POLTICA PBLICA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

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Adolfo Rodrguez Canto
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INTRODUCCIN
Individuos de todo el mundo padecen hambre o subnutricin, fenmeno que est ntimamente ligado a la
pobreza que padecen sus familias, las regiones y los pases en los que viven. Otros individuos, tambin en
todo el mundo, tienen problemas de obesidad, ligado a abundancia de alimentos o a malos hbitos de
consumo. Hambre y obesidad son integrados en el trmino anglosajn malnutrition o inadecuada
nutricin.
El hambre y la obesidad son padecidos individualmente, por lo que podra considerarse que corresponden
al mbito privado, o sea a la vida cotidiana de los individuos. Pero la ocurrencia del hambre o de la
obesidad rebasa el mbito de influencia de los individuos, pues ambos son producto de varios factores
que tienen que ver, entre otros, con el comportamiento econmico y con la accin gubernamental.
As, la malnutricin se convierte en un problema pblico, de salud pblica, que es enfrentado tanto por
los gobiernos como por las organizaciones no gubernamentales y los individuos. El hambre, ligado a la
pobreza, adems, es un problema estructural y poltico. Al convertirse o al ser considerados como un
problema pblico consecuentemente se convierte en objeto de las polticas pblicas. Y en el diseo,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas contra la malnutricin juegan papel fundamental los
individuos y sus organizaciones.
Las polticas pblicas tienen dos mbitos: el de su gestin y el de su anlisis. El de la gestin compete a
quienes tienen que ver con su diseo, aplicacin o evaluacin. En cambio, el anlisis es una disciplina que
estudia distintos aspectos del diseo, aplicacin o evaluacin de las polticas pblicas. Cuando la gestin
es sistemtica y rigurosa se puede hablar del surgimiento de otra disciplina: la gestin de polticas
pblicas.
PROBLEMA PBLICO: INSEGURIDAD ALIMENTARIA
El hambre es un problema pblico presente en todo el mundo. En vez de disminuir muestra tendencia a
su incremento, no solamente en trminos relativos sino tambin absolutos. Segn el mapa del hambre

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Contribucin presentada en el Seminario Anlisis de Polticas Pblicas para el Desarrollo Agrcola y Rural, realizado
en Chapingo, Mxico los das 27, 28 y 29 de octubre de 2010.
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Catedrtico del Centro Regional Universitario Pennsula de Yucatn de la Universidad Autnoma Chapingo. Correo:
pitahaya@gmail.com
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2009 (Figura 1), elaborado por el Programa Mundial de Alimentos, dependiente de la FAO, cerca de mil
millones de personas pasan hambre, y cada seis segundos un nio muere por causas relacionadas con el
hambre.

Figura 1: Mapa del hambre en 2009
FUENTE: Programa Mundial de Alimentos.
De acuerdo con los datos de subnutricin de 2010 (Figura 2), hay 925 millones de personas subnutridas en
todo el mundo, de las cuales 15 millones mueren cada ao. Para el caso de Amrica Latina y el Caribe se
reporta 53 millones de personas subnutridas. En Mxico, segn el organismo evaluador de la poltica
social, 23 millones tienen inseguridad alimentaria severa y moderada (CONEVAL, 2010)
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Figura 2. Estado mundial de la subnutricin. 2010
FUENTE: FAO, 2010. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. La inseguridad alimentaria en crisis
prolongadas

POLTICA PBLICA: SEGURIDAD ALIMENTARIA
Para enfrentar el problema pblico del hambre, o en general, de la mala nutricin, se requiere del diseo,
ejecucin y aplicacin de polticas pblicas, as como del concurso de organismos internacionales,
organizaciones y la misma gente que padece hambre u obesidad. En el caso del hambre, con tales
polticas se lograra la seguridad alimentaria y, en el concierto de las naciones, la soberana alimentaria.
De acuerdo con la FAO (2010) existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo
momento acceso fsico, social y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y
sana.
En 2004 la misma FAO, pero en el contexto del derecho a la alimentacin seal que ste es el derecho
inalienable de todo ser humano a contar con acceso regular a una cantidad suficiente de alimentos
adecuados desde el punto de vista nutricional y culturalmente aceptables para desarrollar una vida sana y
activa.
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Entendida poltica pblica como un conjunto articulado de proyectos y acciones, incluidos en el marco
programtico estatal, que lleven a la solucin de un problema pblico, de acuerdo con las definiciones
anteriores podra sealarse que el objetivo de la poltica pblica de seguridad alimentaria es cumplir con
el derecho a la alimentacin o, en otros trminos, lograr que todas las personas tengan en todo momento
acceso fsico, social y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.
El cumplimiento de tal objetivo es sumamente complejo porque implica la concurrencia de distintas
esferas y mbitos de gobierno, as como de la participacin de organizaciones de la sociedad civil:
conlleva acciones en los sectores de la agricultura, salud, nutricin, educacin, trabajo, economa, obras
pblicas, medio ambiente, gnero, etc. Si el diseo es complejo, tambin lo son su ejecucin y su
evaluacin.
