en polvo, 1 litro de aceite, 1,5 kg de fideos secos, 2 kg de
polenta de maíz, 2 kg de harina de trigo, 3 latas de 340 gr de corned beef, 1 kg de azúcar y 1 kg de arroz.
En total 65.190 kcal, es decir el 23% de las recomendaciones mensuales de energía para una familia tipo,
39% de las recomendaciones de proteínas, 20,95% del calcio y 17,2% del hierro (Aguirre, 1988). Con el
paso del tiempo y los problemas presupuestarios, la composición fue cambiando hasta llegar a 30 tipos
diferentes de cajas.

8
 ii. Huertas: este programa en el marco de un convenio con INTA, proveía semillas,
asesoramiento técnico y en algunos casos herramientas. Hasta 1987 se repartieron
108.400 paquetes de especies varias de semillas, y la provincia de Neuquén fue
una de las pocas que recibió herramientas
iii. Compras comunitarias: que consistía en la compra al por mayor de alimentos,
artículos de limpieza o librería, cuya logística se organizaba a partir de las reunio-
nes.

Aunque la ley dedica ocho párrafos a normatizar el trabajo voluntario y las donaciones,
suponiendo una movilización solidaria en torno a la alimentación que el Estado Nacional
encauzaría, nada de esto ocurrió. El programa se financió exclusivamente con aportes del
tesoro nacional que alcanzaron al 1,2% del PBI implicando un fuerte nivel de inversión
pública entre los diversos subcomponentes. A pesar del declamado fundamento en dere-
chos sociales y la invocación a la participación comunitaria, los resultados que más se
destacan son la distribución mensual de la caja con alimentos y el hecho de ponerlo en
funcionamiento en todo el país en 5 meses (comenzó en mayo de 1984) en un momento
político por demás convulsionado. Una evaluación de los resultados sociales del PAN
subraya la presencia positiva del Estado en las zonas de mayor pobreza, y la movilización
que generó en torno a la alimentación, sin embargo -aún invocando el derecho- fue asis-
tencialista en su concepción tanto como en términos del análisis presupuestario, donde la
caja se impuso a cualquier otra actividad), con marcados sesgos de género y con un diseño
centralizado y homogéneo.

Cuadro N 2- Cobertura Programa Alimentario Nacional 1984-88

Familias incorpora-
Años Presupuesto en U$S das Cajas entregadas

1984 82.715.000 907.360 4.490.948

1985 145.762.903 1.487.118 15.070.186

1986 145.544.791 1.331.771 15.875.502

1987 191.865.898 1.341.078 16.488.304

1988 152.483.100 1.506.470 14.950.678

Fuente: Aguirre (1989)

El PAN se discontinuó en su modalidad de entrega de cajas a partir de la crisis de la

hiperinflación, en mayo de 1989 cuando se pasó a la entrega de alimentos a granel a
comedores. En diciembre de 1989, ya en el gobierno el presidente Menen, se sanciona la
ley 23.767 que lo deroga, en línea con una importante producción legislativa pero sin
avance sobre la efectivización de los programas.

9
2.2. Los programas del ajuste: 1989-1999

El nuevo gobierno implementó por decreto presidencial 400/89 el programa de Bonos

Solidarios de Emergencia, destinado a familias en situación de emergencia y crisis
alimentaria. Este programa, que se implementa a partir de agosto de 1989, consistía en
la entrega de una chequera conteniendo bonos que podían ser utilizados para comprar
alimentos y artículos de limpieza. El concepto “solidario” estaba representado por la in-
vitación a que las personas físicas y jurídicas hicieran contribuciones voluntarias para
sostener este plan de manera que su realización no recayera totalmente en las cuentas
públicas. En consecuencia, en septiembre se sancionó la Ley 23.740 que regulaba estas
contribuciones. Sin embargo no hay registro de aportes solidarios de ninguna empresa o
persona, situación similar a la que había sucedido con el PAN. Después de este segundo
y frustrado intento de promover una participación monetaria, solidaria, voluntaria, de per-
sonas y empresas en los programas alimentarios del Estado, nunca más se volverá a de-
dicar tiempo y discusiones legislativas al tema. Es que al revés del interés filantrópico
que imperaba en décadas anteriores cuando la iglesia o los particulares organizados (da-
mas de beneficencia) ocupaban el lugar vacante, cuando el Estado asume la problemática,
el sentimiento generalizado es que “la sociedad” puede des-responsabilizarse, como si la
filantropía (la disposición a procurar el bien del otro de manera desinteresada), fuera con-
traria a la democracia representativa.

La inclusión en el programa dependía de completar una declaración jurada que se entre-

gaba en las municipalidades, mientras que la distribución de los bonos debía realizarse a
través de Consejos Locales de Emergencia, que en los hechos no se llegaron a conformar,
de manera que estos se distribuyeron a través de las autoridades políticas municipales,
unidades básicas, diputados, senadores, iglesias (especialmente ligadas a Cáritas), inclu-
sive de la CGT. El Ministerio de Salud y Acción Social era la autoridad de aplicación y
el encargado de formar el Consejo Nacional para la Emergencia Social, integrado por los
Ministros del Interior, de Trabajo y Seguridad Social, representante de las Fuerzas Arma-
das, de la Iglesia Católica, y la CGT y organizaciones empresariales, que nunca antes se
habían comprometido en la realización de programas asistenciales dentro del estado na-
cional (Golbert, 1992).

El Bono Solidario preveía tres etapas: i) asistencia alimentaria a un millón de familias y

grupos, ii) autoabastecimiento familiar y iii) microemprendimientos productivos. Las de-
nuncias y acusaciones de clientelismo, discrecionalidad, corrupción e ineficacia fueron
recurrentes con lo que no se llegó a completar ni la primera etapa de este programa.10 En
enero y tras la muerte del Ministro de Salud Dr. Corzo responsable de su operatoria, en
medio de innumerables escándalos se suspendió definitivamente, dando cuenta de un fra-
caso rotundo del programa que, de acuerdo con datos del Ministerio de Salud, alcanzó un
2% de cobertura sobre la población con NBI (Aguirre, 1993).

10
Desde la bancada opositora de la Cámara de Diputados se denunciaba que “se ha gastado el 64% del
presupuesto en concepto de gastos de impresión, traslados y comisiones bancarias”, diario La Prensa,
Buenos Aires, domingo 25 de marzo de 1990. Las largas colas desde la madrugada frente a la CGT y su
derivación a los municipios y ministerios, cuando se les acababan las chequeras, terminaron de desprestigiar
la operatoria de la primera experiencia de una prestación cuasi monetaria.

10
El otro Programa creado en 1990 en el marco de la crisis, por resolución del Consejo
Directivo del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA y el Ministerio (en
ese momento Secretaría) de Desarrollo Social fue el Proyecto Integrado “Promoción de
la Autoproducción de Alimentos (ProHuerta)”, con el objetivo de promover una mejora
en la seguridad alimentaria en los sectores con mayor vulnerabilidad de la población. Este
programa, vigente a la fecha, se propone tanto en zonas rurales pero también urbanas,
promover la agroecología para el auto-abastecimiento, la conformación de sistemas loca-
les de producción, el arraigo y la organización social; a través de la capacitación, la asis-
tencia técnica, el desarrollo de tecnologías apropiadas y el financiamiento de proyectos
productivos. (INTA, 2020)

De acuerdo con datos del INTA, en 2020, se registran más de 4.000.000 de personas
destinatarias, la conformación de una red federal de 9.192 promotores voluntarios, de las
cuales el 67 % son mujeres, 744 ferias agroecológicas y la coordinación con más de 3000
organizaciones e instituciones. Agrega la información oficial que del total de las huertas
establecidas en todo el territorio, aproximadamente el 97 % son familiares.11

Sin embargo, la emergencia alimentaria se acrecentó en un contexto hiperinflacionario,

dominado por los sucesivos planes del ministro de economía Erman Gonzalez, hasta la
implementación del Plan de Convertibilidad por parte de Domingo Cavallo. Sin entrar
en consideraciones respecto a dicho Plan, solo a modo de recordatorio: fija la equivalen-
cia 1$=1U$S, promueve la apertura económica a partir de un modelo de producción es-
pecializado y flexible, con tercerización y reformas laborales flexibilizadoras, privatiza-
ción de servicios y empresas públicas, con oferta diferenciada y estratificada de bienes y
servicios y con impacto diferencial en términos de género y por grupos etarios (Lo
Vuolo et al, 1999; Pautassi, 2001) y sociales (tales como el aumento de la alícuota de
IVA a los alimentos al 21% -la más alta de América- con reducción de las exenciones).

Respecto al agro, se inicia el proceso de sojización con la importación del modelo esta-
dounidense de agricultura de monocultivo químico (extractivista) basado en transgénicos
(y su paquete tecnológico-financiero) que promovieron la apertura del campo argentino.
En materia de industria alimenticia, en esta década se produjeron fusiones y adquisiciones
de empresas alimentarias nacionales por parte de los grandes holdings transnacionales.12

En el mismo movimiento que promueve la integración con mercados transnacionales,

fuertes procesos de homogeneización cultural son motorizados a escala mundial, lo que
se da en llamar la “cocina industrial mundial” con la oferta de un núcleo de productos
industriales (gaseosas, snacks, carnes y verduras enlatadas, postres lácteos, alcoholes, go-
losinas) que moldea los patrones de consumo (Godoy, 1995) y que impacta en el mercado

11
De acuerdo con información oficial, el 70% de las huertas se encuentran en zonas urbanas o periurbanas,
y el programa, en la actualidad además del abastecimiento de las familias, avanza con la comercialización
de los excedentes, la producción agroecológica, acceso al agua potable y promoción de ferias y mercados
de proximidad. Si bien en sus orígenes se fomentaron huertas comunitarias generando los grupos de trabajo
según asentamiento barrial, esta experiencia fue particularmente conflictiva y duró poco. En cambio,
cuando se formaron los grupos según redes preexistentes ya fueran familiares, vecinales o amistosas, al
compartir confianza y objetivos se crearon huertas colectivas que sobrevivieron e instalaron la práctica.
Cuando había terreno en la casa se promovió la huerta familiar. Con esta modalidad flexible de huertas
familiares, escolares, comunitarias y colectivas se viene avanzando desde los espacios periurbanos y desde
las poblaciones vulnerables para promover la autoproducción no solo por necesidad sino por las múltiples
funciones sociales y culturales de la huerta. Aguirre (2011).
12
A modo de ejemplo la fusión de Terrabussi con Nabisco y luego ésta a Kraft.

11
local. En paralelo, este proceso de apertura económica genera mayores restricciones ali-
mentarias no en la disponibilidad sino en la accesibilidad, en contextos de alto desempleo
y pobreza creciente.

Los programas alimentarios de esta década se diseñan como políticas compensatorias de

corte asistencialista, meritocráticas y localizadas para la población en situación de po-
breza. Entre las poblaciones con mayor vulnerabilidad seleccionadas se encontraban las
personas mayores, que presentaban 3 veces más desnutrición que niñas y niños, aunque
fueron escasamente contempladas en los programas (Ministerio de Salud, 1998).

