8 Políticas Sociales

Obligatorio

Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 3

20 Copias

Una reforma híbrida. La política social

y laboral en el Uruguay de 1985 a 2008
tPablo ALEGRE* y Fernando FILGUEIRA**

Resumen. Desde que el Uruguay retorna a la democracia en 1985 se transforma ra-

dicalmente el país. Hay adaptaciones por defecto al nuevo entorno internacional y
reformas en favor del libre mercado, aunque los cambios son muy heterogéneos en
ritmo y contenido. A diferencia de otros países en la región, el Uruguay no sigue una
ruta de reforma nítidamente neoliberal, sino un camino híbrido. Al final del período
nos encontramos con un régimen laboral liberalizado y un edificio social de tres pi-
sos en donde conviven el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Esta-
do social con beneficiarios muy delimitados.

L as transformaciones que vive el Uruguay desde 1985 en los ámbitos políti-

co, económico y social han alterado radicalmente el país. Ahora bien, las
reformas en favor del libre mercado están plagadas de avances y retrocesos que
no siguen una línea fija. El sistema de politica social presenta un edificio de tres
pisos en donde el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Estado
social «focalizado» conviven sin articularse adecuadamente. Los cambios aca-
rrean un desacople cada vez mayor entre, por un lado, la cantidad, calidad y dis-
tribución de los riesgos sociales y, por otro, la acción del Estado fundada en su
arquitectura de protección y bienestar social.
Merecen señalarse dos cambios fundamentales acaecidos en las esferas
del mercado y de las familias. Por un lado, en la década del 2000 el mercado de

* Pablo Alegre falleció el 20 de setiembre del año 2009, cuando este artículo se encontraba
aún en los detalles editoriales finales, luego de una larga lucha contra el cáncer. Sólo tenía 27 años.
Era investigador del programa de Integración, Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universi-
dad Católica del Uruguay, Montevideo. ** Fernando Filgueira es Oficial de Asuntos Sociales de
la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile;
dirección electrónica: fernando.filgueira@cepal.org . Este artículo, además de ser un legado de
Pablo Alegre, es un homenaje a su memoria y una prueba de su gran capacidad. Perder a alguien
tan joven es siempre doloroso, pero se hace más doloroso aún debido a la inmensa calidad humana
e intelectual de Pablo.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, y
su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OTT las suscriba.

Derechos reservados C) Los autores, 2009

Compilación de la revista © Organización Internacional del Trabajo, 2009
350 Revista Internacional de/Trabajo

trabajo empieza a presentar signos claros de desempleo estructural y de pre-

carización de las relaciones laborales. Por otro, los arreglos familiares se tornan
notoriamente más inestables y aparecen nuevos modos de funcionamiento fa-
miliar, muchos de ellos a causa de la jefatura femenina del hogar. A las dos gran-
des transformaciones esenciales de la familia y del mercado se agregan otras
relacionadas con éstas. El modelo de familia se desdibuja, pues el hogar debe in-
sertar a dos o más miembros en el mercado laboral para mantener un nivel de
bienestar digno; el cambio se encuentra indisolublemente ligado a la masiva
incorporación de la mujer al trabajo remunerado. Asimismo, el proceso de
«desindustrialización» trastorna los conjuntos de cualificaciones y aptitudes
exigidas al trabajador, elevándose, por tanto, los umbrales de capital humano y
de credenciales educativas necesarios para la inserción plena en el mercado
laboral. El peso de la «herencia social» empieza a manifestarse con mayor cru-
deza, ya que muchas personas sin activos sociales suficientes quedan margina-
das en el desempleo y la pobreza. Aparece así una nueva estructura de riesgos
sociales.
La arquitectura de Estado social anclada en el régimen de empleo formal
clásico (estable y protegido) y sus categorías de ocupación, basada en un hogar
dirigido por un jefe masculino y apoyada en la hipótesis de la estabilidad de la
familia biparental y nuclear, se encuentra radicalmente alejada de la nueva es-
tructura de riesgos (de indefensión) a la que acabamos de aludir. Ello no quiere
decir que deba desestimarse el legado positivo del modelo, que ha garantizado
hasta la fecha la protección básica de la tercera edad. Debido en parte a esta
conquista del pasado, los riesgos se trasladan en gran medida a la población de
edades más jóvenes y a las mujeres, especialmente a las jefas de hogar. El Esta-
do se ha adaptado a este cambio en la distribución del riesgo social de manera
lenta, fragmentaria y, por momentos, equivocada, agravando los problemas de
equidad generacional y entre unos estratos sociales y otros.
Casi el 60 por ciento del gasto social se destina a la tercera edad mediante
sistemas de transferencia de rentas. La mayoría de este gasto social llega a quien
contó con una inserción formal, estable y de larga duración en el mercado labo-
ral. Debido al envejecimiento de la población, el gasto en asistencia sanitaria
también asume un fuerte sesgo hacia esta población, y se ha desarrollado un mo-
delo de alta especialización y tecnológicamente complejo para el tratamiento de
enfermedades cardiovasculares y degenerativas. Este sistema sanitario se apoya
en seguros anclados en el empleo (en la relación de trabajo) que pierden cober-
tura conforme aumentan o se consolidan los niveles de informalidad en la eco-
nomía. La numerosa población formada por madres y niños vulnerables —que
pasa por una etapa de muy bajos recursos, escasos empleos formales y altos ries-
gos sanitarios — no encuentra en la actual arquitectura de bienestar social la
asistencia adecuada.
En lo que hace a la educación, la realidad es un tanto diferente. Allí sí, el
sistema de bienestar social ha ido al encuentro de la estructura de riesgos al me-
nos hasta el ario 2000: escuelas de tiempo completo para los sectores más vul-
nerables, cuasi universalización del sistema preescolar para los niños de 4 y 5 arios
La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 351

e intento de promoción de la enseñanza media indican un esfuerzo que, en sus

luces y sombras, reconoció una sociedad transformada. Sin embargo, los cam-
bios no han sido lo suficientemente profundos, ya que siguen siendo bajos los in-
dicadores de retención de alumnos (proporción entre los inscritos al comienzo y
al final del ciclo escolar) y de rendimiento académico en la enseñanza media.
Como veremos seguidamente, en el plano de las relaciones laborales hubo
una metamorfosis que llevó al país de un modelo de negociación tripartito y
agregado por ramas a otro ajeno a la intervención estatal y muy descentralizado
en el plano de la empresa, que ahondó la dispersión salarial, es decir, la desigual-
dad. La reestructuración productiva primero, y la crisis económica después,
abrieron las puertas a la desprotección laboral en ciertos ámbitos, socavando el
equilibrio entre los sectores productores de bienes transables (comerciables en
el exterior) y los demás, y generando problemas fiscales y productivos de difícil
solución.