Por lo anterior, en realidad no existe una poltica pblica de seguridad alimentaria, sino proyectos y
acciones con distintas directrices que tan slo abarcan algn aspecto de la seguridad alimentaria. Por lo
consiguiente, tampoco puede haber una aplicacin y una evaluacin de una poltica pblica que no est
concebida, formulada y estructurada como una poltica de Estado.
El concepto de seguridad alimentaria lleva a la consideracin de las siguientes dimensiones:
Disponibilidad
Acceso fsico y econmico
Uso sano, balanceado y suficiente
Los programas de la poltica pblica de seguridad alimentaria deben considerar las mismas dimensiones
para realmente lograr su objetivo. Los distintos programas que se ejecutan en todo el mundo, aunque no
necesariamente coordinados, pueden agruparse en los siguientes rubros:
Pequea agricultura y desarrollo rural
Proteccin social y alimentacin
Asistencia en salud nutricional
Educacin y formacin en alimentacin y nutricin
No obstante la complejidad y amplitud del concepto de seguridad alimentaria y, por tanto, de la poltica
pblica que la pretenda como uno de sus objetivos, en la prctica se ha demostrado que las iniciativas
internacionales, los programas mundiales o regionales y los distintos proyectos y acciones
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gubernamentales pueden llevar al logro de la seguridad alimentaria. En la Figura 3 se muestra que pases
como Per, Uruguay, Guyana, Chile, Brasil y Ecuador han tenido avances fundamentales en su seguridad
alimentaria.

Figura 3. Estado del cumplimiento de la las metas de la Cumbre Mundial de Alimentacin y del Objetivo de
Desarrollo del Milenio
FUENTE: Graziano da Silva Jos, Jorge Ortega y Sergio Faiguenbaum. 2008. Estrategias de desarrollo, polticas
pblicas y seguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe, p. 7.

INICIATIVAS PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
La gravedad del problema de la inseguridad alimentaria ha hecho que organismos internacionales y
grupos de la sociedad civil se preocupen por el tema y formulen declaraciones, acuerdos o proclamas. Los
resultados obtenidos con tales acciones an no son suficientes, pero al menos han permitido que la
alimentacin sea considerada un derecho humano fundamental y han posibilitado la definicin de
lineamientos y la generacin de experiencias para solucionar el problema.
A continuacin se presenta un rpido recuento de las principales iniciativas que se han formulado.
Declaracin Mundial sobre la Nutricin
Se trata de la Declaracin Final, y documentos conexos, surgida en la Primera Conferencia Internacional
de Nutricin (ICN), convocada por la OMS y la FAO en Roma en diciembre de 1992. A partir de entonces la
preocupacin por la seguridad alimentaria y el hambre ha crecido.
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Declaracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial
Uno de los principales objetivos de la FAO es asegurar que la humanidad se libere del hambre. La Cumbre
Mundial de la Alimentacin de noviembre de 1996 reafirm el derecho de toda persona a tener acceso a
una alimentacin segura y nutritiva, consistente con el derecho a una alimentacin adecuada y al derecho
fundamental de cada quien a estar a salvo del hambre. La Cumbre dio al Alto Comisionado para los
Derechos Humanos el mandato concreto de definir mejor los derechos relacionados con la alimentacin,
proponiendo formas para su implementacin y realizacin.
Tambin se le dio importancia a la seguridad alimentaria, y los ms de 170 pases representados se
comprometieron a reducir a la mitad el nmero de personas con hambre en 2015.
En 2002 se realiz otra Cumbre Mundial de Alimentacin, en la que se constat la falta de avances. Se
concluy que no haba suficiente voluntad poltica ni liderazgo tanto en los pases en los que el hambre es
un problema severo como en los pases ricos, adems de que no se canalizaban recursos suficientes a ese
propsito.
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Fueron adoptados en la asamblea de la ONU en 2000. El primer objetivo es: Erradicar la pobreza extrema
y el hambre y consta de dos metas: la meta 1 es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de
personas cuyos ingresos sean inferiores a un dlar por da y la meta 2 es reducir a la mitad, entre 1990-
2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. La meta 2 tiene dos indicadores: el indicador 1 se
refiere al porcentaje de menores de cinco aos con insuficiencia ponderal, y el indicador 2 est
relacionado con el porcentaje de poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa
alimentaria.
Ecuador, Chile, Cuba, Guyana y Per ya han alcanzado la meta 2, en ambos indicadores. Destaca Per,
pas que pas del 42 al 13% de desnutricin en 10 aos, y el hambre se redujo en un 70%, por lo que se
cumpli el primer ODM 15 aos antes de lo programado.
