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La formación de los empleados públicos tras el EBEP:
¿cambio de paradigma? (1)
Rafael Jiménez Asensio
Sumario: I. Presentación del estudio.—II. Aproximación al concepto

de formación (a efectos del presente estudio).—III. Notas sobre la for-
mación de funcionarios en la tradición legislativa española.—IV. La
formación de funcionarios en la Ley de Medidas para la Reforma de
la Función Pública (Ley 30/1984). La formación en el informe de la Co-
misión para el estudio y preparación del EBEP.—V. EBEP y cambio de
paradigma en la gestión de personas en el empleo público. El papel
central de la política de formación de empleados públicos en el nue-
vo modelo. a) Introducción: EBEP y cambio de paradigma en el em-
pleo público. La apuesta por un modelo profesional y su impacto so-
bre la formación. b) La «transversalidad» de la formación en el EBEP.
c) Algunas reflexiones sobre la formación previa al acceso: la forma-
ción previa como requisito de acceso. d) La racionalización del empleo
público como «prius» para una correcta aplicación de una política de
formación en el empleo público. e) Formación y acceso al empleo pú-
blico. f) Formación y evaluación del desempeño. g) Carrera profesio-
nal y formación de empleados públicos. h) La formación: ¿derecho o
deber?—VI. La formación de directivos públicos.—VII. La instituciona-
(1) El presente Estudio ha sido específicamente elaborado para el número monográfico de la Revis-
ta Vasca de Administración Pública en homenaje a Javier Berriatua, quien fuera en su día el primer
Director del Instituto Vasco de Administración Pública e impulsor a su vez de esta Revista. La selec-
ción del tema por mi parte no ha sido casual. Con Javier Berriatua, y gracias a que él «me fichó»
con el plácet de Juan Porres (a la sazón Consejero de la Presidencia), inicié, tras unos años previos
de dedicación como Letrado del Gobierno Vasco, una dilatada etapa como Jefe del Servicio de Estu-
dios y Publicaciones del IVAP, allá a finales del año 1984 y que se prolongó hasta 1992. Debo agrade-
cer sinceramente al primer Director del IVAP que me abriera las puertas a la propia institución y, en
especial, a uno de los campos doctrinales al que posteriormente he seguido dedicando una especial
atención. En efecto, mi contacto —desde la perspectiva conceptual y empírica— con la Administra-
ción Pública y con todos los temas de función pública nacen de aquellos años. En este trabajo he
querido afrontar un tema, como es la formación en el empleo público, que está muy necesitado de
reflexión doctrinal, puesto que en los años que me dediqué a las responsabilidades ya citadas en
el propio IVAP pude observar la escasa bibliografía que existía entre nosotros sobre tan importante
aspecto de la función pública. La situación no ha mejorado en exceso desde entonces, ya que la re-
flexión teórica sobre la formación de funcionarios es muy escasa, también en la actualidad. En no
pocas ocasiones he pretendido escribir algo sobre este objeto, pero por unas razones u otras siem-
pre lo he aplazado. Creo que este número monográfico de la Revista dedicado a quien fue el primer
Director del IVAP, es una buena oportunidad para retomar ese reto siempre aplazado. En todo caso,
lo que aquí sigue es una primera aproximación a un problema que, más temprano que tarde, espe-
ro tener tiempo y fuerzas para desarrollarlo de forma más detallada. Las ideas sustantivas, no obs-
tante, están ya recogidas en el presente trabajo. Este estudio, por tanto, va dedicado a la memoria
de Javier, promotor sin duda del estudio de la Administración Pública en Euskadi.
R.V.A.P. núm. 87-88/2010. Págs. 637-688

ISSN: 0211-9560 637
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lización de la formación: problemas pendientes.—VIII. Breves conclu-

siones: el futuro de la formación en el empleo público.
Laburpena. Hitz gakoak.—Resumen. Palabras clave.—Abstract. Keywords.
I. Presentación del estudio
No deja de sorprender que entre la abundante literatura que se ha pro-

ducido tras la publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del
Empleado Público, apenas si se haya prestado atención a la «formación
de empleados públicos». De hecho, salvo error u omisión por mi parte,
no existen trabajos monográficos que se hayan ocupado de esta impor-
tante materia. Es relativamente fácil hallar múltiples reflexiones sobre el
acceso al empleo público, la carrera profesional, el sistema retributivo,
la negociación colectiva o, en fin (sin ánimo de exhaustividad), sobre los
derechos y deberes de los empleados públicos. La formación, por el con-
trario, aun estando presente en tales análisis, no ha dejado de recibir una
atención marginal y, en todo caso, instrumental frente al tratamiento de
otras muchas instituciones y categorías propias de nuestro régimen de
empleo público.
Este relativo abandono no debe sorprender, pues habitualmente la
formación de funcionarios públicos, en la concepción tradicional, ha sido
objeto por lo común de pocos análisis específicos (2). No obstante, to-
dos los estudiosos de esta materia coinciden en afirmar la importancia in-
trínseca que la formación tiene sobre la gestión de recursos humanos en
las Administraciones Públicas (3). Esta importancia, como tiempo habrá
de comprobarlo, se acrecienta por la naturaleza de herramienta central de
(2) Sí es cierto, no obstante, que en el proceso de reforma administrativa y de la función pública

que se llevó a cabo durante finales de la década de los cincuenta y primeros de los sesenta del siglo
pasado la formación de funcionarios públicos sí que fue objeto de análisis doctrinales numerosos.
Véase, por ejemplo: AA.VV, Coloquio internacional sobre formación de funcionarios, Madrid, 1960;
S. ROYO VILLANOVA, «La formación de los funcionarios públicos», RAP, núm. 2; F. GARRIDO FALLA,
«El Derecho Administrativo y la formación de los funcionarios públicos», Documentación Adminis-
trativa núm. 32-33; del mismo autor, «Los funcionarios públicos y los estudios de Administración
Pública», Documentación Administrativa núm. 41; A. GARCÍA TREVIJANO, «El Derecho Adminis-
trativo y la formación de los funcionarios públicos», Documentación Administrativa núm. 34. Más
recientemente, L. PAREJO ALFONSO, «La formation du fonctionnaire dans un Etat Social de droit»,
Revue Française d‘Administration Publique núm. 38. En todo caso, esa (relativa) proliferación de es-
tudios sobre la formación de funcionarios se debe encuadrar, como decíamos, en el contexto de la
reforma administrativa de la década de los sesenta en el que la Administración Pública comienza a
asumir nuevas funciones y los retos de capacitación de sus funcionarios públicos comienzan a ad-
quirir un cierto protagonismo.
(3) Véase, por todos, M. VILLORIA MENDIETA y E. DEL PINO MATUTE, Dirección y Gestión de Recur-
sos Humanos en las Administraciones Públicas, Tecnos, Madrid, 3.ª edición, 2009, pp. 434 y ss,
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La formación de los empleados públicos tras el EBEP: ¿cambio de paradigma?
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gestión de personas que la formación tiene en el nuevo modelo de ges-

tión derivado del EBEP.
No cabe duda que la política de formación de empleados públicos es
muy relevante en la Administración Pública. Y tampoco cabe duda que tal
política forma parte integrante, como una suerte de subsistema, de la po-
lítica de gestión de personas en esas organizaciones públicas. Pero esa
relevancia se ve acrecentada, tal como se dirá, en la actual sociedad del
conocimiento, en la que, asimismo, los cambios normativos, económi-
cos, sociales, de gestión y tecnológicos son sumamente acelerados. Un
complejo cuadro de fenómenos coadyuvan, efectivamente, a la necesidad
objetiva de la formación en una sociedad en permanente estado de mu-
tación. Entre ellos, por ejemplo, los fenómenos ya conocidos (y algunos
ya viejos) de cambios incesantes en los marcos normativos, la multiplica-
ción de niveles normativos y los cambios constantes y permanentes de
las reglas que regulan los diferentes sectores públicos; las transformacio-
nes económico-financieras y, tal y como nos encontramos actualmente,
las modificaciones radicales de contexto con la crisis económica como
premisa y la crisis fiscal como consecuencia; las profundas mutaciones
sociales, que se plasman en muchos fenómenos pero que entre nosotros
inciden principalmente en los cambios de la estructura demográfica y so-
cial, así como del «paisaje» de nuestras ciudades como consecuencia de
la inmigración; las exigencias y retos medioambientales; la irrupción y
consolidación de las tecnologías de la información y de las comunicacio-
nes; así como un largo etcétera de complejos fenómenos que se sitúan
principalmente en un mundo globalizado en el que las Administraciones
Públicas, en cuanto instituciones que son, compiten entre sí.
Todo este alambicado cuadro de situación, sucintamente expuesto,
conforma una necesidad objetiva y permanente de satisfacer una de-
manda incesante y creciente de formación por parte de los empleados pú-
blicos, pues los conocimientos adquiridos por estos, en su mayor parte,
caducan con mucha celeridad y en buena medida se transforman en rá-
pidamente inservibles para hacer frente a las misiones y tareas que tiene
nuestro sector público. No se trata, por tanto, de un impacto sobre lo que
la Administración hace (que también), sino especialmente sobre cómo lo
hace. Aparentemente las funciones siguen incólumes, pero las tareas (o
cómo se saturan esas funciones) están sufriendo procesos de mutación
constante con fuertes exigencias de adaptación de nuestros empleados
públicos, que además irán creciendo paulatinamente.
El objeto de este trabajo es, por tanto, llevar a cabo una primera re-
flexión sobre el papel institucional de la formación de empleados públi-
cos en las Administraciones Públicas españolas, utilizando «como ex-
cusa» el pretendido cambio de paradigma que conlleva el EBEP en la
política de gestión de personas en nuestras Administraciones Públicas.
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La pretensión de estas líneas, ya lo anticipo, no es otra que mostrar cru-

damente la existencia de un modelo de formación agotado, producto de
otra fase histórica, que sobrevive tenazmente, y que aún no deja vislum-
brar, ni siquiera de forma desdibujada, las líneas maestras de ese «otro
modelo» (o mejor dicho, de esa nueva política de formación) que se debe
alumbrar a partir de los presupuestos normativos del EBEP y, en particu-
lar, del desarrollo que se haga del mismo. En verdad, no es realmente el
EBEP el causante de ese «agotamiento del modelo tradicional de forma-
ción», sino las propias circunstancias en las que desenvuelve su quehacer
cotidiano la Administración Pública: las presiones del contexto y del en-
torno sobre el sistema administrativo no pueden obviarse y exigen, asi-
mismo, una respuesta inmediata y cabal a las necesidades siempre cam-
biantes.
No debe extrañar, sin embargo, que el «nuevo modelo» tarde en arrai-
gar. Tal como se verá detenidamente en este trabajo, el peso de las tradi-
ciones juega un papel importante en todo proceso de cambio, y no cabe
la menor duda que la forma tradicional de impartir la formación en el
empleo público sigue estando muy presente y los actores que la avalan
(técnicos, proveedores, profesores, sindicatos e, incluso, los propios re-
ceptores de la formación), salvo excepciones muy tasadas, no apuestan
decididamente por un cambio, ya que ello les supondría enterrar un mo-
delo en el que se encuentran cómodos, en el que se distribuyen sus pre-
bendas y que es tomado como paradigma de una concepción empobre-
cida del mérito que consiste en la justificación de «haber estado» más
que en la acreditación de «haber aprendido y transferido» unos determi-
nados conocimientos.
Más aún, la formación es una herramienta de gestión de naturaleza
«transversal». Y esta es una idea sobre la que volveré más adelante. Pero
ahora me interesa simplemente destacar que a esa transversalidad de la
formación se le añade una innegable «instrumentalidad» en relación con
el resto de políticas de gestión de personas. Dicho en términos más pre-
cisos: la formación de empleados públicos tiene manifestaciones plura-
les en la política de gestión de personas en las Administraciones públi-
cas. Por sólo traer a colación algunos ejemplos, unas veces se conecta
con el acceso, otras con la carrera profesional, en ocasiones con la eva-
luación del desempeño y, en fin, hay momentos en que la formación se
relaciona directamente con los procedimientos de provisión de puestos
de trabajo.
Y es aquí, efectivamente, donde el recurso a «la trampa» es muy
sencillo: ¿cómo vamos a poner en marcha una nueva concepción inte-
gral de la política de formación de empleados públicos —se preguntan
muchos gestores o, incluso, políticos— si todavía no se han activado
los instrumentos de innovación de las políticas de personal del EBEP
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que representan la carrera profesional, la evaluación del desempeño

y los directivos públicos profesionales? En fin, «excusas de mal paga-
dor». Que no se hayan aprobado las leyes de «Función Pública» a las
que se refiere la disposición final cuarta del EBEP no significa, en nin-
gún caso, que una Administración Pública (o un determinado nivel de
gobierno) no puedan poner en marcha sistemas de evaluación del de-
sempeño, modelos de carrera profesional o de directivos públicos pro-
fesionales en sus respectivas organizaciones. Cierto es que tendrán las
limitaciones derivadas de la «reserva de ley», ya sea formal o mate-
rial, pero salvadas éstas el campo de juego que queda para el desarro-
llo directo del propio Estatuto Básico del Empleado Público es, pese a
los equívocos e situaciones de incomprensión que esta opción suscita,
muy amplio (4). Nada impide que, por consiguiente, una determinada
Administración Pública racionalice su política de personal teniendo en
cuenta los principios (y aquellas reglas de aplicación directa) derivados
del propio EBEP.
La «nueva» política de formación de empleados públicos puede, en
consecuencia, comenzar a impulsarse perfectamente desde estos mis-
mos momentos y, es más, cuanto más tarde se haga más condicionará
directamente la puesta en marcha («a pleno rendimiento») del resto de
políticas de gestión de personas que impliquen o refuercen ese «cambio
de paradigma» en el empleo público.
En el presente trabajo se pretende, por tanto, llevar a cabo un estudio
de la política de formación de empleados públicos tras el EBEP y plan-
tearnos si la misma representa, en verdad, un cambio de paradigma en el
ámbito de gestión de personas en las Administraciones Públicas.
Abordar este objeto exige, no obstante, tratar un amplio número de
temas que, directa o indirectamente, afectan a una política tan transver-
sal como es la formación. Su análisis, no obstante, en algunos momentos
será necesariamente epidérmico o, incluso, telegráfico. Pero, siquiera sea
incidentalmente, es oportuna su referencia aquí.
Así, en el presente trabajo se esbozará, en primer lugar, el concepto de
formación que aquí se maneja (II). Acto seguido se pasará un sucinto re-
paso a la formación en la tradición legislativa española (III). En tercer lu-
gar, centraré la atención en la «formación de funcionarios» derivada del
modelo de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de
la función pública, que es un importante precedente (parcialmente aban-
donado) del modelo actual (IV). La crisis del modelo de formación pre-
(4) Esta aplicación directa del EBEP sin perjuicio de su desarrollo por el legislador «de desarrollo»
se mantiene, de forma convincente, en el Informe elaborado por una Comisión para el Ayuntamien-
to de Madrid: Estudio sobre el Estatuto del Empleado Público, Ayuntamiento de Madrid/Thompson
Aranzadi, Madrid, 2008, pp. 13 y ss.
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visto en esa Ley comienza a despuntar de forma precisa en el Informe

de la Comisión para la preparación y elaboración del EBEP, que será asi-
mismo objeto de atención (V). El punto central de este trabajo, obvia-
mente, lo constituirá el análisis de la política de formación en el EBEP que
se enmarcará en ese «cambio de paradigma» o «nuevo modelo» en la
gestión de personas que se incuba a partir de ese cuadro normativo bá-
sico (VI). El sexto punto de este recorrido vendrá expresado por unas bre-
ves reflexiones sobre la institucionalización de la formación en el empleo
público y los tributos de un «modelo institucional agotado» que se han
heredado (y que sobreviven con fuerza) en el nuevo escenario que se vis-
lumbra (VII). El presente estudio, en fin, acabará con unas breves conclu-
siones (VIII).
II. Aproximación al concepto de formación (a efectos del presente

estudio)
Evidentemente la formación que aquí interesa centra su punto de

atención sobre «los empleados públicos» (modelo EBEP), pero no es
ocioso constatar que buena parte de las reflexiones que aquí se contie-
nen harán referencia más precisamente a la «formación de funcionarios
públicos», pues no en vano esta ha sido la idea-fuerza dominante durante
buena parte de la evolución de nuestras Administraciones Públicas y, en
especial, de nuestro derecho de la función pública. La noción normativa
de empleado público no deja de ser relativamente reciente (2007), mien-
tras que sobre la noción de funcionario público es a través de la cual se
ha construido —tal como se verá— el concepto y los contenidos de la for-
mación en la Administración Pública.
No nos interesa adentrarnos en estos momentos en las movedizas
arenas de la construcción de un concepto de formación de empleados pú-
blicos. En verdad, los tradicionales conceptos que se manejan en la teoría
de los recursos humanos pueden sernos de utilidad, aunque también es
cierto que el «contexto» y el «entorno» del sector público deben modular
intensamente algunas de esas características generales que se predican
de esa institución en el sector privado.
En breves palabras, y con las imprecisiones que lo no matizado
pueda ofrecer, hay dos grandes formas o modos de entender la forma-
ción de los empleados públicos: la primera, puede referirse a la forma-
ción como acreditación de competencias, mientras que la segunda la
podemos encuadrar en la línea de la formación y el análisis de puestos
de trabajo. No se me escapa que esta distinción es fuertemente esque-
mática y que ambas pueden ser complementarias, al menos la segunda
con la primera (aunque también la primera con la segunda), pero a efec-
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tos expositivos puede ser oportuno enunciarlas y, en cierta medida, di-

