INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO (Código 18504)

TEMA 2

EL DERECHO ADMINISTRATIVO. CARACTERES. DEFINICION.

DISTINCIÓN ENTRE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO
PRIVADO. CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

2.1 INTRODUCCIÓN.

La palabra “derecho” proviene del vocablo latino “directum”, que significa no apartarse
del buen camino, seguir el sendero señalado por las normas.

En general se entiende por Derecho el conjunto de normas, creadas por el Estado y otros
entes públicos para regular la conducta externa de los hombres (imponen deberes y
confieren facultades).

Con el derecho se establecen las bases de la convivencia social. En este sentido, donde
hay sociedad existe el conflicto y, en consecuencia, el derecho. El derecho será el
instrumento para resolver el conflicto.

2.2 DISTINCIÓN ENTRE DERECHO PÚBLICO (ADMINISTRATIVO) Y

DERECHO PRIVADO.

Los Derechos particulares son subsumibles en dos grandes ramas:

- Derecho Público.
- Derecho Privado.

La distinción existe desde el Derecho Romano (Ulpiano) y reside en según nos estemos
refiriendo a las normas que se ocupan de los temas referentes a la organización y
funcionamiento de un grupo social (el Derecho de la “res pública”) o a las normas que se
ocupan de los intereses particulares de los miembros de ese grupo social. Las primeras
son derecho público, las segundas derecho privado.

Ya en 1843, el administrativista Posada Herrera afirmaba: “El derecho administrativo,

nace del derecho público, se funda en él y no es más que un desarrollo del mismo”. Hoy
ello no se discute.

Así, podemos realizar la siguiente clasificación:

 Derecho privado: Derecho civil, Derecho mercantil y Derecho Internacional

Privado.

 Derecho público: Derecho constitucional, Derecho administrativo, Derecho

penal, Derecho tributario y Derecho procesal.

Uno de los casos típicos en donde las diferencias entre Derecho público y Derecho
privado no son tan evidentes es el Derecho laboral, en el que la relación privada entre
trabajador y empleador se halla fuertemente intervenida por una normativa pública. Lo
mismo se ha señalado respecto del Derecho de familia, donde la autonomía de la voluntad
se ve reducida y existen importantes normas de orden público.

No obstante, las diferencias más importantes entre estas ramas serán las siguientes:

- 1. Por el tipo de normas. Mientras que en el Derecho público predomina la

heteronomía y las normas de corte imperativo u obligatorio, en el Derecho privado
se hace prevalecer la autocomposición de los intereses en conflicto y las normas
de corte dispositivo (normas que actúan en el caso de no haber acuerdo o
disposición contractual previa entre las partes implicadas).

- 2. Por la situación de los sujetos. Efectivamente, los sujetos en el Derecho

privado se suponen relacionados en posiciones de igualdad, al menos teórica. La
típica relación de Derecho público, en cambio, suele venir marcada por una
desigualdad derivada de la posición soberana o “imperium” con que aparece
revestido el o los organismos públicos (poderes públicos) que en ella interviene.

Este criterio basado en el “ius imperium” fija su atención en la cualidad con la que
intervienen los sujetos en las relaciones jurídicas. Es operativo, siempre que se
tengan en cuenta dos datos:

a) En el Derecho público, efectivamente ha de tener lugar la intervención del

Estado o de otro ente público. Es un requisito indispensable para poder hablar
de Derecho público.
b) Pero el dato anterior no basta. Hace falta añadir a la intervención de, al menos,
un sujeto público, otra condición: la cualidad con la que actúa. Sólo cuando
dicho sujeto público intervenga con una supremacía (“ius imperium”) cabe
hablar de Derecho público.

La diferencia es notable aquí con el Derecho privado; en éste las partes (por
ejemplo, los contratantes, los cónyuges,…) aparecen en una situación de igualdad.