Directrices voluntarias para la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin
Fueron aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127 perodo de sesiones, en Roma, en noviembre de
2004. Constituyen un instrumento prctico y basado en los derechos humanos para ayudar a hacer
realidad el derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Son
de carcter voluntario y, por ello, carecen de fuerza jurdica obligatoria. Las Directrices pueden ser
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tambin utilizadas por quienes quieran propugnar una mejor realizacin del derecho a la alimentacin
adecuada en el plano nacional.
Las directrices voluntarias tienen en cuenta una amplia variedad de principios y factores de importancia,
entre ellos la igualdad y la no discriminacin, la participacin y la inclusin, la rendicin de cuentas y el
estado de derecho, as como que todos los derechos humanos son universales, indivisibles e
interdependientes y estn relacionados entre s.
Amrica Latina y el Caribe sin Hambre 2025. ALCSH 2025
Se aprob para Amrica Latina en septiembre de 2005, en la Cumbre Latinoamericana sobre el Hambre
Crnica, a iniciativa de Guatemala y Brasil, con el apoyo tcnico de la FAO y el soporte financiero de la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional. En 2006 la aprobaron los ministros de agricultura en la
Conferencia Regional de la FAO para AL y el Caribe, y le aadieron El Caribe en el ttulo. A diferencia de los
Objeticos de Desarrollo del Milenio, se propuso acabar el hambre en 2025: que todos puedan comer tres
veces al da todos los das. Para concretar ese compromiso se estableci que se requiere de polticas
pblicas y programas que apunten a la solucin de los principales problemas identificados.
Los principales ejes de la iniciativa son: fortalecimiento institucional, cooperacin sur-sur, formacin y
sensibilizacin, redes iberoamericanas y marco poltico regional, monitoreo e investigacin aplicada.
Tambin estn la Declaracin de la Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial,
suscrita en 2008 en Roma y la Declaracin de Madrid. Reunin de Alto Nivel sobre Seguridad
Alimentaria para tod@s, firmada en Madrid en 2009.
En los mbitos regionales o locales tambin se han generado distintas iniciativas. Una de ellas es la
Proclama de la sociedad civil e institucional por el derecho humano a la alimentacin en Yucatn,
suscrita en Mrida, Yucatn en 2010, despus de un encuentro peninsular y una serie de reuniones de
miembros y representantes de organizaciones e instituciones de enseanza e investigacin.
PROGRAMAS PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Son varios los programas que existen para el logro de la seguridad alimentaria. Los hay en los organismos
internacionales y en muchos pases. De los organismos internacionales destacan el Proyecto de Asistencia
Tcnica para la Alimentacin y la Nutricin, el Programa de Alimentacin y Nutricin, el Programa
Mundial de Alimentos y el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria
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Proyecto de Asistencia Tcnica para la Alimentacin y la Nutricin (FANTA)
El proyecto FANTA apoya programas integrados de seguridad alimentaria y nutricin para mejorar la salud
y el bienestar de mujeres y nios en todo el mundo. Este proyecto de cinco aos es administrado por la
Academia para el Desarrollo Educativo y es financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de
Estados Unidos (USAID).
Programa de Alimentacin y Nutricin. Organizacin Panamericana de Salud y Organizacin Mundial de
la Salud
El Programa de Alimentacin y Nutricin consider los objetivos establecidos en la Declaracin de la
Cumbre Mundial de la Infancia y en la Conferencia Internacional sobre Nutricin, que fueron la base para
el Plan de Accin Regional de Alimentacin y Nutricin. Este Plan pretende contribuir a reducir la alta
prevalencia de desnutricin en la regin mediante la cooperacin tcnica en el diseo y ejecucin de las
intervenciones para reducir la magnitud de los problemas antes mencionados.
Su objetivo es contribuir, mediante la cooperacin tcnica, al diseo, implementacin y evaluacin de las
intervenciones para mejorar la seguridad alimentaria y la situacin de desnutricin en la regin de las
Amricas.
Sus reas de accin son la seguridad alimentaria, entendida como la garanta de que los individuos, las
familias y la poblacin en general tengan acceso, en trminos de calidad y cantidad, a la comida que
necesitan para una ingesta adecuada y la utilizacin biolgica de garantizar una vida sana y socialmente
productiva, y la prevencin y gestin de los problemas de malnutricin.
Programa Mundial de Alimentos (PMA). Es una agencia especializada de la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) que distribuye alimentos para apoyar
proyectos de desarrollo, refugiados de larga duracin y personas desplazadas.
Tambin proporciona comida de emergencia en caso de desastres naturales o
provocados por el hombre.
El PMA fue concebido como un programa experimental de tres aos. Se plane que comenzara sus
operaciones en 1963, pero una serie de acontecimientos precipitaron el inicio de las mismas: un
terremoto sacudi Irn en septiembre de 1962, un tifn arras Tailandia en octubre de ese ao y 5
millones de refugiados abrumaron a la recin independizada Argelia durante el proceso de repatriacin.