ferenciarlas.
La formación como acreditación de competencias, o dicho en térmi-
nos más correctos «la formación por competencias», se encuadra dentro
de esa línea de actuación estratégica en materia de política de recursos
humanos que viene representada por la «gestión por competencias» (5).
En el campo de la formación, que es el que ahora interesa, se puede con-
siderar que ese tipo de formación pretende identificar y acreditar cuáles
son las competencias necesarias para el desarrollo con éxito de las fun-
ciones y tareas de un puesto de trabajo (esto es, el conjunto de conoci-
mientos, destrezas, aptitudes y actitudes que debe disponer un empleado
público).
Por su parte, la formación enmarcada en la política de Análisis de
puestos de trabajo tiene algunas diferencias de concepción, aparente-
mente menores, pero no por ello menos importantes. Hace algunos años
Gorriti y Toña, en un importante trabajo, avanzaron en la línea de definir
cuál era el papel de la formación en un modelo de empleo público ba-
sado en la racionalización de puestos de trabajo (6). Esa línea fue, poste-
riormente, confirmada por medio de un Decreto del Gobierno Vasco en el
que se define de forma precisa qué se entiende por formación. En estos
términos se expresa el citado Decreto del Gobierno Vasco: «Se entiende
por formación el aprendizaje planificado para la adquisición, retención y
transferencia de conocimientos, destrezas y valores que mejoren el servi-
cio público y el desarrollo profesional del personal al que se refiere el ám-
bito de aplicación del presente Decreto» (7).
Posiblemente no se repare en las diferencias sustantivas que uno y
otro modelo tienen, sobre todo en el ámbito de la proyección de esa for-
mación, ya que el modelo de formación por competencias pivota necesa-
riamente sobre «la persona» (el empleado público), pues no se ha de ol-
vidar que las competencias siempre son de la persona, mientras que el
modelo de formación encuadrado en los análisis de puestos sitúa el foco
de atención en «el puesto de trabajo» y, más precisamente, en cómo se
proyecta esa formación sobre el desempeño de tarea (aunque también
pueda desplegarse sobre el desempeño contextual, tal como se dirá).
(5) Sobre esta cuestión, ver: M. C. NOGUER PORTERO y N. GUZMÁN VALVERDE, La gestió dels re-
cursos humans per competències: una experiència municipal, Escola d‘Administració Pública de Ca-
talunya, Bercalona, 2007.
(6) M. GORRITI BONTIGUI y F. TOÑA GÜENAGA, «El nuevo modelo de organización y recursos hu-
manos en la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco», Presupuesto y
Gasto Público núm. 41, 2005.
(7) Ver: Decreto 30/2008, de 19 de febrero, de criterios generales de la planificación y organización
de la formación del personal de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y
sus Organismos Autónomos (BOPV de 27 de febrero de 2008).
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Es verdad, tal como se decía, que ambos modelos no son exclusivos

ni excluyentes, e incluso pueden tener unas dosis razonables de comple-
mentariedad, pues el primero de ellos se proyecta principalmente sobre
el ámbito de la gestión de personas, mientras que el segundo lo hace so-
bre el puesto de trabajo. Pero ello no impide reconocer que este segundo
modelo no puede olvidar el puesto de trabajo como base de la organiza-
ción y el primero tampoco puede prescindir (pues de hecho forma parte
de su definición) del desempeño de tarea (un ámbito de gestión de per-
sonas). Pero, a pesar de ello, las construcciones conceptuales de las polí-
ticas formativas sobre uno u otro modelo pueden producir determinadas
hipotecas en el modo y manera de aplicarse las mismas a cada supuesto
organizativo. Volveremos sobre esta idea.
De todos modos, en las líneas que siguen emplearemos, alternativa o
complementariamente, ambas nociones de formación, aunque personal-
mente la segunda de ellas nos ofrezca una solidez mayor en cuanto que
es capaz de incorporar en su seno las características esenciales de la pri-
mera. Y, en todo caso, es oportuno afirmar que el concepto de formación
que aquí se emplea supera con creces los límites en los que ambas con-
cepciones (tanto la competencial como la de puesto de trabajo) se mue-
ven.
En efecto, en estas páginas haremos uso de una noción de formación
más amplia, ya que no se limita exclusivamente a la dimensión endógena
del problema (formación de empleados públicos en la Administración),
sino que también pretende cubrir la dimensión exógena del fenómeno
(formación de personas que derivarán en empleados públicos o, si se
prefiere, se pretende analizar la formación de personas también antes
de ingresar en la Administración —aspecto ciertamente novedoso—, así
como tras su vinculación con la Administración —que resulta una dimen-
sión más tradicional del problema—).
Pensamos, sinceramente, que un correcto enfoque del problema de la
formación de empleados públicos, más aún en este marco de reformu-
lación de las políticas educativas (por ejemplo, del Espacio Europeo de
Educación Superior) y en pleno auge y desarrollo de la sociedad del co-
nocimiento, exigen transcender del estrecho marco de la organización ad-
ministrativa y buscar algunas respuestas (así como no pocas preguntas)
fuera de la propia Administración Pública. Es sólo una mera advertencia
metodológica (8).
(8) Desde una perspectiva metodológica la formación ha sido objeto de atención recientemente
por el estudio de C. BASOREDO LEDO, Metodología de diseño de currículos de formación continua
(DCTC), IVAP, Oñati, 2009.
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III. Notas sobre la formación de funcionarios en la tradición legislativa

española
Si se realiza un somero examen de la legislación española en mate-

ria de función pública desde el siglo XIX hasta la actualidad, bien se podrá
concluir que la formación de funcionarios públicos ha tenido un reflejo
marginal en esa evolución normativa.
Ciertamente, en la mayor parte de ese cuadro normativo la formación
de funcionarios públicos ha incidido únicamente en el aspecto de forma-
ción previa o en los requisitos de titulación académica para el ingreso en
una determinada categoría o en un cuerpo específico. Esto ha sido así,
por ejemplo, tanto en el Decreto de Bravo Murillo de 1852 como en el
Estatuto Maura de 1918, así como en las leyes departamentales de princi-
pios del siglo XX, pero en esa normativa no se ha hecho hincapié alguno
en la política de formación de funcionarios públicos como uno de los ele-
mentos centrales del modelo de función pública diseñado, que giraba
exclusivamente sobre el acceso a la categoría, cuerpo o escala corres-
pondiente, y, todo lo más, en la regulación adicional de un sistema de
provisión de puestos de trabajo. Nada se decía, por tanto, de la forma-
ción de funcionarios.
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que tampoco en el ámbito
comparado la formación de funcionarios era, en principio, una necesi-
dad objetiva del momento en los diferentes Estados que habían edificado
un sistema de función pública. Es verdad que, no obstante, en algunos
«cuerpos especiales» de la función pública la formación aparece ya desde
el principio muy vinculada con las exigencias de acceso (por ejemplo, en
los Cuerpos de Ingenieros), pero por lo común la irrupción en escena de
lo que hoy en día entendemos como «Escuelas de formación de funcio-
narios» tardaría en hacerse efectiva.
De hecho, por ejemplo en Francia, la aparición de las primeras
Escuelas de funcionarios data del siglo XIX, pero —aunque con prece-
dentes que ahora no viene al caso citar— la creación de la ENA (Escuela
Nacional de Administración), paradigma de los modelo de «Escuela de
funcionarios de élite», no se lleva a cabo —como es harto sabido— hasta
1945, cuando fue creada por Michel Debré, el ministro del presidente
De Gaulle (9).
(9) Sobre la ENA, por todos, ver: M. C. KESSLER, La politique de la haute fonction publique, Pa-
rís, 1978; G. THUILLIER, Regards sur la haute administration en France, París, 1978; L’ENA. Pouvoirs
núm. 80, París, 1997. Más recientemente, ver: B. STIRN, E CREPEY, Le statut de l’Ecole National
d’Administration, París, 2004; Y. T. SILGOY, Moderniser l’Etat: l‘encadrement supérieur, París, 2004.
Un cuadro completo del sistema público de formación en Francia puede hallarse en el importante
Informe elaborado por una Comisión presidida por R. F. LE BRIS, Propositions pour une réforme de
la formation des agents de l‘État, La Documentation Française, París, 2009.
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Al calor de este modelo «ENA», y muy posiblemente sin captar bien

su sentido y finalidad en la estructura corporativa francesa, nacen en
España, durante el período tecnocrático del franquismo a finales de la
década de los cincuenta y principios de los sesenta, primero el «Centro
de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios» (que, con ese enun-
ciado, aparecía en la Ley de Funcionarios Civiles de 1964), posteriormente
rebautizado como «Instituto Nacional de Administración Pública», y se-
gundo el Instituto de Estudios de Administración Local. El INAP fue ini-
cialmente configurado como Escuela de Formación selectiva de (algunos
de) los Cuerpos de élite de la Administración del Estado (los cuerpos ge-
nerales) y el IEAL como Escuela de selección y formación de los Cuerpos
Nacionales de Administración Local.
Durante el período franquista emergieron, asimismo, numerosas
Escuelas de funcionarios públicos del Estado adscritas a determina-
dos Cuerpos especiales que pretendían huir de encuadrar la forma-
ción selectiva de tales funcionarios en el seno del Instituto Nacional de
Administración Pública. Y este dato es sencillamente revelador, porque
muestra crudamente las insuficiencias que el modelo español de funcio-
narios públicos tiene en relación con el existente en Francia. Mientras
que en este país la selección de los cuerpos de élite se había articulado
a través de la ENA y de los Institutos Politécnicos (cuerpos de ingenie-
ros), en España el INAP quedará configurado como un centro de selec-
ción y formación «residual» que únicamente extenderá su ámbito de apli-
cación al Cuerpo Técnico de Administración Civil y a los Cuerpos Técnicos
de Organismos Autónomos de la Administración del Estado, mientras
que el resto de cuerpos superiores de la Administración del Estado se-
guirán siendo seleccionados y formados por los Ministerios respectivos
a los cuales estaban integrados (Inspectores de Hacienda, Economistas
de Estado, Cuerpo Diplomático, etc.) y, en algunos casos, se realizaban
unos cursos selectivos en instituciones dependientes de tales Ministerios
(Instituto de Estudios Fiscales, Escuela Diplomática, etc.).
El único avance que se da durante estos años es que la legislación
general de funcionarios públicos ya hizo algunas referencias puntua-
les a la formación de funcionarios públicos, tanto a la formación como
parte del proceso selectivo como, de forma menos precisa, a la forma-
ción continua (llamada, entonces, «perfeccionamiento»). En efecto, la
Ley de Funcionarios Civiles de 1964 se refería en varios de sus pasajes
a la formación de funcionarios públicos e, incluso, regulaba, por vez pri-
mera, la creación de un Diploma de Directivos que se obtenía por me-
dio de la superación de Cursos de Formación en el INAP, a los que única-
mente podían acceder los miembros pertenecientes al Cuerpo Técnico de
Administración Civil del Estado. Ni que decir tiene que tal objetivo se vio
plenamente frustrado precisamente por falta de un diseño coherente en
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su planteamiento, pues en aquellos momentos los Cuerpos Generales de

la Administración del Estado apenas representaban poco más del 8 por
ciento del total de funcionarios. Apartar del acceso al Diploma directivo
a los cuerpos de élite tuvo, como es obvio, una respuesta frontal e inme-
diata de tales cuerpos que hicieron fracasar ese intento inicial de configu-
ración de una estructura directiva en la Administración española.
Por tanto, el punto de inflexión en el proceso de configuración del
paradigma (actualmente vigente en buena medida) del sistema de for-
mación de funcionarios públicos se sitúa a partir de la década de los se-
senta del siglo pasado, en el que ven la luz esas instituciones de forma-
ción (INAP e IEAL, principalmente), que se configuran como Escuelas
o Centros de Selección, con un período de formación como parte del
proceso selectivo habitualmente descafeinado, y que asimismo preten-
den constituirse como «Escuelas de formación continua (o perfecciona-
miento)», pero volcando su atención principal al momento selectivo más
que a la formación propiamente dicha.
El modelo matriz en el que decían inspirarse era, o pretendía ser, el
modelo ENA. Sin embargo, las distancias existentes entre el modelo ENA
y sus aplicaciones en España son sencillamente abismales. Ha de tenerse
en cuenta, y esta tal vez es la primera importante lección de este proceso,
que los modelos de Escuela son tributarios del sistema de función pú-
blica existente en cada país. En España, mejor dicho en la Administración
del Estado, los modelos de Escuela, tanto los «generales» (INAP o IEAL)
como los «especiales» (de determinados cuerpos), nacen umbilicalmente
unidos al sistema de cuerpos de funcionarios y, particularmente, a la dia-
léctica entre «cuerpos generales» y «cuerpos especiales». La única excep-
ción es el Instituto de Estudios de Administración Local que nace inicial-
mente como cauce institucional para seleccionar y formar a los miembros
de los Cuerpos Nacionales y, con posterioridad, irá ampliando sus funcio-
nes hasta a acoger en su seno la formación de otros funcionarios loca-
les (10).
Salvo esas iniciativas aisladas del IEAL, la formación de funcionarios
locales fue objeto de un enorme abandono por parte de las instituciones.
Únicamente hay una notable excepción, cuyos orígenes hay que enmar-
carlos en una reivindicación política de la autonomía, y fue la creación de
la Escola d’Administració Pública de Catalunya durante el período de la
Mancomunidad catalana.
(10) Algunas referencias al IEAL se pueden hallar, por ejemplo, en el libro La formación de funcio-
narios en España, INAP, Madrid, 2001. Ver, asimismo, E. ORDUÑA REBOLLO, «Nota preliminar», en
L. COSCULLUELA MONTANER y E. ORDUÑA REBOLLO, Legislación sobre Administración Local
1900-1975, tomo II, Madrid, 1981. Del mismo autor, «Retrospectiva institucional», El Instituto Nacio-
nal de Administración Pública, INAP, 1990, pp. 207-224.
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En todo caso, tanto en el ámbito de la Administración del Estado

como en el de las Entidades Locales, la formación de funcionarios an-
terior a la entrada en vigor de la Constitución de 1978 era, prevalen-
temente, una formación sesgada al campo del acceso; esto es, como
formación previa (o requisitos) para acceder y, principalmente, como for-
mación como parte del proceso selectivo. Pero, a diferencia de Francia (y
este es un dato en nada menor), la «fase selectiva» de la formación rea-
lizada en la Escuela no tenía en nuestro caso otro valor que servir, todo
lo más, para «escalafonar» definitivamente al personal que había supe-
rado la fase de oposiciones de las pruebas selectivas. A nadie se le ve-
daba el ingreso (el nombramiento definitivo) en un Cuerpo o Escala de
la Administración Pública si previamente había superado la «oposición».
La fase formativa no era otra cosa que un mero apéndice, configurado
como una suerte de «período de descomprensión» tras el esfuerzo reali-
zado sobre la etapa o fase auténticamente determinante del proceso se-
lectivo: la oposición libre.
La «formación continua», o lo que entonces se denominó con el dis-
cutible enunciado de «perfeccionamiento», apenas tenía un tímido reflejo
en el modelo de función pública existente y, en particular, en el sistema
de formación. Ello no debe extrañar en exceso, pues aunque los cam-
bios sociales, económicos, tecnológicos y políticos eran importantes en
esos años, no cabe duda que la evolución de los mismos nada tenía que
ver con la aceleración de los procesos de cambio que se abre a partir de
la década de los setenta del siglo pasado: siendo necesaria e importante
la política de formación de entonces, no es menos cierto que no tenía el
«valor existencial» y «los requerimientos objetivos» que tiene en la actua-
lidad. Prescindir de la formación continua en estos momentos no es un
déficit estructural del sistema de función pública, sino que sencillamente
en una suerte de condena al «suicidio institucional».
Tampoco busque el lector una respuesta de la función pública de en-
tonces a la formación ligada a la carrera administrativa. Mal diseñada y
peor gestionada, la carrera administrativa no ha pasado de ser un «desi-
derátum» en nuestro modelo histórico de función pública, y únicamente
en la provisión de puestos de trabajo se podía tener en cuenta (si se
aplicaba en el sistema de concurso) el currículum formativo de los aspi-
rantes a un puesto de trabajo (11). La única modalidad, tempranamente
frustrada, de vinculación entre formación con carrera profesional fue el
Diploma de directivos que preveía la Ley de 1964.
(11) Sobre la evolución histórica de la carrera administrativa en la Administración Pública española,

sigue siendo imprescindible el trabajo de L. M. ARROYO YANES, La ordenación de la función pública
contemporánea: la carrera administrativa (1808-1863), IAAP, Sevilla, 1996.
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IV. La formación de funcionarios en la Ley de Medidas para la Reforma

de la Función Pública (Ley 30/1984)
La puesta en marcha del sistema constitucional no conllevó reformas

