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La cuestin docente

Argentina: Las polticas de capacitacin docente

Gabriela Diker Juan Carlos Serra

Coleccin libros FLAPE

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La cuestin docente Argentina: Las polticas de capacitacin docente

Gabriela Diker Juan Carlos Serra

Foro Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE (www.foro-latino.org)

Coordinacin general Pablo Venegas. Programa Interdisciplinario de Investigaciones Educativas - PIIE, Chile Coordinaciones nacionales Manuel Iguiez, Per

Ingrid Sverdlick, Argentina Rafael Lucio Gil, Nicaragua Pablo Gentili, Brasil Pablo Venegas, Chile Orlando Pulido, Colombia
* Durante el perodo de elaboracin de los estudios la Coordinacin Nacional de FLAPE Per estuvo a cargo de Fanny Muoz.

FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y ampliar espacios de encuentro y articulacin de organizaciones de la sociedad civil que promueven la defensa de la educacin pblica. FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democrticos de cambio educativo y con la promocin de estrategias de movilizacin social centrados en el reconocimiento del derecho inalienable a una educacin de calidad para todos los latinoamericanos y latinoamericanas.

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Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin - PIIE, Chile (www.piie.cl) Universidad Pedaggica Nacional - UPN, Colombia (www. pedagogica.edu.co)

Diker, Gabriela La cuestin docente: Argentina, las polticas de capacitacin docente / Gabriela Diker y Juan Carlos Serra 1a ed. - Buenos Aires: Fund. Laboratorio de Polticas Pblicas, 2008 E-Book- (Libros Flape / Flape) ISBN 978-987-1396-24-5 1. Capacitacin Docente. I. Serra, Juan Carlos II. Ttulo CDD 371.1
Fecha de catalogacin: 02/09/2008

FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford Coleccin Libros FLAPE Coordinacin editorial: Ingrid Sverdlick Correccin: Teresa Cillo Diseo grfico y armado: Beatriz Burecovics y Leticia Stivel

Primera edicin: agosto de 2008 Se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando copia de la publicacin al Foro Latinoamericano de Polticas Educativas: Laboratorio de Polticas Pblicas - Buenos Aires (LPP) Tucumn 1650 2 E, Buenos Aires Secretara General de FLAPE - Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin (PIIE) Dalmacia 1267, Providencia, Santiago La responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libro incumbe exclusivamente a los autores firmantes y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de FLAPE.

ndice
Introduccin 7

Captulo 1. La configuracin de la capacitacin docente en el sistema educativo argentino: del desarrollo fragmentado a la concepcin de un sistema nacional 13
Los debates acerca de la capacitacin docente en los orgenes del sistema educativo argentino: el protagonismo de los educadores El desarrollo de la capacitacin docente bajo el signo de la fragmentacin y la heterogeneidad (1960-1990) Hacia la configuracin de un sistema nacional de capacitacin docente: la creacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua El debilitamiento de los marcos regulatorios nacionales como rasgo saliente de las polticas de capacitacin post-noventa

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La capacitacin docente como poltica de desarrollo profesional: de la regulacin a la promocin 31

Captulo 2. El desarrollo de la Red Federal de Formacin Docente Continua: aspectos normativos y condiciones de implementacin
La Red Federal de Formacin Docente Continua: breve descripcin Aspectos normativos en el desarrollo de la Red Federal de Formacin Docente Continua El escenario de la capacitacin a finales de los noventa: organizacin, ejecucin y certificacin El papel subordinado de los docentes en el marco de la Reforma y la poltica de capacitacin

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Captulo 3. La capacitacin docente con, en contra de y a pesar de la Red Federal de Formacin Docente Continua 59
La capacitacin docente en la Ley de Educacin Nacional 61

Captulo 4. Qu esperan hoy los docentes de la capacitacin docente?


Los aportes a la discusin de la nueva ley El Censo Docente 2004

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Captulo 5. Algunos problemas pendientes en el campo de la capacitacin docente


La dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin: obtencin de puntaje versus formacin profesional Los cursos como dispositivo de capacitacin y restricciones al desarrollo de alternativas

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Bibliografa

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Introduccin

Si bien ya en los inicios de la institucionalizacin de la formacin de maestros en la Argentina encontramos discusiones acerca de la necesidad de asegurar que la misma acompae toda la carrera laboral de los docentes, 1 es recin en la dcada pasada que la formacin continua de docentes se convierte en objeto de poltica pblica en el nivel nacional. Este inters se inscribe en un movimiento de carcter internacional (ocde, 1991; Imbernn, 1994), en cuyo marco y con distintas denominaciones (perfeccionamiento posterior o en ejercicio, formacin en curso de empleo, capacitacin laboral de los docentes, formacin post-inicial, entre otras)2 se alude a la necesidad de asegurar una formacin que se contine a lo largo de toda la carrera profesional. Segn las coyunturas (por ejemplo, procesos de reforma) y las necesidades del sistema educativo, a las instancias post-iniciales de formacin se les atribuyen distintas funciones: actualizacin, reconversin, perfeccionamiento, preparacin para el desempeo de

1 Sobre este punto nos extenderemos ms adelante. 2 El objeto de este estudio es la formacin posterior a la formacin inicial o de grado de los docentes. Aunque sus distintas denominaciones responden a concepciones diferentes, aqu se emplearn en forma indistinta.

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nuevas funciones, etc. En la Argentina, se ha llegado a hablar incluso de reciclaje docente. Ms all de la diversidad de denominaciones y funciones, hay coincidencia en que el sentido ltimo de toda poltica de capacitacin de docentes en ejercicio es impactar de alguna manera sobre las prcticas docentes. Sin embargo, este no es el nico efecto que tales polticas producen. Segn sean sus caractersticas, tambin influyen sobre la situacin laboral de los docentes y sus oportunidades de desarrollo profesional, sobre su autorizacin o desautorizacin pblica como especialistas en la enseanza y sobre la jerarquizacin de la profesin y la identidad profesional. De all que la definicin de implementacin de polticas de capacitacin constituya siempre un terreno de disputas en el que se visibiliza la cuestin docente de mltiples maneras. Es evidente que un aspecto fundamental de la cuestin est ligado a la concepcin del docente, de su rol y de su vnculo con el conocimiento y, en este sentido, se torna especialmente relevante la distincin entre los trminos empleados: capacitacin, actualizacin, reciclaje, etctera ; pero, al mismo tiempo, el tema excede en mucho el problema de los docentes y sus conocimientos. Por una parte, el acceso a la capacitacin constituye un derecho laboral de los docentes, en la medida en que, de un modo u otro, ella incide en el acceso, la estabilidad y el ascenso en los cargos (en el caso argentino, prcticamente todo desplazamiento laboral est directamente asociado al puntaje acumulado a partir de la certificacin de capacitacin).3 Decimos que es un derecho en la medida en que un acceso desigual a las oportunidades de capacitacin tambin implica una desigualdad en las oportunidades laborales; pero, adems, constituye un derecho toda vez que se oriente a fortalecer la capacidad de decisin y actuacin de los docentes contribuyendo de esta manera a su desarrollo profesional.