Evolución de las relaciones laborales:

restauración y liberalización
El Uruguay vivió un proceso profundo de reestructuración productiva durante
las últimas décadas. Prueba de ello es que las exportaciones no tradicionales pa-
saron del 28 por ciento del total en 1970 al 65 por ciento en 1985 (Filgueira y
Papadópulos, 1997). Los empresarios dedicados a los nuevos productos de ex-
portación debieron competir en el mercado mundial y aumentar la productivi-
dad y la eficiencia para mantenerse competitivos. Los gobiernos militares, tras
el golpe de 1973, suspendieron la negociación colectiva y controlaron los sala-
rios, los impuestos y cotizaciones sociales y los costos de contrataciones y despi-
dos. Los círculos empresariales empezaron a fomentar unos mercados laborales
más flexibles, una forma de sindicalismo menos centralizada y politizada y las
negociaciones de salarios descentralizadas.
Con el retorno a la democracia, el Estado recuperó su función rectora de
las relaciones laborales, convocando cuatrimestralmente a los representantes
de empresarios y trabajadores a los Consejos de Salarios, fijando pautas de au-
mento salarial y homologando los acuerdos a los que se llegaba para hacerlos
extensibles al conjunto de cada sector afectado.
A partir de 1990 comienza a gestarse una reforma que transformaría radi-
calmente el sistema. Al hilo de la apertura externa inducida por los acuerdos del
Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y del impulso reformista liberal
del presidente Luis Alberto Lacalle, del Partido Nacional, se acometió un proce-
so de descentralización de las relaciones laborales y de retirada del Estado de las
mismas. La convocatoria de Consejos de Salarios fue suspendida en 1992, a la vez
que se descentralizaba la negociación salarial al plano de la empresa (ibíd., y Ro-
dríguez, Cozzano y Mazzuchi, 2001); ahora bien, el Gobierno continuó fijando el
salario mínimo nacional, así como el de los trabajadores rurales y el del servicio
doméstico. Los consejos tripartitos fueron mantenidos en actividades en las que
el Estado fijaba precios, como el sistema sanitario o el transporte. El escenario
352 Revista Internacional del

Gráfico 1. Convenios firmados por nivel de negociación (en porcentaje)

100

80

60
Por empresa o grupos de empresas
40 Por rama

20

1985-1989 1990-1994 1995-1999

Fuente: Elaboración propia con datos de Rodríguez, Cozzano y Mazzuchi (2001).

había cambiado, ya que las empresas tenían mayor libertad para adaptarse al nue-
vo entorno competitivo con formas de empleo más laxas (Filgueira y Gelber,
2003). Todo ello menoscabó viejas conquistas de los trabajadores como los dere-
chos sociales asociados al empleo, los ajustes salariales y los convenios paralelosl
— degradando instituciones que estimulaban la articulación de la acción colecti-
va—, intensificó la fragmentación sindical y agudizó la desigualdad de los agentes
sociales en cuanto a su capacidad de negociación (Alegre, 2006).
Si bien entre 1990 y 1994 aún persistía un porcentaje notable de convenios
a nivel de rama, ello se debió a la prórroga de convenios negociados en el pasa-
do. El siguiente período marca una clara mayoría de los convenios de empresa,
como puede apreciarse en el gráfico 1, que esconde, por otra parte, el proceso de
disminución absoluta de la población cubierta por convenios colectivos. Casi to-
dos los trabajadores del sector privado con régimen contractual formal se en-
contraban amparados por algún convenio en 1989, cifra que se desploma al
27 por ciento ene! ario 2000 (Rodríguez, Cozzano y Mazzuchi, 2001). Por lo que
respecta a los trabajadores del Estado, no tuvieron ámbitos de negociación for-
mal en este período, pero, en general, los procedimientos informales, sumados
a los amplios derechos colectivos e individuales de estos trabajadores, permitie-
ron a los sindicatos negociar buenas condiciones laborales y salariales.
Entre el ario 2000 y el 2004, la negociación colectiva llegó a sus niveles más
bajos, con un empresariado que, incitado por la fuerte crisis económica de 2001-
2002, suprimió los espacios de negociación por empresa o se mostró reacio a
ellos, y un sindicalismo muy debilitado, especialmente en el ámbito de la econo-
mía privada. Asimismo, el salario mínimo, que en los períodos expansivos no
era el «piso» real de los salarios, comenzó a actuar como tal cuando llegó la rece-

1 Convenios adicionales a los convenios salariales básicos, que agregaban acuerdos entre em-
pleadores y trabajadores acerca de otros asuntos.
La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 353

sión. Pues bien, en la misma línea de inspiración liberal de los gobiernos de los
arios noventa e inicios del decenio del 2000, el salario mínimo fue indexado muy
por debajo de la inflación, sufriendo una depreciación considerable a lo largo
del período 1990-2003.
El mantenimiento de protecciones laborales en el sector público y su des-
mantelamiento en el sector privado generaron diferencias marcadas en la evo-
lución de la estructura sindical. La afiliación a sindicatos se redujo en casi un
60 por ciento entre 1987 y 2003; la caída fue de cerca del 40 por ciento en el sec-
tor público y alcanzó un 75 por ciento en el sector privado (Senatore y Zurbrig-
gen, 2007). Este hecho se reflejó también en la representación relativa a nivel
sectorial: si bien la central sindical (PIT-CNT) presentaba en 1987 una situación
de virtual equilibrio entre los afiliados de la economía pública y la privada, a co-
mienzos de la década siguiente casi siete de cada diez afiliados pertenecían al
sector público (ibíd.).