inmediatas en el estado de cosas existente con anterioridad. Al igual que
analizara Tocqueville en relación con la Revolución Francesa (poniendo
de relieve cómo se habían mantenido estructuras e instituciones pro-
pias del Antiguo Régimen), el sistema constitucional de 1978 mantuvo
los elementos básicos de un modelo de función pública tradicional y,
por lo que ahora interesa, dejó, en principio, incólumes los presupues-
tos institucionales del sistema de formación de empleados públicos de
la Administración del Estado y, en buena medida, de la Administración
Local.
Nadie, desde un principio, puso en cuestión el modelo de estructura
de la función pública del Estado ni por tanto el sistema de formación de
funcionarios públicos basado en el modelo ya descrito. El INAP y el IEAL
continuaron existiendo, y las Escuelas de selección y formación de fun-
cionarios de cuerpos especiales también. Nada, al parecer, había cam-
biado.
No cabe ocultar, sin embargo, que la realidad institucional había su-
frido (mejor dicho, estaba en proceso de sufrir) un cambio de innegables
consecuencias, al menos formales: la aparición en la escena institucional
de un nuevo nivel de gobierno, como eran las Comunidades Autónomas.
Y ello necesariamente debería tener impacto en la política de formación
de funcionarios públicos, al menos en aquellos funcionarios pertenecien-
tes a las Administraciones autonómicas.
Pronto algunas Comunidades Autónomas, antes incluso de dise-
ñar cuál sería su sistema de función pública, trasladaron el modelo ma-
triz del Estado al nivel autonómico. Así comenzaron a aparecer en es-
cena Escuelas e Institutos de Administración Pública de las Comunidades
Autónomas que tomaron como referencia obligada el modelo INAP, no
reparando en el dato que el denominado «modelo INAP», tal como se ha
visto, fue tributario de un contexto corporativo y de una situación especí-
fica de la Administración del Estado, que no tenía porque reproducirse en
el caso de las Comunidades Autónomas.
De ese modo, se restableció la «Escola d’Administració Pública de
Catalunya» (también fruto de otra época, pero a la que se le redefi-
nió adaptándola a los tiempos), y asimismo nació el Instituto Vasco de
Administración Pública, cuyo primer Director fue precisamente Javier
Berriatua. Sin adentrarnos ahora en estas dos primeras experiencias
(luego continuadas con la Escola Galega de Administración Pública y
otros centros de igual factura), sí que es oportuno indicar que ese «patrón
autonómico» de Escuela o Instituto de Administración Pública se inspira
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en el modelo matriz del Estado, y ello tendrá serias consecuencias para el

desarrollo institucional de la formación de funcionarios (12).
Bien es cierto que se observaban algunas particularidades funciona-
les que parecían dar la impresión que estos modelos autonómicos de
Escuela estaban impregnados de una impronta de «aparente novedad».
No es objeto de este estudio —aunque es una tarea que aún está por ha-
cer— analizar esas peculiaridades funcionales, pero sí cabe subrayar,
a modo de elementos singulares, al menos en las primeras Escuelas e
Institutos de Formación de funcionarios públicos autonómicos (y, en con-
creto, del modelo vasco, catalán y gallego), los siguientes elementos. A
saber:
a) A estos centros autonómicos se les atribuía, por lo común, la selec-
ción de todos los funcionarios públicos de la Administración auto-
nómica. En su caso, se preveía, igualmente, la realización de cursos
de formación como parte del proceso selectivo. Obviamente, la fal-
ta de presencia (o, al menos de tradición) de los cuerpos en gene-
ral y de los cuerpos especiales en particular en este tipo de Admi-
nistraciones facilitó esa tarea.
b) En algunos casos, también se recogía la posibilidad de que llevaran
a cabo la selección y formación de los funcionarios locales, con ex-
cepción en su primer momento de los funcionarios correspondien-
tes a Cuerpos Nacionales.
c) En aquellas Comunidades Autónomas que disponían de lengua
propia se les atribuyó a estos Institutos y Escuelas, también por lo
común, la política de normalización lingüística en la función públi-
ca (o, al menos, coadyuvar en el conocimiento de la lengua propia
y especialmente en su proyección administrativa). Esta atribución
desdibujó, en algunos casos, la concepción tradicional de tales cen-
tros y les dotó de una escasa coherencia interna institucional.
Como primera conclusión, por tanto, cabría afirmar que la formación
que se impulsó a partir de los presupuestos normativos de la Ley de me-
didas para la reforma de la función pública y, más concretamente, de la
legislación o normativa de la función pública que se aprobó por parte de
las CCAA en esos primeros años de desarrollo constitucional y autonó-
mico, tuvo un innegable sello tradicional.
En verdad, la Ley 30/1984 dedicó muy poco espacio regulador a la
formación de funcionarios. De hecho, el tratamiento de la formación en
(12) Sin ánimo de exhaustividad, véase, por ejemplo, la Ley 16/1983, de 27 de julio, sobre régimen
jurídico del Instituto Vasco de Administración Pública; la Ley 4/1987, de 24 de marzo, reguladora de
la Escuela de Administración Pública de Cataluña; y la Ley 4/1987, de 27 de mayo, de creación de la
Escuela Gallega de Administración Pública.
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la citada Ley puede tacharse de asistemático y muy epidérmico. Esto

tal vez explique que tampoco la formación de funcionarios fuera ob-
jeto de reflexiones doctrinales de importancia durante la vigencia de la
Ley 30/1984.
Eran, en efecto, muy pocas las referencias que hacía la Ley 30/1984 a
esta materia. Y, además, la regulación más detallada, que era la contenida
en el artículo 19.3, no tenía la consideración de norma básica, puesto que
extendía su ámbito de aplicación exclusivamente a la Administración del
Estado al conferir al Instituto Nacional de Administración Pública la coor-
dinación, control y, en su caso, realización de los cursos de selección, for-
mación y perfeccionamiento de sus funcionarios, así como las funciones
de colaboración y de cooperación de los centros que tuviesen asignadas
esas mismas funciones en otras Administraciones Públicas. Esa preten-
sión del legislador ha tenido un efecto relativo en la Administración del
Estado, puesto que la pretensión de transformar al INAP en la institu-
ción de «coordinación y control» en el plano interno (esto es, en la propia
Administración del Estado) y de «colaboración y cooperación» en el plano
externo, no ha terminado por consolidarse, ya que el «modelo INAP»
puede ser calificado en estos momentos como un sistema agotado, su
campo de proyección principal ha seguido siendo el de los «cuerpos ge-
nerales» de la Administración del Estado con algunas ramificaciones en
relación con el personal de algunos otros cuerpos del Estado, y todo lo
más ha seguido manteniendo una influencia marcada en el ámbito de la
formación de funcionarios locales (principalmente, los habilitados de ca-
rácter estatal, pero no sólo). El liderazgo institucional del INAP, pese a los
reiterados ensayos, no ha terminado, por tanto, de arraigar durante la vi-
gencia de la Ley 30/1984, y ello es debido principalmente a que tampoco
en el ámbito de la propia Administración General del Estado el INAP goza
de un liderazgo afirmado (por lo que difícilmente lo podría proyectar so-
bre el territorio).
Algunas otras referencias incidentales a la formación se recogían en
esa Ley, así como se continuaba empleando la terminología, a todas lu-
ces caduca, del «perfeccionamiento» como una noción que pretendía
reflejar la idea de formación continua o, mejor dicho, la formación de
los funcionarios para el mejor desarrollo de sus funciones y tareas del
puesto de trabajo. Entre estas referencias destacaba, en primer lugar, la
importancia que se le daba en esa Ley a los «cursos de formación y per-
feccionamiento» en la valoración de los méritos en el concurso como sis-
tema de provisión de puestos de trabajo (artículo 20, a), lo que ha sido
interpretado erróneamente como una llamada a que la valoración de los
cursos es automática (pura suma de papel y de horas) y que se puntúan
todos los cursos independientemente de su vinculación próxima o lejana
con las funciones y tareas de los puestos de trabajo a cubrir.
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También el artículo 21, en su apartado f), recogía una interesante pre-

visión sobre la posibilidad de adquirir el grado personal «mediante la
superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos». Esta po-
sibilidad de arbitrar en la función pública un modelo de carrera profesio-
nal horizontal apenas fue explorada por las distintas Administraciones
Públicas y cayó en absoluto desuso. Una lástima, porque habría refor-
zado el papel institucional de la formación de funcionarios, esta vez li-
gada a las políticas de carrera profesional.
En lo demás, la Ley 30/1984 se refiere a cuestiones vinculadas con la
formación en lo que afecta a los requisitos de titulación para ingresar en
los diferentes Grupos de clasificación en los que se agrupaban los dife-
rentes cuerpos y escalas de las Administraciones Públicas (artículo 25).
De esta parca y a todas luces incompleta regulación de la Ley 30/1984
sobre formación, se pueden extraer una serie de primeras conclusiones.
A saber:
a) La formación no formó parte de las decisiones transcendentales del

legislador básico del momento (1984) y, por tanto, era un elemento
marginal del modelo que se implantaba.
b) Aún así, el margen de actuación que tenían las Administraciones
Públicas para corregir ese estado de cosas era amplio, siempre que
tuviesen claro que la política de formación de funcionarios era una
herramienta central en el modelo de gestión de recursos humanos.
c) La Administración del Estado continuó con el modelo tradicional
que se edificó a partir de los presupuestos de la reforma tecnocrá-
tica: esto es, el mantenimiento del INAP. No obstante, se pretendía
reforzar institucionalmente el INAP atribuyéndole unas funciones
que, en su integridad, nunca llegaría a cumplir. La formación de los
cuerpos especiales (y, particularmente, de los cuerpos de élite de la
Administración del Estado), ya fuera selectiva o continua, se le ha
seguido escapando al INAP de su radio de acción.
d) Sí que se preveía, en materia de acceso, que los procedimientos
cuidarían especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a
superar y la adecuación a los puestos de trabajo que se hayan de
desempeñar (artículo 19.1). Pero, también por lo común, esa previ-
sión se convirtió en un pío deseo.
e) También se preveía, aunque de forma indirecta, la posibilidad de
que las Administraciones Públicas establecieran una fase de for-
mación (en el INAP o en los Institutos o Escuelas autonómicos)
como parte del proceso selectivo. Ciertamente, el Estado ha segui-
do haciendo uso de tales cursos selectivos (aunque su carácter de
«selección negativa» es prácticamente inexistente, ya que la totali-
dad de los que superan la fase de oposición o concurso-oposición
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ingresan en la función pública), mientras que las CCAA (y Ayunta-

mientos) han despreciado por lo común la importancia que tienen
tales cursos, no sólo como una parte del proceso selectivo, sino so-
bre todo como espacio de socialización, transmisión de valores pú-
blicos y reforzamiento de las competencias profesionales que tales
funcionarios deberán desarrollar en sus puestos de trabajo.
f) Lo más negativo de todo este proceso es, sin duda, que las CCAA
no supieron construir modelo de formación de funcionarios públi-
cos alternativos al existente en el modelo matriz (INAP), cuando
tal modelo podía considerarse, ya por entonces, como un sistema
de formación de funcionarios inadaptado a las necesidades de la
Administración Pública del momento. La réplica en pequeña esca-
la que llevaron a cabo las CCAA de lo que ha sido denominado en
términos un tanto despectivos como «inapillos», puede considerar-
se desde el prisma actual como un error. Pero en aquellos momen-
tos las posibilidades de construir modelos alternativos eran muy
limitadas: los políticos carecían de marcos de referencia sobre tales
cuestiones y los altos funcionarios, todo lo más, se inspiraban en
el modelo estatal o en modelos comparados, siendo entonces pa-
radigmático el ejemplo de la ENA en Francia. Aunque, en verdad,
este último modelo era muy poco conocido en el momento y nada
se hizo para trasladarlo (si es se podía trasladar, cosa harto dudo-
sa) a nuestro espacio institucional.
g) En fin, la Ley 30/1984 seguía encadenada a la tradición y, en lo que
afecta a la formación de funcionarios, no avanzó apenas nada al
modelo existente con anterioridad. No configuró preceptivamente
la formación como parte del proceso selectivo, continuó con la ran-
cia denominación de «perfeccionamiento» para identificar lo que
es una formación adecuada al puesto de trabajo y a los cambios de
entorno que padece la Administración y estableció un rígido siste-
ma de titulaciones para el ingreso a los diferentes cuerpos y esca-
las que se clasificaban así en cinco puntos de entrada a la función
pública y a través de tales grupos se articulaba la promoción inter-
na. Las únicas novedades sustantivas radicaban, por un lado, en la
pretendida adecuación de los conocimientos exigidos en el acceso
a los puestos de trabajo (lo que hubiese requerido, necesariamen-
te, invertir mucho en formación como parte del proceso selectivo,
dadas las limitaciones de las pruebas de conocimientos y destrezas
para alcanzar esos objetivos), y, por otro, en la previsión de que el
grado personal del funcionario se podría alcanzar mediante la su-
peración de «cursos de formación». Ambos instrumentos de refor-
zamiento de la política de formación de empleados públicos que-
daron prácticamente en desuso. Y con ello se perdió una magnífica
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oportunidad de situar a la formación en el centro de la política de

gestión de recursos humanos en la Administración Pública.
La formación en el informe de la Comisión para el estudio

y preparación del EBEP
El Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto

Básico del Empleado Público («Comisión Sánchez Morón», en honor al
Presidente de la misma) (13), representa un diagnóstico preciso de los
males que aquejan a la función pública y, más concretamente, esboza un
amplio abanico de propuestas para su modificación y mejora. Los presu-
puestos conceptuales del Informe son harto conocidos, y por tanto no se-
rán reproducidos en esta sede, sin perjuicio de lo que se diga posterior-
mente cuando se aborde el siguiente epígrafe de este Estudio.
Inicialmente, puede llamar la atención al lector el dato de que la for-
mación recibe un tratamiento marginal en el conjunto del Informe. En
efecto, de un total de 109 apartados o puntos numerados, la formación
es analizada de forma monográfica únicamente en el punto 50, que se ti-
tula del siguiente modo: «La formación y perfeccionamiento de los em-
pleados públicos». Sin embargo, esa impresión es falsa o aparente, pues
la formación es objeto de un análisis puntual en diferentes pasajes del ci-
tado Informe, dado su carácter «transversal», como se dirá de inmediato.
Sí que es cierto que el punto 50 del Informe sigue anclado, al menos
en lo que a terminología se refiere, en el viejo modelo («perfecciona-
miento», «reciclaje profesional», etc.), pero sin embargo su contenido ya
incluye algunos aspectos de modernidad o de actualización que conviene
traer a colación, pues se proyectarán (aunque con desigual intensidad) en
el modelo de formación de empleados públicos que se prevé en el EBEP.
El primer elemento de cambio es, sin duda, que ya no se habla de for-
mación de funcionarios, sino más precisamente de formación de emplea-
dos públicos, y dentro de ese concepto hay que incluir a todo el personal
que presta sus servicios en las Administraciones Públicas, con exclusión
del personal de designación política que obviamente no es objeto de ese
Informe (así como tampoco el personal eventual; aunque algunas refe-
rencias a este tipo de personal se incluyen en el mismo). Un cambio en
nada menor.
El segundo elemento no es menos importante es la proyección que se
le asigna a la «formación profesional continua» de todos los empleados
públicos, que, como se indica en el Informe, siempre ha sido «una nece-
(13) Ver: Estatuto Básico del Empleado Público. Informe de la Comisión. Abril de 2005, INAP/MAP,
Madrid, 2005.
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sidad imprescindible en orden a conseguir sus objetivos permanentes de

eficacia y modernización», pero —como se añade de inmediato— «acaso
su necesidad sea hoy en día más sentida, dada la rápida evolución de los
conocimientos y de las tecnologías de la información y de las comunica-
ciones y, con ello, de los requerimientos de la Administración a sus em-
pleados».
El tercer elemento de cambio se refiere a la importancia que se le da
a la formación dentro del proceso de mejora de uno de los males en-
démicos del sector público español, como es la baja productividad, y,
por consiguiente, a la necesidad de mejorar la competitividad de las
Administraciones públicas, particularmente importante en un entorno de
globalización de la economía (14). Y, en fin, la política de formación en el
Informe se anuda con la contribución a una mejora de la calidad del tra-
bajo y como factor de motivación de los empleados públicos, así como
vehículo de transmisión de valores y de conocimiento.
El Informe describe muy bien, por tanto, las necesidades de un cambio
objetivo del papel de la formación en el empleo público y conecta esa for-
mación de forma expresa con la carrera profesional, promocional o retri-
butiva, en una suerte de concesión a «la galería sindical». Efectivamente,
la formación está ligada a la carrera profesional, pero no es en sí mismo
un elemento substantivo del modelo de carrera, sino una parte instru-
mental del mismo. Lo importante en la carrera profesional no es el «quan-
tum» de formación, sino la transferencia que esa formación ha tenido en
el desempeño de las tareas del puesto de trabajo y en el desarrollo de las
competencias profesionales (trayectoria profesional y evaluación del de-
sempeño) en los empleados públicos. También se reflejan las conexiones
de la política de formación con determinados derechos (artículo 35.1) o
mandatos (artículo 40.2) constitucionales.
El Informe se hace eco, asimismo, de la «abundancia» de formación
que prestan nuestras Administraciones Públicas, pero quizás no es lo su-
ficientemente crítico con el carácter prescindible (y, a todas luces, de ne-
cesaria eliminación en una etapa de austeridad fiscal) de muchas de esas
acciones formativas y, sobre todo, con la clara inadecuación de esa for-
mación a las necesidades objetivas de la Administración y de los diferen-
tes puestos de trabajo de la misma. Se habla, sí es cierto, de una optimi-
zación de la formación, así como de una exigencia de poner en marcha
procesos de detección de necesidades de formación, pero nada se dice
sobre cómo se (mal) gastan los ingentes recursos dedicados a la for-
(14) Ver, al respecto, el capital trabajo de M. SÁNCHEZ MORÓN, «Situación actual del empleo públi-
co», El Cronista, núm. 10, enero de 2010. Datos muy importantes se contienen, asimismo, en la po-
nencia de K. ECHEBARRIA ARIZNABARRETA, «Crisis y Empleo Público en España», Congreso Inter-
nacional de Recursos Humanos, Vitoria-Gasteiz, 9 de junio de 2010.
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mación (y, en particular, los vinculados con los Planes de Formación