- 3. Por el interés protegido. Se dice que las normas de Derecho privado tienden
a favorecer los intereses particulares de los individuos, mientras que en las normas
de Derecho público estarían presididas por la consecución de algún interés
público.

Estamos en presencia del criterio basado en el interés protegido. Se afirma que

mientras en el caso de las normas de Derecho Público se tiene en cuenta el interés
público y la necesidad de satisfacerlo, en el caso del Derecho Privado, lo que
cuenta en la voluntad particular.

En realidad, la protección del interés público no es incompatible con la protección

del interés privado, ya que las normas de Derecho Privado también son
establecidas para satisfacer un interés general: la regulación de las formas de
matrimonio, de la herencia, del tráfico mercantil, son normas privadas, pero todos
deseamos que los poderes públicos establezcan unas normas reguladoras de estas
instituciones y actividades.
 - 4. En el orden jurisdiccional debemos indicar que cuando la Administración
actúa en la órbita del Derecho Administrativo, las pretensiones que se deduzcan
en relación con su actuación corresponderán a los órganos jurisdiccionales
contencioso-administrativos. En otro caso, la actuación Administración –
despojada de sus privilegios- se residencia en los órganos jurisdiccionales
ordinarios (civiles).

2.3. DEFINICIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Una vez situado el Derecho Administrativo dentro del Derecho Público, debemos
responder a la pregunta siguiente: ¿Qué es el Derecho Administrativo?

Es un concepto difícil por tres motivos:

Primero. El Derecho Administrativo se ocupa de muchas ramas o sectores de la vida

social.

Efectivamente, el Derecho Administrativo se ocupa, entre otros, del urbanismo, del medio
ambiente, del transporte, de la sanidad, la seguridad pública, de los servicios sociales y
del empleo público. Como señala el profesor Martin Mateo “(…) por donde vayamos
encontraremos manifestaciones del Derecho Administrativo”.

Segundo. Gran producción de normas de carácter administrativo, el profesor Martin

Mateo señala que “(…) en España cada 5 horas surge una norma administrativa nueva”.

Tercero. El Derecho Administrativo es muy sensible a la política y a las circunstancias

ambientales. No ha sido igual en todo tiempo y lugar, tiene gran dinamismo.

Algunas propuesta para definir el Derecho Administrativo.

Son diferentes las propuestas para definir el Derecho Administrativo, aunque

esencialmente se reconducen a cuatro opciones:

- El criterio objetivo que pretende responder a la pregunta ¿qué se administra?

- El criterio subjetivo que fija su atención en un sujeto específico (la Administración
Pública). Este criterio se centra en el interrogante de ¿quién administra?
- El criterio negacioncita. El Derecho Administrativo es todo aquello que no es
Derecho privado.
- El criterio pluralista del Prof. Martin Mateo.

Tradicionalmente, la posición dominante ha sido la segunda. Es decir, el Derecho

Administrativo es “el Derecho de la Administración”. Y ello, tanto cuando ésta se
autoorganiza y actúa con otros entes públicos, como cuando en determinados casos se
relaciona con los particulares, conservando una serie de prerrogativas, el mentado “ius
imperium”.

Un ilustrativo ejemplo de distinción lo tenemos en el caso de la Seguridad Privada. El

Estado, en el ejercicio de sus potestades, regula la actividad de Seguridad Privada
(requisitos para ser vigilante de seguridad o detective, condiciones de ejercicio
 profesional,…). Ello forma parte del Derecho Administrativo de seguridad (Derecho
público). Sin embargo las relaciones laborales que existan entre los Vigilantes de
seguridad y sus empresas, o los contratos que concierten los detectives privados con
sus clientes, entran en la órbita del Derecho privado (mercantil o civil).

Sin embargo, decir que “el Derecho Administrativo es el derecho de la Administración”

es una concepción demasiado simple, ya que la Administración no solo maneja el
Derecho Administrativo sino que, muchas veces, actúa en condición de persona de
Derecho Privado.