3 Aunque en los procedimientos de ascenso no es esta la nica variable considerada.

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Al mismo tiempo, en el marco de la concepcin de formacin docente continua, la capacitacin tambin se entiende como una obligacin de los docentes, dado que se sostiene que, por definicin, la formacin inicial no puede contener el conjunto de las herramientas necesarias para asegurar buenos desempeos a lo largo de toda la carrera profesional. En particular, en el contexto de las reformas educativas de los aos noventa, la concepcin de la capacitacin como obligacin estuvo asociada, adems, a otras dos perspectivas: en primer lugar como se expresaba en parte de los argumentos y diagnsticos que dieron lugar a estas reformas , a la consideracin de que uno de los principales factores responsables de la baja calidad educativa eran los docentes de all que muchas de esas polticas y estrategias se orientaran a la formacin y capacitacin docente ; en segundo lugar, a que se entenda a la capacitacin como una herramienta privilegiada para la implementacin de esa reforma educativa, en cuanto las polticas de capacitacin constituyen la principal mediacin entre los objetivos y criterios definidos por la poltica educacional y las prcticas docentes que se pretende transformar (Vera Godoy, 1990). 4 Precisamente esta intencionalidad de modificar la prctica empleando a la capacitacin como palanca de cambio, fundamenta la potencialidad del estudio de la capacitacin como puerta de entrada a un importante conjunto de interrogantes respecto de las polticas educativas. Detrs de los modelos de formacin docente continua concebidos y desarrollados, hay un conjunto de supuestos en torno de las condiciones laborales de los docentes, de la organizacin escolar, de la organizacin curricular y del lugar que el docente ocupa

4 En este sentido, es paradigmtico el texto de la Ley Federal de Educacin que sent las bases legales para el proceso de reforma educativa desplegado en los aos noventa en la Argentina. Aunque la ley seala genricamente que lo que constituye una obligacin es su formacin y actualizacin permanente, en su artculo 46, inc. i, establece que se resguardarn los derechos de los docentes slo a la capacitacin, actualizacin y nueva formulacin en servicio, para adaptarse a los cambios curriculares requeridos , dejando claro que los esfuerzos del Estado van a tender a garantizar el acceso a instancias de capacitacin directamente asociadas con las reformas, lo cual termina reduciendo el derecho a la capacitacin a los lineamientos de las nuevas polticas.

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en el escenario escolar y en el sistema educativo. La coherencia o las contradicciones entre las diversas polticas educativas especficas efectivamente desarrolladas en una u otra dimensin pueden dar cuenta, en gran medida, de los conflictos que frecuentemente atraviesan a los sistemas educativos. En el presente trabajo nos proponemos analizar las polticas de capacitacin docente desarrolladas a nivel nacional en la Argentina, especialmente a partir de la reforma de la dcada del noventa, as como las tendencias que muestran las polticas actuales. En particular, nos interesa abordar: Qu hiptesis sobre la capacidad de estas polticas para promover modificaciones en las prcticas estn en juego y qu mecanismos de regulacin se implementan para ello.5 En qu medida estas polticas pueden considerarse parte de una poltica de desarrollo profesional, segn los siguientes parmetros: los efectos de autorizacin o desautorizacin de los docentes que inducen sus contenidos, sus formatos y sus estrategias de regulacin; los vnculos con el conocimiento que promueven; la identidad profesional que contribuyen a reforzar; el tipo de participacin de los docentes que habilitan. Cmo se articulan estas polticas con las condiciones laborales docentes. Para la realizacin de este trabajo se tomaron en consideracin diversas fuentes. Entre las principales corresponde mencionar: la Ley Federal de Educacin y la actual Ley de Educacin Nacional; las resoluciones del Consejo Federal de Cultura y Educacin sobre el tema entre los aos 1990 y 2004; las resoluciones ministeriales producidas entre 1991 y 1999; los resultados definitivos del Censo Nacional de Docentes 2004, publicados en el ao 2006; el documento de base

5 La idea de regulacin alude a los mecanismos que desde el gobierno se ponen en juego con la intencin de producir nuevas reglas y normas que reconfiguren las prcticas, identidades y disposiciones de los sujetos, estableciendo los parmetros de lo permitido y vlido (Popkewitz, 1994).

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del rea de Desarrollo Profesional del Ministerio de Educacin de Ciencia y Tecnologa (mec y t); los documentos de aporte al debate de la Ley de Educacin Nacional producidos por universidades, institutos de formacin docente y sindicatos docentes; el material de difusin de las acciones de capacitacin de la Escuela de Formacin Pedaggica y Sindical Marina Vilte de la Confederacin Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (ctera). Asimismo, se retomaron investigaciones previas sobre el tema producidas por los autores de este trabajo. En esos casos, las referencias documentales se consignan donde corresponde. El informe se estructura de la siguiente manera: En el primer captulo, se presenta un panorama de la capacitacin docente en la Argentina a lo largo del ltimo siglo. En particular, interesa mostrar cmo ha ido variando el lugar de la misma en las polticas educativas de acuerdo con el modo en que se ha concebido su incidencia en la transformacin o mejora de las prcticas. Tambin interesa mostrar con claridad que cualquier poltica de capacitacin de docentes que se disee a futuro se monta sobre un escenario complejo construido histricamente y atravesado por conflictos, tradiciones y tensiones. En el segundo captulo se expone un anlisis en profundidad de la Red Federal de Formacin Docente Continua creada en el marco de la reforma educativa de los aos noventa. All nos detenemos en particular en la descripcin de su produccin normativa, en tanto esta expresa uno de los principales aspectos de la estrategia regulatoria que la Red pone en juego. Nos interesa profundizar este anlisis por dos razones: en primer lugar, porque la constitucin de esta Red pretende, por primera vez, desarrollar un sistema de capacitacin integrado y articulado, lo cual constituye un hito en el desarrollo de la capacitacin docente en la Argentina; en segundo lugar, porque, en buena medida, las polticas que siguieron a este perodo se han visto obligadas a definirse en contraposicin con esas. Tambin se incluyen en este captulo un panorama sobre el saldo de la Red a finales de los noventa, en trminos de los organismos e instituciones de organizacin, ejecucin y acreditacin de cursos, y un anlisis acerca del lugar subordinado que estas polticas reservan a los docentes.

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En el tercer captulo se exponen las orientaciones que van asumiendo las polticas de capacitacin posteriores a la Red, especialmente a partir del ao 2004. En particular, se analizan los principales puntos de ruptura con el perodo anterior formalizados en la Ley de Educacin Nacional de reciente sancin, entre los que se destaca un nuevo modo de entender la capacitacin como derecho. En el cuarto captulo nos aproximamos a lo que los docentes esperan hoy de la capacitacin, bsicamente a partir de dos fuentes: los aportes de instituciones superiores y de los gremios docentes a los debates sobre la ley y algunos datos del censo docente. Para completar el panorama en relacin con los gremios, analizamos tambin la oferta actual de capacitacin de la ctera , como un indicador del tipo de capacitacin y de los temas a los que el gremio otorga prioridad. Finalmente, el captulo quinto se propone un anlisis sobre algunas tensiones que an hoy atraviesan el campo de la capacitacin de los docentes y que se deben tener en cuenta para la elaboracin de polticas futuras.

Los autores agradecen la colaboracin de Lucila Baccari en la realizacin del presente trabajo.