Continua). En este terreno hay un amplio campo de mejora, sobre el cuál
luego nos detendremos.
Dos propuestas de la Comisión requieren ser tratadas en estos mo-
mentos. La primera es la configuración de la formación no sólo como un
derecho, sino también como un deber. Tal como se indica en el Informe,
«los empleados no sólo deben tener el derecho a acceder a determina-
das actividades formativas, salvo que lo impidan imperiosamente las
exigencias del servicio, sino que también pueden ser obligados por su
Administración a tomar parte en actividades del mismo género, durante
el tiempo que se precise para incrementar sus capacidades». Sugerente
propuesta, pero que —tal como se dirá posteriormente— debería haber
reforzado su naturaleza de deber y debilitado su carácter de derecho. La
segunda se refiere a que el Informe propone la conveniencia de organi-
zar conjuntamente cursos, encuentros u otras actividades de formación
en las que puedan participar empleados de distintas Administraciones.
Sin duda, se trata de una propuesta de sumo interés que apenas ha te-
nido reflejo efectivo en la práctica, pues nuestro modelo formativo puede
calificarse claramente como un «sistema cantonalizado» o, cuando me-
nos, de un «modelo de formación fragmentado por segmentos o niveles
de gobierno», en el que, salvo muy contadas excepciones, los programas
formativos se dirigen a empleados públicos de una única Administración
Pública y donde no existen espacios institucionales de socialización colec-
tiva, de intercambio de conocimientos o de construcción de valores insti-
tucionales comunes entre los diferentes empleados públicos. No es ajeno
a este déficit nuestra escasa cultura de cooperación intergubernamental,
así como la existencia generalizada de estructuras de formación en las di-
ferentes CCAA que, por lo común (y salvo algunas reuniones anuales de
sus diferentes representantes), carecen de programas conjuntos aplicados
a las diferentes Administraciones Públicas o de cursos en los que puedan
participar empleados públicos de los tres (o cuatro) niveles de gobierno.
V. EBEP y cambio de paradigma en la gestión de personas en el empleo

público. El papel central de la política de formación de empleados
públicos en el nuevo modelo
a) Introducción: EBEP y cambio de paradigma en el empleo público. La

apuesta por un modelo profesional y su impacto sobre la formación
La exposición de motivos del EBEP representa bien el espíritu de lo

que «el legislador» quiso con la aprobación de esta Ley, aunque no deja
de resultar paradójico que su contenido se adecua relativamente a lo que
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finalmente —después de un accidentado proceso de negociación sindi-

cal y parlamentaria— salió en el BOE. Y en esa exposición de motivos se
refuerzan dos ideas que son sustantivas para comprender el alcance de
ese texto: la primera es, sin duda, el intento (en parte frustrado) de confi-
gurar una norma que se aplique a todos los empleados públicos, y espe-
cialmente no sólo a los funcionarios sino también al personal laboral, lo
que representa un ensayo (también frustrado en parte) de reconvertir la
vieja institución de función pública en otra algo diferente: el empleo pú-
blico (15).
La segunda idea es la decidida apuesta del EBEP por la profesionaliza-
ción de los empleados públicos y la búsqueda con ello de una mejora de
los servicios públicos que recibe el ciudadano, al fin y a la postre el desti-
natario último de esa actividad profesional y el que justifica en sí mismo la
existencia de la propia institución de función pública o de empleo público.
Por tanto, el fundamento último de la institución de empleo público
no es otro que, tal como establece la propia exposición de motivos de la
Ley, el derecho de los ciudadanos a una buena administración. Y más, en
concreto, ese sistema de empleo público es el que, como también se in-
dica, «hace posible atraer a los profesionales que la Administración nece-
sita, que estimula a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus
funciones y responsabilidades, les proporciona la formación adecuada y
les brinda suficientes oportunidades de promoción profesional, al tiempo
que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal,
atendiendo al continuo desarrollo de las nuevas tecnologías».
El EBEP, en consecuencia, pretendía (y pretende, aunque de forma in-
completa) impulsar un «cambio de paradigma» en el modo y manera de
gestionar los recursos humanos en la Administración Pública. Sin em-
bargo, ese impulso inicial se ha visto frenado por un inexistente desarro-
llo de sus previsiones por parte del propio Estado y de las CCAA. No es
momento aquí de tratar cuáles han sido las razones de esa parálisis en el
desarrollo, aspecto del que me he ocupado en otro trabajo recientemente
publicado (16), pero no cabe duda que junto a razones derivadas de la di-
(15) Sobre este tema, por todos, véanse los siguientes trabajos: J. CANTERO MARTÍNEZ, «Ámbito
de aplicación y clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas», en L. ORTEGA ÁL-
VAREZ (dir.), Estatuto Básico del Empleado Pública, La Ley/El Consultor, Madrid, 2007; LL. AZEMAR I
MALLARD, «Objeto, ámbito de aplicación y leyes de desarrollo», Comentarios al Estatuto Básico del
Empleado Público, S. DEL REY GUANTER (dir.), La Ley, 2008. Sobre la aplicación del EBEP al perso-
nal laboral es de imprescindible consulta el trabajo de X. BOLTAINA BOSCH, «Clases de Personal»,
en Comentarios al Estatuto Básico, cit.
(16) Ver, sobre este tema nuestro trabajo: «El desplegament de l‘Estatut Bàsic de l‘empleat públic a
Catalunya: reptes i oportunitats», Comentaris al règim estatutari dels empleats públics, Generalitat
de Catalunya, Barcelona, 2009. Trata también de algunas de estas cuestiones el sugerente trabajo de
F. CASTILLO BLANCO, «El estatuto básico del empleado público: ¿hasta dónde llegan las bases?», El
control de la legalidad urbanística-El estatuto básico del empleado público, IAAP, Sevilla, 2009.
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ficultad técnica y cultural que implica el cambio de modelo, así como del
complejo cuadro fiscal que tiene en estos momentos (y en años venide-
ros) nuestro sector público, se encuentra el secular desinterés político por
estos temas y la nula cultura sindical de lo que es en realidad la institu-
ción del empleo público en un Estado Constitucional.
En un extraordinario trabajo, aparecido a principios de 2010, Miguel
Sánchez Morón, describe la situación actual del empleo público en
España y muestra crudamente cuáles son las dificultades que han impe-
dido adaptar nuestro sistema de función pública a parámetros de otras
democracias desarrolladas (17). Tanto el diagnóstico que allí se hace
como las soluciones que se proponen se comparten plenamente por
quien esto escribe, y son una viva muestra de las resistencias «cultura-
les» que el desarrollo del empleo público en España (un país con una pé-
sima cultura institucional) sigue ofreciendo (18).
En todo caso, sea cual fuere el precario desarrollo legislativo que a es-
tas alturas ofrezca el EBEP y el lento proceso de adaptación del sistema
de empleo público a sus previsiones, lo cierto es que ese nuevo marco
normativo básico abre un horizonte de cambio de paradigma que más
tarde o más temprano se terminará de asentar en nuestro entorno insti-
tucional.
Cabe preguntarse cuáles son los elementos centrales de ese cambio de
paradigma en el modelo de gestión de personas en las Administraciones
Públicas, pues tal pregunta no es en absoluto ociosa para lo que aquí se
trata ya que la formación de empleados públicos —como se verá de in-
mediato— es una de las piezas maestras del citado modelo. En rápida
síntesis, estos elementos centrales del nuevo modelo de gestión (conec-
tados, como no podía ser de otro modo, con la política de formación) son
los siguientes:
a) La apuesta por revitalizar la autonomía organizativa (y, en conse-
cuencia, una mayor autonomía y flexibilidad) de las Administracio-
nes públicas en materia de personal como una de las notas carac-
terísticas del nuevo modelo.
b) La necesaria reorganización y racionalización del empleo público a
través del papel estelar del puesto de trabajo en la organización del
empleo y de la articulación de agrupaciones de puesto de trabajo
como medio de ordenar la selección, la formación y la carrera pro-
fesional de los empleados públicos.
(17) Sobre esta cuestión la contribución ya citada de M. SÁNCHEZ MORÓN («Situación actual del
empleo público», cit.) resulta de imprescindible lectura.
(18) Aunque proyectado sobre la situación estadounidense, para tener una idea cabal de la impor-
tancia de las instituciones en nuestro sistema político, ver. H. HECLO, Pensar institucionalmente,
Paidós, Barcelona, 2010.
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c) La pretensión de articular una batería de instrumentos que permi-

tan una adecuación de la selección de las personas a los puestos
de trabajo, mediante la colocación del acento no sólo en la acredi-
tación de conocimientos, sino también de «las competencias», así
como a través de la previsión de diferentes medios selectivos que
se pueden utilizar en los distintos procesos (entrevistas, formación
como parte del proceso selectivo, etc.).
d) La configuración de un sistema de evaluación del empleado, que
tenga por objeto evaluar el desempeño de tarea y el desempeño
contextual de los empleados públicos, y uno de cuyos efectos cen-
trales —tal como se verá— es precisamente identificar necesidades
formativas de los empleados públicos a través de esos procesos.
e) La puesta en marcha de un sistema de carrera profesional, tal vez
(junto con la evaluación del desempeño) uno de los instrumentos
centrales del nuevo modelo de gestión. No cabe duda de que, de-
pendiendo cuál sea el sistema de carrera profesional que se im-
plante, la política formativa puede tener, según se verá, un notable
impacto en ese tema.
f) La redefinición de los sistemas tradicionales de provisión de pues-
tos de trabajo, en los que cabe presumir que también la formación
será uno de los elementos a tener en cuenta en la aplicación de ta-
les sistemas de provisión.
g) Y, en fin, tampoco se puede poner en duda que la dirección pública
profesional es uno de los elementos centrales (y hasta ahora ape-
nas explorado) del nuevo modelo de gestión de personas en las
organizaciones públicas derivado del EBEP. Sus conexiones con la
política formativa son, por lo demás, obvias, y se proyectan tanto
en las exigencias formativas «ex ante» como en las «ex post». En
cualquier caso, la idea-fuerza en este tema es el de «competencias
directivas», a la que nos referiremos sucintamente en una fase pos-
terior de este estudio.
La conclusión de esta rápida presentación de cuáles son los elemen-

tos centrales de este nuevo sistema de gestión de recursos humanos que
dibuja el EBEP y qué impactos tiene sobre la formación de funcionarios,
es bien obvia: la formación está presente en todos esos momentos de
la gestión de personas en las Administraciones Públicas y, más aún, en
todos aquellos elementos que representan lo que hemos denominado
cómo un cambio de paradigma.
Dicho de otro modo, la formación es un instrumento imprescindible
de gestión de personas en el nuevo modelo, ya que —como se verá in-
mediatamente— está necesariamente presente tanto en las decisiones de
tipo organizativo (puesto de trabajo, agrupación de puestos de trabajo,
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establecimiento de una dirección pública profesional, etc.) como en la

propias de gestión de personas en la Administración Pública (acceso, eva-
luación del desempeño, carrera profesional, provisión de puestos de tra-
bajo, etc.). La implantación de todas esas nuevas herramientas de gestión
(y algunas no tan nuevas) que se recogen en el EBEP exige tener siempre
presente la formación como parte sustantiva de las políticas de personal,
pues no se puede olvidar ni por un momento que la finalidad objetiva de
la formación es mejorar la gestión con la pretensión —tal como decía-
mos— de hacer efectivo el derecho a la buena administración que tienen
los ciudadanos.
b) La «transversalidad» de la formación en el EBEP
El EBEP no recoge ningún artículo específico referido a la formación

de los empleados públicos. Esta ausencia podría conducir a la falsa per-
cepción de que la formación ha sido olvidada por parte del legislador
básico. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. De hecho, como ve-
nimos indicando, el EBEP ha tenido muy presente la formación en el di-
seño de lo que es el «nuevo modelo de gestión», que obviamente deberá
ser desarrollado por el legislador estatal y autonómico, pero que sin la
formación como parte esencial del nuevo modelo es impensable a todas
luces que el mismo funcione cabalmente.
La verdad es que una correcta comprensión del «cambio de para-
digma» que lleva a cabo el EBEP requiere, por un lado, una compren-
sión integral de toda la arquitectura de instrumentos que la Ley 7/2007
incorpora, y, por otro, ser consciente de la estrecha interrelación que
entre todos esos instrumentos de gestión existe (organización del em-
pleo público, acceso, evaluación del desempeño, carrera profesional di-
rección pública profesional). Hasta cierto punto se puede afirmar que
la formación es una suerte de argamasa que une a toda esa estructura
de elementos de innovación en la gestión de recursos humanos de las
Administraciones públicas y, lo que es más importante, le dota de una
coherencia institucional y funcional.
La ausencia de una regulación específica de la formación en el EBEP
no es óbice, en cambio, para reconocer la fuerte presencia de la misma
en la economía de la Ley. En efecto, tal como se ha dicho, la formación, si
algo representa, es la de ser un instrumento de gestión marcado por un
innegable carácter de transversalidad. La formación aparece dispersa por
los diferentes enunciados del EBEP, pero muy a pesar de esa imagen ini-
cial de dispersión cabe hallar en la Ley una coherencia institucional del
modelo y, sobre todo, realzar la importancia que la formación tiene para
el funcionamiento armónico del nuevo modelo que se intenta implantar.
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Muy brevemente, pues este es a fin de cuentas —con algunas modula-

ciones en su orden— el esquema que se seguirá en el resto del presente
estudio, la transversalidad de la formación en el EBEP se manifiesta en
los siguientes puntos:
a) En la formación «previa» al acceso o, si se prefiere, en las exigen-

cias de titulación para el acceso al empleo público en general y a la
función pública en particular (artículos 75 y 76 EBEP).
b) En los sistemas de acceso, más concretamente en la acreditación
de la formación en los procesos selectivos, ya sea en la acredita-
ción de conocimientos, capacidades o competencias o, en su caso,
en la idoneidad de las pruebas de acceso en relación con las fun-
ciones y tareas del puesto de trabajo (artículos 56.2, 61.2, 61.4 y
75.1 EBEP).
c) En la configuración potestativa de la selección como parte del pro-
ceso selectivo mediante la superación de cursos y de períodos de
prácticas (artículo 61.5 EBEP).
d) En la vinculación de la formación como uno de los efectos de la
evaluación del desempeño (artículo 20.3 EBEP).
e) En las conexiones (no explícitas, sino implícitas) entre carrera pro-
fesional y formación, o entre provisión de puestos de trabajo y
formación. Aunque no aparece una previsión expresa de tales co-
nexiones en el EBEP, es obvio que el desarrollo de la carrera pro-
fesional tiene lazos de contacto con la formación, aunque posible-
mente mucho menores de los que pretenden los propios sindicatos
de la Administración Pública.
f) Tampoco hay referencias directas en el EBEP a la formación en
la regulación que se lleva a cabo de la figura del directivo públi-
co profesional, pero sí que se puede defender cabalmente que la
puesta en marcha de tal instrumento organizativo tiene implicacio-
nes importantes sobre la formación de empleados.
g) Dónde sí existen referencias claras a la formación de empleados
públicos en el EBEP es en el apartado de derechos y deberes (o có-
digo ético) de los empleados públicos (19). Y por ello esta materia
ha recibido posiblemente el tratamiento más detenido por parte
de la doctrina. En efecto, ese tratamiento se despliega sobre los si-
guientes ámbitos:
— La formación como «derecho» (artículo 14.g) EBEP).