Panorama general de la evolución

de las políticas sociales
La evolución del gasto público social en porcentaje del PIB presenta un creci-
miento constante de estos recursos públicos, al menos hasta la crisis de 2001-
2002, con la excepción del período autoritario que discurrió de 1973 a 1985 (grá-
fico 2). Este punto es sumamente relevante, ya que desmiente la tesis —bastante

Gráfico 2. Gasto público social consolidado por sectores, en porcentaje del PIB.
Años seleccionados de 1957 a 2005
25
0,5
0,4
20
U,3

0,2
15
0,1 ."L__ •," 0,2

13,9 /5'6 14,7

11,2
10 -I 11
I 10,5 7,2 12 ,8 10,4 10,6 11,2

-4,0111141‘,
_1
,
5
a 2,9 3,411~1
-14
2 2,3 3 2,3 2,6 1 ,9 2,5 2,5 3,2 363,3
O •

1957 1961 1964 1968 1972 1975 1980 1984 1991 1995 1999 2003 2005
• Educación • Salud 191 Seguridad social • Otros

Fuentes: Elaboración propia con datos publicados por De Armas (2004) —con fuentes de Dayrieux (1987) y de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto del Uruguay (OPP)— y por la CEPAL (2007).
354 Revista Internacional de/Trabajo

extendida en ciertos ámbitos- de la retirada del Estado uruguayo del campo

social.
El Uruguay es uno de los países latinoamericanos que brinda más recursos
a la seguridad social (alrededor del 70 por ciento del gasto público social), incluso
en comparación con los que presentan una pirámide demográfica casi tan enve-
jecida como la uruguaya: la Argentina, Chile y Cuba destinaban en promedio el
8,4 por ciento de su PIB a la seguridad social en 2003, en tanto que el Uruguay lle-
gaba al 14,7 por ciento; en cambio, estos tres países dedicaban el 4,6 por ciento
del PIB al gasto público en asistencia sanitaria y el 4 por ciento o más a la educa-
ción, mientras que el Uruguay se quedaba en el 2,2 por ciento y el 3,6 por ciento,
respectivamente (CEPAL, 2007). Las razones de ello hay que buscarlas en el en-
vejecimiento de la población, la elevada cobertura del sistema de seguridad so-
cial y el alto peso que ha adquirido el gasto en seguridad social desde que la
reforma aprobada por la ciudadanía en el referéndum de 1989 indexó las pensio-
nes al salario medio.
Además de los problemas que surgen de la composición del gasto público
social - su sesgo en favor del adulto en un país en donde la pobreza afecta prin-
cipalmente a niños y adolescentes-, un hecho preocupante es la regresividad
del gasto. Si nos valemos del coeficiente de Gini (medición entre O y 1, en donde
O corresponde a la igualdad absoluta y 1 a la desigualdad absoluta) para valorar
la progresividad del gasto público social, constatamos que éste ha sido, a fin de
cuentas, regresivo o neutro durante los últimos veinte arios, es decir, no ha be-
neficiado a los sectores de menores recursos, debido, sobre todo, al alto peso de
la seguridad social (cuadro 1).
Al carácter regresivo del gasto público social se suma el de los impuestos.
Como demostraron Grau y Lagomarsino (2002), la distribución del ingreso era
levemente más equitativa antes del pago de impuestos que después: el coeficien-
te de Gini pasaba de 0,441 a 0,446. Si bien no ha sido estudiado el efecto conjun-
to de las transferencias y prestaciones del Estado, por una parte, y los impuestos
y cotizaciones, por otra, la información aquí presentada hace pensar que el gasto
social y la estructura tributaria del país, lejos de tener un efecto redistributivo,
no alteran - e incluso pueden empeorar ligeramente - la distribución de la ri-
queza entre los hogares del país.

Cuadro 1. Nivel de progresividad del gasto público social en el Uruguay entre 1982
y 2003, desglosado por sectores (coeficiente de Gini distributivo)

1982 1989 1993 1999 2002 2003

Educación -0,16 -0,17 -0,18 -0,28 -0,27 -0,26

Asistencia sanitaria -0,26 -0,24 -0,23 -0,45 -0,44 -0,44
Seguridad social 0,20 0,16 0,16 0,17 0,22 0,21
Gasto público social total 0,10 0,03 0,04 0,02 0,06 0,04

Fuentes: año 1982: Dayrieux, 1991; año 1989: CEPAL, 2004; año 1993: CEPAL, 2001, y años 1999, 21302 y 2003:
Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Uruguay (OPP) (sitio: <http://www.opp.gub.uy/>).
La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 355

Reforma de la seguridad social: defensa del pasado

y fuga hacia adelante
El Uruguay reformó su sistema de seguridad social en 1995 2. De un sistema de
reparto estatal pasó a un sistema mixto con la participación de agentes privados
y con niveles de capitalización individual obligatorios fijados según el ingreso
del trabajador. El sistema de reparto tenía problemas de financiamiento y de ca-
lidad de las prestaciones, que habían sufrido un fuerte deterioro a lo largo del
período anterior. Con la reforma constitucional de 1989, plebiscitada a iniciativa
del movimiento de jubilados, el valor real de la jubilación se recuperaría en for-
ma sustantiva. Esta reforma obligó al Estado a incrementar las jubilaciones,
cada vez que se subiera el sueldo de los trabajadores públicos, a tenor de la evo-
lución del índice medio de salarios 3 Ello ocasionó un alza del valor real de las
.

jubilaciones de casi el 65 por ciento entre los años 1989 y 2000 (Kaztman y Fil-
gueira, 2001). Pero obligó también a incrementar sustancialmente las trasferen-
cias de rentas generales necesarias para financiar un sistema ya de por sí
desfmanciado: en los años siguientes, la seguridad social fue un lastre importan-
te para el fisco, pasando del 11,2 por ciento del PIB en 1990 al 15,8 por ciento
en 2001.
Los recursos estatales destinados a la seguridad social no dejan de elevarse
hasta comienzos de la presente década, como se comprueba en los fondos asigna-
dos al Banco de Previsión Social, la entidad que coordina y administra las presta-
ciones sociales —a excepción de los accidentes de trabajo— (gráfico 3). Ello se
debe tanto al sistema de indexación de las jubilaciones y pensiones como al dete-
rioro de la recaudación causado por los problemas del mercado laboral y por otro
factor de suma importancia: la reforma del sistema efectuada en el ario 1995. Esta
reforma generó grandes costos de transición, ya que un porcentaje de los aportes
sociales que anteriormente iban a financiar el sistema de reparto todavía existen-
te permanecen ahora en cuentas individuales y son administrados en forma pri-
vada. Por otra parte, la reforma incrementó la edad de retiro a los 60 arios, así
como los años de cotización exigidos para percibir luego la pensión (treinta y
cinco arios de servicios). Finalmente, se concedieron diversas exoneraciones a
los aportes de los patrones a la seguridad social. Mientras la economía crecía,