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Captulo 1. La configuracin de la
capacitacin docente en el sistema educativo argentino: del desarrollo fragmentado a la concepcin de un sistema nacional

En este captulo se presenta un panorama de la capacitacin docente en la Argentina a lo largo del ltimo siglo. En particular, interesa mostrar cmo fue variando su lugar en las polticas educativas, de acuerdo con el modo en que se ha concebido su incidencia en la transformacin o mejora de las prcticas. Como hiptesis sostendremos que este proceso va de un desarrollo fragmentado de la capacitacin docente, resultado de una concepcin que la ubica en un lugar secundario respecto de la formacin inicial, a la pretensin de organizar un sistema nacional de formacin docente a travs de la implementacin de instrumentos regulatorios fuertes que, en la dcada de 1990, se plasman en la creacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua. En el perodo inmediatamente posterior lo que encontramos es una tendencia a poner en suspenso los mecanismos regulatorios construidos en los noventa pero sin reemplazarlos por otras estrategias o polticas claras en el terreno de la capacitacin. La concepcin de desarrollo profesional docente abre en los ltimos aos el intento de desplegar nuevos marcos de referencia para esta cuestin. Finalmente se analiza el lugar que la recientemente sancionada Ley de Educacin le da a la formacin continua de docentes.

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Los debates acerca de la capacitacin docente en los orgenes del sistema educativo argentino: el protagonismo
de los educadores6
Tal como hemos sealado en la introduccin, la cuestin de la continuidad de la formacin de los docentes a lo largo de toda la carrera profesional ha sido objeto de debates desde los inicios mismos de la institucionalizacin de dicha formacin a fines del siglo xix. Si bien se trata de debates lejanos, nos interesa aqu recuperarlos, aunque slo sea sucintamente, dado que muestran con claridad que las polticas en torno de la capacitacin de los docentes exceden en mucho las consideraciones exclusivamente tcnicas acerca de la necesidad de actualizacin o perfeccionamiento de los conocimientos del docente. Una mirada en la historia muestra que estas polticas involucran tambin cuestiones vinculadas con la jerarquizacin social y poltica de la docencia, con las formas de distribucin pblica de autoridad pedaggica, e inclusive, con el sostenimiento de determinadas polticas salariales, toda vez que se vincular la naturaleza cientfica del saber pedaggico y la necesidad de asegurar una actualizacin permanente de los docentes en este campo con la jerarquizacin de la docencia y los reclamos salariales. De all que la capacitacin docente se recorte como un terreno de luchas a la vez pedaggicas, polticas y gremiales. Una de las discusiones propiamente pedaggicas que rpidamente revela sus connotaciones polticas es la que se refiere a la dimensin prctica o terica del saber de los docentes. Si se recorre la prensa pedaggica de finales del siglo xix, es posible resear sintticamente esta discusin. Por un lado, encontramos posiciones que, a partir de la definicin de la enseanza como un arte, enfatizan el papel de la prctica en la formacin de maestros. Al respecto, se reproduce un prrafo que ilustra con toda claridad esta posicin:

6 Este apartado retoma diversos trabajos producidos con anterioridad: Diker, 2006a; Diker y Terigi, 1997; Diker, 2006b.

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Un alumno libre no puede dar testimonio fehaciente de la parte ms importante de la enseanza: la prctica modelo. Puede, quiz, conocer la terica de la enseanza, leyendo cualquier libro, pero generalmente desconocer el arte que la Escuela Normal sigue. Parece tambin que el ttulo de profesor normal quiere decir diploma otorgado a alumnos que sigan el curso correspondiente a una Escuela Normal, permanentemente, que se han formado modelando da da, normalizando sus conocimientos y la prctica de la enseanza en una Escuela Normal, y no asistiendo por accidente y desconociendo lo que diariamente se propaga en sus aulas para formar maestros profesores normales. [...] Se podrn formar maestros eruditos, pero incompetentes para dirigir una clase y organizar una escuela. El arte de la enseanza slo puede adquirirse por la observacin y la prctica ilustrada con la crtica pedaggica, y para que un maestro posea competencia debe haber aprendido este arte en el duro yunque de una escuela de aplicacin (La Educacin, Ao I, n 1, marzo de 1886).

El nfasis normalizador/disciplinador de la propuesta salta a la vista.7 Se trata no tanto de transmitir contenidos sino, ms bien, de modelar las cualidades personales y de normalizar los conocimientos del futuro maestro. Se trata, en fin, de forjar al maestro, y esto slo se puede hacerse en el duro yunque de una escuela de aplicacin. Esta posicin expresa, adems, una desvalorizacin hacia lo que aparece all como erudicin o teora (la terica de la enseanza), a la que el autor se refiere como a un conocimiento que no slo es insuficiente para el buen desempeo de la prctica docente sino que no sera siquiera condicin necesaria. Al respecto, cabe destacar que algunos sectores oficiales suscriben y extreman esta posicin refirindose directamente a los efectos nocivos del exceso de sa-

7 La categora normalizador/disciplinador aplicada a este modelo de formacin de docentes la tomamos de Davini, 1996.

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ber. As, en la Memoria del Ministerio de Instruccin Pblica del ao 1888, se puede leer:
El maestro [...] necesita, adems del mtodo, poseer el espritu y los fundamentos de la materia, sin empero llegar a los extremos de una erudicin que comprometa la medida de los conocimientos que el nio debe adquirir (Memoria del Ministerio de Instruccin Pblica, ao 1888, citado en Alliaud, 1993, p. 135).

En contraposicin, otros docentes sostendrn con insistencia la necesidad de una formacin cientfica que haga del maestro un verdadero especialista en la enseanza:
Mal puede un maestro combatir la ignorancia, si l sabe apenas un poco ms que sus alumnos. Slo aquel que domina profundamente aquello que va a ensear y posee la ciencia de cmo ensearlo podr decidir qu, cunto y cmo transmitir conocimiento (La Educacin, Ao III, n 70, febrero de 1889).

A los fines del problema que nos ocupa, interesa destacar que la confrontacin entre las posiciones esquemticamente expuestas aqu involucra no slo una discusin acerca de qu tipo de saberes debe poner en juego un docente para garantizar una buena enseanza sino, tambin, sobre los lmites de la formacin que provee la Escuela Normal para asegurar un buen desempeo a lo largo de toda la carrera profesional. Al respecto, quienes sostienen la prioridad de una formacin prctica visualizan la formacin inicial como una instancia capaz de contener todo lo que es necesario saber para el ejercicio profesional futuro, conocimientos que, en todo caso, se perfeccionaran en la prctica laboral misma. Desde esta posicin, la posesin del ttulo de maestro o profesor normal es suficiente para acreditar la autoridad pedaggica de un docente a lo largo de toda su carrera. Por su parte, quienes abogan por una ms profunda formacin terica y sostienen la concepcin de la Pedagoga como ciencia, asumen que el sostenido progreso del conocimiento exige del maestro una

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actualizacin permanente. As, la Escuela Normal puede introducir iniciticamente al maestro en los cdigos de la ciencia pedaggica, pero este deber continuar su formacin con el objeto de mantenerse actualizado respecto de las conquistas de la pedagoga.
Nadie duda, porque los hechos lo prueban, que en la poca actual, de las personas que adquieren un ttulo, solo un veinte por ciento siguen los progresos de la ciencia, despus de los treinta aos de edad, los dems o quedan estacionarios retroceden. Pero entre los maestros de instruccin primaria que han enseado a nios durante quince aos ms, slo se encuentra un cinco por ciento cuando ms que hayan seguido las conquistas de la pedagoga (La Educacin, Ao I, n 3, abril de 1886).