En todos los casos se necesitaba con urgencia asistencia alimentaria y el PMA la suministr.
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Desde 1996 el PMA est dirigido por una Junta Ejecutiva integrada por representantes de los 36 estados
miembros.
El PMA trabaja exclusivamente con donaciones de alimentos y de dinero.
En el ao 2008, el PMA distribuy 3.9 millones de toneladas de ayuda alimentaria a 102 millones de
beneficiarios de 78 pases.
La agencia tambin proporciona el apoyo logstico necesario para llevar alimentos a las personas que ms
lo necesitan, en el momento preciso y en el lugar adecuado. El PMA aboga para que el tema del hambre
sea una prioridad en la agenda internacional, y promueve adems polticas, estrategias y operaciones que
benefician directamente a los pobres y a los que pasan hambre.
El PMA tiene mayor poder logstico, y opera una red de transporte ms grande que cualquier otra
organizacin humanitaria. En un da cualquiera, el PMA tiene un promedio de 30 buques, 5,000 camiones
y 70 aviones transportando comida alrededor del mundo.
Los cinco objetivos estratgicos del PMA son:
1. Salvar vidas y proteger los medios de subsistencia en las emergencias
2. Prevenir el hambre aguda y las catstrofes naturales
3. Reconstruir las comunidades despus de un conflicto o una catstrofe
4. Reducir el hambre crnica y la desnutricin
5. Fortalecer la capacidad de los pases para reducir el hambre

Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). El objetivo del PESA es
incrementar la seguridad alimentaria de las familias pobres a travs de programas
nacionales para la seguridad alimentaria (PNSA) y programas regionales para la
seguridad alimentaria (PRSA). El PESA ayuda principalmente a pases de bajos
ingresos y con dficit de alimentos (PBIDA). Todos los programas son ejecutados
por los gobiernos participantes. La funcin de la FAO consiste en: a) facilitar la formulacin y ejecucin de
los programas; b) catalizar un compromiso poltico ms firme; c) determinar sinergias con los donantes y
otros asociados; y d) aprovechar la amplia experiencia y las abundantes competencias tcnicas de la FAO.
Se cre en 1994. Despus de la Cumbre Mundial de la Alimentacin (2002), el programa dej de realizar
pequeos proyectos piloto para ayudar a los pases a establecer programas nacionales que lleguen al total
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de la poblacin que sufre de inseguridad alimentaria. Las actividades para llegar a ms agricultores se
complementan con polticas e inversiones, con el fin de abrir mercados y dar acceso directo a los
alimentos a los que son demasiado pobres para producirlos o comprarlos.
A mediados de 2007, 106 pases participaban en el PESA y casi la mitad de ellos haban comenzado a
aplicar programas nacionales, y los dems se estaban preparando para ello.
Los pases de AL y el Caribe que participan en el PESA son: Antigua y Barbuda*, las Bahamas*, Barbados*,
Belice, Bolivia*, Brasil*, Colombia*, Cuba, Dominica*, la Repblica Dominicana*, Ecuador, El Salvador*,
Granada*, Guatemala*, Guyana*, Hait, Honduras, Jamaica*, Mxico*, Nicaragua, Per*, Saint Kitts y
Nevis*, Santa Lucia*, San Vicente y las Granadinas*, Suriname*, Trinidad y Tobago*, Venezuela*. Los que
tienen * no son PBIDA y por tanto no reciben recursos econmicos del PESA, sino solamente apoyo
tcnico y metodolgico.
LA POLTICA PBLICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Evolucin de la poltica pblica de seguridad alimentaria
La preocupacin por la alimentacin y las polticas de seguridad alimentaria se inician en la etapa de
industrializacin dirigida por el Estado (o etapa de sustitucin de importaciones, como se le conoci en
Mxico) y se centr en programas de alimentacin y nutricin materno-infantil para el combate de la
desnutricin infantil y como parte integral de las polticas de salud (dcadas de los 50s y 60s).
Con la crisis del petrleo de los aos 70 y el alza de los precios de los alimentos la poltica pblica se
centr en resolver el problema de la disponibilidad de alimentos, va el aumento de la produccin
(Sistema Alimentario Mexicano, en Mxico), teniendo como diagnstico una produccin insuficiente e
inestable a nivel mundial.
Entre las polticas para reducir la inseguridad alimentaria crnica en esta etapa estuvieron:
o Aumento del suministro de alimentos: intervenciones al comercio, subsidios a la produccin.
o Subsidios a los precios de los alimentos para los consumidores (manteniendo al mismo tiempo los
precios al productor): dirigidas o globales
o Aumento de los ingresos: transferencias en especie o en efectivo, dirigidas o globales.
Entre las polticas para reducir la inseguridad alimentaria transitoria en esta etapa estuvieron:
o Estabilizacin de la oferta interna de alimentos: estabilizacin de la produccin interna,
estabilizacin por medio de existencias reguladoras, estabilizacin a travs del comercio.