— La formación como «deber» (artículo 54.8 EBEP).
(19) Sobre este tema: A. PALOMAR OLMEDA, «Derechos de los empleados públicos», en F. A. CASTI-
LLO BLANCO, y J. E. QUESADA LUMBRERAS, Manual de Empleo Público, Iustel, Madrid, 2009.
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— La necesidad de que sean objeto de negociación «los criterios

generales de los planes y fondos para la formación» (artícu-
lo 37.1.f) EBEP).
— La concesión de permisos «para concurrir a exámenes finales y
demás pruebas definitivas de aptitud, durante los días de su ce-
lebración» (artículo 48.1.d) EBEP).
Obviamente esa proyección transversal de la formación en el EBEP

será objeto de estudio en estas páginas, pero ya adelanto que me inte-
resa especialmente detener la atención sobre aquellos aspectos más ins-
titucionales de la formación y, particularmente, sobre el impacto que la
política de formación tiene en el modelo de gestión de recursos huma-
nos que se puede alumbrar a partir de los presupuestos del EBEP, por lo
que se prestará una atención marginal a aquellos otros puntos (especial-
mente, derechos y deberes) que ya han sido tratados por la doctrina. No
obstante, en ese punto (derechos y deberes) sí que se reformularán al-
gunos presupuestos conceptuales y se intentarán extraer algunas reglas
que ahonden en la configuración de la formación como deber o respon-
sabilidad de los empleados públicos resultado de la peculiar organización
en la que prestan sus servicios.
c) Algunas reflexiones sobre la formación previa al acceso: la formación

previa como requisito de acceso
No es objeto de este estudio analizar la compleja estructura de la fun-

ción pública resultado de las confusas opciones adoptadas por el legisla-
dor básico en materia de grupos de clasificación profesional (artículo 76
y disposición transitoria tercera, así como disposición adicional séptima,
del EBEP) y menos aún hacer referencia al impacto que tales decisiones
estructurales tienen (y, sobre todo, tendrán) sobre el modelo final de em-
pleo público.
Pero, no cabe duda que la estructura de grupos de clasificación está
directamente vinculada con la estructura del sistema educativo y, por
tanto, con las exigencias de formación previa al acceso (mejor dicho, con
el requisito de las titulaciones). Tradicionalmente, en efecto, los puntos de
entrada a la Administración Pública se han establecido a partir de un pa-
ralelismo entre los diferentes tramos del sistema educativo y los Cuerpos
y Escalas de la Administración Pública. Así, por ejemplo, los cuerpos
superiores han exigido para su acceso titulaciones universitarias de
Licenciado, Ingeniero o Arquitecto, mientras que en el resto de Cuerpos y
Escalas, conforme sus funciones eran menos exigentes en cuanto a cuali-
ficación profesional, requerían unas titulaciones menores.
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Esa arquitectura estructural tradicional (que se recogía, como hemos

visto, en el artículo 25 de la Ley 30/1984) ha sufrido notables cambios en
la configuración definitiva del EBEP. La solución EBEP, como dijimos en
otro lugar, ofrece un «escenario final» (artículo 76) y otro «transitorio»
(disposición transitoria tercera EBEP), pero no deja de abrir numerosos
espacios a la incertidumbre (20). Finalmente, los puntos de entrada a la
función pública (que se proyectarán después sobre el empleo público la-
boral) serán definitivamente (salvo excepciones) no cinco como antaño,
sino seis. La complejidad la hemos superado y, pese a pretender homo-
logarnos (tal como pretendía inicialmente el Informe) con aquellos países
europeos que disponen de «tres» (o, como máximo «cuatro») puntos de
entrada, lo que hemos hecho una vez más (otro sello distintivo de la pe-
culiar idiosincrasia de este país) es multiplicar el caos.
Y ello es particularmente injustificable, puesto que el sistema educa-
tivo ha tendido a una fuerte racionalización en su «circuito general», pues
sólo se prevén tres tramos educativos: enseñanza secundaria obligatoria,
bachillerato y grado universitario. También, es cierto, se prevén los post-
grados, pero con un impacto, en principio, limitado sobre la estructura
del empleo público. No obstante, junto con el «circuito general», tenemos
el «circuito o itinerario» de la formación profesional, que es sin duda uno
de los elementos que ha terminado por complicar más aún el nuevo sis-
tema de grupos de clasificación. En efecto, la aparición del «nuevo grupo
de clasificación B», al que sólo pueden acceder los técnicos superiores en
formación profesional establece una excepción tanto a la promoción in-
terna como a los requisitos de acceso para ese Grupo singular. Menos
singularidades, aunque también, ofrece el Subgrupo C1, en la medida en
la cual la titulación de Técnico de Formación Profesional se equipara al
Bachillerato.
Pero, al margen de estas cuestiones y de los innumerables proble-
mas de gestión que acarrearán en un futuro más o menos próximo, y que
aquí no pueden ser tratados, lo único que queremos poner de relieve en
esta trabajo son las innegables conexiones que el sistema diseñado de
Grupos de Clasificación y las innovaciones del actual sistema educativo
(que se está de nuevo «redefiniendo» a través de las medidas normati-
vas que se presenten por el Ministerio tras el fracaso del Pacto educativo)
tienen entre sí. Más en concreto nos interesa destacar en qué medida la
formación de empleados públicos se ve afectada por esta difícil encruci-
(20) Ver nuestro trabajo: «La estructura del empleo público en el Estatuto Básico del Empleado Pú-
blico», en L. ORTEGA ÁLVAREZ (dir.), Estatuto Básico, cit. Asimismo, A. PALOMAR OLMEDA, «Orga-
nización del empleo público», en F. A. CASTILLO BLANCO, J. E. QUESADA LUMBRERAS, Manual …,
cit. Sobre la importancia de las agrupaciones de puestos de trabajo: J. VILERT BUIXADÉ, «Estructura
i ordenació de l‘ocupació pública», Comentaris al règim estatutari del empleats públics, cit.
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jada entre sistema educativo y grupos de clasificación profesional. Y so-

bre este punto, únicamente quisiera recoger aquí unas breves reflexio-
nes. Veamos.
No está todavía nada claro qué consecuencias tendrá finalmente el
Espacio Europeo de Educación Superior (el denominado «Plan Bolonia»)
sobre el empleo público. ¿Se exigirán postgrados como requisito para
acceder al empleo público o, como todo apunta, será el grado el tí-
tulo universitario prácticamente dominante?; ¿es razonable que las
Administraciones Públicas apuesten por impulsar, mediante convenios,
determinados postgrados con las Universidades con el fin de «preparar»
a los aspirantes a los empleos públicos?; ¿debe hacerlo exclusivamente
la Universidad sin tomar en cuenta a la Administración Pública?
No menores son los impactos del título de Grado sobre el acceso
a los Cuerpos y Escalas del Grupo A y, más concretamente, a los
Subgrupos A1 y A2: ¿si las exigencias de titulación son las mismas para
acceder a uno u otro subgrupo no se está rompiendo el paralelismo an-
tes existente entre Grupos de Clasificación y titulaciones del sistema
educativo?; ¿la diferencia entre los Subgrupos A1 y A2 basada en el ni-
vel de «responsabilidad de las funciones a desempeñar y en las caracte-
rísticas de las pruebas de acceso» no petrificará la situación actualmente
existente?; ¿no se nos está diciendo que, al fin y a la postre las exigen-
cias formativas previas son indiferentes para clasificar a un funcionario
en un Subgrupo determinado?
Problemas también importantes ocasionará (ya lo está ocasionando)
la compleja diferenciación funcional entre los funcionarios del Grupo de
Clasificación C1 y C2 en lo que afecta a las tradicionales funciones de
«Administrativo» y «Auxiliar Administrativo» y, por lo que aquí interesa,
a las exigencias formativas previas, ya que para tareas de bastante pa-
rentesco funcional se exigen diferencias de titulación. No cabe duda que
la Administración del siglo XXI requerirá mucho menos personal auxiliar
y una dotación mayor de personal con cualificaciones profesionales su-
periores, y este proceso debe conducir necesariamente a replantearse
el futuro de esa amplia nómina de personas que todavía trabajan en la
Administración. La formación aquí puede ser una herramienta importantí-
sima para ese tránsito funcional.
Y, en fin, el panorama se complica especialmente por lo que afecta a
la creación de la Agrupación de Funcionarios sin titulación, que repre-
senta una quiebra más de la ecuación hasta ahora existente entre Grupo
de Clasificación y tramos del sistema educativo. El carácter prescindible
de este colectivo (al menos en su mayor parte) se acentuará conforme la
Administración pública se tecnifique más. También en este punto la for-
mación puede ser una puerta de salida al problema.
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d) La racionalización del empleo público como «prius» para una correcta

aplicación de una política de formación en el empleo público
No cabe duda que la formación juega también un papel esencial en el

proceso de racionalización del empleo público. El EBEP ofrece un abanico
de instrumentos o de herramientas que facilitan (siempre que haya un
modelo de gestión claro y voluntad política) la implantación de un pro-
ceso de racionalización del empleo público, cuya manifestación más pre-
cisa son los puestos de trabajo.
En efecto, no se puede conducir razonablemente una política de for-
mación de empleados públicos si previamente no se ha llevado a cabo
una elaboración de la monografía del puesto de trabajo, pues éste es el
elemento central de la organización de los recursos humanos en cual-
quier Administración Pública. Por tanto, donde no hay puestos de trabajo
(y, en suma, una descripción de sus funciones y tareas) no hay propia-
mente hablando organización, ni puede haber cabalmente un sistema de
empleo público. Todo lo más habrá un desordenado cúmulo de emplea-
dos con funciones mal definidas y con innumerables problemas de ges-
tión.
Trasladado a nuestro objeto, es meridianamente obvio que no se
puede implantar una política formativa en el empleo público si no sabe-
mos sobre qué funciones y en qué tareas hay que formar a los emplea-
dos públicos (21). Esta regla tan elemental se olvida con suma frecuencia.
En primer lugar, el diseño y ejecución de una (buena) política forma-
tiva en el empleo público exige necesariamente como «prius» una racio-
nalización de los puestos de trabajo, una correcta descripción y análisis
de los mismos, así como, en su caso, una simplificación del número de
puestos de trabajo mediante la configuración de puestos de trabajo tipo,
a través de los cuales podamos configurar —entre otras cosas— cuál es
el curriculum formativo necesario para desempeñar razonablemente las
tareas del puesto o, dicho de otra manera, qué destrezas necesita acredi-
tar una persona (empleado público) para desempeñar las tareas propias
del puesto de trabajo.
En segundo lugar, una (buena) política formativa debe partir de un
(buen) diseño de puestos de trabajo ya que la definición correcta de las
funciones y tareas de cada puesto de trabajo es el presupuesto necesario
para seleccionar a las personas idóneas al puesto, para formarlas cuando
(21) Sobre estas cuestiones, por todos: M. GORRITI BONTIGUI y J. LÓPEZ BASTERRA, Analisis de
puestos de trabajo en la Administración Pública, IVAP, Oñati, 2010; y M. GORRITI BONTIGUI y J.I. BA-
ÑUELOS IBÁÑEZ, Diseño organizativo de la Agencia Vasca del Agua, IVAP, Oñati, 2009. Interesante
por su enfoque general del problema es, asimismo, el trabajo de M. FÉREZ FERNÁNDEZ, «Concep-
tos generales de la gestión de recursos humanos en el empleo público», en F. CASTILLO BLANCO y
J. E. QUESADA LUMBRERAS, Manual…, cit.
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lo precisen, para evaluar el desempeño o, incluso, para vehicular la pro-

moción.
Y, en tercer plano, esa racionalización de puestos de trabajo debe ve-
nir acompañada de la configuración de un instrumento adicional enor-
memente útil para el desarrollo de cualquier política formativa (pero
también de una política de acceso y de carrera profesional), como es
la agrupación de puestos de trabajo (áreas o ámbitos funcionales).
Mediante esta solución organizativa lo que se pretende es, principal-
mente, agrupar los puestos de trabajo en función de su polivalencia o
parentesco funcional, con el fin de que la organización pueda prestar
mejor sus funciones, con menor coste y mejores resultados en la ges-
tión. El impacto que tiene este instrumento sobre la formación de em-
pleados públicos es directo e inmediato, pues en última instancia se
trata de identificar las necesidades formativas de los empleados en fun-
ción de los puestos que desempeñan y proveerles de programas for-
mativos directamente vinculados con las funciones y tareas de la agru-
pación de puestos de trabajo, garantizando así un marco funcional y
coherente de desarrollo de los programas formativos y lo que es más
importante una transferencia de conocimientos y destrezas de la acción
formativa sobre el puesto de trabajo.
Obviamente, eso no excluye que la formación pueda impartirse tam-
bién para diferentes agrupaciones de puestos, como tampoco que se im-
parta formación (aunque debería ser muy excepcional) desligada de las
necesidades objetivas de la agrupación de puestos. Pero la idea central
del nuevo modelo de gestión es que la formación, principalmente, se de-
bería desplegar sobre las necesidades detectadas en el puesto de trabajo
y en la agrupación de puestos de trabajo (cambios tecnológicos, normati-
vos, organizativos, etc.).
Del mismo modo, si la racionalización de la formación se lleva a cabo
a través de una apuesta por la configuración de buenas monografías
de puestos de trabajo, así como de la construcción de agrupaciones de
puestos de trabajo, parece razonable que esa nueva política formativa pe-
netre asimismo en la estructura corporativa o en las diferentes escalas allí
donde existan. Si no se hace coincidir la estructura de cuerpos y escalas
con las agrupaciones de puestos de trabajo (o se configuren especialida-
des con esa finalidad), lo más razonable es que la estructura de cuerpos y
escalas en las Administraciones Públicas sufran un proceso de fuerte re-
ducción, al menos en aquellas organizaciones en las que las estructuras
corporativas no tienen tradición o arraigo (más difícil es que esto suceda
en la Administración del Estado).
Efectivamente, para llevar a cabo una política de formación de funcio-
narios acorde con las áreas o ámbitos funcionales se requeriría asimismo
una simplificación de esas estructuras corporativas o, tal como decíamos,
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la configuración de especialidades que coincidan plenamente con la agru-

pación de puestos de trabajo en la respectiva organización.
e) Formación y acceso al empleo público
Es cierto que no se han producido grandes novedades aparentes en la

regulación que lleva a cabo el EBEP en materia de acceso y sus relacio-
nes con la formación de empleados públicos. Si se realiza un análisis de-
tenido de los distintos enunciados recogidos en los artículos 55 a 61 del
EBEP esa es la percepción dominante.
No obstante, hay algunas referencias aisladas que marcan un
punto de inflexión en esta materia o que, al menos, pueden marcarlo.
Efectivamente, aunque la Ley 30/1984 ya recogía en su artículo 19 la pre-
visión de que los procedimientos selectivos «cuidarán» la conexión de los
mismos con los puestos de trabajo a desempeñar, y que está previsión se
ha reproducido en el propio artículo 61.2 EBEP, no es menos cierto que en
el artículo 56.3 EBEP se establece la previsión de que se establezcan otros
requisitos «que guarden relación con las funciones asumidas y con las ta-
reas a desempeñar».
Estas dos previsiones deberían influir en una estructura diferente
de las pruebas de acceso, pues lo realmente importante para las
Administraciones públicas —tal y como se viene exigiendo hasta ahora—
es que los diferentes aspirantes no justifiquen que disponen de los co-
nocimientos exigidos en los diferentes tramos y titulaciones del sistema
educativo, sino de que acrediten las competencias profesionales ne-
cesarias para el desempeño de los puestos de trabajo que convoca la
Administración Pública.
Si se quiere caminar por este sendero, abandonando por tanto la an-
gosta y periclitada vía de la estructura actual de las pruebas selectivas
(que acreditan «conocimientos propios del sistema educativo» más que
de los puestos de trabajo), necesariamente se ha de ir hacia la configu-
ración de perfiles de puestos de trabajo en los que se detallen de forma
precisa cuáles son las funciones y tareas necesarias para su desempeño,
así como se recojan expresamente qué competencias profesionales se re-
quieren para desempeñar ese puesto de trabajo (o, en su caso, esa agru-
pación de puestos de trabajo) (22).
Nuestro sistema tradicional de oposiciones (o de concurso-oposición)
sigue girando principalmente en torno a las pruebas de conocimientos
y a unas descafeinadas pruebas de acreditación de destrezas (las deno-
(22) Ver: J. MAURI MAJÓS, «El acceso al empleo público», en F.A. CASTILLO BLANCO y J.E. QUESA-
DA LUMBRERAS, Manual del Empleo Público, cit.
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minadas «pruebas prácticas»). Unos conocimientos que se deben acre-

ditar según lo establecido en unos caducos «temarios de oposiciones»,
donde el esfuerzo principal del aspirante radica en memorizar temas que,
por lo común, ya ha acreditado su conocimiento en el sistema educativo.
La percepción de que la Administración Pública no se fía de su propio sis-
tema educativo no deja de tener un efecto desalentador.
Pero más importancia tiene que esos métodos tradicionales de com-
probación de conocimientos no se podrán mantener por mucho tiempo.
En efecto, la puesta en marcha del EEES, que conlleva (entre otras cosas)
el replanteamiento metodológico de la enseñanza superior (o de Grado),
supondrá (ya está suponiendo) un peso mayor de otras «competencias»
diferentes al conocimiento memorizado en la formación de esos univer-
sitarios. El empuje de determinadas destrezas y habilidades, así como el
fomento de las aptitudes y actitudes de los alumnos hacia las diferentes
materias objeto de estudio, representarán (ya están representando) una
pérdida de peso específico de la sacrosanta memoria en la formación de
los diferentes profesionales.
Sin duda este proceso ha venido impulsado por la sociedad del cono-
cimiento y, más concretamente, por el desarrollo efectivo de las tecno-
logías de la información y de las comunicaciones. La era de Internet y el
desarrollo de esa sociedad del conocimiento obligan necesariamente a
modular el aprendizaje y, por tanto, debería tomar nota la Administración
Pública de forma inmediata que tales cambios radicales de contexto le
tienen influir de forma obvia.
Hay que repensar, de acuerdo con las coordenadas descritas, el tra-
zado de las pruebas selectivas de acceso al empleo público. Más tarde o
más temprano es una tarea que habrá de afrontarse. Quien más tarde lo
haga peores resultados obtendrá en los procesos selectivos y, por tanto,
tendrá un empleo público de baja calidad que arrastrará una mala admi-
nistración. O no hará efectivo plenamente en este campo el principio de
buena administración.
La formación previa al acceso al empleo público es muy importante
en los tiempos actuales. Se me objetará que ello no es campo de interés
inmediato del empleo público. Esa es una visión miope de las cosas. La
Administración Pública debe ser muy sensible a cómo se forman las per-
sonas y profesionales que posteriormente recalarán en sus puestos de
trabajo. Sus procesos selectivos no se deben hacer al margen de esa for-
mación previa. Y, obviamente, el diseño de sus pruebas selectivas deberá
tener muy presente cuáles son las competencias adquiridas por esas per-
sonas durante su proceso de formación en el seno del sistema educativo.
Para lograr esos fines, el EBEP proporciona —tal como se ha dicho—
«una caja de herramientas» que permite al gestor desplegar una bate-
ría de instrumentos selectivos que sirvan objetivamente para buscar a la
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persona más idónea (que disponga de mejores competencias profesiona-