Desde esta posicin, las bibliotecas pedaggicas y las conferencias promovidas por las asociaciones magisteriales aparecen como los medios privilegiados (si no los nicos) para promover la actualizacin en los progresos de la ciencia:
Las conferencias pedaggicas son el medio ms fecundo para el progreso de los maestros; por eso, desde ha mucho tiempo, la pedimos y las aconsejamos en todas partes. Los maestros que no aceptan el amistoso cambio de ideas representan la rutina, creen que ya lo conocen todo, precisamente porque no conocen nada (Informe de Carlos Vergara, co-director de la Revista La Educacin, sobre las conferencias pedaggicas dictadas en la Escuela N 9 de Balvanera, enLa Educacin, Ao I, n 6, mayo de 1886).

Estas conferencias, dictadas por los mismos maestros o profesores normales, podan ser prcticas siguiendo el formato de una clase modelo o tericas. Versaban sobre temas tales como: Ventajas de las conferencias y lecturas pblicas para instruir al pueblo, Considerar el juego como una de las primeras manifestaciones de la actividad infantil, La disciplina de una clase, Diferentes profesiones que puede tener la mujer, Importancia del conocimiento de la Economa Domstica y Poltica, El agua, entre otros. Desde ya, ni el formato de conferencias prcticas ni los temas que se

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trataban all parecen formar parte del orden del discurso cientfico sobre educacin que, ya para la poca, representaban sobre todo las investigaciones en el terreno psicolgico. Sin embargo lo que interesa destacar es que, en tanto medio de intercambio entre pares, las conferencias pedaggicas colocan en el centro de la escena al maestro y al profesor normalista como sujetos privilegiados para la produccin y difusin de un conocimiento que es presentado como un conocimiento de alta complejidad, dado que debe articular al mismo tiempo la ciencia y el arte de la enseanza.
La educacin es ciencia y arte y en consecuencia el maestro debe unir a las cualidades de hombre cientfico las cualidades del artista perfecto... (La Educacin, Ao III, n 59, septiembre de 1888).

El nfasis en la complejidad del saber pedaggico justifica la necesidad de generar espacios de formacin e intercambio entre pares a lo largo de toda la carrera profesional, tales como las conferencias promovidas por las asociaciones magisteriales o la circulacin de revistas especializadas. Al mismo tiempo, relativiza el valor de los ttulos obtenidos en la Escuela Normal como principio excluyente de distribucin de la autoridad pedaggica y desplaza la legitimidad para distribuir tal autoridad desde el Estado hacia las asociaciones de maestros que promueven, organizan y sostienen esos espacios de manera autnoma. 8 Por otro lado, la discusin acerca de la naturaleza del saber pedaggico y de la necesidad o no de asegurar medios de actualizacin permanente va a aparecer directamente asociada a los reclamos salariales. En tal sentido, se sostendr, entre otras cosas, que los bajos salarios impiden que los maestros continen formndose, sea porque no pueden dedicar su tiempo al estudio (dado que deben buscar modos alternativos de conseguir sustento), sea porque no pueden

8 Nos referimos en particular a la Asociacin Nacional de Educacin creada en el ao 1886 y a la innumerable cantidad de asociaciones de educadores que, sobre las mismas bases, se crean en todo el pas.

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acceder a los materiales (libros, revistas) necesarios para ello.9 La necesidad de asegurar condiciones que hagan posible la formacin permanente se justificar, a su vez, en la idea de que el buen desempeo de la prctica docente se basa en el dominio de un saber complejo y de alto valor social. Esta asociacin entre la caracterizacin del saber pedaggico como un saber especfico y complejo y la cuestin salarial adquiere sentido si se retiene que, frente a la desercin ocupacional10 propia de finales del siglo xix, algunos sectores oficiales van a visualizar a la transmisin de un saber depreciado como una condicin para mantener a los maestros en las escuelas. Segn el rgano de difusin oficial del Ministerio de Instruccin Pblica,
[...] el exceso de instruccin que poseen, en relacin a la que reclama de ellos la direccin de una Escuela Comn, sirve, pues para apartarlos de ella [...] Dada la exigidad de la remuneracin que proporciona al maestro su empleo, y teniendo en vista las facilidades de la vida que este pas ofrece en grande escala a los hombres medianamente instrudos, no es difcil prever que el profesor normal buscar horizontes ms halageos que los que ofrece una modesta escuela (Memoria del Ministerio de Instruccin Pblica, ao 1886, citado en Alliaud, 1993, p. 135).

En otras palabras, desde el Estado se va a sostener que si el maestro sabe menos podr aceptar un trabajo simblica y econmicamente mal remunerado, bsicamente porque carecera de mejores oportunidades de insercin laboral. La transmisin de un saber depreciado se convierte, entonces, en una condicin para retener al maestro en la escuela.

9 Es importante sealar que esta tensin atraviesa la constitucin histrica del rol docente hasta nuestros das, lo que se constituye en uno de los factores estructurales bsicos que limitan el desarrollo de nuevas formas de formacin docente continua. 10 La desercin ocupacional, caracterstica del perodo, refiere al fenmeno por el cual los maestros titulados no ocupan puestos laborales en las escuelas, bien porque comienzan a ejercer y abandonan rpidamente la tarea, bien porque se titulan y nunca se incorporan al puesto de trabajo.

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De all que la definicin de la pedagoga como cientfica y la promocin de espacios permanentes y autnomos de actualizacin de los maestros y profesores como las bibliotecas, las conferencias y las publicaciones peridicas se constituyan en las principales estrategias polticas que despliegan las asociaciones docentes frente al Estado. La asociacin entre la naturaleza del saber pedaggico y la valorizacin social de la profesin docente (cuyo principal indicador es sin dudas el salarial) es explcita:
A qu causa es debido el hecho de que la importancia del Magisterio no est generalmente estimada? A que la profesin de la enseanza no ha sido cientfica, sino emprica (La Educacin, Ao I, n 6, mayo de 1886). Los maestros deben leer toda obra que aparezca sobre enseanza, si desean dignificarse y elevarse ante la consideracin social (La Educacin, Ao II, n 22, febrero de 1887).

Para finalizar este apartado sealemos que en el proceso de estatalizacin de la funcin docente (Narodowski y Andrada, 2000) tambin reclamada por los movimientos magisteriales se avanz rpidamente sobre aquellos espacios autnomos de difusin y actualizacin de los docentes. Baste como dato indicar que el Estado reglament las conferencias pedaggicas unos pocos aos despus de su iniciacin y que luego fueron desactivadas definitivamente como formato de capacitacin. Ya en el siglo xx, por diversas razones que no podemos desarrollar en este estudio, slo marginalmente o en el marco de experiencias puntuales, los docentes protagonizarn espacios autnomos de capacitacin. Corresponde analizar entonces, cmo se incorpor este tema a las polticas de Estado.