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o Estabilizacin de la demanda interna: fondo de equiparacin de precios, seguro de cosechas.
o Proteccin de grupos vulnerables
En los 80 (dcada perdida) y 90 (etapa reformas de mercado o estructurales) y principios de los 2000s
se pasa de un problema de oferta a un problema de demanda, especficamente en el acceso de
alimentos a nivel individual y del hogar. Tambin se promueven las ideas de derecho a la alimentacin,
riesgo nutricional y vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Sin embargo, a partir de mediados de
los 90s las polticas de seguridad alimentaria empiezan a perder importancia relativa frente al tema de
pobreza, no obstante que ambos fenmenos estn estrechamente relacionados.
A mitad de la primera dcada de este siglo, junto al tema de la nutricin, las polticas de seguridad
alimentaria empiezan a retornar a la agenda como polticas de seguridad alimentaria y nutricional.
Surge con fuerza el concepto de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. En la agenda internacional
vuelve a la discusin el tema de la nutricin, debido a la persistencia de la desnutricin y el aumento
de la obesidad. En esta etapa la seguridad alimentaria y nutricional empiezan a tomar un mayor
protagonismo y sin duda la estrategia Hambre Cero de Brasil motiva a varios pases a impulsar
acciones en similar sentido. Es as como en la regin se comienzan a promover polticas y programas
que hacen explcito el concepto de nutricin amplindose a Seguridad Alimentaria y Nutricional.
En Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo, el PESA se inici a fines de los 90s en Hait, Ecuador,
Colombia y Guatemala, y entre 2000 y 2006 se extendi al resto de pases (en total 27 pases), con
excepcin de Costa Rica, Argentina, Chile, y Uruguay. Tambin se implementaron tres PESA
subregionales en Centroamrica, el Caribe y pases andinos. En Mxico y Nicaragua el PESA se integr
a las estrategias de desarrollo rural; en Guatemala y Colombia contribuy al desarrollo institucional de
la seguridad alimentaria (leyes, polticas y consejo nacionales).
Entre el 2002 y 2008 se aprobaron leyes de seguridad alimentaria y nutricional en Argentina, Brasil,
Ecuador, Guatemala y Venezuela, como se muestra en el Cuadro 1.
Cuadro 1. Leyes de Seguridad Alimentaria en Amrica Latina y el Caribe
PAS LEY FECHA DE APROBACIN
Argentina Ley de emergencia Programa de Nutricin y Alimentacin
Nacional
2002-2003
Brasil Ley de Seguridad Alimentaria Septiembre de 2006
Ecuador Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2006
Guatemala Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional
2005
Venezuela Ley de Seguridad y Soberana Agroalimentaria Agosto de 2008
FUENTE: Graziano da Silva Jos, Jorge Ortega y Sergio Faiguenbaum. 2008. Estrategias de desarrollo, polticas
pblicas y seguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe, p. 20.
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Tipos de polticas pblicas
Las polticas de seguridad alimentaria y nutricional son consideradas como parte de las polticas sociales
de combate a la pobreza, mismas que no estn en oposicin necesaria con las polticas de educacin,
salud y seguridad social, que a su vez forman parte de las polticas de proteccin social. En general los
programas y proyectos de seguridad alimentaria y nutricional no han sido concebidos como polticas de
Estado, no obstante lo cual han aumentado significativamente, pues de la misma manera se han
incrementado la pobreza y el hambre. Son muy pocos los pases que tienen polticas de seguridad
alimentaria y nutricional integrales y efectivamente llevadas a la prctica.
Las acciones de poltica pblica en seguridad alimentaria y nutricional, aunque se han realizado de
manera aislada se pueden agrupar en cuatro reas, que corresponden a las dimensiones de la seguridad
alimentaria:
Pequea agricultura (agricultura familiar) y desarrollo rural. A travs de este tipo de acciones se
busca aumentar la disponibilidad de alimentos y/o los ingresos monetarios a nivel del hogar y de las
comunidades, y por lo tanto satisfacer la dimensin de acceso a los alimentos. Al menos
potencialmente representan una gran contribucin para mejorar la condicin alimentaria y nutricional
de esas familias. An cuando todos los pases de la regin cuentan actualmente con programas en este
mbito, en muchos casos sus niveles de prioridad, presupuestos y coberturas se han visto muy
reducidos respecto a lo que se realizaba en perodos anteriores.