Otra de las características de la política, iniciada en los años noventa, fue la descentrali-
zación. Se transfirieron los programas, en la mayoría de los casos de manera directa por
decreto, sin procesos de negociación, a los niveles administrativos locales. El problema
es que en general no se transfirieron los recursos correspondientes, como por ejemplo en
el caso de las partidas presupuestarias en el Programa de Maternidad e Infancia (PMI) se
descentralizó la compra de leche, suponiendo que el recurso humano para su implemen-
tación lo aportaría la provincia, hecho que no ocurrió o en muchos casos resultó clara-
mente insuficiente, promoviendo el aumento de las inequidades territoriales e interjuris-
diccionales.

Es en el marco de esta política de descentralización de servicios educativos y sanitarios

que se crea el Fondo PROSOCO-PROSONU por ley 24.049 de 1991 por la cual se trans-
fiere la operatoria de los comedores escolares y comunitarios a las provincias, tal como
se analiza en otros capítulos de este libro. El antecedente del Programa Social Nutricional Comentado [1]:
(PROSONU) fue el Programa de Ayuda a los ingenios azucareros de Tucumán a fines de PARA LA EDICION REFEENCIAR AL CAPITULO DE
DUCACION Y AL DE SALUD
la década de 1970, tras el cierre de los ingenios azucareros, que a partir de 1984 se va
extendiendo progresivamente a las provincias (Britos et al, 2003).

El Fondo de Políticas Sociales Comunitarias (PROSOCO) transfería dinero, en una ges-

tión compartida con las provincias, para el funcionamiento de comedores comunitarios.
La ley establecía que un 56% de los recursos serían destinados al nivel provincial y debían
ser utilizados exclusivamente para la ejecución de planes nacionales, aunque también po-
dían ser aplicados a programas provinciales, contando con la aprobación previa del Mi-
nisterio de Salud y Acción Social (Ierullo, 2010)

Se consideraba que los comedores debían ser espacios barriales informales o dependien-
tes de ONGS, donde la alimentación fuera parte integral de programas de estimulación
temprana, actividades educativas y recreativas tendientes a fortalecer el desarrollo comu-
nitario. Estos comedores, que todavía existen en todo el país y que continúan mayorita-
riamente a cargo de mujeres, fueron cuestionados porque su única función terminó siendo
la entrega de comida, ya sea en viandas o porciones, y en general brindan prestaciones en
forma irregular, de baja densidad nutricional, con alta exposición a riesgos higiénico-
sanitarios ya que están en manos de voluntarios o personal semi calificado, (Britos et al,
2003).

En 1993 como consecuencia de la oferta del Banco Mundial de créditos para mejorar el
estado nutricional de las próximas generaciones surge el PROMIN (Programa Materno
Infantil y Nutrición) que luego sumaría financiamiento del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su pro-

12
pósito era reforzar las acciones del Programa Materno Infantil mejorando la infraestruc-
tura, el equipamiento de baja complejidad, articulando una red de Centros de Desarrollo
Infantil y capacitando los efectores en las nuevas modalidades de gestión de la atención
en salud. Estaba focalizado en la población materno infantil de las áreas urbanas con ma-
yor pobreza estructural, en consecuencia se implementó solo en 16 de las 24 jurisdiccio-
nes del país.

Aunque formalmente dependía de la Dirección de Maternidad e Infancia del Ministerio

de salud, en la práctica consistió en una estructura paralela altamente dependiente de los
acreedores (quienes monitoreaban) con sus propias autoridades, modalidades y presu-
puestos. Las contrataciones en dólares, la flexibilización laboral, la dependencia del mo-
nitoreo externo hicieron que tuvieran poca o nula relación con los programas alimentarios
nacionales y provinciales profundizando los niveles de desigualdad y fragmentación del
sistema de salud (Aguirre et al, 2004).

Además de la inversión en infraestructura y capacitación financió módulos de alimentos

secos (leche en polvo, aceite, azúcar, cereales y legumbres secas) para familias en situa-
ción de extrema pobreza. De acuerdo a una evaluación interna en 1999 no se encontraron
resultados satisfactorios de la asistencia alimentaria, ni cambios en el perfil nutricional
de madres y niños (Maceira y Stechina, 2008). Este programa fue reduciendo su impor-
tancia a medida que los créditos se agotaban, hasta ser tomado por las jurisdicciones e
integrarse a los que vinieron luego manteniéndose hasta la fecha, como parte del Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria.

En 1995 con la resolución 1005 de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación se crea

el programa de Alimentación y Nutrición Infantil (PRANI). Entre sus objetivos se en-
cuentran apoyar a las provincias para utilizar mejor los fondos del PROSOCO-PRO-
SONU, ayudando a los comedores a transformarse en Centros de Cuidado Infantil y apo-
yar a las familias a través de la entrega de módulos de complementación alimentaria.

Este programa operó de manera doblemente focalizada: en áreas con más del 30% de
población NBI y en la población infantil que asiste a comedores escolares o comunitarios,
con gestión descentralizada transfiriendo fondos a las provincias. Consistió en el primer
y tímido intento de coordinación de programas alimentarios que, visiblemente, se super-
ponían al llegar a la misma población e iniciar algún tipo de supervisión en los comedores
comunitarios manejados por Organizaciones no Gubernamentales (ONG). Su diseño
preveía la transformación de los comedores en Centros de Cuidado Infantil y el refuerzo
de la alimentación a través de la asistencia directa, con cajas PRANI (similares a las cajas
PAN y PROMIN) distribuidas 7 u 8 veces al año a familias cuyos niñas y niños asistieran
a comedores. En la práctica incidió poco en el funcionamiento de los comedores y terminó
convertido en un programa de entrega de cajas. Fue discontinuado en el año 2000.

El Programa Apoyo Solidario a Mayores (ASOMA) fue implementado a partir de 1995

por la Resolución N° 1166/95 de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, focali-
zando en personas mayores de 60 años con alta vulnerabilidad social, con ingresos me-
nores a la jubilación mínima y sin cobertura social. Su objetivo era mejorar la calidad de
vida de las personas adultas, en condiciones de vulnerabilidad, tanto aquellos sin cober-
tura social como de los afiliados al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Pensio-
nados y Jubilados (INSSJ y PAMI) que estuvieran en condiciones de extrema pobreza a
través de la entrega de cajas de alimentos y de comedores. Esta compensación se veía

13
necesaria habida cuenta de la promoción del régimen de capitalización individual y de la
ley de Solidaridad Previsional.13

Maceira y Stechina (2008) señalan que aproximadamente 190.000 destinatarios recibie-

ron mensualmente cajas. A partir de mediados de 1996 se dictaron talleres de educación
alimentaria nutricional que alcanzaron los 900 talleres (período 1996 a 1999) con 18000
participantes. Las entregas de bolsones de alimentos debían cubrir 1500 kcal diaria, el
60% como hidratos de carbono, 10% en proteínas y 30% como grasas, equivalentes a
71% de las calorías recomendadas, 77% de las proteínas, 70% del calcio y 50% del hierro
para una persona mayor de 60 años. Por su parte, los comedores debían aportar 1000 kcal
diarias, el 55% en hidratos de carbono, 15% en proteínas y 30% como grasas, equivalen-
tes al 42% de las calorías recomendadas, 72% de las proteínas, 48% del calcio y 90% del
hierro que requiere una persona mayor. En un principio se adquirían los alimentos en
forma centralizada pero progresivamente se fueron transfiriendo fondos a las provincias
para la adquisición, embalaje y distribución de las cajas y provisión de comedores.

Al comparar los destinatarios con la población objetivo (definida por el programa) se

obtiene una cobertura bruta del 52% para una meta de cobertura del 50% (cobertura pro-
gramática) en función de los recursos asignados. Considerando los destinatarios que cum-
plen todos los requisitos, la cobertura nacional fue del 28% (54% de la cobertura progra-
mática).14 Se entregaron promedio 3,34 bolsones en 6 meses, alcanzando una eficacia del
55%. El costo del bolsón entregado en 1995 alcanzó un promedio de 25,69 dólares de los
cuales $21,81 (84,9%) corresponden a los alimentos, $1,19$ (4,6%) es la infraestructura
de las UCP, 0,75 (2,9%) son los costos del usuario y 0,47 (1,85%) es el costo correspon-
diente a la UEC (CEPAL, 1997).

En 1995, por resolución Ministerial N°1826/94 se implementa el FOPAR, Fondo Partici-

pativo de Inversión Social, que propendía al fortalecimiento institucional de las organi-
zaciones de la sociedad civil formalizadas en cuyas manos se había tercerizado la asis-
tencia. El programa estuvo financiado durante 10 años por el Banco Mundial que reali-
zaba las transferencias directamente a las organizaciones sociales para “desarrollar ca-
pacidades de gestión a través de la formulación, gestión y ejecución de proyectos sociales
destinados a población en situación de pobreza”. Sin embargo, a partir de 1999 se co- Comentado [2]:
mienza a financiar infraestructura, equipamiento y capacitación del personal de los co- Ver – entiendo que esto es posterior a 2001, es de
Duhalde
medores comunitarios pertenecientes a las organizaciones, transformándose en un pro-
grama de asistencia alimentaria.

Coherente con la fragmentación social que produjo el menemismo, las cocinas también
se polarizaron. El cambio en los patrones de consumo se verifica en el análisis de las
Encuestas de Gasto de los Hogares del INDEC (1985 -solo AMBA- y 1996, 2006, 2012
en todo el país) que permite observar cómo los sectores de bajos ingresos han ido per-
diendo diversidad en sus canastas de consumo (Díaz Córdoba, 2015).

13
Esta norma congeló los haberes previsionales al 1° de abril de 1991, sin actualización según el índice
general de remuneraciones sino por las variaciones del AMPO, un índice mucho menos favorable para los
jubilados. Esta política llevó a protestas sistemáticas y a la creación de un partido político (el Partido
Blanco) en defensa de los intereses de las personas mayores..
14
Si se reemplaza metodología de cálculo de NBI por Línea de Pobreza, la cobertura nacional se elevaba
al 38%, que equivalente al 74% de la cobertura meta del programa.

14
Analizando la serie histórica de las encuestas de gasto, se observa que a pesar de todas
sus crisis, y por lo menos en la segunda mitad del siglo XX Argentina había sido uno de
los pocos países de América Latina con un patrón de consumo unificado (todos los sec-
tores comían los mismos alimentos según la Encuesta 1965). Sin embargo a partir de la
ENGHO 1996 este patrón unificado se rompe y aparecen “comidas de pobres y comidas
de ricos” pero con una característica inédita: se transforma el sentido del hambre y co-
mienza a crecer el sobrepeso y la obesidad en la pobreza, el “hambre oculto” que ya no
está asociado a “no comer” sino a “comer mucho” pero de alimentos nutricionalmente
poco densos (Aguirre, 2006). Esos déficits de nutrientes son el resultado de dietas pobres
en verduras, frutas, lácteos, legumbres y cereales integrales al mismo tiempo que el so-
brepeso se apoya en el exceso de azúcares en la forma de harinas refinadas, productos de
panadería, bebidas azucaradas, postres y golosinas, todos productos con baja densidad de
nutrientes.

Este hecho sucede en consonancia con el resto del mundo: los cuerpos de los pobres acu-
san la existencia de una cocina de la escasez, mostrando su malnutrición desplegada si-
multáneamente como déficit (de micro y macro nutrientes) y sobrepeso (de grasas e hi-
dratos de carbono). Los más afortunados, con su cocina de la abundancia, alta cocina o
comida de ricos, tendrán más probabilidad de ser delgados y eutróficos.