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El desarrollo de la capacitacin docente bajo el signo de la fragmentacin y la heterogeneidad (1960-1990)11


Con la produccin de normativa relacionada con la carrera docente y con las reformas tecnocrticas de la dcada de 1960, se acrecentaron las actividades formales de capacitacin, en especial bajo el formato de cursos (Birgin, 1999). Con todo, la preparacin de los docentes sigui fuertemente centrada en su formacin inicial o de grado, concebida como el continente de todo el saber relevante para la prctica profesional. En esta concepcin, la capacitacin era considerada como algo secundario, ligada particularmente a la incorporacin de innovaciones puntuales, dentro de una perspectiva individual de carrera docente ms que como parte de la poltica y organizacin educativas (Diker y Terigi, 1994). Esto se expres en la fuerte separacin entre la formacin inicial por un lado y la actualizacin y perfeccionamiento por el otro, separacin que se materializ en la diferenciacin de las instituciones encargadas de desarrollarlas.12 En efecto, por lo menos hasta la dcada del noventa, las instituciones oficiales encargadas de la formacin docente inicial eran diferentes de las encargadas de la capacitacin en la mayor parte de las jurisdicciones y dependan de unidades administrativas distintas. Si bien se registran experiencias de capacitacin realizadas desde algunas universidades e institutos terciarios de formacin de profesores del nivel medio, las mismas fueron marginales y restringidas, en tanto se desarrollaron como una actividad secundaria, de iniciativa institucional y anexa a su objetivo de formacin inicial. Adems, debido precisamente a este carcter, tales actividades no estuvieron bajo la regulacin de ninguna agencia estatal responsable de la capacitacin. Por otro lado, en este perodo, entre las instituciones

11 Este apartado y el siguiente se basan fundamentalmente en la sntesis realizada en Serra, 2004. 12 A principios de la dcada de 1970 esta cuestin ya era identificada como problema y aparece la propuesta de la incorporacin de ambas funciones a los Institutos de Profesorado (vase Vera Godoy, Argumedo y Luna, 1976).

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que ofrecan capacitacin y no formacin inicial se encuentran universidades, organizaciones privadas, editoriales, sindicatos. Estas instituciones aparecen en el escenario anterior a los noventa ofreciendo, por lo general, cursos de variadas temticas, de carcter gratuito o con distintos niveles de arancelamiento (Diker y Terigi, 1994). Tambin en el caso de estas ofertas los niveles de regulacin estatal fueron mnimos. A esta diferenciacin de instituciones por funciones, hay que sumar adems la heterogeneidad institucional derivada de la existencia de diferentes organismos y modalidades de regulacin de la oferta de capacitacin docente, que caracteriz el panorama anterior a la reforma educativa de los noventa. Al respecto, cabe hacer una distincin entre dos tipos de instituciones: aquellas agencias oficiales que tienen por funcin definir reglas generales y asignar recursos pblicos y aquellas oficiales y privadas que tienen autorizacin para ejecutar acciones de capacitacin.13 Con anterioridad a la creacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua no hubo ninguna institucin responsable de la capacitacin de orden federal para todos los niveles. En el mbito nacional (esto es, slo con jurisdiccin sobre los servicios que dependan directamente del Estado nacional), el esfuerzo ms orgnico de integracin de la capacitacin docente se encuentra hacia el ao 1987, con la creacin del Instituto Nacional de Perfeccionamiento y Actualizacin Docente (inpad), con subsedes en todo el pas, que ofreca cursos a distancia y presenciales dirigidos a los docentes de las instituciones educativas de su dependencia. Este Instituto estuvo en funcionamiento hasta 1992, ao en que se materializ la transferencia a las provincias de los servicios que se encontraban bajo la gestin del Ministerio de Educacin de la Nacin (Diker y Terigi, 1994). En cuanto a la capacitacin desarrollada bajo la dependencia de los Estados provinciales, su alto grado de dispersin, su carcter asistemtico, el escaso material escrito y la prcticamente inexis-

13 Vera Godoy, Argumedo y Luna (1976) llaman a las primeras instituciones de perfeccionamiento docente y a las segundas instituciones de apoyo al perfeccionamiento docente.

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tente informacin centralizada (Alliaud, 1993) hacen que resulte muy dificultoso armar un cuadro completo. Slo pueden recopilarse referencias aisladas de acciones de capacitacin desarrolladas por instituciones estatales, gremios, universidades.14 No obstante, a partir de la informacin disponible, es posible sealar que, en el perodo comprendido entre 1970 y 1993, cerca de la mitad de las provincias crearon, dentro de su estructura burocrtica, dependencias especficas destinadas a la capacitacin de sus docentes en todos o alguno de los niveles. El resto de los Estados provinciales asign esta funcin a una o ms de una de las dependencias de la mxima autoridad educativa provincial. Es as como, en algunos casos, la unidad responsable de la gestin de uno o ms niveles asumi tambin el desarrollo de acciones de capacitacin. En otras provincias hubo diferentes reparticiones abocadas a la capacitacin sobre distintas problemticas en un mismo nivel. Esta situacin marca uno de los rasgos que, como sealamos antes, caracterizaron a esta etapa: la heterogeneidad de las estructuras institucionales en las distintas jurisdicciones. Por lo general, estas agencias han vehiculizado la poltica de capacitacin asumiendo ellas mismas la provisin del servicio, con un escaso nivel de regulacin sobre el resto de las ofertas existentes. Frente a esta fragmentacin, dispersin y bajos niveles de regulacin estatal de la oferta de capacitacin, la principal normativa que, desde la dcada del sesenta, ha promovido dicha capacitacin ha sido el estatuto del docente15 que regula en cada provincia las relaciones laborales entre los docentes y el sistema educativo esta-

14 Los trabajos ms completos al respecto son los de Vera Godoy, Argumedo y Luna (1976) y Feldfeber (1994). En Lucarelli (1990) hay referencias a acciones realizadas por el Ministerio Nacional en instituciones de nivel medio y a acciones a distancia implementadas por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Entre Ros, la Provincia de Buenos Aires y la Universidad de Buenos Aires. En Alliaud (1993) se refieren acciones en la Provincia de Buenos Aires desarrolladas por los Institutos de Formacin Docente, las universidades locales y la Universidad de Buenos Aires y el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin de la Provincia de Buenos Aires (suteba); Hillert et al. (1996) se refieren a la capacitacin en la Ciudad de Buenos Aires. 15 Para el abordaje de este tema es fundamental la lectura de aavv (2004).