2 Ley núm. 16713, de 3 de septiembre de 1995, por la que se crea el Sistema Previsional, Diario
Oficial, 11 de septiembre, núm. 24372. El instrumento, que entró en vigencia en.o de abril de 1996, se
encuentra en la página: <http://200.40.229.134/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16713&Anchor= >
[consultada el 14 de septiembre de 2039].
3 Reforma constitucional aprobada el 26 de noviembre de 1989 (Derecho Laboral, 1989,
núm. 156, pág. 788). Se agregaron al artículo 67 de la Constitución del Uruguay los siguientes incisos:
«Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrán ser inferiores a la variación del
índice medio de salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes
o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central. Las prestacio-
nes previstas en el inciso anterior se financiarán sobre la base de: a) contribuciones obreras y patro-
nales y demás tributos establecidos por ley. Dichos recursos no podrán ser afectados a fines ajenos a
los precedentemente mencionados; y b) la asistencia financiera que deberá proporcionar el Estado,
si fuere necesario.»
356 Revista Internacional de/Trabajo

Gráfico 3. Evolución de los fondos estatales netos afectados al Banco de Previsión

Social de 1993 a 2008 (en porcentaje de los ingresos totales del mismo)
55
52,3

50
45,9
45

40

35

31,4
30

25

20
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuentes: Banco de Previsión Social, 2006, pág. 3, y datos recientes del propio organismo.

los efectos de dichas transformaciones pasaron relativamente desapercibidos;

pero al llegar la crisis y el deterioro del mercado laboral, sus efectos fueron devas-
tadores para las finanzas del sistema, que llegaron a sus niveles más bajos en los
años 2002-2003 (gráficos 4y 5).
Si, por un lado, la situación económica dañó las finanzas del sistema previ-
sional, la reforma del mismo realizada en 1995 alejó aún más la estructura de
riesgos del sistema de protección social. En efecto, el incremento a treinta y cin-
co años del período de cotización requerido para percibir la jubilación su-
pondrá, según algunas estimaciones, que, dada la densidad de aportes de las
generaciones de trabajadores actuales, solamente un 24 por ciento de ellos al-
canzará la causal jubilatoria ordinaria a los 60 años y otro 42 por ciento a los
65 arios, según un cálculo efectuado poniéndose en la mejor hipótesis (Buchelli
y otros, 2006, págs. 27 y 30).
Además del sistema de pensiones y jubilaciones, el Banco de Previsión So-
cial administra el sistema de asignaciones familiares, por el que se concede un
monto de dinero a las familias con hijos. Este sistema, creado en la década de
1940, era universal para todas las personas con régimen contractual formal, pero
en los arios ochenta se restringió a los trabajadores pertenecientes a los hogares
con un nivel de ingresos modesto. Dado que los montos asignados habían baja-
do estrepitosamente en las décadas precedentes, se pensó que la focalización
La reforma sociolaboral híbrida del Uruguay 357

Gráfico 4. Recaudación del Banco de Previsión Social de 1993 a 2008,

en millones de pesos (marzo de 2008=100)
2.250

2.049

2.000

1.952

1.750

1.5921
1.500

1.250
1.286

1.000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Datos del Boletín Estadístico del Banco de Previsión Social, 2008.

Gráfico 5. Evolución de los cotizantes al Banco de Previsión Social

1.100.000
1.072.875
1.050.000
1.000.000
950.000
900.000
850.000
844.477
800.000
750.000
700.000
650.000
600.000
1994- 1995- 1996- 1997- 1998- 1999- 2000- 2001- 2002- 2003- 2004- 2005-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Banco de Previsión Social, 2006, pág. 4.

antedicha permitiría acrecentar el valor real de las prestaciones para las familias
que lo necesitaban de verdad. Sin embargo, dos elementos de la reforma inhi-
bieron sus efectos potencialmente beneficiosos: por un lado, se confirmó el re-
quisito de tener un trabajo formal para aspirar a la asignación y, por el otro, ésta
358 Revista Internacional de/Trabajo

se mantuvo indexada al salario mínimo, en vez de calcularla sobre el salario me-

dio como sucediera con la reforma constitucional del sistema de pensiones. Estas
dos causas obstaculizaron la ampliación de la cobertura en los sectores más po-
bres, a pesar de que el número de beneficiarios cubiertos disminuyó un 20 por
ciento de 1990 a 1999 (Ferreira y Forteza, 2004). El monto promedio de las asig-
naciones perdió un 50 por ciento de su valor real entre 1990 y 1995, y no recuperó
su nivel real de 1990 hasta el año 2000, gracias a varios ajustes y mejoras poste-
riores (Kaztman y Filgueira, 2001). En 1999 una asignación familiar equivalía en
promedio a un 6 por ciento de una pensión (Filgueira y otros, 2005).