Ante este horizonte global que pretende absorberlo todo en un único estilo de vida (y de
comida) se asiste a una tímida revalorización del horizonte local, en el surgimiento de
procesos de patrimonialización de alimentos, preparaciones y platos como marcadores de
identidad y en las “denominaciones de origen”. Y estas situaciones con alto grado de po-
larización caracterizaron a este período, con consecuencias de largo plazo, tal como se
analiza a continuación.

2.3. Transición y crisis institucional (1999-2001)

El nuevo gobierno intentará -sin lograrlo- moderar el ajuste en la economía. En el marco

de los compromisos con los organismos internacionales, intentará poner orden en el mo-
saico de políticas alimentarias localizadas. Para esto, en 1999 unifica el PMI con el PRO-
MIN transfiriendo financiamiento y personal al programa regular. En el 2000 unifica el
ASOMA y PRANI en un único plan: UNIDOS que consistía -igual que aquellos- en el
reparto de cajas a niñas y niños menores de 4 y personas mayores de 60.

Uno de los intentos más enérgicos del Ministerio de Desarrollo fue tratar de diseñar una
base única de destinatarios del conjunto de los programas alimentarios. Esta carencia ha-
bla del grado de fragmentación de las políticas y programas durante el menemismo, ade-
más de los vicios de transparencia en la gestión de los recursos y los espacios de super-
posición y prácticas asistenciales y clientelas que se generaron. El hecho que cada pro-
grama, aún los de un mismo Ministerio tuviera su padrón, habilitaba una serie de inter-
mediaciones y múltiples “ventanillas” en todos los niveles jurisdiccionales. Esta multipli-
cidad dificultaba el monitoreo externo ya que solo el responsable de la ejecución tenía el
estado inicial, la evolución de la cobertura y eventualmente los datos finales.15 Esta situa-
ción se trasladaba a la política de transferencias a ONGs para que gerenciaran, la que

15
Durante el menemismo se levantó la bandera de la tecnificación de los cuadros del Ministerio de Desa-
rrollo Social, separado del Ministerio de Salud en 1997, el monitoreo y la evaluación de las políticas y
programas alimentarios no se realizó en términos técnicos o nutricionales sino que fueron evaluaciones

15
había sido aún más descontrolada, inclusive se identificaron un número importante de
organizaciones creadas ad hoc para recibir los fondos del Ministerio.

En esta etapa se elaboran las guías alimentarias para la población argentina (GAPA) di-
señadas como herramientas para la educación alimentario nutricional, con el objetivo de
estimular consumos de alimentos diversos y promover hábitos alimenticios saludables a
través de información nutricional para guiar las compras. Las guías fueron elaboradas
conjuntamente entre Ministerio de Salud, Desarrollo Social, la UBA y distintos grupos
de profesionales de la Asociación Argentina de Nutricionistas Dietistas (AADYND) en
el año 2000 y publicadas en 2002, en base a recomendaciones de OPS y de UNICEF.16

Después de los trágicos sucesos de diciembre de 2001, en el marco de una crisis econó-
mica y social que provoca la renuncia del presidente Fernando De la Rúa, se abre un
período de alta inestabilidad con la rápida asunción y renuncia de cinco presidentes en
diez días. Finalmente la asunción de Eduardo Duhalde a la presidencia, y dos años de
gobierno de transición, forjaron una fuerte política de contención de la emergencia social.
Esta situación de emergencia evidenciada en 57% de la población viviendo bajo la línea
de pobreza y cerca de un 40% en indigencia, promovió una fuerte asistencialización de
los programas alimentarios.

Por decreto 108/2 se crea el PEA (Programa Emergencia Alimentaria) destinado a trans-
ferir recursos a las provincias para la implementación de sus programas. Ese año se de-
clara la Emergencia Sanitaria y Alimentaria (ley 27.519) como respuesta a la desnutrición
que había tomado estado público y sacudía las tapas de los diarios. El mismo periodismo
que en los diez años de convertibilidad había consensuado la política de ajuste y apertura,
en esa etapa cuestiona y lamenta los resultados marcados en los cuerpos, sin tomar en
cuenta los procesos que habían llevado a ese estado de cosas. El diario La Nación inicia
una cruzada periodística: “El Hambre más Urgente” recolectando 1.160.902 firmas que
adherían a la propuesta del Grupo Sophia, Poder Ciudadano, Grupo Vox Populi y Red
Solidaria que de esta manera se convierte en iniciativa popular y llevan el proyecto al
congreso (Arcidiácono, 2012) Así, constituye la única iniciativa popular que logró tomar
estado parlamentario desde la inclusión de dicha acción en la Constitución de 1994 (art.
39).

Cabe señalar que la emergencia alimentaria fue declarada por el Decreto 108/2002 y fue
sucesivamente prorrogada por las siguientes normas: por el Decreto 1121/2003 (hasta el
10/12/2003); por el Decreto 1069/2003 (hasta el 31/12/2004); por el Decreto 1693/2004
(hasta el 31/12/2005); por la Ley 26.077 (hasta el 31/12/2006); por la Ley 26.204 (hasta
31/12/2007); por la Ley 26.339 (hasta el 31/12/2008), por la Ley 26.456 (hasta el
31/12/2009), por la Ley 26.563 (hasta el 31/12/2011); por la Ley 26.729 (hasta el
31/12/2013); por la Ley 26.896 (hasta 31/12/2015); por la Ley 27.200 (hasta el
31/12/2017), por la Ley 27.345 (hasta el 31/12/2019), y por la Ley 27.519 (hasta el

economicistas (eficiencia, eficacia y efectividad) aún la satisfacción del usuario se tomaba con parámetros
de la teoría económica de la elección racional. Tal evaluación económica y no nutricional era coherente
con su origen, ya que derivaban de créditos de organismos financieros internacionales y las prestadoras
querían vigilar su inversión siendo no pocas veces cómplices al suavizar informes para liberar nuevos des-
embolsos (Aguirre et al, 2004).
16
Las guías fueron actualizadas en 2016,
http://www.alimentosargentinos.gob.ar/HomeAlimentos/Noticias/noticia/noticia.php?n=114 pero si bien
fueron las más importantes no fueron las únicas , por ejemplo el PROHUERTA, también distribuyó ma-
nuales de alimentación saludable a lo largo de las diversas etapas, http://prohuerta.inta.gob.ar/

16
31/12/2022). Asimismo, en el año 2002 se declaró la emergencia social por medio de la
Ley 25.561, la cual fue también sucesivamente prorrogada (Carrasco, 2020). Estas medi-
das dan cuenta de una estrategia tanto a nivel presupuestario como de legitimidad política
respecto al funcionamiento sectorial y particularmente en materia de insumos de los su-
cesivos programas, los que como se analiza a lo largo del capítulo, se incrementan en los
períodos de crisis.

Simultáneamente desde el gobierno nacional se convoca a un Foro Abierto para el

“Diseño e Implementación de un Plan Nacional de Alimentación y Nutrición” cuyo obje-
tivo fue generar un ámbito de discusión técnica convocando a todos los actores que qui-
sieran aportar su experiencia para formular lineamientos básicos y consensuados respecto
de la problemática alimentaria. Este foro sesionó en la Biblioteca Nacional durante dos
días, convocando más de 300 representantes de ministerios, universidades, ONGs, em-
presas, sindicatos y organizaciones sociales de todo el país. Fue coordinado por el Minis-
terio de Salud y el recién creado Consejo de Políticas Sociales.

Las propuestas y recomendaciones del foro sirvieron para la redacción del Plan Nacional
de Seguridad Alimentaria (PNSA) que fue elevado por el Ministerio de Salud como pro-
yecto de ley. En diciembre de 2002, se aprueba por unanimidad el contenido de este plan
(ley 25.724: Programa de Nutrición y Alimentación Nacional)17. Reglamentada la ley en
enero de 2003 se crea el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria que toma el nombre
instalado por la prensa “El Hambre más Urgente”, afortunadamente sin sus contenidos.

2.4. El desembarco de los derechos

El PNSA inicialmente debía representar al conjunto de la política alimentaria, en tanto su

definición incluye la autorización a incidir en la producción, la distribución y el consumo
de alimentos. Sin embargo, durante este período comprendido entre 2003 a 2015, otras
acciones fueron tanto más significativas para esta política, como las retenciones móviles,
el programa de enfermedades no transmisibles, entre otras, todas ellas fuera del PNSA.
Cabe destacar que el Plan sigue vigente, tras 12 años de funcionamiento y cuatro presi-
dencias.

En consonancia con la definición de la política alimentaria en estos casi treinta años, que
lejos de contemplar una política sumaba planes asistenciales, de tipo compensatorio que
se sucedían sin demasiada innovación (Arcidiácono, 2012), la permanencia y la tecnifi-
cación de las plantas funcionales fue agradablemente bienvenida pero la verdadera inno-
vación va a ser la promesa de un programa de ingreso universal que luego terminará en
la Asignación Universal por Hijo/a para la protección social (AUH). La política
alimentaria del período kirchnerista se mantuvo en la tradición de corte asistencialista, de
manera que las retenciones móviles se vieron como temas económicos y fiscales, o la
obesidad como tema médico, sin que se avanzara en un abordaje de la política alimentaria
en su integralidad y como se encuentra entre los objetivos del PNSA. La multiplicidad de
programas se acentuó en el marco del creciente deterioro alimentario de la población, y
las respuestas fueron programas superpuestos destinados a la misma población y sin avan-
zar en políticas de corte transversal. Pese a que el propio PNSA en su artículo 1 estableció

17 La Ley 25.724 crea el Programa de Nutrición y Alimentación Nacional y en ella no figura la

denominación Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) “El Hambre Más Urgente”, como señaló
fue la denominación utilizada por el propio MDS y también por distintos organismos del Estado (AGN,
SIGEN) y proyectos parlamentarios (Arcidiácono y Carrasco, 2012)

17
que “es deber indelegable del Estado garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía” no hubo coordinación ni integridad interinstitucional. Sin embargo, el mejo-
ramiento del acceso en el derecho a la alimentación es indiscutible en esta etapa, aunque
su ejercicio es mucho más amplio y comprende un conjunto de acciones y obligaciones
interdependientes (Pautassi, 2016).18

La primera etapa de consolidación del PNSA, estuvo marcada por la coordinación de las
políticas sociales dirigidas a la seguridad alimentaria, integrando los diversos programas
en una dirección única desde el Ministerio de Desarrollo Social, buscando intervenciones
masivas pero descentralizando la operatoria en las provincias. El giro discursivo en la
política alimentaria lo marca el decreto N°1018/2003 donde se reglamenta la ley que crea
e implementa el PNSA a partir de julio de ese año con la Resolución Ministerial 2040/03.
En ese decreto, la problemática alimentaria fue definida en otros términos (derecho a la
alimentación), por otros actores (técnicos) y en un contexto económico (post-default,
post-devaluación), social (40% de la población por debajo de la línea de la pobreza) y
político diferente a la historia inmediata de los programas.