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tal (recordemos que en la Argentina los estatutos alcanzan al 78% de los docentes en ejercicio, dado que esa es la proporcin que corresponde al sector de gestin estatal). 16 A los fines de este trabajo interesa destacar que tanto el Estatuto Docente Nacional de 1958 17 como el conjunto de estatutos docentes provinciales que se promulgaron en las dcadas siguientes contienen disposiciones relativas a la capacitacin. Si bien con diferencias en su formulacin, la capacitacin aparece en todos los estatutos como un deber de los docentes de perfeccionar su capacidad pedaggica. Esto significa que, en lneas generales, no se registra como un derecho, aunque s se considera como tal la disposicin de condiciones para realizar tal capacitacin, como, por ejemplo, la licencia con goce de sueldo para perfeccionamiento. Con diversos matices segn las provincias, el rol asignado al Estado es el de facilitador o estimulador del perfeccionamiento y no el de garante del mismo. La importancia de la capacitacin en los estatutos est dada por el papel que se le asigna all en los concursos de titularizacin y ascenso. Junto con la formacin inicial y la antigedad, uno de los principales rubros ponderados refiere a los ttulos y antecedentes o mritos y antecedentes. En algunas provincias, tambin se prev la realizacin de instancias de capacitacin como parte de los concursos. El perfeccionamiento es concebido de manera genrica como cursos que otorgan puntaje y que son valorados por las juntas calificadoras. En el marco de la carrera docente, los estatutos, entonces, estimulan la demanda de capacitacin bajo el formato de cursos que acreditan puntaje. Su acumulacin permite el ascenso en el orden de mrito, lo cual aumenta las posibilidades de titularizacin en los

16 Segn el Censo Nacional de Docentes 2004, diniece-mec y t. 17 Ley N 14.473. Segn el trabajo de aavv (2004), precedentemente citado, en la actualidad slo tiene vigencia en Santa Cruz y Santa Fe, que al no haber sancionado estatutos propios adoptaron por ley provincial la normativa nacional. El Estatuto Nacional fue derogado formalmente, aun cuando su mbito de aplicacin qued restringido luego del proceso, iniciado en la dcada de 1960, de transferencia de las instituciones educativas nacionales a las distintas jurisdicciones.

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cargos y la promocin a otros de mayor jerarqua. Las encargadas de operativizar esta normativa son las Juntas de Calificacin Docente. Dichas juntas estn compuestas por representantes de la conduccin educativa provincial y por representantes elegidos por los docentes, habitualmente de los gremios. En general, los representantes docentes son mayora. Su funcin es el establecimiento del orden de mrito a partir de los antecedentes docentes. Para que un curso otorgue puntaje debe haber sido aprobado previamente por la jurisdiccin. La duracin del curso es el principal elemento contemplado en los estatutos para la determinacin del puntaje. Generalmente, el puntaje tambin depende de la institucin oferente. Ahora bien, ms all de estas regulaciones que vinculan las condiciones de carrera docente con la capacitacin, los estatutos no avanzan en la explicitacin de lineamientos que ordenen u orienten de alguna manera la formacin continua de docentes. En efecto, en general, no promueven, por ejemplo, una tendencia a la profundizacin o especializacin en ciertas temticas o ciclos, por lo que los docentes pueden realizar un conjunto de cursos sin conexin alguna o alejados de su propia prctica laboral. Asimismo, si los docentes ya son titulares y no aspiran a ascender, pueden permanecer en su cargo toda su carrera hasta la jubilacin sin realizar ninguna actividad de capacitacin (Gvirtz, 1994). Estas caractersticas imprimen un rasgo particular al perfeccionamiento docente. Bsicamente es individual, no contempla el trabajo conjunto de los docentes ni la dimensin institucional. Por lo general, el aspecto cualitativo de la capacitacin pasa a un segundo plano, subordinado al puntaje que cada curso otorgue (Tedesco, 1990; Hillert et al., 1996 y 1997; Devalle Rendo y Vega, 1997). En efecto, como lo demuestran diferentes estudios (Hillert et al., 1996 y 1997; iipe, 2000; Serra, 2004), desde la perspectiva laboral de los docentes, el puntaje se encuentra an hoy entre los principales incentivos para la realizacin de cursos de capacitacin.18

18 La relacin entre obtencin de puntaje y capacitacin est suficientemente evaluada si se toma en cuenta la perspectiva de los docentes. Queda pendiente el anlisis estadstico que permita relacionar la oferta y demanda de cargos en el mercado laboral docente, bajo la

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En sntesis, en el perodo que precedi a la creacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua, la capacitacin se llev a cabo a travs de acciones ms o menos sistemticas en cada una de las jurisdicciones. Se produjo un progresivo aumento de la oferta y la demanda que se torna considerable al final del perodo. Sin embargo, este desarrollo se estructur con un bajo nivel de orientacin y direccionamiento oficial. El principal dispositivo regulador fue el Estatuto Docente Nacional y el de cada una de las provincias, que incentivaron la demanda por la acumulacin de puntaje. Esto dio lugar a la constitucin de un mercado de cursos que, en el caso de gremios e instituciones privadas, eran generalmente arancelados. Y es de suponer que este mercado cobr ms relevancia en las provincias en las que las ofertas oficiales fueron ms reducidas y, al mismo tiempo, se presentaban mayores dificultades para el acceso a cargos (Serra, 2004). Si es difcil establecer con exactitud la dimensin de la oferta de capacitacin por parte de las diferentes instituciones y el alcance que tuvo en cada una de las provincias, ms complejo an es caracterizarla cualitativamente. Con todo, los diagnsticos de la poca coinciden en sealar la desarticulacin entre las diferentes ofertas y otros sistemas de jerarquizacin de necesidades. Los docentes se enfrentaban as a una fuerte desigualdad en la posibilidad de mejorar su formacin, dado que no todas las provincias contaban con una organizacin para la capacitacin o la tenan en forma parcial. Esta desigualdad se refera tanto a la gratuidad como a la calidad de la oferta (Diker y Terigi, 1994). Finalmente, la separacin entre formacin inicial y capacitacin es otro de los rasgos que caracterizaron estos aos y uno de los ejes sobre los que intentarn operar las polticas en la dcada de 1990.

hiptesis de que la reduccin de la oferta de cargos incrementa la demanda de capacitacin para la obtencin de puntaje.

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Hacia la configuracin de un sistema nacional de capacitacin docente: la creacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua
Hacia fines de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, la capacitacin docente comenz a ser discutida polticamente en el marco de la problemtica de la formacin docente en general, bajo el concepto de formacin docente continua.19 En este marco, se enfatiza la responsabilidad del Estado en la coordinacin de las distintas instancias de la formacin especialmente en un sistema educativo en vas de descentralizarse. De estos debates emergi o se difundi un consenso en torno de la necesidad de: 1) organizar una red de instituciones que integrara la formacin inicial y la capacitacin; y 2) ampliar el rol de los institutos de formacin docente en el sentido de incorporar la capacitacin como una de sus funciones aspecto que, hasta ese momento, era realizado slo de manera muy marginal . Estos lineamientos de poltica se plasmaron en la Resolucin N 9 de julio de 1990 del Consejo Federal de Cultura y Educacin, que determin que la formacin docente sera un proceso continuo que incluye formacin, capacitacin, especializacin, actualizacin y perfeccionamiento (Artculo 2) y que debera desarrollarse en el nivel terciario (Artculo 1). En sus fundamentos, esta resolucin destacaba que la formacin tena lugar en una organizacin acadmico-institucional heterognea: por un lado, la formacin inicial estaba cargo de instituciones de distintos niveles (medio, terciario no universitario y superior universitario), y, por el otro, el perfeccionamiento docente, la actualizacin y la capacitacin en servicio, se daba, en su mayor parte, por fuera de las instituciones de formacin, en estructuras creadas con ese fin. A esta heterogeneidad se sumaba la existencia de acciones

19 Estos debates se ven reflejados, por ejemplo, en el Informe Final del Seminario nacional sobre formacin docente y capacitacin en servicio en el marco de la regionalizacin educativa, del Ministerio de Educacin y Justicia (mej)- oea , realizado en octubre de 1985.