Reforma de la educación: el intento socialdemócrata

La educación pública estaba en crisis al retorno de la democracia. Magros sala-
rios a los docentes, infraestructura pobre, clases multitudinarias, planes de estu-
dios inadecuados a las necesidades del mercado y éxodo de alumnos cuyos
padres decidían buscar alternativas en la enseñanza privada eran sólo algunos
de los signos prominentes de una crisis aguda. Medido en cifras reales por habi-
tante, el gasto en educación aumentó el 70 por ciento desde 1985 a 1990, esto es,
en un 0,4 por ciento de un PIB en crecimiento. No hubo, sin embargo, intentos
de reforma estructural durante las dos primeras administraciones democráticas,
más allá de la labor cada vez más firme de potenciación de las escuelas de los ba-
rrios pobres.
El proyecto más ambicioso de reforma fue lanzado en 1995. La llamada
«Reforma de Rama» 4 cambió el plan de estudios de secundaria, incrementando
el tiempo de asistencia y acercando el contenido lectivo a las necesidades del
mercado laboral. Esta reforma logró parcialmente el ambicioso objetivo de ex-
pandir la educación pública, gratuita y obligatoria al nivel preescolar e impulsó
las escuelas de tiempo completo en las áreas socialmente deprimidas. La idea
central era mantener a los niños fuera de las calles y encuadrarles en un marco
de referencia que fuera más allá de la enseñanza, dándoles algunos servicios y
estableciendo modelos de identificación para ellos.
La reforma educativa que se inicia en 1995 procura enfrentar con decisión,
desde una base ciudadana y estatal, el nuevo panorama de riesgos sociales. Tal
esfuerzo sólo contó, sin embargo, con un respaldo presupuestario bastante te-
nue, especialmente si se compara con el incremento del gasto en seguridad so-
cial que ya hemos mencionado. Uno de los logros más importantes de este
impulso reformista fue la expansión del sistema preescolar público, que se acer-
ca hoy en día a la universalización de la cobertura de los niños de 5 años y da co-
bertura masiva a los de 4 arios.
Por su parte, en la educación primaria pública se amplía la modalidad de
escuela de tiempo completo a casi el 10 por ciento de la matrícula. Si bien esta
expansión es insuficiente para abarcar a la toda la población escolar con riesgo

4 Que tomó el nombre de su impulsor, el profesor Germán Rama.

La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 359

educativo alto (debe recordarse que la pobreza infantil afecta a más del 40 por
ciento de los niños en edad escolar), los logros alcanzados presagian una posibi-
lidad cierta de igualación en materia de aprendizaje y de terminación a tiempo
de los estudios primarios, siempre y cuando siga potenciándose esta modalidad.
El otro logro de relieve se produce en el nivel medio de la enseñanza,
donde desertaba buena parte del estudiantado. La reforma del ciclo medio, que
fue muy polémica por ir hacia un modelo de áreas de enseñanza, suprimiendo
la lógica basada en las asignaturas y disminuyendo notoriamente la costumbre
de repetir curso — consiguiente al ausentismo—, sirvió para reducir la deser-
ción de alumnos durante este ciclo y elevar el número de ingresos en el ciclo
medio superior. La matrícula total de la enseñanza media subió de alrededor
de 262.000 alumnos a casi 345.000 entre 1995 y 2003, en un país sin crecimiento
demográfico.

La crisis del sistema de asistencia sanitaria

y los bloqueos a su reforma
El sistema uruguayo de sanidad es un tejido complejo de organismos y agencias
públicos y privados que interactúan a diferentes niveles. Pueden distinguirse
históricamente dos sistemas: existía por un lado el sistema privado, en el que las
asociaciones mutualistas daban asistencia a las clases medias y altas — y, con el
tiempo, también a parte de la clase trabajadora—; y, por el otro, el sistema pú-
blico, que cubría a aquellos que no podían pagar a una mutualista.
El Estado empezó ya a subsidiar el sector mutual y los costos de la aten-
ción de salud de sus empleados en las décadas de 1960 y 1970. El subsidio se ex-
tendió después a los trabajadores privados y el mecanismo se hizo universal en
1984, al adquirir el derecho de asociarse a una mutualista los trabajadores rura-
les y los domésticos. Este seguro de salud obligatorio fue administrado al prin-
cipio por la nueva Dirección de Seguros Sociales por Enfermedad (DISSE),
que actuaba de mediador entre el trabajador y la mutualista elegida. Según el
Ministerio de Salud Pública, en 1988 había ya 1.400.000 personas asociadas al
sistema mutual. Por su parte, el sistema público ha continuado atendiendo a
alrededor de 1.000.000 de personas, y si se agregan algunas instancias privadas y
públicas (hospital militar, servicios médicos de las empresas estatales, etc.), se
alcanza prácticamente una cobertura completa de la población uruguaya. Los
acuerdos entre el Estado y las mutualistas, y la posterior creación de la DISSE,
aumentaron la cobertura en la capa más alta de atención de salud y ello se hizo
con una fuerte inclinación redistributiva, dado que el aporte era proporcional
al salario.
Dado el aumento de los costos a cargo del usuario que supone el copago 5
—ideado para reducir gastos—, es menos claro qué proporción de los sectores

5 Dispositivo por el cual el afiliado debe costear un canon o un porcentaje del plan sanitario
o de las prestaciones específicas ofrecidas por un proveedor.
360 Revista Internacional de/Trabajo

populares incorporados al sistema podía y puede hacer uso del mismo. Este
proceso de ampliación a nuevos sectores introdujo tensiones en las mutualistas,
ya que la entrada masiva de nuevos socios agravó los problemas financieros ya
existentes. La solución fue que el Estado pagara un subsidio considerable para
costear el funcionamiento del sistema mutual. La cobertura en los servicios de
mayor calidad aumentó, pero la contrapartida fue que la calidad de los mismos
disminuyó a causa de la masificación y la escasez de recursos. Algunos costos
fueron trasladados al usuario mediante subidas de los tiques médicos y los trá-
mites.
Las mutualistas eran particularmente lentas e ineficientes en lo que con-
cernía a los tratamientos y emergencias primarias menores y los servicios no re-
lacionados con la internación. De ahí que apareciera una tercera forma de
servicio en los arios ochenta: las unidades de emergencia médica privada, a las
que se asoció una porción grande de las clases medias y altas.
Como resultado de todo ello se ha asentado un sistema estratificado de
tres franjas: los que no pueden pagar atención de salud o pueden pagar muy po-
co, y terminan en un sistema público estancado y en declive; los que sólo cotizan
a un sistema mutual en franco deterioro; y quienes, además de ser socios de una
mutualista, pueden pagar los nuevos servicios de emergencia o, directamente, la
asistencia médica privada (prepagada o pagada). Los seguros médicos y servi-
cios de medicina privada se han difundido mucho durante los últimos arios y se
han ganado a una buena parte de la clase media alta y alta, por lo cual podría ha-
blarse de la emergencia de una cuarta franja del sistema.
La asistencia sanitaria sufre un «desfonde» causado por la pérdida de dere-
chos mutuales de los trabajadores que perdieron su empleo o bien pasaron a
desempeñar alguna ocupación informal. Las mujeres y los niños de bajos ingre-
sos son quienes peor se encuentran en la materia, pues son los que más dependen
del sistema público de salud (Pereira, Gelber y Monteiro, 2005, págs. 154-161).
La afiliación al sistema mutual descendió respecto de la existente al comienzo de
la década: de 1,5 millones de afiliados en 1990 bajó a 1,3 millones en 2004 (ibíd.,
pág. 146).