Otra de las características sobresalientes fue el protagonismo del Ministerio de Desarrollo

Social en los temas alimentarios, en la ejecución de los programas, partiendo del recono-
cimiento de la alimentación como derecho19 y marcando un giro respecto de las construc-
ciones que se realizaban en el pasado, a cargo centralmente del Ministerio de Salud, tanto
de las prestaciones (ayudas) como de los actores (“beneficiarios/as”, “población obje-
tivo/meta”) pasando a considerar a cada persona como titular de derechos. Sin embargo,
en la práctica focaliza en la cobertura de las necesidades nutricionales de niños hasta los
14 años, embarazadas, personas con discapacidad y personas mayores desde los 70 años
en situación de pobreza. A ese delineamiento agrega que se priorizará a las mujeres em-
barazadas y a los niños hasta 5 años de edad (artículo 2, Ley 25724). Los objetivos
específicos del PNSA fueron los siguientes: brindar asistencia alimentaria a familias en
situación de vulnerabilidad social; facilitar la autoproducción de alimentos a las familias
y redes prestacionales (comedores, centros comunitarios, jardines maternales, escuelas y
otros); fortalecer la gestión con descentralización de fondos y asistencia técnica a las di-
ferentes jurisdicciones; impulsar la integración de recursos nacionales, provinciales, mu-
nicipales y facilitar la participación del tercer sector; realizar acciones integrales en ma-
teria de educación alimentaria nutricional, cuidado de la salud y fortalecimiento de las
familias; y desarrollar acciones específicas dirigidas a grupos focalizados de riesgo
(MDS, 2006).

Tres fueron los programas implementados desde el MDS: el Plan Manos a la Obra, el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y el Plan Familias por la inclusión social. En la
implementación del PNSA, se estableció a la Comisión Nacional de Nutrición y Alimen-
tación (CNNA) a cargo la coordinación del programa, con la participación de represen-
tantes de los Ministerios de Salud, MDS, de Educación, de Economía, MTEySS, de Or-

18
En 2004, FAO aprobó las Directrices Voluntarias en apoyo a la realización progresiva del derecho a una
alimentación adecuada en el contexto de seguridad alimentaria nacional, buscando proveer a los Estados
herramientas para efectivizar el derecho a la alimentación adecuada.
19
La ministra Alicia Kirchner lo manifestaba de esta manera: “Nosotros hablamos de titulares de derecho,
no de beneficiarios [...] no objetos pasivos receptores de políticas focalizadas, paternalistas y clientelares.
Hemos reformulado las políticas sociales, cambiando la modalidad de oferta de programas, reemplazamos
las experiencias asistencialistas, fragmentarias del pasado, por una política integral..”. (Documento sobre
Políticas Sociales en el Bicentenario, citado en Demonte, 2016)

18
ganizaciones de la Sociedad Civil (OSC) debidamente acreditadas y organismos interna-
cionales, como el caso de UNICEF y con un representante por cada gobierno provincial
(Arcidiácono y Carrasco, 2012). Esta iniciativa se replicó en Comisiones Provinciales y
Comisiones Municipales, pero en la práctica la operatoria quedó a cargo del Ministerio
de Desarrollo Social y sus efectores, dejando como función central de la Comisión la
convalidación de los informes del Ministerio, con lo cual pronto perdió funciones e inte-
rés (Demonte, 2016).

El Decreto Reglamentario 1018/03 explicita el concepto político de Seguridad Alimenta-

ria.20 Asume que el estado nutricional refleja el grado de acceso de la población a los
alimentos, directamente relacionado con el precio de los mismos, el ingreso de los hoga-
res, el empleo, la situación de salud, los servicios de saneamiento ambiental y el desarro-
llo en general, siendo los problemas nutricionales altamente complejos por lo que su abor-
daje requiere de un esfuerzo intersectorial integrado, a fin de considerar sus causas y
magnitud, e identificar las responsabilidades de cada sector en la mejora de la situación.
Además reconoce que el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación surgió para
atender la situación de emergencia alimentaria, asumiendo que debería trascenderla y
propender a elevar la calidad de vida incidiendo en la producción distribución y consumo
alimentario (Demonte, 2016).

El enfoque de derechos, conforme al marco internacional desde la Declaración del Mile-

nio en adelante, los compromisos respecto a la Agenda 2015 con los 8 Objetivos del Mi-
lenio (ODS) fue incorporado de manera narrativa en los programas sociales y alimenta-
rios.21 Pero, aun con los nuevos lineamientos conceptuales, el núcleo de la política social Comentado [3]:
alimentaria siguió siendo la asistencia con criterio focalizado que se materializaban en PARA EDICION
entrega directa, el comedor y la huerta como prestaciones principales.

Las intervenciones que el PNSA financió desde 2003 fueron: a) Asistencia Alimentaria a
las familias; b) Asistencia Alimentaria Directa; c) Asistencia en Comedores Escolares; d)
Asistencia en Comedores Infantiles; e) Asistencia en Comedores de organizaciones de la
sociedad civil; f) Asistencia Alimentaria para situaciones especiales, que hagan a pautas
sociales y culturales; g) Asistencia para personas desnutridas y celíacos; h) Autoproduc-
ción de alimentos; i) Asistencia a huertas familiares; j) Asistencia a huertas comunitarias;
k) Asistencia a huertas escolares; l) Asistencia a granjas familiares; m) Asistencia a gran-
jas comunitarias; n) Estimulación temprana y Desarrollo Infantil; o) Educación Alimen-
taria nutricional; p) Orientación en compras comunitarias; q) Asistencia Técnica y Capa-
citación; r) Formación de agentes de seguridad alimentaria (madres cuidadoras, agentes
sanitarios, promotores sociales, maestros, jefes y jefas de hogar, estudiantes, profesiona-
les, voluntarios, otros); s) Fortalecimiento de la gestión por medio de cooperación técnica
a equipos provinciales y municipales; t) Equipamiento básico a efectores; u) Supervisión
y Monitoreo de la ejecución del Plan; v) Evaluación del Estado nutricional de la pobla-
ción.22
20
La FAO (2004) entiende por seguridad alimentaria “cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades ali-
mentarias y sus preferencias en cuento a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. Los cuatro
pilares de la seguridad alimentaria son la disponibilidad, el acceso, la estabilidad en el suministro y la
utilización biológica”
21
A modo de ejemplo, el primero que incorpora un marco de derechos fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados (2002) en sus fundamentos el Estado garantiza el derecho familiar a la inclusión social (Dec.
565/02), tal como se analiza en otro capítulo de este libro
22
Resolución Ministerio de Desarrollo Social Nº 2040 de 2003.

19
 El PNSA significó una importante mejora en las políticas alimentarias destinadas a los
sectores vulnerables por su cobertura y presupuesto, no obstante, no implicó cambios
sustantivos en la forma de concebir e implementar las políticas alimentarias. Continuó
primando una lógica de reparto de alimentos o transferencias para el sostenimiento de
comedores. Si en los años 90 eran las ONGs las que gestionaban, ahora intermediaban las
organizaciones sociales y barriales en el marco de la economía social, lo que introduce
nuevos actores en el campo de la implementación de los programas sociales. Si bien el
análisis de la inclusión de estos nuevos actores comunitarios transciende los objetivos de
este trabajo, si se advierte un posicionamiento e interlocución importante en torno a la
cuestión alimentaria.
Respecto al presupuesto, y tal como se expone en el siguiente cuadro, fueron incremen-
tándose de manera sostenida.

Cuadro 3: Presupuesto del PNSA período 2003-2012

Gasto deven-
Porcen- Crédito final en Gasto deven-
Crédito final Gasto deven- gado en pesos Gasto deven-
taje de pesos argentinos gado Variación
Año (en pesos ar- gado (en pesos argentinos gado Variación
ejecu- constantes (año nominal inter-
gentinos) argentinos) constantes real interanual
ción (%) 2003)* anual
(año 2003)*

2003 351.538.187 330.564.540 94.0

351.538.187 330.564.540

2004 561.724.322 543.145.698 96.8

529.445.264 511.934.247 64 % 54,9 %

2005 775.270.920 738.318.037 95.2

650.518.259 619.511.646 36 % 21,0 %

2006 752.897.898 742.026.791 98.6

575.155.661 566.850.978 1% -8,5 %

2007 926.768.276 913.948.561 98.6

578.140.301 570.143.055 23 % 0,6 %

2008 1.062.948.199 1.044.586.128 98.3

543.635.173 534.244.060 14 % -6,3 %

2009 1.351.391.353 1.333.975.779 98.7

598.166.549 590.457.891 28 % 10,5 %

20
2010 1.914.726.780 1.862.522.900 97.3
672.873.227 654.527.741 40 % 10,9 %

2011 2.041.914.713 1.998.576.851 97.9

578.400.806 566.124.753 7% -13,5 %

2012 2.032.116.001 2.012.144.870 99.0

470.152.068 465.531.531 1% -17,8 %

*Nota: Deflacionado con variación de Indice de Precios al Consumo (IPC) del Instituto Nacional de Esta-
dística y Censos hasta 2006; con IPC 4 provincias (Chubut, Neuquén, Jujuy y Santa Fe) entre 2007 y 2012
(tasas de diciembre sobre diciembre del año anterior). Ver Messina (2015)
Fuente: Carrasco y Pautassi (2015) en base a datos del Ministerio de Economía de la Nación,
Cuenta de Inversión años 2003 a 2012 referida al PNSA.

Uno de los aspectos destacados por el propio Ministerio fue la bancarización de las trans-
ferencias que se produce hacia 2007 con la incorporación de una tarjeta magnética. Más
allá de su impacto efectivo, desde la visión oficial, esto se destaca en tanto puede generar:
“Fortalecimiento de la autonomía, libre elección de los alimentos, impulso hacia una
compra responsable de alimentos variados, mejoramiento del control y seguimiento del
programa, mejoramiento en la periodicidad de la prestación aumentando la cobertura
anual, fortalecimiento de la economía local, bajo gasto operativo” (MDS, 2012, citado
en Arcidiácono y Carrasco, 2012)23.

Por otra parte, los informes de la Auditoría General de la Nación (AGN) destacan que el
valor nutricional de las prestaciones es insuficiente para cumplir con las metas propuestas
en la programación y que los aportes monetarios tampoco aseguran una efectiva contri-
bución para reducir la inseguridad alimentaria o al menos la brecha de indigencia, desta-
cando la falta de regularidad en las entregas de las prestaciones y la existencia de retrasos
en la ejecución de los convenios con las jurisdicciones, así como un bajo nivel de ejecu-
ción de los recursos disponibles. También este organismo de contralor ha señalado la falta
de criterios objetivos en la selección de titulares de las prestaciones, quedando personas
por fuera del plan, aún estando en condiciones de ser incluidas en el mismo (Carrasco y
Pautassi, 2015).

El PNSA quedó atrapado en una retórica de derechos pero en la práctica las políticas
implementadas fueron de tipo asistencialistas, en tanto no se transformó la operatoria sino
que se mantuvieron muchos elementos comunes de los programas anteriores. Esta tensión
se mantiene a lo largo del período, inclusive una vez pasada la emergencia y en un con-
texto de crecimiento económico que se mantiene hasta la crisis del 2008.

Estas dimensiones de la alimentación, si bien entrarán tangencialmente en el PNSA, ten-

drán su mayor desarrollo a partir de 2009 en las políticas del Ministerio de Salud, cuando
por resolución 1083 se aprobó la Estrategia Nacional para la Prevención y Control de

23
Esta propuesta venía siendo sostenida desde los años 90 por el CESNI y el antecedente inmediato fue el
Vale Ciudad en Ciudad Autónoma de Buenos Aires 2004 y Vale Más de la Provincia de Mendoza dentro
del PNSA.