Efectivamente la Administración aplica el derecho civil (cuando, por ejemplo, arrienda

un edificio) o el derecho laboral (cuando contrata al personal laboral al servicio de la
administración).

Definición de Derecho Administrativo propuesta por el profesor Martin Mateo (la

denominada noción pluralista)

El Derecho Administrativo seria aquel derecho que “disciplina un conjunto de

actividades, eficazmente dirigidas al atendimiento de los intereses públicos y para las
cuales el ordenamiento jurídico concede potestades singulares”.

Analizaremos esta definición cuando veamos los caracteres del Derecho Administrativo.

2.4 CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Partiendo de la noción pluralista de Derecho Administrativo del Prof. Martin Mateo, se

establecen los siguientes caracteres:

- El Derecho Administrativo “disciplina un conjunto de actividades”. Se trata de

aquellas actividades llevadas a cabo por las Administraciones Publicas para
mejorar las condiciones de vida. Aquí “actividad” es sinónimo de “ejecución”.

- Las referidas actividades son “eficazmente dirigidas”. Debemos tener en cuenta

que, tal y como establece nuestra Constitución de 1978, España no solo es un
“Estado de Derecho” también es un “Estado social”, esto significa que debe
garantizar las necesidades mínimas existenciales. Las Administraciones Publicas
no pueden ser neutrales ante las injusticias sociales.

- Las actividades están dirigidas “al atendimiento de los intereses públicos”, esto
es, al interés general (de todos).

- Para la ejecución de esas actividades “el ordenamiento jurídico concede

potestades singulares”. En este contexto aparece el principio de autotutela.

En virtud de este principio, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común señala que los actos de la Administración serán, salvo
excepciones (retroactividad o demora), inmediatamente ejecutivos.

Por otro lado, la misma norma, establece la ejecutoriedad o ejecución forzosa de

los actos de la administración (en los casos de no cumplimiento voluntario por
 parte de los administrados).

Sin perjuicio de lo anterior, la doctrina administrativista ha elaborado un amplio

repertorio de caracteres del Derecho Administrativo, entre ellos, destacamos los
siguientes:

-1. El Derecho Administrativo forma parte del Derecho Público.

-2. Es el Derecho de las Administraciones Públicas, abarcando su contenido tres ámbitos:

o La organización y funcionamiento de la Administración Publica.

o La actividad administrativa.
o Las relaciones de los particulares con la Administración Pública.

-3. El Derecho administrativo no es un derecho igualitario, cabría incluso decir que, en

cierta medida es el derecho de la desigualdad ya que consagra y desarrolla un conjunto
de prerrogativas y privilegios de las Administraciones Públicas que se justifican en base
a los teóricamente fines superiores que la Administración tiene encomendados.

- 4. Su ámbito cabría decir que es interno: rige en lo básico dentro del territorio nacional,
autonómico o local, según el tipo de norma. Cabe hablar no obstante de una especie de
Derecho administrativo internacional: que regula, entre otras, las organizaciones
internacionales a las que pertenece España.

- 5. Aunque consagre privilegios para la Administración, al mismo tiempo, es una garantía

para el ciudadano. Y ello ya no sólo a través del sistema de recursos administrativos sino,
lo que es más importante, a través de la tutela judicial de los órganos jurisdiccionales;
para ello existe un orden jurisdiccional específico: el contencioso-administrativo.

- 6. Posee una fuente propia, característica del ámbito administrativo: los Reglamentos,
a los que cuales se hará extensa referencia más adelante. Adelantar sin más que estamos
en presencia de un tipo de norma creado por la Administración a través de los órganos a
los que el ordenamiento constitucional y ordinaria reconocen la llamada potestad
reglamentaria.

- 7. Su contenido es contingente y variable. La inmensa mayoría de las normas jurídicas

publicadas pertenecen precisamente al ámbito administrativo.