Las políticas sociales de nueva generación

El país empieza a ensayar desde 1990 políticas sociales de nueva generación: de
carácter muy delimitado (focalizadas en una población objetivo concreta), con
un planteamiento integral de la intervención social, articuladas con la sociedad
civil y, en muchos casos, más en sintonía con la lógica de proyectos concretos
que con la de planes estables de larga duración. La modalidad de mayor impor-
tancia en la década de 1990 fueron los llamados fondos de inversión social, que
en el Uruguay se llamaron Programa de Inversión Social y Fondos de Acción
Social. Se consolidó a la vez una iniciativa del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) de los arios ochenta: los centros de atención integral
a los niños, dedicados a la población de O a 4 arios y a sus madres, que son admi-
nistrados por ONG.
La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 361

Por su parte, el Instituto Nacional del Menor, que fue concebido como úl-
timo refugio de la infancia necesitada, abandonada, infractora o maltratada, em-
pieza a desarrollar iniciativas y programas que superan con mucho sus cometidos
originales. Asimismo, en el año 2000 se crea, en el ámbito de la Presidencia de la
República, el Programa Infancia y Familia, que conjuga algunas de las iniciativas
anteriores y se propone impulsar un ambicioso plan de expansión de la cobertura
de los centros asistenciales dedicados a niños de sectores bajos (Plan CAIF) 6 y
mejorar el acceso de niños y jóvenes a la educación, la asistencia sanitaria y la
documentación oficial de identidad (principalmente, la cédula o cartón de iden-
tidad).
Asimismo, a partir del 2000 se consolidan los programas de regularización
de asentamientos urbanos irregulares lanzados en los arios noventa, que procu-
ran ayudar de manera integral a la población criada en la periferia de Montevi-
deo y de otras ciudades de porte mediano del interior del país. De alguna
manera todas estas iniciativas de nueva generación adquieren peso porque el
viejo Estado social y sus pilares —educación, sanidad y seguridad social— eran
incapaces de dar respuesta a la nueva estructura de riesgos sociales.

Los cambios en la estructura de riesgos

Dos resultados sociales claves debieran alertamos sobre los problemas que la
arquitectura de protección social actual ha enfrentado a la hora de lidiar con
la nueva estructura de producción de riesgos. El primero es el balance genera-
cional del bienestar social, que se ha sesgado peligrosamente hacia la tercera
edad dejando a la intemperie a un porcentaje inaceptable de niños. Como he-
mos señalado, la sociedad uruguaya se ha caracterizado en los últimos arios por
un profundo desequilibrio de bienestar social entre generaciones, lo cual se ma-
nifiesta en que la pobreza azota mucho más a las generaciones jóvenes que a los
adultos (sobre todo, los adultos mayores). Si bien las personas menores de
18 arios representan solamente el 28,7 por ciento de la población uruguaya
(de acuerdo a los datos censales de 2004), constituyen el 50,1 por ciento de la po-
blación en situación de pobreza. A su vez, el 57 por ciento de los niños menores
de 6 arios son pobres, pero sólo el 10 por ciento de las personas de la tercera
edad ingresan en dicha categoría (De Armas, 2004). Estos dos datos revelan con
nitidez la altísima «sobrerrepresentación» de los niños y adolescentes dentro de
la población en situación de pobreza (ibíd.).
El segundo problema estriba en la evolución de la desigualdad social. El
Uruguay ha sido considerado tradicionalmente en América Latina como un
país de poca desigualdad, pero ello es cierto sólo en parte, debido al peso de la
seguridad social en el ingreso de la población. Este componente, si bien es el
más regresivo de los gastos sociales, lo es menos que la distribución original del

6 Véase el sitio de la institución CAIF (Centros de Atención Integral a la Infancia y la Fami-

lia): <http://www.plancaiLorg.uy/novedades/20-anos-del-plan-caifb [consultado el 18 de septiembre
de 2009].
362 Revista Internacional de/Trabajo

ingreso. Cuando, en vez de fijarnos en la población general, estudiamos la pobla-

ción activa, la desigualdad es notoriamente más alta y va en aumento. El men-
cionado índice de Gini era de 0,40 en 1986, de 0,42 en 1996 y alcanzaba un nivel
de 0,44 en 2004. Esto significa un aumento de la desigualdad de casi el 8 por cien-
to en un período de alrededor de veinte arios (De Armas, 2004). La mayor parte
del alza del coeficiente de Gini obedece al incremento de la disparidad salarial.

Mercantilización, precariedad y desigualdad

en el mercado laboral
Los individuos tienen fuentes de ingresos diversas. Las variaciones de sus me-
dios de vida pueden clasificarse según su dependencia de los avatares del mer-
cado laboral y de las propias personas en el seno de éste. La familia, el Estado y
el empleo son todas fuentes de dinero para los individuos; pero el empleo está
sujeto a la dinámica del mercado, mientras que el Estado y la familia proveen de
rentas y recursos materiales a los individuos fundándose en otros motivos: dere-
chos, necesidad, vínculos afectivos, normas sociales, etc. Asimismo, no todos los
trabajos están expuestos a un mismo grado de mercantilización: el empleo esta-
tal y el industrial, el primero por razones legales y el segundo por la capacidad
de organización de los trabajadores, están notoriamente más «desmercantiliza-
dos» que el empleo en los servicios o que el trabajo por cuenta propia carente de
protección jurídica.
Tomando en cuenta estas consideraciones, resulta muy claro de qué ma-
nera se generalizó la mercantilización de las fuentes de ingresos y bienestar so-
cial de los individuos en edad activa del Uruguay entre los arios 1970 y 2000.
Hubo una caída pronunciada de los niveles de empleo formal y del peso del Es-
tado y la industria en el empleo del país. En el mismo sentido, pudo percibirse
una expansión del empleo en los servicios y de los «cuentapropistas» en la es-
tructura de la población ocupada (cuadros 2y 3).
Estas transformaciones traen aparejadas una mayor exposición de los tra-
bajadores a los vaivenes del mercado y una pérdida de capacidad en la correla-
ción de fuerzas con los empleadores. Es también importante el avance en
materia de renta y de seguridad económica y social logrado por una amplia fran-
ja de mujeres: la inserción en el mercado de trabajo pasó de tan sólo un 27,6 por
ciento de la población femenina en edad laboral en 1970 a un 52,5 por ciento en
2000.
Los niveles de precarización e informalidad presentan un crecimiento mo-
derado durante la década de 1990 (Filgueira, 2002; Amarante y Arim, 2005, y
Amarante y Espino, 2007). Para los últimos autores mencionados, este creci-
miento se explica mayormente por un aumento del trabajo informal masculino,
lo cual atenúa la disparidad salarial entre los sexos. La tasa de informalidad su-
bió de poco más del 32 por ciento al 38 por ciento de la población activa entre
1991 y 2002.
A partir del ario 1994 el desempleo tiende a aumentar, sobre todo en los
sectores de mediana y baja cualificación. La tasa global de desempleo urbano
La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 363