21
Enfermedades No Transmisibles coordinado por la Dirección de Promoción y Protección
de la Salud y Control de ENT con el objetivo de reducir la mortalidad, morbilidad y dis-
capacidad creada por el sedentarismo y enfermedades cónicas como diabetes, cardiovas-
culares, enfermedad renal, respiratoria, cáncer, hipertensión, dislipidemia-colesterol, so-
brepeso-obesidad, tabaquismo y alcoholismo.

Con esta estrategia se aborda la génesis alimentaria de las enfermedades crónicas que son
la principal preocupación a nivel internacional y local. Es que las sociedades que han
entrado en la transición epidemiológico-nutricional, hoy se preocupan tanto por la escasez
como por la abundancia, habida cuenta que se modificaron las representaciones que ha-
bían dominado en las sociedades del pasado donde los ricos eran gordos y los pobres
flacos (Aguirre, 2006). En el nuevo milenio, la tendencia -en los sujetos y en las pobla-
ciones- es al crecimiento de la malnutrición que superpone ambas problemáticas. Super-
pone todos los problemas del déficit (de micro y macro nutrientes) a todos los problemas
de la abundancia (consumo de alimentos ricos en energía y pobres en calidad).24

Aunque las enfermedades no transmisibles tienen carácter epidémico, corresponden a una

nueva clase de epidemia: sin agente, porque la causa no es un patógeno sino es el estilo
de vida. Los sujetos trabajosamente pueden incidir en el estilo de vida socialmente cons-
truido, ya que no se puede elegir respirar aire sin smog, comer productos naturales, tra-
bajar en condiciones ideales, en una ciudad también ideal (con espacios verdes, servicios,
condiciones de habitabilidad saludables y sin violencia). El sedentarismo obligado por la
urbanización, habitación y condiciones de trabajo en las ciudades, los consumos alimen-
tarios no saludables (gaseosas, snaks, ultraprocesados) ricos en grasas, hidratos de car-
bono y azúcares, admitidos por estados incapaces de regular su industria agroalimentaria,
alcoholera o tabacalera son la base del estilo de vida que luego se manifiesta en los indi-
viduos como enfermedades crónicas no transmisibles tales como la obesidad, hiperten-
sión, hipercolesterolemia, diabetes mellitus tipo 2, distintos tipos de cáncer.

Si durante siglos la política alimentaria tuvo como fin asistir a quienes no podían comer,
el desafío de este milenio es crear un ambiente social donde se pueda comer de manera
cultural y nutricionalmente adecuada. La “sociedad obesogénica” marca la importancia
del ambiente social en la producción de la enfermedad, liberando al sujeto tantas veces
culpabilizado que se transformaría ahora en una víctima dónde su sobrepeso u obesidad
serían producto de la sobre-adaptación a un medio social que lo obliga a llevar un estilo
de vida que lo enferma (Aguirre, 2017).

El desafío de responder a la transición epidemiológico-nutricional y las enfermedades no

transmisibles es enorme, porque se trata de transformar la manera de vivir en sociedad,
que se considera un factor de riesgo. Por lo tanto, la lectura política y económica justifica,
modificar el espacio urbano e institucional para promover el movimiento, regular las in-
dustrias (alcoholera, tabacalera y alimentaria ya sea promoviendo ambientes libres de
humo, prohibiendo la venta de alcohol a menores o regulando el contenido de los alimen-
tos, el etiquetado frontal y su publicidad) y no solamente promover actitudes responsables
y saludables en la población a través de la educación alimentario nutricional. En concor-

24
La obesidad en la pobreza es particularmente cruel porque encubre el hambre y la desnutrición tras el
tamaño de la cintura. Tal como fue la respuesta de Alfonsín cuando una persona le reclamó “nos estamos
muriendo de hambre” y el respondió “a vos no te va tan mal gordito” (Aguirre, 2006).

22
dancia con nuestra historia de fragmentación institucional, las políticas de salud que abor-
daron esta problemática no fueron diseñadas para implementarse de manera interdepen-
diente con las acciones del Ministerio de Desarrollo Social, encargado de intervenir en
las condiciones de alimentación de los sectores más vulnerables y en condiciones de po-
breza.25

Es interesante la lectura que realiza el propio Ministerio de Desarrollo Social de Nación

de las herramientas que tiene disponibles para intervenir sobre el problema, dando cuenta
de sus límites. Menciona la Ley Nº 25.724, pero reconoce que la misma no involucra
herramientas en relación con la alimentación saludable; menciona el avance realizado
respecto del rotulado de alimentos (ventajas de su implementación, estudios sobre su
efectividad, tipologías), pero reconoce que si no se acompaña de otras medidas, no logrará
el objetivo de empoderar a los consumidores para la realización de elecciones saludables.
Finalmente, frente a la participación del ministerio como organismo competente que tiene
capacidad para realizar modificaciones en el Código Alimentario Argentino (CAA),
llama a la participación activa de la industria alimentaria tanto como a la sociedad en su
conjunto. Aun sin decirlo explícitamente, es esta industria la que se convierte en el prin-
cipal límite para lograr intervenciones vinculadas con el sobrepeso, la obesidad y la ali-
mentación no saludable (Demonte, 2016).

Este período, particularmente bajo las presidencias de Cristina Fernández, estuvieron

atravesadas por el debate respecto a las retenciones móviles, que en la mayoría de los
países son considerados en vinculación con la política alimentaria, debido a que permiten
desacoplar el precio internacional del valor local que adoptan los productos (cuando se
exporta lo mismo que se come), favoreciendo la seguridad alimentaria al mejorar la ca-
pacidad de compra de la población por la vía de bajar los precios. En general se utilizan
para dirigir la producción favoreciendo los mercados de productos no afectados por las
retenciones y para mejorar el rendimiento de las economías regionales, ya que al ser mó-
viles intentan compensar diferencias. También buscan financiar sectores de la produc-
ción, como por ejemplo alimentos balanceados, manejando el precio de la producción de
carnes y en general financian planes de producción de alimentos, de infraestructura y
consumo.26

La justificación para este impuesto proviene de la economía clásica (Ricardo, 1998)

basándose en que las condiciones naturales son únicas (la región pampeana en Argentina
o el limo del Nilo no pueden replicarse) y en las diferencias entre la producción
agropecuaria e industrial. En la industria una sobre-ganancia puede ser consecuencia de
la mejoras productivas transitorias mientras que en el agro (si suponemos inversiones
equivalentes) el superavit surge de las condiciones naturales y tiene carácter permanente.

25
Estos sectores, con impacto diferencial en niños, niñas y adolescentes, tienen más probabilidad de ser
malnutridos ya que tanto en el hogar como en los comedores institucionales toman comidas saturadas de
hidratos, grasas y azúcares, porque son los alimentos más baratos en la estructura de precios y forman los
“alimentos de carestía”.
26
Cerca de 50 economías en el mundo -en general países en desarrollo especializados en productos prima-
rios- aplican retenciones móviles (sliding scales dutys) a sus exportaciones como una forma para captar una
porción de la renta proveniente de sus recursos naturales (Colombia al café) en ausencia de firmas estatales
que exploten de manera directa los recursos naturales (como Chile el cobre o México el petróleo). Se trata
de un instrumento admitido por la OMC (Organización Mundial del Comercio) y utilizado por un tercio de
sus miembros (Piermartini, 2004). En la política alimentaria mundial observamos que el norte subsidia
mientras el sur retiene y en la OMC ambos se acusan de entorpecer el libre comercio.

23
La sobre-ganancia agrícola es equivalente entonces a la renta de un monopolio. Las re-
tenciones, según Ricardo, no gravan las ganancias del productor, que tienden a su nivel
medio o normal, sino la renta de la tierra basada en las extraordinarias condiciones del
suelo para cultivar granos como en el caso de Argentina, frutas secas en Turquía, o extraer
diamantes como en Sudáfrica (Aguirre, 2007)

En Argentina, los derechos de exportación -lo que luego adoptarían la denominación de

retenciones- nacieron en el mismo Congreso en Tucumán en 1816 y siguieron hasta 1835,
luego desde 1862 hasta 1888, también entre 1890 y 1905, de 1918 a 1925, al desactivarse
en IAPI después de la caída de Perón 1955 a 1958 y en 1967 hasta 1969 con K. Vasena.
Desaparecieron en 1991 con la desregulación de la convertibilidad. Las reinstala Duhalde
en 2002 luego de una devaluación del 285% como un instrumento fiscal para capturar las
ganancias extraordinarias que la devaluación les había otorgado a los 80 grupos empre-
sarios exportadores de granos que controlaban el 70% de la venta al exterior. Aunque
fueron aplicadas con carácter transitorio en 2002, seguían vigentes 6 años después y ante
el aumento de los precios de los granos durante 2007 (15% para soja, 18% para trigo y
67% para maíz), se aumentó el porcentaje de retención hasta llegar al 35% a la soja, 28%
al trigo y 25% al maíz. Cuando los precios internacionales estuvieron en su pico, el go-
bierno intentó implementar un plan de retenciones móviles que creó un nuevo actor polí-
tico “el campo” que resistió y logró revertir la medida. Aunque aquí la exponemos como
una política alimentaria se la consideró una política tributaria dentro de la política
económica.

Los problemas de disponibilidad, sustentabilidad y salubridad que porta el modelo agrí-

cola dominante al que las retenciones móviles tal como las concebían la Resol. 125 no
cuestionaban ni modificaban, al que se ha llamado “agricultura de minería o extractivista”
se potencian a lo largo de esta etapa. Este modelo, si bien genera enormes ganancias, pone
en riesgo tanto la posibilidad de producir en el futuro debido al agotamiento de suelos,
perdida de bio-diversidad, contaminación de acuíferos, como la salud de la población a
consecuencia de las fumigaciones y residuos tóxicos en los alimentos consumidos (Mu-
ñoz de Toro et al., 2006).

En paralelo, desde el nivel nacional se implementa la Asignación Universal por Hijo

(AUH) y la Asignación Universal por Embarazo (AUE), que si bien tienen una incidencia
fundamental en la alimentación de la población no son programas alimentarios explícitos
y formalizados tal como se analizan en este capítulo, sino que forman parte de la política
alimentaria implícita del país, ya que el monto percibido por los hogares se destina prin-
cipalmente a la alimentación de quienes los reciben. Si bien la asignación se analiza en
otro capítulo de este libro, adelantamos que el impacto en términos de reducción de la
pobreza, escolaridad y comensalidad son significativos, particularmente porque repre-
senta -promedio- el 25% del conjunto de ingresos familiares y para los hogares más po-
bres, aproximadamente el 40% de sus ingresos (Polischer et al, 2015).

Si hubiera que resumir las políticas alimentarias durante la administración Kirchner

deberíamos marcar que aunque expandió el reconocimiento del derecho a la alimentación
adecuada e introdujo el enfoque de género (que aunque parece evidente en la alimenta-
ción, nunca había sido explicitado), no cambió sustancialmente el carácter fragmentado,
focalizado de los programas aunque con mayor cobertura y alcance.

24
La denominada política alimentaria, no fue de un efectivo cumplimiento de derechos,
sino que se mantuvo el carácter asistencial de los programas. Aún así hubo avances sig-
nificativos, más allá de la disponibilidad de presupuesto. En el Ministerio de Salud -que
normatiza lo que significa la alimentación humana y los alimentos “adecuados”- se sin-
cronizaron las categorías respecto a las normas internacionales, se realizaron por primera
vez en el país encuestas nacionales para conocer el estado nutricional y los factores de
riesgo, se realizaron planes de acción para enfrentar las ENT aún a pesar de la poderosa
industria agroalimentaria.