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puntuales de capacitacin y perfeccionamiento generadas por organizaciones de gestin privada que no se vinculaban con las polticas pblicas de transformacin del sistema. Por otro lado, la formacin inicial era vista como deficitaria respecto de los avances en los diversos campos del conocimiento y como responsable de la baja calidad de la enseanza en las escuelas. Frente a estos problemas, el documento propona suplir las carencias o desajustes de la formacin inicial por medio de ofertas oficiales de capacitacin, perfeccionamiento y actualizacin. Diagnsticos como este, entre muchos otros, dieron fundamento pblico al proceso de reforma educativa que se inici en el ao 1992 con la Ley de Transferencia de los servicios educativos del Estado nacional a los respectivos Estados provinciales (ley que da el marco legal para completar la descentralizacin del sistema) y que sienta sus bases por medio de la sancin en 1993 de la Ley Federal de Educacin recientemente derogada. La Red Federal de Formacin Docente Continua (rffdc) ser el dispositivo a travs del cual, a partir de la promulgacin de la Ley Federal, el Ministerio de Cultura y Educacin en coordinacin con el Consejo Federal de Cultura y Educacin intentar desarrollar una poltica en torno a los saberes, capacidades y disposiciones de los docentes. La finalidad explicitada por el discurso oficial vincul esta poltica a la jerarquizacin de la profesin docente y al mejoramiento de la calidad del sistema educativo. De acuerdo con lo sealado en el punto anterior, queda claro que esta Red se mont sobre un heterogneo escenario de instituciones y actores vinculados con la capacitacin, configurado en las dcadas anteriores. Para el Estado nacional, la creacin de esta red constituye un intento de regulacin de la prctica de los docentes a partir de un dispositivo que incursiona en un escenario el de la capacitacin docente que, en el caso de la Argentina, histricamente se defini territorialmente en el mbito provincial. De esta manera, implica tambin un mecanismo que permite regular el funcionamiento de los ministerios provinciales y de las instancias oferentes de

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capacitacin a travs de procedimientos muy complejos de acreditacin de instituciones y ofertas. En el captulo siguiente nos detendremos en la caracterizacin de esta poltica. Por ahora basta con sealar que la creacin de la rffdc constituye el primer esfuerzo de integrar un sistema de formacin docente continua en el pas, generando las regulaciones necesarias para orientar el conjunto de las acciones de formacin inicial y postinicial, pblicas y privadas, hacia el cumplimiento de dos propsitos: 1) cubrir lo que se haba diagnosticado como dficit de la formacin inicial; 2) implementar los lineamientos que estableca la reforma. En relacin con estos propsitos, la formacin continua en el marco de la red se desarroll bajo los signos de la actualizacin disciplinar y la reconversin (e inclusive, el llamado reciclaje) de docentes para asumir nuevos puestos y asegurar la enseanza de los nuevos contenidos curriculares. Las estrategias puestas en juego tuvieron un carcter fuertemente coactivo; as, como contracara de una poltica que se propona ordenar, integrar, jerarquizar y financiar un sistema nacional pblico de capacitacin de docentes con una cobertura que no reconoce antecedentes en la historia argentina, encontramos tambin un modelo de cambio que, en buena medida, oper bajo amenaza: la amenaza de exclusin del sistema y de prdida del puesto de trabajo, que, de hecho, pesaba sobre todos los docentes que no hubieran acreditado su reconversin hacia el ao 2000, y que se hizo efectiva en algunas regiones del pas como consecuencia del cierre de distintas reas de formacin; la amenaza de desjerarquizacin, producto de la reestructuracin del sistema que supuso la fusin de distintas instituciones, el cierre de modalidades en el nivel medio, etc.; la amenaza de degradacin de los ttulos docentes, sea por el tipo de titulacin (por ejemplo, la titulacin no universitaria significaba un impedimento para ocupar ciertos puestos en el nivel superior), sea por la reduccin del campo laboral posible (as, segn la jurisdiccin, la implementacin de la nueva estructura del sistema educativo no habilitaba a los maestros primarios a ejercer en el sptimo ao de escolaridad) (Diker, 1997).

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El debilitamiento de los marcos regulatorios


nacionales como rasgo saliente de las polticas de capacitacin post-noventa
En buena medida con el objetivo de distanciarse de los rasgos ms crticos y conflictivos de la reforma y de mostrar pblicamente los gestos de ruptura que el sistema educativo demandaba, el gobierno nacional que sucedi al menemismo centr sus esfuerzos (si as se puede decir) en debilitar, en algunos casos, y desactivar, en otros, los marcos regulatorios de las polticas de formacin docente continua desarrolladas en la dcada anterior. De hecho, la normativa producida en los dos aos que dur el gobierno de la Alianza da cuenta de la reconfiguracin que se fue desarrollando y que expresa, en parte, crticas al diseo original. En este sentido, las normas posteriores al ao 1999 marcan el intento por ordenar algunas cuestiones que haban quedado inconclusas durante el periodo precedente, como, por ejemplo, el establecimiento de nuevos plazos para alcanzar metas, ajustes o modificaciones, reduciendo notablemente el clima de amenaza al que nos referimos antes. Sin embargo, en relacin con la etapa anterior, esta se caracteriza por una baja produccin normativa y por una escasez de iniciativas nuevas en este terreno. Por medio de normas de bajo rango desde el aparato estatal, lo que fundamentalmente se genera son reorientaciones de objetivos y de funcionamiento tendientes a superar el modelo implementado durante los aos previos. Merece destacarse, no obstante, el desarrollo del Programa de Fortalecimiento Profesional de Capacitadores (FordeC ap), iniciativa que se organiz sobre la concepcin de un sistema centrado en la formacin de capacitadores que concurran a trabajar con los docentes en las escuelas. Rosa Klainer seala que el programa estaba dirigido a modificar el dispositivo tradicional de capacitacin y a instalar el trabajo de investigacin-accin en la tarea docente. Tena por objetivos: 1) contribuir al fortalecimiento de equipos de capacitadores encargados del desarrollo de acciones de capacitacin docente focalizadas en la enseanza de las distintas reas curriculares; 2) conformar una red de capacitadores de las diferentes provincias y

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de la Ciudad de Buenos Aires que garantizara calidad con equidad en la capacitacin; 3) promover la elaboracin y puesta en marcha de acciones de capacitacin docente que contribuyeran al desarrollo curricular continuo, que atendieran a las necesidades y demandas de los docentes y que se focalizaran en las prcticas de la enseanza en las instituciones educativas. El programa dur dos aos, en los cuales se complet una cohorte de 1.080 capacitadores; la segunda cohorte de 1.200 capacitadores pudo terminar nicamente la primera parte del ciclo (un ao). La falta de continuidad del programa se debi a la cada del gobierno en diciembre del ao 2001, al cambio de gestin y a los graves problemas presupuestarios que impidieron su continuidad (Klainer, 2004). Como se seal, fuera de esta experiencia, las polticas desarrolladas en este perodo slo adquieren sentido en contraposicin con las polticas del gobierno anterior. En realidad, no se elaboraron prescripciones que implicaran reorganizaciones estructurales del sistema en general ni de la capacitacin docente en particular. Dada la interrupcin del gobierno como producto de la crisis institucional del ao 2001, no es posible evaluar este perodo ms que como una transicin entre la reforma educativa de los aos noventa y las polticas educativas actuales.