Se pueden distinguir tres tipos de acciones:
o Actividades de apoyo directo a la produccin agropecuaria, cuyos sujetos son los pequeos
agricultores familiares. Estas actividades han sido y siguen siendo las mismas desde hace mucho
tiempo, si bien se ha innovado en cuanto a sus metodologas y tcnicas. Incluyen transferencia
tecnolgica, crdito, capacitacin, subsidios a la inversin, apoyo a la comercializacin, etc. Su
propsito suele ser de manera simultnea producir ms y mejor, dentro de las diversas
limitaciones existentes, mejorar el acceso al mercado y aumentar, en la medida de lo posible, los
ingresos monetarios de la unidad productiva.
o Apoyos desde la demanda, todava poco difundidos, mucho menos numerosos que los anteriores,
pero por lo mismo ms novedosos en la regin. Consisten en arreglos contractuales entre una
agencia pblica y pequeos productores para la adquisicin de determinados productos, los
cuales son canalizados a programas pblicos de distribucin de alimentos o a proporcionar
alimentacin directa, como por ejemplo los desayunos escolares. Con este tipo de acciones,
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adems de brindar los apoyos tcnico-financieros ms comunes, se busca evitar que el pequeo
productor enfrente la incertidumbre sobre los volmenes o precios, lo que muchas veces inhibe
su participacin en esos mercados, restringiendo sus posibilidades de generar ingresos.
o Programas desarrollo rural que apoyan la generacin de ingresos no agrcolas en los hogares, ya
sea a travs de pequeas empresas y/o de la insercin en el mercado laboral. Los primeros han
venido creciendo en presencia y cobertura en casi todos los pases, especialmente desde que se
constat, a comienzos de la dcada, la importancia de los ingresos extra-agrcolas en los hogares
rurales. Respecto a los segundos, relativos al mercado laboral, la mayor parte de las actividades se
realizan a nivel de municipios, y consisten fundamentalmente en capacitacin para el empleo y/o
empleos de emergencias, para zonas y perodos de alta desocupacin temporal. Desde el punto
de vista de la seguridad alimentaria y nutricional, este tipo de programas debieran adquirir mucho
mayor relieve que el que han tenido hasta ahora, dada la importancia del factor salarial en el
acceso y la estabilidad de la alimentacin de las familias rurales.
Proteccin social y alimentacin. Son acciones pblicas orientadas a mejorar el acceso a la
alimentacin por parte de personas y familias en condicin de vulnerabilidad (dimensin acceso de la
seguridad alimentaria), si bien las mismas pueden considerarse como parte de un rea de polticas ms
amplia, como es la proteccin social. Se distinguen aqu, con base en los medios utilizados, dos sub-
reas de poltica que son complementarias: 1) las que se orientan a transferir recursos monetarios a la
poblacin focalizada como vulnerable, a travs de los cuales sta puede acceder a la alimentacin, y 2)
las que apuntan al establecimiento de sistemas de distribucin de alimentos, a travs de diversas
modalidades.
Entre las acciones del primer tipo se encuentran los programas que consisten bsicamente en la
entrega de recursos monetarios a familias en situacin de pobreza, condicionadas al cumplimiento de
ciertas responsabilidades o metas en diversos mbitos de polticas pblicas, tales como educacin,
salud, y nutricin (como el caso de Oportunidades, en Mxico). El apoyo material en este caso se
utiliza como incentivo para que esas familias hagan uso de la oferta pblica de servicios, buscando as
atacar las causas de la pobreza. Hasta el 2006 esta modalidad ya se haba implementado en diecisiete
pases de la regin y en la actualidad puede considerarse como la forma ms difundida de intervencin
en el mbito de la proteccin social.
Entre las acciones del segundo tipo se encuentran:
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o Alimentacin escolar. Estos programas tienen ya una importante trayectoria en la regin. El tipo
de racin ms frecuente en los establecimientos escolares es el desayuno y/o merienda, que se
estima cubre entre 15 y 30% de las necesidades nutricionales de los nios.
o Servicios de alimentacin. Bajo denominaciones tales como restaurantes o cocinas populares,
comedores sociales, casas de alimentacin o albergues, estos programas procuran entregar
alimentacin, al menos una vez al da, en sectores sociales focalizados.
o Distribucin de alimentos. Se trata de sistemas pblicos de distribucin de alimentos, para lo cual
se utilizan principalmente los consultorios de atencin primaria, aunque a veces se hace uso de
otros tipos de establecimientos. Los alimentos pueden ser bajo la forma de raciones, por ejemplo
leche u otros alimentos reforzados, de acuerdo a segmentos etarios (nios, mujeres
embarazadas, adultos mayores, etc.) o canastas de alimentos variados para ser utilizados por
unidades familiares en condicin de riesgo.
o Promocin de la produccin para el autoconsumo. Si bien desde hace mucho tiempo se promueve
en la regin la produccin domstica de alimentos en zonas rurales, como huertos caseros y
escolares, crianza de animales menores, tcnicas de conservacin de alimentos, etc., a objeto de
mejorar la disponibilidad de alimentos en el hogar, en el ltimo tiempo han comenzado a surgir
diversos programas que se orientan a impulsar ese tipo de actividades a nivel urbano
especialmente en grandes ciudades, en lo que se conoce como agricultura urbana. Este tipo de
actividades promueve la produccin de alimentos frescos, saludables y a bajo costo, de modo de
mejorar los hbitos de consumo de la poblacin urbana, a travs del incremento en la variedad y
disponibilidad de alimentos, y generar ahorros en el presupuesto familiar.