Cuadro 2. Estructura del empleo por sectores de actividad en Montevideo,

años 1970-2007*

Industria Construc- Comercio Transporte Electriddad, Servicios Otros Total

ción y comuni- gas y agua
caciones

1970 32,3 3,9 16,5 7,9 2,3 35 2,1 100

1975 30,6 4,1 17 7,8 2,8 35,9 1,8 100
1979 29,7 3,7 16,1 7,3 1,7 40,2 1,4 100
1986 22,2 3,4 18,1 7,4 1,8 45 2 100
1991 24 4,8 17,8 5,8 1,5 44,5 1,7 100
1997 17,6 4,9 20,3 6,7 1,2 47,5 1,8 100
1999 15,9 6,4 19,8 7,1 1 48,1 1,7 100
2007 14,9 6,9 20,3 7,3 1 48,2 1,4 100

* Presentamos las cifras de Montevideo debido a que disponemos de series históricas largas de á capital, pero
la realidad urbana del país (que abarca al 90 por ciento de la población) no es distinta en éste y otros cuadros
entre Montevideo y el resto del país.
Fuentes: Hintermeister (1988) y actualización de los autores con datos de la Encuesta Continua de Hogares del
Instituto Nacional de Estadística (ECHANE) y de la CEPAL, varios años.

trepó del 9,3 por ciento en 1990 al 17 por ciento en 2002, con motivo de la crisis
de entonces. Luego del retorno del ciclo expansivo, la evolución de esta tasa de-
muestra el surgimiento de niveles de sobreoferta laboral estables que no pueden
ser absorbidos por el mercado. Los estudios de series temporales señalan que
persiste el problema (Buchelli y Furtado, 2005).
Los salarios reales se deterioran, sobre todo a raíz de la grave crisis econó-
mica de 1999-2002. Persiste, aunque se achica, la brecha salarial entre sector
público y sector privado, mientras que aumenta el desnivel salarial por nivel de
educación.

Cuadro 3. Estructura del empleo por categorías de ocupación en Montevideo,

años 1970-2007*

Asalariados Asalariados Cuenta propia Familiares no Patrones Total

privados públicos remunerados
1970 50,5 27,7 13,2 1,9 6,7 100
1975 52,3 26,4 14,9 0,8 5,6 100
1980 56,1 23,8 15,5 0,9 3,7 100
1986 54,2 21,6 17,4 2,1 4,7 100
1991 54,8 19,6 17,4 2,3 5,9 100
1999 59 15,6 19,4 1,7 4,5 100
2007 58,8 15,2 19,7 1,8 4,5 100

* Presentamos las cifras de Montevideo debido a que disponemos de series históricas largas de la capital, pero
la realidad urbana del país (que abarca al 90 por ciento de la población) no es distinta en éste y otros cuadros
entre Montevideo y el resto del país.
Fuentes: Hintermeister (1988) y actualización de los autores con datos de la Encuesta Continua de Hogares del
Instituto Nacional de Estadística (ECH/INE) y de la CEPAL, varios años.
364 Revista Internacional de/Trabajo

Las revoluciones ocultas: inestabilidad familiar

y nuevos arreglos y comportamientos
Entre 1970 y 2000 hay una eclosión de las uniones libres, del divorcio y de las pa-
rejas reconstituidas; además, la jefatura femenina del hogar avanza en forma
sostenida. Para entender la estructura de riesgos hay que analizar también estas
transformaciones de la familia, por lo que conviene dirigir la mirada al cruce de
varios factores: el nivel socioeconómico del hogar, la inserción en el mercado la-
boral de sus miembros, los arreglos familiares y la fecundidad de la mujer.
La familia nuclear, casada, biparental y con hijos de entre O y 14 años sigue
siendo muy mayoritaria en el 40 por ciento de los hogares más ricos del Uruguay
(pues es la que se mantiene en el 80 por ciento de ellos). En los sectores medios,
concretamente en los quintiles 2y 3, la proporción es de cerca del 75 por ciento
de los hogares. Y en el 20 por ciento de hogares más pobres, que acumulan casi
el 40 por ciento de los nacimientos, la situación es bastante distinta: hay un
80 por ciento de hogares biparentales, pero sólo el 68 por ciento de ellos son de
parejas casadas. Es decir, apenas pertenecen al tipo de familia referido algo más
del 50 por ciento de los hogares del quintil más pobre con menores de O a
14 arios; ésta es también la población en donde la fecundidad se mantiene más
alta y en donde no se ha modificado el calendario de tenencia del primer hijo.