les) para el desempeño de los puestos de trabajo o de las agrupaciones
de puestos de trabajo (23).
No se me escapa que en muchos casos la selección no se realiza a
puestos de trabajo (ni, por ahora, a agrupaciones de puestos de trabajo)
sino a estructuras funcionariales como son los cuerpos o escalas. En
esos casos es mucho más difícil individualizar qué requerimientos son
los exigidos para el desempeño de determinadas tareas. Sin embargo,
el EBEP cuando se refiere a los cuerpos y escalas como «agrupaciones
de funcionarios» (artículo 75.1), les dota de una finalidad muy precisa:
su función principal es la de que sean cauce para llevar a cabo procedi-
mientos selectivos en el que se acrediten «competencias, capacidades
y conocimientos comunes». Como ha reconocido Manuel Férez, la pre-
cisión no es ciertamente una de las notas características de este enun-
ciado, pero no deja de ser relevante que se utilice (aunque sea de forma
descontextualizada) la noción «competencias». Asimismo, tampoco es
neutro que se hable de la posibilidad de que los funcionarios se agrupen
en «Especialidades», lo que permitiría (y permite) sin duda la posibilidad
de crear estructuras funcionariales que agrupen a puestos de trabajo con
factores de polivalencia o de parentesco funcional. En este sentido, la
posibilidad de crear, alternativa o adicionalmente, Especialidades o agru-
paciones de puestos de trabajo puede ser un instrumento que facilite no-
tablemente la gestión de personas en las organizaciones públicas.
Efectivamente, el EBEP prevé expresamente la posibilidad de que se
creen agrupaciones de puestos de trabajo con diferentes finalidades. Y
aquí obviamente interesan dos de ellas: para «ordenar la selección» y para
desarrollar «la formación». En ambos casos, las agrupaciones de puestos de
trabajo (llámeseles áreas funcionales o ámbitos funcionales) son instru-
mentos organizativos de indudable importancia para racionalizar los pro-
cesos selectivos (esto es, la adecuación de los candidatos a los puestos
de trabajo) y, por lo que ahora interesa, para establecer programas for-
mativos adecuados a las funciones y tareas de los diferentes puestos de
trabajo acogidos en la agrupación correspondiente.
Dicho de otro modo, como los puestos de trabajo recogidos en una
agrupación tienen funciones polivalentes y los empleados públicos
desempeñan las tareas vinculadas con esas funciones, es relativamente
sencillo y enormemente operativo «agrupar la formación» en torno a ta-
les instrumentos como son las áreas o ámbitos funcionales. Cualquier ra-
cionalización de los procesos de formación en el empleo público debería
ir en la dirección indicada.
(23) Ver Elisenda MALARET I GARCÍA, «El Estatuto Básico del Empleado Público, la modernización
administrativa en el Estatuto de las Autonomía: un proceso en construcción», RVAP núm. 84, 2009.
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Pero aquí no acaban las relaciones entre acceso y formación en el EBEP.

Obviamente no se trata sólo de acreditar conocimientos, sino también des-
trezas, aptitudes y actitudes. Y para ello el EBEP dota al gestor de recursos
humanos de una serie de instrumentos de selección, entre los que desta-
can, por ejemplo, las denominadas «pruebas prácticas», cuya función prin-
cipal es buscar la adecuación de las destrezas del candidato a las tareas
del puesto de trabajo que se han de desarrollar (artículo 61.2). No obstante,
todo dependerá del grado de fiabilidad y validez que tengan tales pruebas
prácticas, porque no cabe ocultar que hasta la fecha las pruebas prácticas
que se desarrollan por parte de las Administraciones públicas tienen un di-
seño muy discutible en torno al cumplimiento exacto de tales parámetros.
La formación previa puede tener también un peso específico (actual-
mente lo tiene de forma muy desproporcionada y sin criterios de objeti-
vidad y de adecuación a las funciones del puesto de trabajo) en la fase de
concurso de los procesos selectivos. Los cursos, programas, itinerarios,
jornadas, congresos o, incluso, titulaciones, se valoran «más por peso»
que por valor real y efectivo para las funciones que se deban desarrollar.
Incluso se valoran, como luego se dirá, aquellos cursos o programas en
los que sólo se acredita «que se ha asistido» (esto es, que se «ha estado
físicamente», lo que muchas veces no implicar «estar mentalmente»), lo
cual es sencillamente disparatado e injusto. El EBEP prevé una tímida
cláusula de proporcionalidad en la baremación de tales méritos, que abre
el paso a un amplio juego de la discrecionalidad y no cierra interpretacio-
nes disparatadas en este ámbito.
El EBEP parece, inicialmente, fijar la acreditación de las competencias
profesionales a las pruebas de conocimientos, a las pruebas de destre-
zas y a la valoración de méritos previos. Sin embargo, esta apariencia se
desvanece cuando se examina la regulación recogida en el artículo 61.4
EBEP, pues allí se recogen una serie de instrumentos de selección cuya fi-
nalidad es «asegurar la objetividad y racionalidad de los procesos selecti-
vos» en el empleo público.
Y ese «aseguramiento» no es otra cosa que buscar la plena adecua-
ción de la persona al puesto de trabajo (o puestos de trabajo). Para obte-
ner esa finalidad se prevé, por ejemplo, la posibilidad de realizar pruebas
psicotécnicas, que pueden ir dirigidas —entre otras cosas— a medir las
«aptitudes» de los aspirantes o, incluso, a valorar las «actitudes». Aunque
para valorar las actitudes el propio EBEP aporta dos instrumentos que el
gestor de recursos humanos puede hacer uso: la «exposición curricular»
o la realización de entrevistas. Ambos pueden unirse en las conocidas
como «entrevistas conductuales estructuradas» o en las «entrevistas de
incidentes críticos», que habitualmente (aunque siempre hay excepcio-
nes) dan unos resultados satisfactorios a la hora de valorar la adecuación
de una persona al puesto de trabajo.
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Dicho de otro modo, a partir del EBEP, al responsable de gestión de re-

cursos humanos (y más concretamente de selección) se le abre un am-
plio abanico de posibilidades o de instrumentos para poder analizar si los
diferentes candidatos a un empleo público disponen o no de «las com-
petencias» (o, si se prefiere, de las exigencias recogidas en el perfil del
puesto de trabajo) para desarrollar las funciones y tareas del puesto o de
la agrupación del puesto (esto es, si dispone de los conocimientos, des-
trezas, aptitudes y actitudes para su desempeño).
Pero en el EBEP de forma harto tímida se incluye asimismo la posi-
bilidad de que «las pruebas se complementen» también con la supera-
ción de cursos o períodos de prácticas. No cabe duda que ambos ins-
trumentos son muy potentes si se utilizan bien. Sin embargo, no se
puede ocultar que en nuestro sistema de empleo público tanto la for-
mación como parte del proceso selectivo como el período de prácticas
han sido muy poco utilizados (en algunos casos, simplemente infrauti-
lizados) y cuando se han puesto en marcha su valor añadido ha sido
irrelevante.
Sin embargo, esta es una opción que no deja de sorprender. ¿porqué
nuestras Administraciones Públicas desprecian la potencialidad que tiene
la formación como parte del proceso selectivo o la fase de prácticas en el
empleo público? Hay muchas razones que abundan en la pretendida «jus-
tificación» de estas omisiones: por ejemplo, la «dureza» de las pruebas
de acceso (de fuerte contenido memorístico) que aconsejan no introdu-
cir una segunda fase «selectiva» (como sería un período de Escuela); la
«regla no escrita» de que, superada la prueba selectiva (la oposición) ya
se ha comprobado «el mérito y la capacidad» y lo demás (cursos o prác-
ticas) es mera escenografía; o, en fin, la falta de «cultura institucional» en
nuestra Administración Pública, ya que se descuida totalmente la forma-
ción en valores, ética o institucional, puesto que se presume —presun-
ción a todas luces incierta— que quien accede al empleo público ya co-
noce la organización, sus reglas y valores.
Lo realmente preocupante en nuestro entorno institucional (sobre
todo autonómico y local) es el abandono literal de la formación como
parte del proceso selectivo y del período de prácticas. Ambos deberían
ser reforzados y, en todo caso, dotarles de un carácter selectivo, pues no
se termina de comprender por qué los poderes públicos tienen absolu-
tamente abandonados ambos instrumentos para el empleo público co-
mún y, sin embargo, no conciben que los policías (ya sean del cuerpo
nacional, autonómicos o locales) no puedan acceder a la condición de
tales sin superar un período de formación y de prácticas: ¿esto sólo por-
que portan armas? Sin duda esta forma de razonar desconoce las impor-
tantes funciones que desarrollan los empleados públicos en cualquier
Administración relacionadas también con la propia ciudadanía.
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No cabe insistir mucho en el argumento, pero es obvio que las

Administraciones Públicas deberían invertir fuertemente en reforzar la for-
mación como parte del proceso selectivo y el período de prácticas de los
empleados públicos. Algunas soluciones podrían ir dirigidas a la configura-
ción gradual y paulatina de procesos de formación (de menor a mayor in-
tensidad según las funciones y tareas de los puestos) que tuviesen carácter
selectivo, así como de períodos de prueba en el que se observe y valore la
adecuación de la persona al puesto y a la propia organización. Ambos ins-
trumentos se podrían desarrollar en paralelo (por ejemplo, las prácticas por
la mañana y la formación por la tarde o algunas tardes), siendo desaconse-
jable la estructuración secuencial de la formación y período de prueba.
La situación no puede seguir como está actualmente, donde no hay
ni siquiera una mínima formación «de acogida» en la mayor parte de las
organizaciones públicas, lo que está produciendo efectos muy perver-
sos en el plano del desempeño contextual (vinculación con la organiza-
ción), de la interiorización de valores públicos, así como en la conducta
ética de los diferentes empleados públicos, por no hablar de la escasa
(en algunos casos inexistente) cultura institucional de los empleados
públicos en la actualidad. Además, lo que se produce en la práctica ge-
neralidad de los casos es una formación o aprendizaje en el puesto de
trabajo, mediante el sencillo instrumento de aprendizaje a través del pro-
ceso prueba-error o, en el mejor de los casos, un aprendizaje por emula-
ción (esto es, tal y como se vienen haciendo las cosas) lo que provoca un
fuerte impacto inercial en el funcionamiento de las organizaciones públi-
cas y escasas dosis de innovación o progreso en la forma y modo de lle-
var a cabo las tareas del puesto de trabajo.
f) Formación y evaluación del desempeño
El despliegue de la formación de empleados públicos en el EBEP se

manifiesta también en el plano de la evaluación del desempeño. En rea-
lidad, su manifestación más precisa es en lo que corresponde con los
efectos de la evaluación del desempeño o, si se prefiere, sobre una de
las consecuencias más obvias que tiene un proceso de evaluación del de-
sempeño (24).
El instrumento de la evaluación del desempeño es una relativa nove-
dad en nuestro panorama del empleo público. El Informe de la «Comisión
Sánchez Morón» le dio un protagonismo estelar en el conjunto del mo-
delo que proponía, que posteriormente el EBEP ha mantenido (de forma
(24) Sobre la importancia de este instrumento de gestión, ver: OCDE, La Modernización del Estado:
el camino a seguir, INAP, Madrid, 2006.
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relativa), pero que paradójicamente ha diferido en su aplicación a lo que

establezca en su día la Ley, sea estatal o autonómica, que desarrolle sus
contenidos o que adapte la legislación anterior a las bases establecidas
en el propio EBEP.
Ese carácter diferido no deja de ser un falso mandato. Nada impide
que se desarrolle el EBEP en este punto por cualquier Administración
Pública (sea estatal, autonómica o local). Es más, lo razonable es que las
Administraciones Públicas estuvieran poniendo en marcha (muy pocas lo
están haciendo) sistemas de evaluación del desempeño de sus emplea-
dos públicos. Este es un elemento central del «cambio de paradigma»,
ya que el nuevo modelo exige que se ponga en marcha ese sistema si se
quiere avanzar en su implantación. Pero es que, además, el propio EBEP
obliga a todas las Administraciones Públicas a la implantación de un sis-
tema de evaluación del desempeño (artículo 20.1).
No podemos detenernos en el análisis de este importante instrumento
de gestión. Los estudios de José Vicente Cortés y de Mikel Gorriti, am-
bos expertos en el campo de la gestión de recursos humanos en el sec-
tor público, pueden dar respuesta perfectamente a la necesidad objetiva
de implantar este instrumento y a la forma de superar los innumerables
problemas técnicos y culturales que la articulación de esta herramienta
de gestión genera en un empleo público acostumbrado a desarrollar sus
funciones al margen de objetivos, resultados y de ningún sistema de in-
centivos (premios y castigos) (25).
Aquí únicamente interesa centrar la atención sobre los efectos del
sistema de evaluación del desempeño y la formación de los empleados
públicos. En principio, el sistema de evaluación del desempeño focaliza
su atención sobre el desempeño de tarea (rendimiento) y sobre el de-
sempeño contextual («interés» en el desarrollo profesional), el primero
con una dimensión más objetiva y el segundo (aunque medible tam-
bién) con una vertiente más cargada hacia la conducta del empleado en
la organización y con sus compañeros y medios. Por tanto, en un sis-
tema de evaluación del desempeño en sentido «puro» no se debe tener
en cuenta o medir la formación como uno de los elementos para anali-
zar si el desempeño es adecuado o no.
Sin embargo, se han puesto en marcha algunos sistemas «de evalua-
ción» (mejor dicho, de «seguimiento de la actividad profesional»), como
es el caso de la Administración del Principado de Asturias, en los que se
(25) Ver sus trabajos: J. V. CORTES CARRERES, «La evaluación del desempeño en el EBEP», El Con-
sultor de los Ayuntamientos y Juzgados, La Ley, enero de 2009, núm. 1; M. GORRITI BONTIGUI,
Identificación de criterios de desempeño a partir del análisis de puestos, IVAP, Oñati, 2009. Asimis-
mo, de particular interés el trabajo de C. NOGUER PORTERO, «La evaluación del desempeño», en
Comentarios al Estatuto Básico …, cit.
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ha otorgado un «peso específico» a la formación como parte del «segui-

miento de la actividad profesional» (26). Pero este caso, insistimos, no
deja de ser una excepción a la regla, pues en un proceso de evaluación
del desempeño no se debe valorar la formación de los empleados públi-
cos sobre ese período, al menos si caminamos a un sistema de «evalua-
ción puro» en el que se pretende evaluar «el desempeño en el puesto de
trabajo» y no «el crecimiento profesional» del empleado público, que son
dos cosas distintas.
Distinto es el caso de «los efectos» de la evaluación del desempeño.
Como es sabido, el artículo 20, en sus apartados 3, 4 y 5, regula los efec-
tos de la evaluación del desempeño. Y los mismos se pueden calificar
en efectos «duros» (hard) o «blandos» (soft), por emplear una distinción
acuñada en el seno del derecho comunitario. Y es obvio que la formación
y la provisión de puestos de trabajo forman parte de los efectos blandos,
frente a la carrera profesional, la percepción de las retribuciones comple-
mentarias o, en su caso, la remoción del puesto de trabajo (como efecto
más duro o «traumático», aunque no lo debería ser).
El que a la formación la califiquemos como efecto «blando» no quiere
decir, en ningún caso, que no sea importante. Me explico. La distinción
efectos «blandos o duros» de la evaluación del desempeño tiene como
objeto principal, a mi juicio, facilitar la implantación fáctica y sobre todo
cultural del instrumento en una determinada organización pública. Si par-
timos del dato, como es harto conocido, que nuestras Administraciones
Públicas (con algunas importantes excepciones, que las hay) no tienen
implantada la cultura de la evaluación, si partimos asimismo de los pre-
juicios «culturales» (de resistencia al cambio) que en el entorno del em-
pleo público (y de los propios sindicatos, al menos de la mayoría) genera
la puesta en marcha de un sistema de evaluación, y si partimos asimismo
de que la evaluación del desempeño es un instrumento de mejora de la
gestión de las organizaciones, bien se debe concluir que la implantación
de ese sistema debe ser gradual, prudente y efectiva, lo que aconseja de-
jar de lado —al menos en una primera fase— los efectos «duros» de la
evaluación del desempeño con el fin de que el instrumento vaya siendo
aceptado por la organización y «se afine» en sus resultados con el paso
del tiempo.
Bajo este punto de vista el uso de los resultados de la evaluación del
desempeño para la identificación de necesidades formativas de los em-
(26) Ver Resolución de 20 de junio de 2008, de la Consejería de Administraciones Públicas y Porta-

voz del Gobierno, por la que se dictan instrucciones para la ejecución del modelo de «Seguimiento
de la actividad profesional en la Administración del Principado de Asturias, sus Organismos y En-
tes Públicos…», aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 11 de junio de 2008 (BOPA de
17/06/2008).
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pleados públicos es un primer e importante estadio en la implantación