La característica paradojal de esta política alimentaria fue que abordó múltiples campos
sin un objetivo común. A pesar de lo declamado podemos decir que no había una política
o que ésta pecaba de incoherente, porque lo que se decía no tenía un correlato con lo que
se hacía, con agentes actuando de manera inconexa e inconsciente de su rol en la alimen-
tación de la población: el ministerio de economía (el caso de las retenciones es particu-
larmente revelador en este caso) manejó el patrón alimentario vía precios, el banco central
a través de la fijación del tipo de cambio. Tanto la AFIP como el poder legislativo en
ningún momento avanzaron con la transformación estructural del sistema impositivo
(IVA a los alimentos), respecto de los servicios (luz, gas, transportes) subsidiados, los
que impactaron en la canasta de manera no calculada, especialmente en la región metro-
politana de Buenos Aires. Por su parte, el sistema de Ciencia y Técnica ha cedido años
de investigación y desarrollo subsidiando algunos actores de la cadena agroalimentaria y
no a otros, por ejemplo de los 5 transgénicos aprobados en 2015, 2 fueron íntegramente
desarrollos científicos argentinos, a los que acompañaron 18 eventos transgénicos apro-
bados desde 2003 a 2015 con un área sembrada que creció de 12.500 a 24.000 pese a los
discursos en contrario. Y solo estamos nombrando algunos de los actores de peso -y ol-
vidados- de la política alimentaria.

Finalmente resulta interesante señalar el debate legislativo, por el cual en noviembre de

2013, el Frente Parlamentario contra el Hambre de Argentina (FPH Argentina), presentó
un proyecto de Ley Marco de Derecho a la Alimentación Adecuada con Seguridad y So-
beranía Alimentaria. Este plantea una visión que responde al paradigma de la soberanía
alimentaria, entendida como el derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y cultural-
mente apropiados producidos a través de métodos sostenibles y saludables, y su derecho
a definir sus propios sistemas alimentarios y agrícolas, y define los lineamientos de polí-
tica que el Estado debe encarar, habilitando alternativas para la acción y la intervención
desde políticas públicas (no solamente políticas sociales, sino políticas financieras, fisca-
les, de salud, educación y cultura). (Carrasco et al, 2016)
Sin embargo, el proyecto de ley marco no tuvo tratamiento los años posteriores hasta
2017 y no se ha retomado el debate del proyecto de Ley Marco ni se ha presentado otra
propuesta en el mismo sentido.

El proyecto que si tuvo aprobación fue la propuesta de reparación histórica de la agricul-

tura familiar para la construcción de una nueva ruralidad en la Argentina, más conocida
como “Ley de Agricultura Familiar” (Ley 27.118) sancionada en enero de 2015, que de-
clara de interés público a la agricultura familiar, campesina e indígena destacando “su
contribución a la seguridad y soberanía alimentaria del pueblo, por practicar y promover
sistemas de vida y de producción que preservan la biodiversidad y procesos sostenibles
de transformación productiva” (art. 1, Ley 27.118), disponiendo “la creación del Régimen

25
de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar destinado al agricultor y a la ag ricul-
tura familiar y empresas familiares agropecuarias que desarrollen actividad agropecuaria
en el medio rural […] con la finalidad prioritaria de incrementar la productividad, segu-
ridad y soberanía alimentaria y de valorizar y proteger al sujeto esencial de un sistema
productivo ligado a la radicación de la familia en el ámbito rural, sobre la base de la
sostenibilidad medioambiental, social y económica” (art. 2, Ley 27.118). A ello agrega la
conformación del Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF) al cual deben ins-
cribirse obligatoriamente las familias comprendidas. Otro de los aspectos que regula es
la creación de un Banco de Tierras para la Agricultura Familiar (artículo 16°), señalando
que las tierras se adjudicarán “en forma progresiva a los agricultores y agricultoras fami-
liares registrados en el RENAF, y/o habitantes urbanizados que por diversas razones de-
muestren voluntad de afincarse y trabajar en la agricultura familiar, campesina e indígena,
de acuerdo al procedimiento que a tal fin establezca la autoridad de aplicación, mediante
adjudicación en venta, arrendamiento o donación” (artículo 17°). También la ley alude a
la regularización dominial (artículo 18°), y prevé la instrumentación de un programa es-
pecífico y permanente para el relevamiento, análisis y abordaje integral de la situación
dominial de tierras de la agricultura familiar, campesina e indígena, a lo que agrega que
se promoverá la eliminación de todos los estereotipos y brechas de género (Antoniou et
al, 2017). Si bien la norma establecía 180 días para su reglamentación, recién en septiem-
bre de 2020 se anunció que se avanzaría en esta dirección.

2.5. La administración de los programas

En el último período analizado, diciembre 2015-2019, con la presidencia del Ing. Mauri-
cio Macri, la política alimentaria va a estar como nunca antes dedicada a servir a la eco-
nomía, no solo por su carácter compensatorio, sino que se va a utilizar la enorme capaci-
dad del Estado para incidir antes en la producción que en el consumo (que había sido la
bandera de su antecesora). A esto se dirige la aprobación de 18 eventos transgénicos en
solo cuatro años y la reducción de las retenciones. A diferencia de todos los demás can-
didatos, Macri había señalado como una promesa de campaña la eliminación total de las
retenciones en 5 años. Sin embargo se reimplantarán a medida que la crisis deje vacías
las arcas del Estado y las anunciadas inversiones no lleguen.

Una característica de este período fue la cantidad de créditos altamente subsidiados a

poblaciones que antes no habían accedido a ellos como jubilados (Argenta-ANSES), jó-
venes emprendedores (Desarrollo Social), inquilinos (UVA, etc.) van a tener impacto ali-
mentario pero que no alcanza a moderar la caída de los ingresos (Strurzenegger, 2019).
En paralelo, en julio de 2016 entró en vigencia la ley 27.253 que reintegraba el 15% del
IVA en las compras realizadas con tarjetas de débito sobre alimentos y artículos de lim-
pieza a los jubilados con haber mínimo, pensionados, titulares de pensiones no contribu-
tivas y Asignación Universal por Hijo (AUH), es decir 8,4 millones de personas, hasta un
tope de 300$ por mes y por beneficio.

En similar dirección, en agosto de 2019 a través del Dec. 567/19, se eliminó el 21% del
IVA para toda la población y con una duración de cuatro meses hasta el traspaso de mando
al presidente Alberto Fernández. Los alimentos comprendidos incluyen una canasta de
consumo, sin considerar criterios de salud ya que subsidia productos nutricionalmente no
recomendables. Así, la canasta se integra con productos como aceites de girasol, maíz y

26
mezcla; pastas secas; leche, yogures; yerba, mate cocido, té, harinas de trigo, polenta, pan
rallado; conservas de hortalizas, de frutas y legumbres de todas las marcas que se encuen-
tran en las góndolas. El objetivo fue que estos productos no siguieran el mismo aumento
que la inflación y no deterioraran aún más la capacidad de compra de los hogares.

Era esperable que ante los problemas económicos y ante la presión de la industria y la
poderosa COPAL (Coordinadora de Industrias de Productos Alimenticios) fracasara la
política regulatoria a través del etiquetado frontal de los envases de los alimentos indus-
triales, que por otra parte, no fue enviado al Congreso, a pesar de tener el aval técnico y
académico y de haber evaluado las experiencias de Chile27, Uruguay y de haber firmado
compromisos en ese sentido con el MERCOSUR en julio 2017. Por su parte, desde la
Secretaría de Gobierno de Salud de la Nación también recomendaron el sistema de ad-
vertencias ya que lo considera como de mejor desempeño a la hora de informar a los
consumidores en particular los grupos en condiciones de vulnerabilidad (UNICEF,
2019a).

En el caso de la producción secundaria, la débil regulación estatal sobre la industria no es

novedosa lo cual permite que en Argentina se produzcan alimentos con sustancias poco
saludables o calificadas como tales por otros países. También se tardaron diez años en
limitar las grasas trans y veinticinco años en normatizar producciones “fuera de código”
como los lácteos con lactobacilos que se producen desde los años 90 y se regularon recién
en 2015 (pero únicamente a los efectos de la publicidad).

Los programas alimentarios del ministerio de Desarrollo Social continuaron en forma

silenciosa, técnica y con una alta dependencia de la trayectoria, es decir sin innovaciones.
En el caso del PNSA continúa en este período con sus subprogramas, aunque con menor
financiamiento, eliminando la retórica de derechos, y se retoma el objetivo discursivo del
acceso como componente de la seguridad alimentaria. Por otra parte, la reforma institu-
cional que llevó a la desjerarquización del Ministerio de Salud a Secretaría también im-
pactó en la transformación de varias áreas institucionales ligadas a la alimentación .28

Otro de los objetivos que el Ministerio de Desarrollo Social buscó priorizar, al menos los
primeros dos años, fue romper con la intermediación de las organizaciones sociales y
barriales, estableciéndose relaciones Estado-sujeto, que para la segunda mitad de su ges-
tión, y ante el deterioro socioeconómico, retoma el diálogo y las articulaciones. La mo-
dalidad de las prestaciones alimentarias sigue siendo la misma: tarjetas y comedores (es-
colares, comunitarios y merenderos). En la primera etapa del mandato de la ministra Ca-
rolina Stanley, las partidas de asistencia alimentaria transfieren más que la inflación pla-
nificada, luego se desmoronan al mismo tiempo que la canasta de consumo promedio
aumenta en un 241,33% entre diciembre de 2015 al mismo mes de 2018, dando cuenta
del incremento de personas que demandan asistencia alimentaria (Ierullo, 2019)

27
En el caso de Chile, se produjo una disminución en la compra de bebidas azucaradas, en la cantidad de
sodio y azúcares en alimentos envasados y particularmente se destaca una aceptación social relevante res-
pecto a la presencia del etiquetado (UNICEF, 2019a)
28
La secretaría de Agricultura de la Nación también sufrió transformaciones que fueron en un movimiento
de jerarquización (Ministerio de Agroindustria), desjerarquización y nuevamente al final del mandato del
presidente Macri fue transformado de Secretaría de Gobierno de Agroindustria y nuevamente en Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Pesca (Dec. 533/19).

27
El presupuesto para las tarjetas alimentarias pasó de 1421 millones de pesos a 3150 mi-
llones, que de acuerdo con Ierullo (2019) sufrió un recorte real del 19,7%, mientras que
para comedores escolares fue del 27,6%, y solamente tuvo un incremento el presupuesto
para comedores comunitarios: pasó de 356 millones a 890 millones de pesos (creció un
8,1% respecto del valor de la canasta alimentaria) (Ierullo, 2019).

El presupuesto destinado a políticas alimentarias (comedores, tarjetas, Programa Pro-

huerta) se incrementó un 48% en 2016 y 42% en 2016 apenas por encima de la inflación
que fue de 40 y 24,8%, sin embargo la población que los demandaba también se
incrementó (comedores escolares pasó de 11.444 en 2015 a 20.523 personas en 2016). En
2018, los fondos crecieron un 39% mientras que la inflación subió a 47,6%, para 2019 el
presupuesto registraba un incremento del 31% pensando en ganarle a la inflación. A me-
dida pasaban los meses resultó insuficiente, pero tal como se señaló anteriormente por la
Ley 27.345 se declaró la emergencia alimentaria hasta el 31 de diciembre de 2019, que
permitió reasignar partidas para complementar las prestaciones. En un año cuya inflación
fue del 54,6% y ni con la emergencia se logró asistir la creciente demanda de una pobla-
ción cuya capacidad de compra se derrumbaba. En todo el país se dieron situaciones si-
milares a medida avanzaba el ajuste, se detenía la obra pública y crecía la inflación, pero
la desigualdad se marcó fuertemente entre aquellas provincias que podían destinar fondos
a complementar la asistencia nacional (Córdoba, CABA entre ellas) y las que dependían
enteramente de la Nación (Jujuy, Misiones).