Asistencia en salud nutricional. En prcticamente todos los pases existen unidades especializadas en
salud nutricional que hacen parte de los sistemas de salud primaria, y las actividades de control de
crecimiento y desarrollo. las acciones en el rea nutricional que ms se divulgan son las campaas a
favor de la lactancia materna, y las que se orientan a cubrir deficiencias nutricionales especficas. En el
caso de las deficiencias nutricionales, las acciones consisten en la distribucin de alimentos fortificados
(leche, harinas etc.) y/o de suplementos vitamnicos, ferrosos, yodados o de otros micronutrientes, a
veces dirigidos en forma amplia a toda la poblacin, y en otras adecuados a tipos especficos de
destinatarios (nios, adultos mayores, mujeres embarazadas, en posparto, etc.).
Educacin y formacin en alimentacin y nutricin. Si bien se realiza desde hace mucho tiempo en
algunos pases de la regin, puede considerarse en general de bajo perfil. Su importancia radica en que
entrega productos a los grupos de riesgo, especialmente a nios en edad escolar, madres lactantes y
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personas en estado de inseguridad alimentaria grave, para mejorar el valor nutricional de la ingesta
diaria. La mayora de las acciones en este mbito se implementan ya sea como parte de las actividades
de atencin primaria en salud (va charlas y/o guas) o como oferta de actividades de educacin de
adultos, por ejemplo promocin de huertos escolares y familiares, capacitacin en preparacin y
consumo de alimentos, etc. Otra modalidad a la que comienza a brindarse atencin en algunos pases,
si bien todava con escaso nivel de concrecin, es la incorporacin de la alimentacin y nutricin como
contenidos curriculares de los sistemas escolares de la regin. Hasta ahora se han realizado algunos
proyectos de tipo experimental, o se estn en fase de formulacin de esos contenidos.
Experiencias de polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional en Brasil
El Programa Fome Zero se propuso eliminar el hambre crnica (expresin de la pobreza) en cuatro aos.
Fue el programa de gobierno al cual se le asign la mayor prioridad, y para su coordinacin se estableci
el Gabinete del Ministerio Extraordinario de Seguridad Alimentaria y Combate al Hambre (MESA). El
programa fue preparado por el Instituto de Ciudadana, como resultado de un ao de trabajo de un
equipo de profesionales, polticos y representantes de la sociedad civil, incluyendo organizaciones no
gubernamentales y sindicatos. En su impulso fue importante la movilizacin social que se aglutin en
torno a la candidatura y al gobierno de Luiz Incio Lula da Silva.
Su objetivo fue ofrecer una poltica de seguridad alimentaria y nutricional para el pas, basada en la
conviccin de que es posible erradicar el hambre a partir de la unin adecuada entre acciones de
emergencia y de la articulacin coordenada de las acciones estructurales, hacia el desarrollo y la
generacin de empleo.
Se parti de un diagnstico en el que se identific la situacin de hambre (personas vulnerables al
hambre, con mayor concentracin en las zonas urbanas) y que sta no era atribuible a la falta de
alimentos, sino a la insuficiencia de los ingresos, adems de que no haba una poltica de seguridad
alimentaria. Las tres dimensiones que se identificaron en el diagnstico fueron: la insuficiencia de la
demanda, la incompatibilidad de los precios de los alimentos con el bajo poder adquisitivo de la mayora
de la poblacin y la exclusin del mercado de la poblacin ms pobre. Los cinco ejes orientadores del
programa fueron:
1) El modelo operacional, consistente en a) la articulacin de acciones estructurales, especficas y locales,
las ltimas segn el tipo de localidad, y b) la priorizacin de la implantacin territorial del programa. Las
acciones estructurales fueron: Generacin de Empleo y Renta, Seguridad Social Universal, Apoyo a la
Agricultura Familiar, Intensificacin de la Reforma Agraria, Bolsa Escuela y Renta Mnima. Las acciones
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especficas fueron: Programa Vale de Alimentacin, Donaciones de Cestas Bsicas de Emergencia,
Manutencin de Estoques de Seguridad, Seguridad y Calidad de los alimentos, Ampliacin del PAT,
Combate a la Desnutricin Infantil y Materna, Ampliacin de la Merienda Escolar, Educacin para el
Consumo y Educacin Alimentaria. Y las acciones locales fueron para reas rurales (Apoyo a la Agricultura
Familiar, Apoyo a la Produccin para Autoconsumo), ciudades pequeas y medias (Banco de Alimentos,
Asociaciones con Minoristas, Modernizacin de los Equipos de Suministro, Nuevas relaciones con
supermercados, Agricultura urbana) y para metrpolis (Restaurantes Populares, Banco de alimentos,
Asociaciones con minoristas, Modernizacin de los equipos de suministro, Nuevas relaciones con las
redes de supermercados).