Conclusiones
Desde el retomo de la democracia, en 1985, el país impulsó un proceso de libe-
ralización económica progresiva: apertura comercial, desreglamentación cada
vez mayor del mercado financiero y una liberalización del mercado de trabajo
que comenzó con la suspensión de las instancias tripartitas de negociación sala-
rial. Por otro lado, se han mantenido rasgos propios del modelo estatista como
el elevado gasto público social, la reforma educativa socialdemócrata y la parti-
cipación estatal en la reforma de la seguridad social. De ahí que afirmemos que
las reformas sociales y laborales del Uruguay siguen un modelo híbrido en el
concierto regional.
Se ha transformado simultáneamente la forma en que la sociedad actual
genera y distribuye los riesgos sociales. En el campo laboral, la reestructuración
productiva, los cambios de las modalidades de empleo y del rol normativo del
Estado en el mercado de trabajo alumbran nuevas pautas de inserción laboral y
de distribución de los ingresos. En el campo del hogar, aparecen nuevos arreglos
familiares más nucleares, laxos e inestables que sustituyen a los comportamien-
tos tradicionales de la familia extensa, cuyos componentes quedaban al resguar-
do de muchos riesgos.
La forma en que el Estado social ha respondido a estos nuevos riesgos so-
ciales ha sido dispar, inconexa sectorialmente y heterogénea. La política laboral
durante la década de los noventa sufrió hondas transformaciones, principal-
mente a partir del cambio de las reglas de la negociación salarial, que llevó a la
descentralización de las relaciones laborales y al debilitamiento de los derechos
laborales en áreas antiguamente protegidas de la economía. Como resultado de
estos cambios y de la recomposición del mercado de trabajo, los afiliados del
La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 365

sector público ganaron peso frente a los del sector privado en la estructura sin-
dical y éste quedó más desprotegido.
La seguridad social siguió también un patrón de reformas que diversificó
los niveles de protección a los distintos estratos sociales. Si bien se creó un pilar
de ahorro individual gestionado por empresas privadas (las Administradoras de
Fondos de Ahorro Previsional, AFAP), el sistema de reparto garantizó la pres-
tación estatal de los actuales derechos pasivos y jubilaciones. Además, éstos
mantuvieron su valor real a lo largo de todo el período gracias a la indexación
aprobada constitucionalmente en 1989. Debemos añadir que los pilares corpo-
rativos del modelo no fueron suprimidos, ya que siguieron funcionando las cajas
«paraestatales» de profesionales liberales, militares y bancarios. Por otro lado,
los costos de transición socavaron el financiamiento del sistema previsional y las
reformas redujeron la cobertura de los grupos vulnerables de trabajadores, a los
que será muy difícil, si no imposible, acumular las cotizaciones requeridas para
cobrar la jubilación.
En educación, las reformas de mediados de los arios noventa constituyen
probablemente el intento más decidido en política pública de ir al encuentro de
los nuevos riesgos sociales. La reforma impulsada en 1995 expandió la cobertura
en educación primaria e inicial, y desarrolló un programa de escuelas de tiempo
completo en las zonas pobres. De esta forma, el Estado logró una gran expan-
sión de la cobertura escolar entre los niños de 4 y 5 años, así como mejoras en los
servicios y la calidad de la educación primaria. Aún así, la reforma tuvo una pro-
fundidad menor ene! ciclo medio, en donde persiste el problema de la deserción
escolar y el de la notable diversidad de los patrones de aprendizaje y los niveles
de rendimiento.
En la asistencia sanitaria se mantuvo la coexistencia del sistema mutual y
el sistema público. Los intentos de reforma a fin de enfrentar los problemas de
cobertura y financiamiento fracasaron. Los efectos redistributivos del gasto pri-
vado en salud fueron disminuyendo al ensancharse la estratificación de la oferta
de servicios, que fue acompañada por un creciente «desfonde» en su cobertura,
fruto de la propia mercantilización en la prestación de los servicios y de la «in-
formalización» del vínculo laboral en varios sectores económicos. A su vez, la
calidad de los servicios prestados por el sistema público bajó notablemente, en
el marco de una leve caída del peso relativo del gasto en asistencia sanitaria.
Por último, se han implantado nuevos programas de transferencia de in-
gresos para hacer frente a los vacíos generados por las políticas sociales tradicio-
nales. La expansión de programas focalizados, regidos por la lógica de proyectos
y con participación de actores de la sociedad civil es el remedio oficial para aten-
der los riesgos de las poblaciones vulnerables —jóvenes, niños y hogares con je-
fatura femenina — que las políticas de seguridad social, asistencia sanitaria y
educación no han sabido afrontar de modo cabal.
En el ario 2005 llega al poder por primera vez en la historia del país una
agrupación electoral de izquierda, el Frente Amplio, y asume como presidente
el candidato socialista Tabaré Vázquez, que cuenta con mayoría absoluta en el
Parlamento. Esta administración transformará a fondo el panorama de la pro-
tección social y la política laboral que hemos expuesto en estas páginas.
366 Revista Internacional de/Trabajo

Por lo que hace a la política laboral es importante anotar el retomo de los

Consejos de Salarios, que se hacen extensivos al servicio doméstico y a los tra-
bajadores rurales, y la adopción de leyes de defensa de estas categorías de traba-
jadores. Todo ello fomenta mucho la afiliación sindical en todos los ámbitos de
la economía, y en estos últimos en particular. También permitió que la totalidad
de las empresas y trabajadores formales alcanzaran acuerdos o convenios a nivel
de rama de actividad.
En cuanto a otras áreas de políticas sociales, las dos reformas más impor-
tantes se han realizado en la asistencia sanitaria y en el sistema de transferencias
de ingresos a las familias con hijos. El Sistema Nacional Integrado de Salud,
creado en 2007, si bien mantiene el requisito de las contribuciones asociadas a
un empleo formal, incorpora como beneficiarios directos a los hijos del afiliado,
gracias a lo cual 200.000 niños han adquirido los derechos del sistema mutual 7.
El nuevo sistema subsidia además — combinando aportes y transferencias ofi-
ciales — la cobertura de los jubilados más pobres y de todos los jubilados futu-
ros. En lo que hace a las asignaciones familiares, se pasa a un sistema puro no
contributivo y con una focalización más laxa, con lo cual crece casi en 180.000 ni-
ños el número de beneficiarios; al mismo tiempo, se ha duplicado con creces, en
promedio, el valor de la transferencia. Finalmente, el Gobierno asume el desa-
fío de dotar a cada niño del sistema público de educación primaria con un com-
putador personal para finales del ario 2009.

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La reforma sociolaboral hbrida de/Uruguay 367

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reformas. Gobierno, actores y políticas en el Uruguay 2006-2007 Montevideo, Banda
Oriental-ICP, págs. 38-57.
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