En efecto, los últimos datos analizados por UNICEF (2019b) muestran que en 2019 un
42% de los niños, niñas y adolescentes vivían bajo la línea de pobreza (5,5 millones de
chicos y chicas) y un 8,6% vive en hogares que no alcanzan a cubrir la canasta básica de
alimentos. Por su parte, el 48% de los niños, niñas y adolescentes sufren al menos una
privación en sus derechos básicos y fundamentales. Las consecuencias de la crisis en la
vida de los niños, niñas y adolescentes tienen muchas aristas y son todas graves: dejan de
jugar, trabajan de forma remunerada y no remunerada, dejan espacios públicos por inse-
guridad, padecen desnutrición o mala alimentación, están dispuestos a hacer sacrificios
para ayudar a sus familias, tienen preocupaciones y stress que dañan su desarrollo y afec-
tan el ejercicio de sus derechos, incluido el derecho a la educación (UNICEF, 2019b).

En agosto de 2019 se declaró una prórroga de la Emergencia Alimentaria (ley 27.519)

hasta 2022. Prórroga porque fue dictada por el gobierno provisional del Dr. Duhalde en
2002, luego discontinuada y ahora nuevamente impulsada, lo que permitió que entrara en
vigencia inmediatamente sin proceso de reglamentación. Tal como fue señalado, se trata
de un acto administrativo que aumenta inmediatamente el 50% las partidas para alimen-
tación y agiliza los procesos que permiten comprar bienes por compra directa en lugar de
por licitación -que suelen durar meses- y por sobre todo da discrecionalidad al Poder
Ejecutivo para reasignar partidas concentrándolas donde haya problemas (aunque no
puede sacar fondos de planes sociales, salud, educación o seguridad social). También
establece que a partir de diciembre de 2020 los fondos para políticas alimentarias deberán
actualizarse cada 3 meses para que no pierdan frente a la inflación. Esta norma se suma
a la Emergencia Social (ley 27.345) que estaba vigente desde diciembre de 2016. En
suma, este período caracterizado por el ajuste y la desinversión en las áreas sociales,
agravó aún mas las debilidades estructurales existentes en torno a la política alimentaria,
la que tal como se analizó a lo largo del capítulo, no pudo trascender a los programas.

28
3. La evidencia empírica en la cuestión alimentaria

Tal como fue señalado, Argentina carece un registro sistemático del estado nutricional,
y todas las investigaciones se realizan sobre datos fragmentarios. La principal fuente de
información lo constituyen las ENNyS y las Encuestas Nacionales de Factores de Riesgo,
pero que si bien son un esfuerzo importante, no satisfacen la demanda de información
requerida.

Las Encuestas Nacionales de Nutrición y Salud (ENNyS)29 realizadas en 2006 y 2018, y

las sucesivas Encuestas Nacionales de Factores de Riesgo (ENFR)30 recogieron y asu-
mieron la complejidad que se reconocía en la alimentación y las instituciones (particular-
mente en el caso salud) respondieron al creciente reconocimiento de la falta de linealidad
entre desnutrición y pobreza. Entre algunos de los resultados para destacar en la primer
encuesta de 2006, se encuentra que la lactancia materna exclusiva es del 45% al 4to mes,
mientras que la anemia es el principal problema de niñas y niños menores de 2 años
(41,1% de niñas y niños de familias pobres y 29,4 % de las no pobres) y en mujeres
embarazadas (30,5%). Le siguen como problema: la obesidad (10,4% de las niñas y los
niños menores de 6 años, 15,6 % de las mujeres de 10 a 49 años con máximo de 31% en
las mujeres mayores) y la baja talla en 8,2% de niñas y niños menores de 6 años. Las
ENFR también señalan el aumento del sobrepeso y la obesidad en las personas mayores
de 18 años (43,4 % entre 2005 y 2013) con impacto en términos de género y en relación
con otros países de América Latina.

Las encuestas también identifican deficiencias de calcio, vitaminas A, C y B12 que pre-
sentan a su vez resultados mas severos por nivel socioeconómico y por distribución re-
gional, alertando sobre los problemas nutricionales de baja talla y obesidad se en niñas y
niños de pueblos originarios de Chaco, Formosa, Misiones, Salta y Jujuy que demandan
atención en los centros de salud, a los que se suma la desnutrición aguda. (Nuñez, 2015).
La obesidad es importante en las niñas y niños escolarizados, que además siguió cre-
ciendo, ya que pasó al 19,4% entre 2007 y 2012, como lo señala la encuesta en escolares
(Ministerio de Salud, 2012) y la ENNYS que consigna un 20% entre 2006 y 2018.31

Los déficits de nutrientes que todas las encuestas señalan son el resultado de dietas pobres
en verduras, frutas, lácteos, legumbres y cereales integrales, al mismo tiempo que el so-
brepeso se apoya en el exceso de azúcares en la forma de bebidas azucaradas (gaseosas)
postres y golosinas, con cereales refinados y baja densidad de nutrientes. El cambio en
los patrones de consumo se verifica en el análisis de las Encuestas de Gasto de los Hoga-
res del INDEC (1985-2018) que ya hemos mencionado que permite observar cómo los
sectores de bajos ingresos han ido perdiendo diversidad en sus canastas de consumo sus-
tituyéndola por alimentos ricos en hidratos de carbono.

29
Ministerio de Salud. Encuesta Nacional de Nutrición y Salud. Buenos Aires: Ministerio de Salud, 2007.
Disponible en http://goo.gl/M9uPSi.
30
Realizadas en 2005, 2009 y 2013, 2018 por el Ministerio de Salud de Nación.
31
En el capítulo XX de políticas educativas en este libro, se encuentran vinculaciones claves al respecto.

29
A lo largo del período bajo análisis se observa un distanciamiento entre la naturaleza del
problema y la propuesta programática cuando se parte de un enfoque reductor. Por ejem-
plo, considerar que la anemia obedece a la falta de hierro y ofrecer como solución la
fortificación -tal como se señaló que fueron medidas a lo largo de varios períodos histó-
ricos- es desconocer que en Argentina la anemia como problema sanitario es de origen
nutricional tanto como multifactorial. Superando la mirada reductora de la política actual
podríamos observar los “efectos concurrentes” tales como : la ligadura precoz del cordón
en el momento del nacimiento, la maternidad temprana en muchas adolescentes, el breve
intervalo intergenésico, la mala nutrición durante el embarazo, la incorporación temprana
de semisólidos, la baja práctica de la lactancia materna exclusiva, el uso de alimentación
complementaria inadecuada (con baja densidad de nutrientes). La leche fortificada es solo
un eslabón más en la multicausalidad, que tiene efecto al considerarla integralmente
JUNTO con los otros determinantes (Abeya Glardon, 2016). Estas interrelaciones, como
también la propia evidencia empírica deberían ser utilizadas como base necesaria para las
políticas de alimentación sin embargo lo que ha dominado en el pasado y sigue domi-
nando en el presente es un enfoque lineal y reductor causa-efecto.

A su vez, en 2018 los datos de la Secretaría de Salud de la Nación mostraban que 6 de

cada 10 individuos presentan exceso de peso, (sobrepeso y obesidad), habiendo un 36%
de personas con sobrepeso y mas del 25% con obesidad, según datos de la 4º Encuesta
Nacional de Factores de Riesgo (ENFR) por la Secretaria de Salud y el INDEC. La ten-
dencia es creciente, aumentando a comparación de la medición del 2005 por 11 puntos
porcentuales, habiendo en ese año un 15% con problemas de exceso de peso en el país.

Cuadro 5
Evolución de medición de exceso de peso (sobrepeso + obesidad).
Población Argentina.

Año %

2005 49,0%
2009 53,4%
2013 57,9%
2018 61,6%

Fuente: Dirección de Estadística e información de la Salud y de Desarrollo de la Nación. Estadísticas vitales.

30
Es importante tener en cuenta que el sobrepeso aumenta el riesgo de tener problemas de
salud y enfermedades crónicas, siendo de mayor preocupación en la población joven en
la cual la proporción en niños/as en edad escolar llega a ser de 3 de cada 10 con problemas
de exceso de peso.
A su vez, la emaciación32, que en la ENNyS (2018) alcanza al 1,6% de niñas y niños
menores de 5 años en áreas urbanas donde la autoproducción es improbable, sumado al
contexto económico altamente inestable con niveles de precarización de la alimentación
global, muestra que al menos -y con todos los límites que hemos señalado, los programas
alimentarios implementados han alcanzado a la población con mayores niveles de vulne-
rabilidad.

Según el informe de la FAO (2018) sobre la situación mundial de nutrición, Argentina

presenta indicadores de deterioro de la situación nutricional. Se observa un aumento de
la subnutrición y del porcentaje de población que sufre inseguridad alimentaria grave.
Asimismo, se ha incrementado la incidencia de anemia en embarazadas. También muestra
una tendencia creciente en la obesidad adulta.

Nuevamente el déficit de información recurrente, sumada a la variación notable de la

información de acuerdo con las fuentes y las escasas evaluaciones disponibles, dan cuenta
de que se priorizan objetivos políticos en relación con programas efectivamente diseñados
con un enfoque de derecho a la alimentación adecuada. A ello se suma la falta de voluntad
política para invertir en la construcción de un sistema de información estadístico confia-
ble, permanente y que provea de información actualizada. Esta decisión se traslada direc-
tamente al conjunto de programas implementados, que otra vez, refleja la ausencia de una
política alimentaria de carácter federal.
Esta situación evidencia el impacto directo que las medidas de austeridad tienen y la ma-
nera en que han afectado a la población en términos de condiciones de vida, particular-
mente las aplicadas a partir de 2015. Así, se publicaron los datos de la 4° Encuesta Na-
cional de Factores de Riesgo (INDEC, 2019) que muestra retrocesos claros respecto a
anteriores mediciones. En cuanto a la alimentación, la Encuesta muestra que no se ha
mejorado la calidad de la alimentación, por el contrario el consumo de frutas o verduras
es muy bajo (6% de la población) y con un impacto notorio en los sectores de menores
ingresos que no alcanza al 3%.
Entre otros factores que se destacan, la encuesta evidencia que el exceso de peso por
autorreporte (medido por la suma del sobrepeso y la obesidad), aumentó de modo conti-
nuo a lo largo de las cuatro mediciones: 49%, 53,4%, 57,9% y 61,6% en las ENFR 2005,
2009, 2013 y 2018, respectivamente. Explica el INDEC (2019) que este incremento es
mayor en obesidad que aumentó casi un 75% entre el 2005 y el 2018.
A su vez, los datos de la Encuesta muestran que la prevalencia del exceso de peso por
autorreporte fue mayor en varones que en mujeres (68,5% frente a 55,0%), aunque señala
que de acuerdo con mediciones objetivas, la prevalencia de exceso de peso en la medición
de 2018 fue aún mayor que la auto-reportada (66,1% frente a 61,6%), que a su vez, de
este 66,1% prácticamente la mitad de las personas tienen sobrepeso (33,7%) y la otra

32
La malnutrición se define comparando variables como el peso, la talla y la edad de los niños y niñas
con patrones de crecimiento estandarizados por la Organización Mundial de la Salud (OMS), cuando pre-
sentan valores superiores a -2 desvíos standard se llaman: emaciación que es el peso bajo para la talla, o
retraso del crecimiento si se presenta bajo peso para la edad. (http://www.who.int/nutrition/topics/mode-
rate_malnutrition/es/index.html)

31
mitad obesidad (32,4%) con una diferencia de más de 10 puntos porcentuales entre el
primer y el quinto quintil (35,2% y 25,5%, respectivamente), lo cual da cuenta de la
inequidad distributiva y de la presencia de fenómenos como la obesidad en la pobreza, en
tanto indicador de desnutrición crónica. En síntesis, y a partir de datos vinculados a fac-
tores de riesgo, el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada, aún debe ser garanti-
zado.