2. La gestin participativa de los beneficiarios. El MESA form los comits gestores como rganos de
control social del programa Tarjeta Alimentacin, como una formar de involucrar a la comunidad en la
seleccin de los beneficiarios y en el seguimiento del programa. Hubo avances en la concientizacin de la
poblacin local y en la construccin de ciudadana.
3. La articulacin del gobierno con la sociedad civil. Se form el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CONSEA) como instancia de formulacin de polticas y definicin directrices,
con la participacin de 13 ministros y 38 miembros de la sociedad civil. Se formaron consejos estatales y
municipales y se realiz la II Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en la que se
tom la resolucin de elaborar el proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
4. Hacer efectiva la coordinacin de la poltica de seguridad alimentaria y nutricional, para concretar
territorialmente acciones integradas y para realizar una gestin conjunta. Se form la Cmara
Interministerial de Polticas Sociales.
5. El compromiso del Estado, para garantizar la continuidad del compromiso con la seguridad alimentaria
y nutricional y con el derecho a la alimentacin. Las vas son incorporar el derecho a la alimentacin en la
Constitucin y aprobar la Ley Orgnica de Seguridad Alimentaria.
Este plan tuvo dos vertientes: 1) la generacin de empleos y bsqueda de mayores ingresos a travs del
apoyo al desarrollo de los agricultores familiares, que se instrument mediante el Programa de
Agricultura Familiar, PRONAF; 2) la implementacin de diversos proyectos que se integraron en el
Programa Bolsa Familia, en el que se atiende a la poblacin de escasos ingresos por medio del
otorgamiento directo de recursos econmicos, o bien proporcionando alimentos. La finalidad de tales
medidas es el incremento en los niveles de ingreso de la poblacin ms pobre, considerando que esto es
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un aval para lograr la seguridad alimentaria. Incluy tambin componentes importantes para la educacin
nutricional, la inocuidad de los alimentos y la alimentacin escolar.
El programa fue de naturaleza multisectorial, con acciones a nivel federal, estatal y local. Se apoy en dos
elementos: 1) la vinculacin del Programa de Seguridad Alimentaria con la produccin local, dando
respuesta a la demanda de alimentos con la produccin de pequeos productores en cada regin; 2) la
relacin entre los programas de seguridad alimentaria y los recursos humanos con el fin de reducir su
dependencia de la asistencia de manera progresiva. Ambos aspectos requirieron de programas de
capacitacin para expandir los resultados agrcolas a travs de mejoras tecnolgicas, con nuevas
habilidades, inclusive ms all de la agricultura o del sector rural.
El 9 de septiembre de 2006 se promulg la Ley orgnica sobre seguridad alimentaria y nutricional, el cual
permiti:
a) ejercer una poltica de Estado basada en una Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria;
b) la actuacin institucional permanente del CONSEA;
c) la formalizacin de la Cmara Interministerial de Seguridad Alimentaria,
d) instalacin de un sistema nacional de seguridad alimentaria, y
e) el derecho a la alimentacin para todo ciudadano de Brasil.
La adopcin de tal ley demuestra el alto grado de Soberana Alimentara alcanzado, que posibilita
instrumentar leyes, presupuestos y mecanismos institucionales propios con el fin de garantizar una
estrategia de produccin, distribucin y consumo de alimentos, garante del derecho a los alimentos para
toda la poblacin, y se respeten las culturas de los pueblos.
CONCLUSIONES
La pobreza, ligada al hambre y a la inseguridad alimentaria, es un problema pblico que afecta a buena
parte de la poblacin mundial, y en vez de disminuir muestra tendencia a aumentar tanto en trminos
absolutos como relativos.
Para contrarrestar o acabar con la inseguridad alimentaria se han planteado y ejecutado acciones que
lleven al logro de la seguridad alimentaria o al cumplimiento del derecho a la alimentacin, acciones que
muy difcilmente se han convertido en una poltica pblica concebida, aplicada y evaluada integralmente,
por la complejidad de las dimensiones que comprende: disponibilidad, acceso y buen uso de los
alimentos.
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Organismos internacionales o multilaterales han manifestado su preocupacin con relacin al hambre y la
inseguridad alimentaria y han formulado iniciativas internacionales que buscan eliminarlas. Al menos han
sealado la importancia de formular polticas que lleven al cumplimiento en cada nacin del derecho a la
alimentacin y al logro de la seguridad alimentaria.
Derivado de las iniciativas internacionales se han concebido programas internacionales que desde
distintas perspectivas plantean el logro de la seguridad alimentaria.
Al influjo de las iniciativas y programas internacionales se han planteado programas, proyectos y acciones
nacionales, que en varios casos han significado avances significativos en el logro de la seguridad
alimentaria, sobre todo en naciones en donde se ha definido el asunto como prioridad nacional y se ha
planteado una poltica pblica que contemple la disponibilidad, el acceso y el buen uso de los alimentos.
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