del mismo. ¿Qué se pretende con ello? No otra cosa que identificar a tra-
vés de la evaluación del desempeño qué tareas hace un empleado pú-
blico (o, mejor dicho, las que hace de modo inadecuado) porque no sabe
o no puede. Es en este punto donde entra la conexión directa entre eva-
luación del desempeño y formación de empleados públicos.
Los resultados de la evaluación sirven así para armar de forma cohe-
rente programas de formación de empleados públicos de acuerdo con las
necesidades objetivas de la organización y reforzar, de paso, las compe-
tencias profesionales de los empleados públicos, lo que sin duda rever-
tirá en la transferencia que esa formación producirá sobre el puesto de
trabajo y sobre los resultados finales de la gestión. Al fin y a la postre, el
principio de «buena administración» y, en particular, la atención al ciuda-
dano mejora ostensiblemente por esta vía.
Es, por tanto, necesario que nuestras Administraciones Públicas ini-
cien procesos, siquiera sea embrionarios, de evaluación del desempeño,
pues tales procesos dotarán de coherencia institucional a los programas
de formación en el sector público y reforzarán la transferencia de conoci-
mientos y destrezas sobre los puestos de trabajo.
g) Carrera profesional y formación de empleados públicos
En principio, tal como decíamos, el EBEP no hace mención a la forma-

ción de funcionarios cuando regula las diferentes modalidades de carrera
profesional (artículos 16 y ss.) ni tampoco cuando se refiere a los sistemas
de provisión de puestos de trabajo (artículos 68 y ss.) (27). Sin embargo,
la formación puede tener importantes implicaciones en el ámbito del de-
sarrollo de la carrera profesional, tanto en las diferentes modalidades de
carrera profesional como en los sistemas de provisión de puestos de tra-
bajo. Veamos muy sucintamente algunas de estas manifestaciones.
En la carrera vertical (esto es, el ascenso de puesto de trabajo en la es-
cala jerárquica) la formación tiene un recorrido doble. Puede y debe ser
valorada en los sistemas de provisión por medio del concurso (y lo ha-
bría de ser también en los sistemas de libre designación), pero siempre
que sea una formación adecuada al puesto de trabajo para el que se con-
cursa, que aporte valor añadido, que sea actualizada (no debería compu-
tar nunca la formación adquirida hace más, por ejemplo, de cinco años o
que esté desfasada) y que sea formación evaluada (esto es, que al asis-
(27) Sobre la carrera profesional, ver el excelente trabajo de C. GALINDO MEÑO, «La carrera profe-
sional y la evaluación del desempeño en el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público», en Esta-
tuto Básico..., cit.
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tente se le haya evaluado objetivamente la adquisición de conocimientos

o el desarrollo más adecuado de las destrezas).
En la carrera profesional horizontal la formación no se recoge como
uno de los elementos de valoración tasados por el artículo 17 b) EBEP
(trayectoria y actuación profesional, calidad de los trabajos realizados,
conocimientos adquiridos y resultado de la evaluación del desempeño),
pero puede encontrar acomodo dentro de la cláusula de apertura que re-
coge el mismo artículo («otros méritos y aptitudes por razón de la espe-
cificidad de la función desarrollada y de la experiencia adquirida»), así
como se podría «colgar» de la expresión «conocimientos» que se recoge
entre los elementos «tasados» de valoración.
No es ningún secreto afirmar que la carrera profesional horizontal pre-
tende fundamentalmente acreditar el desarrollo profesional del empleado
público y, en consecuencia, en principio, está desligada del puesto de tra-
bajo. Pero eso es cierto a medias, dado que si la carrera profesional hori-
zontal se desarrolla en un puesto de trabajo (y no en una agrupación de
puestos o en una agrupación de funcionarios), el crecimiento profesio-
nal del empleado público revierte de forma indubitada en el puesto de
trabajo y enriquece, en alguna medida, el desarrollo (o desempeño) del
mismo. Y, por consiguiente, lo que habrá que valorar es ese crecimiento
profesional del empleado público que se despliega sobre el puesto de
trabajo. No otras cosas.
Por tanto, lo verdaderamente importante en la carrera profesional es
que el empleado público acredite un desarrollo profesional (o una me-
jora sustantiva de sus competencias profesionales) ligado con el puesto
o la agrupación de puestos de trabajo. Y dentro de ese desarrollo profe-
sional lo realmente relevante es el desempeño de ese puesto de trabajo
(por tanto la evaluación, así que el artículo 20.5 EBEP la configura como
«prius» para implantar la carrera profesional), la trayectoria profesional y
la calidad de los trabajos realizados. Pues todos estos son elementos ob-
jetivos que determinan fehacientemente (con validez y fiabilidad) que se
ha producido una progresión profesional del funcionario y así debe ser
reconocida mediante la atribución de un determinado escalón, categoría
o grado.
La formación de funcionarios, por tanto, puede tener un impacto en la
carrera profesional horizontal de los funcionarios públicos, pero en todo
caso debería ser un impacto relativo y nunca determinante. Digo esto
porque en algunos modelos de carrera profesional que se están implan-
tado la formación, por reivindicación sindical, está recibiendo un peso
a todas luces desmesurado y se ha convertido, junto con la antigüedad
(que, a mi juicio, no debe valorarse como elemento para la carrera profe-
sional horizontal, sino como requisito para demandar un escalón o cate-
goría) en el elemento nuclear de algunos modelos de carrera profesional.
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No es este el caso, por ejemplo, de un modelo de carrera profesional

horizontal (parcialmente adaptado al EBEP, pero que se proyecta sobre el
grado personal) que puso en marcha la Diputación de Barcelona, y que
ciertamente da un peso razonable a la formación en el reconocimiento de
cada nivel de desarrollo profesional. Tampoco lo es el caso de la Admi-
nistración del Principado de Asturias que, como se ha dicho, engloba a la
formación dentro del instrumento denominado «Seguimiento de la activi-
dad profesional», junto con el desempeño de tarea y contextual, y que le
adjudica también un peso razonable en el conjunto del modelo.
Pero ello no es óbice para que en determinadas instituciones (y sobre
todo por parte de las organizaciones sindicales del sector público) se ha-
yan propuesto «modelos de carrera profesional horizontal» en los que el
peso determinante del reconocimiento del grado o categoría se asienta,
casi exclusivamente, en el binomio antigüedad-formación (28).
Me parece un absoluto error de diseño este modelo de carrera profe-
sional horizontal, con consecuencias muy graves para las Administracio-
nes Públicas que lo adopten. Más aún cuando se valora, como lo es en
algunos caso, la formación meramente «presencial» o la formación rea-
lizada, sin requerir la exigencia previa de que sea una formación conec-
tada directamente con las funciones y tareas del puesto de trabajo (o de
la agrupación de puestos) y que haya sido objeto de evaluación, tanto
de los conocimientos adquiridos como de la transferencia realizada al
puesto de trabajo. Si a esto se añade el abundante número de cursos de
los Planes de Formación Continua que se imparten con escaso rigor y exi-
gencias mínimas, el problema, sin duda, se agrava.
h) La formación: ¿derecho o deber?
Si realmente se quiere caminar hacia la articulación de un nuevo sis-

tema de gestión de personas en las Administraciones Públicas que sea
adaptado al EBEP, es un presupuesto imprescindible configurar la for-
mación como una obligación o responsabilidad de los empleados públi-
cos derivada consustancialmente de su relación con la Administración.
No cabe perder de vista, en este sentido, que la formación de emplea-
dos públicos tiene una finalidad institucional (ya puesta de manifiesto)
como es coadyuvar a la efectividad del principio de buena administra-
ción y, por consiguiente, mejorar la prestación se servicios a los ciuda-
danos.
(28) Ver, por ejemplo, el modelo de carrera diseñado por la UCLM en: FETE-UGT, Estructura organi-
zativa, política de RRHH y Relación de Puestos de Trabajo del personal de Administración y Servicios
de la Universidad de Castilla La Mancha, 2009.
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Por consiguiente, la formación de empleados públicos ha de ser vista

ante todo como otro instrumento más de mejora de la gestión de los re-
cursos humanos en una determinada Administración Pública. Esto es, se
debe reforzar su dimensión objetiva en plena coherencia con la institu-
ción (el «empleo público», antes «la función pública») sobre la que des-
pliega sus efectos.
Esta concepción tiene implicaciones importantes para lo que aquí es-
tamos tratando. La primera es, sin duda, que la Administración Pública
debe diseñar los programas y circuitos formativos de acuerdo con las
necesidades de la organización y, más particularmente, de acuerdo con
las necesidades detectadas en el proceso de evaluación del desempeño
con el fin de cubrir las inadecuaciones que se produzcan entre perfil
del puesto y las competencias de la persona para desempeñarlo. La se-
gunda es que la formación debe proyectarse esencialmente sobre las
agrupaciones de puestos como unidad de acción, sin perjuicio de que
se puedan realizar determinadas acciones formativas que sumen deter-
minadas agrupaciones de puestos relacionales, o, en su caso, se lleven
a cabo acciones formativas de naturaleza más transversal (para fomen-
tar la promoción interna o para facilitar la carrera profesional de los fun-
cionarios).
El EBEP, como es conocido, apuesta inicialmente por una regula-
ción de la formación desde la perspectiva de dimensión subjetiva, esto
es, como derecho, en términos muy amplios, pero que debe ser enmar-
cada necesariamente dentro de la dimensión objetiva antes expuesta. En
efecto, el artículo 14 g) reconoce el derecho a los empleados públicos «a
la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimien-
tos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral».
No me detendré en la exégesis de ese enunciado normativo, que ya ha
sido hecha en diferentes trabajos por parte de la doctrina, pero reconoz-
camos que el EBEP no ha estado muy afortunado a la hora de expresar el
alcance del derecho, dado que su marco de actuación está diseñado en
términos excesivamente amplios que deben ser reconducidos racional-
mente a las necesidades de la organización.
Dicho de otro modo, desde nuestro punto de vista, la formación es
un derecho de los empleados públicos pero con un contenido debilitado
o enmarcado (si se prefiere) a las necesidades propias de la Adminis-
tración Pública y a las funciones y tareas de los puestos de trabajo o de
las agrupaciones de puestos de trabajo. No otra lectura cabe razonable-
mente hacer de tal derecho si se encuadra en los principios de eficacia y
de buena administración que deben inspirar el actuar administrativo.
Al margen de los principios éticos recogidos en el artículo 53 del EBEP,
algunos de los cuales están conectados indirectamente con la formación
de empleados públicos, son los principios de conducta del artículo 54
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EBEP los que tienen mayor conexión con la formación de los empleados
públicos.
En efecto, el artículo 54 del EBEP cuando trata los «principios de con-
ducta» de los empleados públicos se refiere, en su apartado octavo, a que
«mantendrán actualizada su formación y cualificación». Nada más se dice
en el EBEP en torno al «deber (u obligación) de formarse que tienen los
empleados públicos y sorprende esa parquedad en la regulación de tal
materia (29).
Bien es cierto que el artículo 33 de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado (aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero) prevé expresa-
mente lo siguiente: «Los funcionarios de los cuerpos generales tienen el
deber de asistir, previa autorización del Subsecretario del Departamento
en que presten sus servicios, a cursos de perfeccionamiento (…) sin per-
juicio de las enseñanzas que se organicen en cada Ministerio en relación
con las materias de su competencia».
A pesar de su acotado ámbito de aplicación (sólo para los funciona-
rios de los cuerpos generales de la Administración del Estado), este pre-
cepto no ha sido derogado por el EBEP, manteniendo por tanto su vigen-
cia, aunque no añade demasiado a lo que el propio EBEP configura como
«principio de conducta», pero únicamente recoge la idea del «deber de
asistencia», si bien con las limitaciones ya expresadas.
Nada más se recoge en el actual marco normativo existente, pero sin
perjuicio de esa limitada regulación hay que interpretar que la formación,
tal como venimos señalando, es sobre todo y ante todo un deber, respon-
sabilidad u obligación de los empleados públicos, cuyo incumplimiento
(o el incumplimiento insuficiente de la misma) podría dar lugar a la tipi-
ficación de una infracción y, en su caso, a la imposición de la preceptiva
sanción. Tal como prevé el artículo 52 EBEP, segundo párrafo: «Los princi-
pios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y
aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos».
Nada impediría, por tanto, que a aquellos empleados públicos que in-
cumplieran el principio de conducta de «mantener actualizada su forma-
ción y cualificación» se les aplicara algún tipo de infracción, tal como, por
ejemplo, la prevista en el artículo 8, apartado e), del Real Decreto 33/1986,
de 10 de enero, que establece que es falta leve «el incumplimiento de los
deberes y obligaciones del funcionario». No obstante, cabría asimismo ti-
pificar como falta leve el incumplimiento del deber u obligación de for-
mación del empleado público y, más concretamente, la inasistencia no
justificada a los cursos y programas de formación de naturaleza obligato-
ria en los términos que se prevean en cada convocatoria.
(29) Ver M. VILLORIA MENDIETA, «La ética en el Estatuto Básico del Empleado Público», Comenta-
rios al Estatuto …, cit.
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VI. La formación de directivos públicos
Tampoco el EBEP presta ninguna atención específica a la formación

en relación con la figura del directivo público profesional. Ni en las sucin-
tas referencias que se contienen a esta figura en la exposición de motivos
ni en la regulación recogida en el artículo 13 del EBEP aparece ninguna
mención a la formación de estos directivos públicos.
Sin embargo, resulta meridianamente claro que la formación es
uno de los elementos centrales en la arquitectura institucional de la fi-
gura del directivo público profesional. No en vano, prácticamente la
totalidad de las Escuelas e Institutos de Administración Pública dis-
ponen de programas de formación de directivos públicos, inclusive al
margen de la práctica inexistencia de la institucionalización de esta fi-
gura.
No es objeto del presente estudio reflexionar sobre el papel de la for-
mación en lo que afecta a la figura del directivo público, ni tampoco lo
es identificar cuáles son los problemas y carencias que presentan los
plurales y diferentes programas formativos, pues tal análisis requeri-
ría un estudio monográfico que estamos llevando a cabo en el marco de
un proyecto de investigación. La única intención de estas líneas es po-
ner únicamente de relieve que la puesta en marcha de una nueva política
de gestión de recursos humanos en las Administraciones Públicas como
consecuencia del EBEP exige, de forma precisa, desarrollar programas de
formación de dirección pública en las diferentes organizaciones públicas
con un doble objetivo:
a) Diseñar programas de formación de directivos que provean a las
Administraciones Públicas de una cantera razonable de cuadros
profesionales con competencias directivas para desempeñar tales
puestos estratégicos en las diferentes organizaciones.
b) Articular programas específicos de desarrollo de competencias di-
rectivas para aquellas personas que ya están desempeñando en la
actualidad puestos de responsabilidad directiva en las Administra-
ciones Públicas.
Estos Programas de Formación Directiva tienen trazados diferentes,
pues el público al que van dirigidos también es distinto: en el primer
caso, se trata de formar personal que ocupa posiciones «pre-directivas»
en la respectiva organización; mientras que en el segundo caso el obje-
tivo es diferente, pues se pretende reforzar las competencias profesio-
nales que se requieren para el desempeño de los puestos directivos o de
responsabilidad en la Administración Pública, lo que exige obviamente
un proceso previo de identificación de cuáles son esas competencias y,
por supuesto, de detección de necesidades.
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No es momento aquí, tal como decíamos, de desarrollar estas ideas,

pero baste únicamente con señalar que los Programas de Formación de
Directivos deben construirse a través del análisis previo de cuáles son las
competencias profesionales requeridas para el correcto desempeño de
un puesto directivo concreto. En otro lugar, y simplemente para el con-
texto directivo local, ya llevé a cabo un esbozo de planteamiento de cuá-
les son las competencias que debe acreditar un directivo público en nues-
tras Administraciones Públicas, estableciendo cuatro grandes ámbitos
competenciales sobre los cuáles se debe construir la formación de direc-
tivos públicos. A saber:
a) Competencias «institucionales», tales como las vinculadas con la
pertenencia a la institución, los valores públicos y la ética pública,
así como los relacionados con el contexto y el entorno.
b) Competencias «genéricas o transversales», tales como las relaciona-
das con la planificación (estratégica u operativa), la gestión de per-
sonas y la gestión presupuestaria, la calidad y el marketing público.
c) Competencias «personales», que se pueden concretar en aquellas
que se refieren, por ejemplo, al liderazgo y dirección de personas
u equipos, a la comunicación, a las técnicas de negociación, o, por
ejemplo, a la gestión de reuniones y conflictos.
d) Competencias «específicas», que son las propias de cada puesto de
trabajo directivo de carácter individualizado.
Conforme se afirmaba antes, el EBEP no prevé nada al respecto. Sin
embargo, ello no es óbice para plantearse que, dado que la figura del di-
rectivo público profesional es una pieza fundamental en el proceso de mo-
dernización e innovación de nuestras Administraciones Públicas, la for-
mación de este personal directivo es una necesidad objetiva con la que
deberán enfrentarse todas las Administraciones Públicas que quieran ser
eficientes y mejorar sus servicios a los ciudadanos.
No es éste momento ni lugar de dar respuesta a las múltiples pregun-
tas que gravitan sobre la formación de los directivos públicos en nuestras
Administraciones Públicas y que simplemente las enunciamos de forma
sucinta: ¿Qué entendemos por directivo a efectos de aplicar un programa
de formación?; ¿quién debe formar a los directivos públicos?; ¿cuándo se
deben formar los directivos públicos?; y, en fin, ¿cómo y en qué se deben
formar los directivos públicos?
VII. La institucionalización de la formación: problemas pendientes
Según lo ya examinado en el presente estudio, es obvio que el mo-

delo institucional de formación imperante en las Administraciones Públicas
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(principalmente en la Administración del Estado o de las CCAA) es el de-

nominado como modelo de Escuelas o Institutos de Formación. Bien es
cierto que, junto a este modelo de Escuelas, en otras Administraciones
Públicas (principalmente Administraciones locales y Universidades, por lo
que afecta al Personal de Administración y Servicios), existen por lo común
«Servicios o Unidades de Formación» encargadas de diseñar, gestionar y
evaluar, en su caso, los diferentes Planes y Programas Formativos. A estas
expresiones institucionales de formación se le añade la formación impar-
tida por los agentes sociales (sindicatos) y por las asociaciones o federa-
ciones de municipios y provincias, dejando de lado ahora la formación que
puedan impartir, en su caso, fundaciones, entidades privadas (como, por
ejemplo, Escuelas de Negocios) o las propias Universidades a través de los
títulos de postgrado y de la innumerable oferta de títulos propios.
El resultado de este modelo institucional de formación es evidente:
por un lado, se observa una clara fragmentación de la formación en di-
ferentes niveles e instancias, así como una reiteración de programas que
duplican gasto y pueden ser calificados, en buena medida, de ineficientes,
aportando datos más que dudosos sobre su transferencia efectiva al em-
pleo público; por otro, salvo las Escuelas e Institutos de Administración
Pública, no hay entidades que acrediten la calidad de los cursos impar-
tidos y, sobre todo, la adecuación de los contenidos a las necesidades
de la organización. No hace falta ser muy incisivos para concluir que el
modelo existente de formación de empleados públicos está atomizado,
es dudosamente eficiente y representa unos costes financieros desme-
surados para la escasa rentabilidad que la organización recibe de esa for-
mación vía transferencia de conocimientos.
El actual modelo institucional de la formación, ya se puede avanzar
una conclusión, es un modelo agotado. Requiere ser repensado en su in-
tegridad a la luz, tal como venimos señalando, del modelo de gestión de
personas que cada Administración Pública implante a la luz de los presu-
puestos del EBEP y del desarrollo que del mismo se haga por parte del le-
gislador, sea estatal o autonómico.
El modelo tradicional de Escuelas e Institutos de Formación es, cier-
tamente, un modelo asentado en nuestro sistema institucional y, si se
observa de forma realista, posiblemente caduco e inadaptado a las exi-
gencias del momento. Esta idea implica que ese «modelo de Escuela o
Instituto de Formación» no debe, asimismo, repensarse en su integri-
dad y, posiblemente, requiere una suerte de «refundación institucional»,
pues la configuración de tales entidades como organismos autónomos
(que es la más corriente en la generalidad de los casos) ha mostrado ya
todas sus insuficiencias.
En nuestro panorama institucional disponemos de una multiplicidad
de Escuelas e Institutos de Formación, ya sean de carácter general, auto-
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683
nómico, local o para determinados cuerpos especiales de funcionarios.