3. Conclusiones: de los enunciados a los programas.

El análisis efectuado de los programas alimentarios, desde la recuperación de la demo-

cracia en Argentina hasta 2019, nos permite sacar algunas conclusiones. Debido a la falta
de consideración de la complejidad de la alimentación, usualmente se denomina como
política alimentaria al conjunto de acciones de los programas alimentarios, que en la Ar-
gentina desde el retorno de la democracia han sido fragmentarios y sin consideración de
la universalidad e integralidad que demandan. Aunque el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria (PNSA) enuncia el derecho a la alimentación adecuada no ha habido una
política alimentaria concreta que estructurara los programas en un corpus con sentido.
También, ya sea por ignorancia o por las dificultades de ver que los procesos sociales
producen resultados que se marcan en los cuerpos, se atiende a unos u a otros y no en su
integralidad. Estas situaciones, tal como fueron analizadas, son contrarias al reconoci-
miento del derecho y caracterizan a la cuestión alimentaria en todo el período bajo análi-
sis.

Argentina reconoce el derecho humano a la alimentación adecuada a través de diferentes

instrumentos internacionales de derechos humanos que se incorporan al marco normativo
constitucional. Sin embargo, persiste una débil institucionalidad y respuestas desde un
enfoque basado en derechos, ya que no se trata de optar sino que el cumplimiento del
contenido del derecho a la alimentación adecuada es obligatorio e inexcusable. En otros
términos, no se puede decir que se garantiza la satisfacción de derechos por parte del
Estado y luego dar respuestas en el campo de las políticas públicas por debajo de los
compromisos jurídicos asumidos y que estas políticas sean fragmentadas, asistenciales,
poco transparentes y que no se encuentren respaldadas con presupuestos suficientes.

Una segunda característica del período analizado es la falta institucionalidad y consi-

guiente abordaje transversal de la alimentación, donde el ministerio de Salud aborda el
carácter nutricional (desnutrición, anemia, obesidad), el ministerio de Desarrollo su ca-
rácter social (pobreza, comensalidad), el Ministerio de Hacienda su carácter económico
(acceso, consumo) cuando la alimentación es una unión indisoluble de nutrientes y senti-
dos, y se vincula además con el cuidado en toda su complejidad. Esta fragmentación es
la contracara de un abordaje interdependiente de derechos. Asimismo, los sesgos de gé-
nero perduran en la consideración casi exclusiva de las mujeres como responsables prin-
cipales de la alimentación a nivel familiar, con escasas innovaciones en la oferta de los
programas para la incorporación activa de los varones.

Sobrepasados por las demandas sociales los programas obturan con una única prestación
problemas complejos (leche en el PMI, cajas en el PAN, bolsones en el PRANI, comedo-
res en FOPAR) por lo que la evaluación de resultados se vuelve administrativa (cantidad
de leche/bolsones/raciones entregadas) en lugar de tomar en cuenta la calidad de esas
raciones y la comensalidad en los comedores y los efectos no deseados del comedor en la
dinámica familiar, particularmente en la reproducción de patrones androcéntricos.

32
Todos los programas de asistencia directa se basan en la entrega de alimentos ricos en
energía con baja densidad nutricional (harinas, fideos, aceites, azúcar) es comprensible
ya que son adquiridos en cantidad a la industria agroalimentaria del eje fluvial industrial
que por su escala puede proveerlos y sostener el precio (y el tiempo) de las licitaciones
del Estado. Son alimentos secos, con procesos de envasado y conservación que favorecen
su logística y stock. Además son alimentos que se encuentran en el patrón de consumo de
las personas más pobres, lo que asegura que no serán rechazados. Y 35 años de entrega
estatal ya los han legitimado como alimentos de carestía. Esas razones hacen que el Es-
tado los entregue cada vez que planifica asistencia directa.

Pero ¿son efectivamente los más convenientes para la alimentación de la población? Los
datos de consumo de las Encuestas de Gasto de los Hogares, el crecimiento de las enfer-
medades no transmisibles y particularmente la obesidad en la pobreza, registradas en las
encuestas de factores de riesgo sugieren que aquello que le falta a la alimentación (de
todos los sectores pero más de la población objetivo de todos los programas) son produc-
tos frutihortícolas, los más caros de la estructura de precios (caros en precio, en tiempo
de preparación, en tiempo de conservación y en acompañamiento del consumo). Si bien
se ha recomendado -desde algunos sectores- que estos productos podrían entrar si se des-
centraliza la operatoria (porque se recurriría a los productores locales/regionales) la prác-
tica indica que no es así, ya sea en el nivel nacional como hemos analizado a lo largo del
capítulo, pero también a nivel local, los programas siempre entregan harinas. En conse-
cuencia, la recomendación es llevar adelante un análisis de los programas y su impacto
en la producción, el empleo y la identidad local, porque viendo sus ventajas: seguramente
cambiaría la composición de la asistencia directa.

Mientras los programas históricos formaban parte de un proyecto de país de largo alcance
(la ley Palacios era un medio para mejorar la alimentación infantil, la iodación pretendía
integrar regiones enteras a la producción o los comedores escolares se inscribían en un
proyecto de educación igualadora) los programas creados después del retorno de la de-
mocracia abandonaron la política y la planificación para atender el presente inmediato.
Se legitiman en la atención de la emergencia o de situaciones puntuales. Esta mirada de
corto plazo provocó que fueran abiertamente asistencialistas y antes que nutricionales
tendieran -con y a partir de la comida- a lograr cierto control social. La invocación a los
derechos no modifica esta situación como vimos con el PNSA.

Se repiten las mismas recetas tanto en las prestaciones como en la operatoria. De cajas a
bolsas (PAN, PROMIN, PRANI), de reuniones a individuos, de agentes pagos a volunta-
rios, de viandas a comedores, siempre se termina recurriendo a la mujer-madre-cocinera,
sin cuestionar las relaciones sociales de género y su impacto en la crianza y en la alimen-
tación. La gran innovación en la operatoria en 35 años fue la inclusión de nueva tecnolo-
gía para la transferencia condicionada de ingresos que se implementa a partir de 2004 con
tarjetas bancarias (PNSA) aumentando la autonomía y la transparencia pero sin llegar a
terminar con el clientelismo y las intermediaciones varias.

El carácter provisorio, asistencial y compensatorio de los programas alimentarios hace

que se enfoque en las poblaciones o en las problemáticas, olvidando la diversidad de ac-
tores (receptores, agentes barriales, efectores institucionales, proveedores, funcionarios,
profesionales, administrativos, legisladores, ministros) y niveles (nacional, provincial,
municipal), que inciden en su operatoria. En tanto componentes de la administración del

33
Estado encargada de implementarlos, estos múltiples actores operan con sus propias ló-
gicas y compiten antes que colaboran entre sí para su realización (el caso del PMI-PRO-
MIN con burocracia pública e internacional compitiendo por la misma prestación en la
misma población es un ejemplo claro en ese sentido). Es por ello que se avanzó central-
mente en un reconocimiento de derechos retórico y no efectivo.

La falta de datos e información periódica, tanto actual como histórica que permita realizar
estudios sobre la evolución del problema a tratar, conspira contra un buen diseño (como
en el caso del PAN), y como fue analizado, gran parte de ellos se basaron en percepciones
y no en evidencia empírica. El hecho de implementar los programas al mismo tiempo que
se producen los datos para justificar su existencia hace a los diseños muy costosos y poco
ágiles. Al ser programas de corto plazo, pensados siempre en contextos de emergencia,
la tensión entre técnicos que pretenden planificar y políticos que necesitan resultados se
agudiza, y los programas avanzan a ciegas reparando situaciones que pudieron ser pre-
vistas.

La complejidad sistémica de la alimentación sin un buen diseño de intervención y ade-

cuada supervisión, monitoreo, seguimiento y retroalimentación, rápidamente se desarti-
cula y se desvía de los objetivos que le dieron origen. Si a esto le sumamos un permanente
estado de crisis nacional, donde la inflación licúa los presupuestos, se comprenderá que
la implementación se parece más a una estrategia de supervivencia programática que a
una obtención de resultados. Esto explica las irregularidades en las prestaciones, la falta
de coberturas adecuadas, y la eliminación de objetivos específicos que terminan
transfiriendo agentes y presupuesto al principal y la reduccion del objetivo principal a
una única cosa: dar de comer. A modo de ejemplo, el programa ASOMA tuvo una
cobertura de 2 millones de destinatarios, pero solo hizo 18.000 talleres de educación
alimentaria a pesar de tener a la educación alimentaria como un componente permanente,
la fue discontinuada en favor de la asistencia directa.

Del análisis realizado a lo largo del capítulo respecto de los programas implementados a
lo largo de estos 35 años, se desprende que una política alimentaria no debería empezar
y terminar en ellos, debería ser anterior y además debería ir más allá: analizando con
criterio alimentario y nutricional las acciones de los distintos ministerios (ya sea econo-
mía, agricultura, u obras públicas) de manera de integrarlos, de incluir el enfoque de gé-
nero y de derechos, anticipándose a sus impactos alimentarios, muchas veces catastrófi-
cos.

La persistencia de la inseguridad alimentaria, malnutrición, fenómenos como la obesidad

en la pobreza, ENT, sumadas a las desiguales territoriales exponen que los sucesivos
gobiernos analizados no se han percatado que se encuentran obligados a responder por
la satisfacción de los derechos garantizados, y que para ello tienen que destinar
hasta el máximo de los recursos que dispongan, entre otros estándares que deben
adoptar (universalidad, igualdad y no discriminación, progresividad en las acciones y
no regresividad en los derechos, acceso a la información y a la justicia, calidad,
adaptabilidad, adecuabilidad, enfoque de género y respeto por las diversidades
culturales). Precisamente, garantizar el derecho a la alimentación adecuada, entre otras
obligaciones, exige la adopción de medidas legislativas y jurisdiccionales que la
efectivicen y que se ejecuten en el campo de la política pública.

34
Solo en la medida que se supere el enfoque de emergencia como práctica política, el
programa como herramienta, los sesgos de género y la asistencia como respuesta, se podrá
avanzar hacia una política alimentaria que necesariamente se defina como universal,
territorialmente integrada y bajo patrones de igualdad y no discriminación. La experiencia
recorrida impone un cambio estructural y urgente, superador de los programas y que
reconozca efectivamente que la alimentación es un derecho que debe ser ejercido y
garantizado a cada persona en toda su integralidad.

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