Estas Escuelas e Institutos cumplen —en la mayor parte de los casos—
funciones de distinto signo y calado: la formación de empleados públicos
está atribuida en todos los casos, pero también en muchos se les añaden
competencias en materia de selección y, en otros, se les suman tareas de
estudio e investigación, así como, en su caso, de política de normaliza-
ción lingüística en el empleo público.
Aquí sólo nos interesa la faceta formativa de estos Institutos o Es-
cuelas. Y en este punto es importante traer a colación algunas líneas
maestras de cómo deberían actuar tales centros de formación en el
marco de una política de gestión de personas innovadora en las Admi-
nistraciones Públicas. Algunas de las líneas de actuación podrían ser
las siguientes:
1. El diseño de la formación debería depender directamente de la po-
lítica de recursos humanos de cada organización. Por tanto, deberá
estar marcado por la organización del empleo público (puestos de
trabajo y agrupaciones de puestos de trabajo) y especialmente por
los resultados de la evaluación del desempeño y, en su caso, por el
modelo de carrera profesional que se implante. La formación debe
insertarse, en consecuencia, en el modelo de empleo público como
uno de los elementos vertebrales del sistema (30).
2. Las Escuelas o Institutos de Formación deben diseñar y ejecutar los
planes y programas formativos de acuerdo con las directrices de-
rivadas de las unidades responsables de la política de personal de
cada Administración Pública.
3. Las Escuelas o Institutos de Formación deben actuar como entida-
des de acreditación de la formación impartida ya sea por institu-
ciones «externas» o por la propia Administración Pública. Se debe
caminar hacia un proceso de descentralización de la ejecución de
los programas formativos. La acreditación de los programas y ac-
tuaciones formativas debería ser previa y sólo excepcionalmente
posterior.
4. Esa línea de trabajo no debería impedir que las Escuelas o Institu-
tos de Formación provean directamente de programas o acciones
formativas, pero tales centros deberían apostar por impartir ex-
clusivamente aquellos programas o acciones que tengan un sello
diferenciador y singular, así como un valor añadido para la organi-
zación (Formación como parte del proceso selectivo; Formación de
directivos; Formación de acogida; etc.).
(30) Ver: F. TOÑA et alii, Informe: Estatuto Básico del Empleado Público y márgenes de configuración
del legislador vasco para su desarrollo, IVAP, Oñati, 2007.
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5. La formación impartida debe ser siempre y en todo caso objeto de

evaluación, tanto en lo que afecta a la actividad y al profesorado,
como a los empleados públicos que asistan a la misma. Se debe
evaluar tanto la adquisición de conocimientos como la mejora en
las destrezas (transferencia al puesto de trabajo). No debería haber
programas formativos sin evaluación en los términos indicados.
Las actividades no evaluadas no se deberían incorporar en Progra-
mas Formativos, sino en otro tipo de Actividades Complementarias
(Jornadas, Seminarios, Congresos, etc.).
6. El nuevo modelo de formación debe hacer una apuesta decidi-
da por las tecnologías de la información y de las comunicaciones,
pero siendo conscientes que una de las fortalezas de todo sistema
de formación presencial radica en la «socialización» y en la crea-
ción (más o menos institucionalizada) de «redes» entre los distin-
tos empleados públicos. No obstante, se ha de invertir mucho en
la formación on line (metodologías docentes, contenidos, control
y evaluación, construcción de comunidades o espacios virtuales,
etc.), aunque haya que combinar la misma con una presencia razo-
nable de la formación presencial.
7. Tanto el sistema universitario como el mercado (sector privado)
pueden ofrecer buenas ayudas para la impartición de programas
de formación por parte de las Administraciones Públicas, pero la
identificación de cuáles son las necesidades de la organización y el
diseño de los contenidos a impartir son obligaciones de las que las
Escuelas e Institutos de Administración Pública no pueden renun-
ciar. Asimismo, se ha de llevar un control directo y una evaluación
de todos esos programas y acciones cuyos proveedores sean ex-
ternos a la Administración Pública.
VIII. Breves conclusiones: el futuro de la formación en el empleo

público
No se trata en estos momentos de concluir resumiendo todas las

ideas recogidas en el presente estudio. Únicamente me interesa poner de
relieve algunas cuestiones vinculadas con este importante tema cuál es el
de la formación de funcionarios, con la finalidad de que se le pueda pres-
tar a partir de ahora la atención que el mismo merece.
Efectivamente, sorprende sobremanera, como se ha indicado al princi-
pio de este trabajo, la escasa atención que la formación de empleados pú-
blicos ha merecido en la ya innumerable bibliografía publicada a partir de
la publicación del EBEP. Esta relativa ausencia de atención se ha debido
principalmente a la naturaleza «transversal» que tiene la formación en la
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685
propia economía del texto del EBEP, pero ello no excluye que debamos
resaltar la necesidad de dar la atención que se merece a este importante
instrumento de gestión de personas en las Administraciones Públicas.
Se puede afirmar tajantemente que el nuevo modelo de gestión de
personas incubado en las previsiones básicas del EBEP y necesitado aún
de desarrollo normativo, exige de forma necesaria dotar a la formación de
una centralidad en lo que ha de ser ese modelo futuro de gestión de recur-
sos humanos.
Y esa centralidad se conecta indudablemente con el derecho que tie-
nen todos los ciudadanos a la buena administración. En otros términos,
la finalidad de la formación de empleados públicos no puede ser otra
que la de mejorar la calidad de los servicios y prestaciones que lleva a
cabo la Administración Pública reforzando las competencias profesiona-
les de sus empleados públicos.
Si esto es así, parece obvio deducir que se requiere reforzar las unida-
des de recursos humanos de nuestras organizaciones públicas y, por lo
que ahora interesa, las unidades que se ocupan de la formación de em-
pleados públicos. Si se quiere invertir en las personas, esto es, en la me-
jora de sus cualificaciones profesionales con el fin de que desempeñen
mejor sus puestos de trabajo, es necesario dedicar más recursos a esta
actividad cuando sea necesario o, al menos, utilizar los recursos existen-
tes de forma más eficiente. Hemos visto cómo se dedican recursos in-
gentes a las formación, pero también se ha advertido que parte de esos
recursos se despilfarran o se emplean inadecuadamente. Corregir esta
tendencia es una necesidad de futuro, más en una etapa (como es la que
nos encontramos) de crisis fiscal.
Se ha de apostar, asimismo, por una formación adecuada a la mejora
del desempeño y, por tanto, estrechamente vinculada con las funciones y
tareas de los puestos de trabajo o de las agrupaciones de puestos de tra-
bajo. El análisis de necesidades formativas se convierte, así, en una herra-
mienta imprescindible de toda política de recursos humanos en el sector
público. La articulación de la política formativa por áreas o ámbitos fun-
cionales también es una necesidad objetiva, puesto que impone un sis-
tema de racionalización de la formación adecuada a los requerimientos
de la propia organización.
Toda formación de empleados públicos debe ser evaluada en los tér-
minos antes expresados. Se debe evaluar ante todo si el empleado pú-
blico ha adquirido los conocimientos y ha mejorado las destrezas para
desempeñar sus tareas. Se ha de evaluar, asimismo, la transferencia de
tales conocimientos y destrezas al puesto de trabajo.
No cabe duda que todo lo anterior requiere, entre otras muchas co-
sas, redefinir las instituciones encargadas de la formación de empleados
públicos, posiblemente caminar en la construcción de Agencias o, en su
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caso, de Consorcios de Formación de Empleados Públicos, que puedan

atender eficientemente y con la calidad debida las necesidades formati-
vas que tienen las diferentes Administraciones Públicas. Se han de ela-
borar planes estratégicos de formación de recursos humanos en los que
se inserten los planes anuales de formación de empleados públicos, que,
a su vez, deberán estar en coherencia plena con las políticas de recursos
humanos de las diferentes Administraciones Públicas.
Los Institutos y Escuelas de Formación deben invertir seriamente en
metodologías docentes, en la construcción de redes institucionales, en la
formación de redes de profesorado, en la impartición conjunta de progra-
mas mediante prácticas de colaboración horizontal, en la implantación de
sistemas de acreditaciones y, en fin, en el impulso y asentamiento defini-
tivo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en el
campo de la formación de empleados públicos.
Pero toda esta relativamente nueva concepción de la formación no
conseguirá arraigar plenamente si no se parte de una premisa concep-
tual previa: la formación de funcionarios públicos (o de empleados públi-
cos) ha de tener una imprescindible y necesaria dimensión objetiva, que
ha de ser la predominante, puesto que su finalidad es, como se viene in-
sistiendo muy precisa: garantizar a los ciudadanos el derecho a la buena
administración. La formación es un derecho de los empleados públicos
que únicamente ha de ejercerse para garantizar que el desempeño de
éstos sea más adecuado a las exigencias funcionales y a las tareas pro-
pias del puesto de trabajo. La sociedad del conocimiento y el vértigo que
han adquirido los constantes cambios funcionales y tecnológicos que se
están produciendo en nuestras organizaciones, así como los innumera-
bles cambios normativos, económicos, sociales y culturales, exigen de
la Administración Pública un permanente proceso de adaptación y de los
empleados públicos una obligación muy exigente además de formación
continua.
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LABURPENA: Enplegatu publikoen prestakuntza baztertu samar egon da. Lan

honek, hain zuzen, aztertzen du noraino aldatuko ote duten paradigma, enplegatu
publikoen prestakuntza ulertzeko moduan, Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Esta-
tutua onartzeak eta han jasotzen diren pertsonen kudeaketa berritzeko tresnek.
Enplegatu publikoak prestatzeko politika zeharkakoa izateaz gain, instrumentala
ere bada. Azterlan honetan oso-osoan aztertzen da enplegatu publikoen prestakun-
tza, aipatu estatutuak baliabideen kudeaketari dagokionez dakarren paradigma-al-
daketaren ikuspegitik. Halaber, baloratu egiten da prestakuntzak duen garrantzia,
hautaketa-politikak, karrera profesionala edo enplegu publikoko lanaren ebalua-
keta antolatzeko orduan. Gaur egungo prestakuntza-eredua «agortuta» dago. Be-
raz, gainditu beharra dago, eta, horretarako, ezinbestekoa da enplegatu publikoa-
ren eginbehar edo erantzukizun moduan hartzea prestakuntza.
HITZ GAKOAK: Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Estatutua. Funtzio publikoa.
Enplegu publikoa. Funtzionarioen prestakuntza. Enplegatu publikoen prestakuntza.
Hautaketa. Funtzio publikoan sartzea. Lana ebaluatzea. Karrera profesionala. En-
plegatu publikoen eskubidea. Enplegatu publikoen betebeharrak.
RESUMEN: La formación de empleados públicos ha sido objeto de una aten-

ción marginal. El objeto de este estudio es analizar hasta qué punto la aprobación
del EBEP y los instrumentos de innovación de la gestión de personas allí recogi-
dos suponen realmente un cambio de paradigma en la manera de comprender la
formación de empleados públicos.
La política de formación de empleados públicos tiene un carácter transversal
y tiene, asimismo, una naturaleza instrumental. El presente trabajo desarrolla un
análisis integral de la formación en el marco del cambio de paradigma que repre-
senta el EBEP en la gestión de recursos humanos, poniendo en valor la importan-
cia que la formación tiene para articular políticas selectivas, la carrera profesional
o la evaluación del desempeño en el empleo público. Superar el actual «modelo
agotado» de formación exige ver la misma como un deber o responsabilidad del
empleado público.
PALABRAS CLAVE: Estatuto Básico del Empleado Público. Función pública.
Empleo público. Formación de funcionarios. Formación de empleados públicos.
Selección. Acceso a la Función pública. Evaluación del desempeño. Carrera profe-
sional. Derecho de los empleados públicos. Deberes de los empleados públicos.
ABSTRACT: The civil servants’ training has been subject of marginal

attention. The aim of this study is to analyzse to what extent the passing of the
Basic Statute for the Civil Servants and the instruments of innovation for the
personal administration therein do really imply a change in the paradigm of
understanding the civil servants’ training. The policy on the civil servant’s training
has a transversal character and also an instrumental nature. This present work
develops an integral study on the training within the framework of the change
of paradigm which entails the EBEP for the management of human resources,
by enhacing the importance training has in order to articulate selection policies,
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688
the professional career or the evalutaion of the performance of the public

employment. Overcoming the current «outdated model» of training calls for
considering it as a duty or responsibility by the civil servant.
KEYWORDS: Basic Statute for the Civil Servants. Civil service. Public
employment. Civil servants’ training. Public employees’ training. Selection. Access
to the civil service. Analysis of the performance. Professional career. Right of the
public employees. Duties of the public employees.
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La formación de los empleados públicos tras el EBEP:

¿cambio de paradigma? (1)

Rafael Jiménez Asensio

Sumario: I. Presentación del estudio.—II. Aproximación al concepto

R.V.A.P. núm. 87-88/2010. Págs. 637-688

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lización de la formación: problemas pendientes.—VIII. Breves conclu-

I. Presentación del estudio

No deja de sorprender que entre la abundante literatura que se ha pro-

(2) Sí es cierto, no obstante, que en el proceso de reforma administrativa y de la función pública

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gestión de personas que la formación tiene en el nuevo modelo de ges-

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La pretensión de estas líneas, ya lo anticipo, no es otra que mostrar cru-

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que representan la carrera profesional, la evaluación del desempeño

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visto en esa Ley comienza a despuntar de forma precisa en el Informe

II. Aproximación al concepto de formación (a efectos del presente

Evidentemente la formación que aquí interesa centra su punto de

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tos expositivos puede ser oportuno enunciarlas y, en cierta medida, di-

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Es verdad, tal como se decía, que ambos modelos no son exclusivos

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III. Notas sobre la formación de funcionarios en la tradición legislativa

Si se realiza un somero examen de la legislación española en mate-

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Al calor de este modelo «ENA», y muy posiblemente sin captar bien

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su planteamiento, pues en aquellos momentos los Cuerpos Generales de

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En todo caso, tanto en el ámbito de la Administración del Estado

(11) Sobre la evolución histórica de la carrera administrativa en la Administración Pública española,

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IV. La formación de funcionarios en la Ley de Medidas para la Reforma

La puesta en marcha del sistema constitucional no conllevó reformas

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en el modelo matriz del Estado, y ello tendrá serias consecuencias para el

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la citada Ley puede tacharse de asistemático y muy epidérmico. Esto

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También el artículo 21, en su apartado f), recogía una interesante pre-

a) La formación no formó parte de las decisiones transcendentales del

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ingresan en la función pública), mientras que las CCAA (y Ayunta-

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oportunidad de situar a la formación en el centro de la política de

La formación en el informe de la Comisión para el estudio

El Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto

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sidad imprescindible en orden a conseguir sus objetivos permanentes de

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mación (y, en particular, los vinculados con los Planes de Formación

V. EBEP y cambio de paradigma en la gestión de personas en el empleo

a) Introducción: EBEP y cambio de paradigma en el empleo público. La

La exposición de motivos del EBEP representa bien el espíritu de lo

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finalmente —después de un accidentado proceso de negociación sindi-

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c) La pretensión de articular una batería de instrumentos que permi-