La capacitacin docente como poltica de desarrollo profesional: de la regulacin a la promocin


Las polticas de capacitacin docente desarrolladas por el gobierno nacional en curso buscan distanciarse de los contenidos y estrategias propios del modelo de los noventa. Hasta finales del ao 2006, la accin del Estado nacional en este terreno estuvo concentrada en la Direccin Nacional de Gestin Curricular y Formacin Docente, en un rea cuya denominacin ya expresa el primer gesto de distanciamiento: Desarrollo Profesional. Segn su documento de base, producido en el ao 2004, esta rea es la encargada de generar, articular y llevar adelante las po-

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lticas y acciones de capacitacin destinadas a los docentes que se encuentran en actividad en el sistema educativo. 20 Estas acciones se inscriben dentro de la obligacin del Estado de impartir capacitacin gratuita de calidad y se materializan en diversas propuestas de desarrollo profesional gestadas desde la propia rea o en colaboracin con las jurisdicciones provinciales. Encontramos ya aqu uno de los rasgos caractersticos de las polticas de este ltimo perodo que ms las distancian del modelo de los noventa: se concentran casi exclusivamente en el desarrollo de una oferta propia de capacitacin (generada en el rea o en colaboracin con las provincias), abandonando la pretensin de regular desde el Estado Nacional el conjunto de la oferta de capacitacin que se multiplica en el pas. 21 El diseo y desarrollo de las acciones del rea de Desarrollo Profesional asume como puntos de partida: El reconocimiento de la heterogeneidad de las ofertas de capacitacin (en sus propsitos, formatos, alcances y calidad), resultado del crecimiento de la demanda de capacitacin docente generada en los ltimos aos. La necesidad de generar una democratizacin de las ofertas de capacitacin docente, en trminos tanto del acceso como de la calidad de los trayectos formativos. El distanciamiento de las perspectivas instrumentales de capacitacin, que entienden que el problema central de la educacin es la carencia y desactualizacin de los docentes en ejercicio y que conciben la capacitacin como una herramienta que por s sola puede generar los cambios esperados en la vida escolar. Se plantea como

20 www.me.gov.ar, rea de Desarrollo Profesional Docente, apartado Acerca del rea. Todas las citas que siguen estn tomadas de esta misma fuente, de modo que se omitir su mencin en cada caso para facilitar la lectura. 21 A lo sumo, y frente al reconocimiento de que existen en el pas instituciones pblicas que vienen centrando su accin en la funcin de capacitacin, el rea aspira a promover su articulacin: Aspiramos a conformar una red de centros pblicos de desarrollo profesional docente que, conjuntamente con el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin y los ministerios provinciales, generen proyectos orientados a la innovacin en el campo de la capacitacin docente.

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problemtico establecer una correlacin directa entre capacitacin y cambio, por lo cual, en contraste con el enfoque anterior, se sostiene que para generar una posibilidad de cambio en la vida escolar es necesario problematizar la compleja trama de factores que configuran la posicin del docente, como sujeto autorizado personal y socialmente para educar. Por esta razn, hemos procurado encontrar el modo de disear itinerarios de desarrollo profesional que recuperen la mutiplicidad de saberes que, hoy por hoy, resultan necesarios para sostener la identidad docente.22 La necesidad de equilibrar dos funciones de la capacitacin: como instrumento para fortalecer las polticas educativas sobre el sistema, posibilitando la instalacin y desarrollo de programas y proyectos, y como va de desarrollo profesional de los docentes. En este ltimo sentido se plantea la necesidad de que la formacin permanente este dirigida al docente como sujeto cuya biografa profesional est en proceso. 23 Sus objetivos, para el perodo 2004-2007 son contribuir a: Garantizar una democratizacin en el acceso a las propuestas de capacitacin docente por medio de la gratuidad, calidad, diversidad de dispositivos, destinatarios y propuestas de formacin para los docentes en ejercicio. Interpelar al docente desde mltiples perspectivas: la enseanza de contenidos curriculares, la gestin escolar, la transmisin cultural. Repensar las condiciones contemporneas en que se desarrolla la tarea de educar, diseando itinerarios de desarrollo profesional desde la multiplicidad de saberes que resultan necesarios para sostener la identidad docente.

22 Vase www.me.gov.ar, rea de Desarrollo Profesional Docente, apartado Acerca del rea: Escenario. 23 Ibdem.

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Privilegiar la generacin de propuestas de formacin y capacitacin que tornen posibles la renovacin y construccin de nuevas experiencias escolares. Es interesante destacar que, si los objetivos centrales de las polticas de capacitacin de los aos noventa eran mejorar la calidad educativa cubriendo los dficit de formacin de los docentes e implementar los lineamientos de la reforma, en este caso, el nfasis est puesto en la complejidad de la tarea de ensear, en la necesidad de fortalecimiento de la identidad docente, en la recuperacin de sus saberes y en la produccin de nuevas experiencias escolares, aunque sin especificar cules. Se podra afirmar que, aunque en ambos casos est presente la idea de que la capacitacin es una va privilegiada para modificar las prcticas escolares, la principal diferencia radica en el hecho de sostener o rechazar que tales modificaciones puedan y/o deban ser direccionadas. Ahora bien, si se analizan las acciones concretas impulsadas desde esta rea, resulta que, en el escenario nacional de la capacitacin diagnosticado como heterogneo, el mec y t termina jugando como un actor ms (aunque se trate de un actor con una enorme capacidad de influencia, dinamismo, innovador en contenidos y formatos y, adems, con disponibilidad presupuestaria). De hecho, lo que principalmente hace el rea de Desarrollo Profesional es desarrollar de manera directa una cantidad muy importante de acciones de capacitacin en todo el pas, pero es evidente que ha renunciado a generar polticas que permitan ordenar e integrar (con mecanismos distintos de los anteriores) un sistema nacional de capacitacin o que reduzcan su heterogeneidad. Antes bien, parece apostar a multiplicar, hasta donde resulte posible, acciones innovadoras en sus formatos y en sus contenidos, pero con una direccionalidad abierta en relacin con sus efectos tanto sobre las prcticas docentes como sobre los problemas del sistema de formacin continua. Entre las principales acciones del rea, se destacan: Escuela Itinerante; Arte Rodante; Ciclos de Cine y Formacin Docente. Todas estas acciones tienen en comn la apertura de los temas, de los

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problemas y de los horizontes conceptuales tradicionalmente considerados como parte de la capacitacin docente. En este sentido, el rasgo ms notable es el esfuerzo por introducir a los docentes en las nuevas problemticas sociales y culturales en cuyo marco desarrollan la tarea de ensear, descentrando las propuestas de capacitacin de la clsica actualizacin disciplinar o didctica. La sancin de la Ley de Educacin Nacional a finales del ao 2006 consolida normativamente las orientaciones bsicas expuestas y desplaza el diseo y desarrollo de la poltica de formacin docente continua del rea de Desarrollo Profesional hacia el Instituto Nacional de Formacin Docente, actualmente en fase de organizacin. Ms adelante nos referiremos en particular a la formalizacin de algunos principios relativos a las polticas de capacitacin en la nueva Ley y propondremos algunas hiptesis acerca de la direccionalidad que, de acuerdo con lo que qued all establecido, puede llegar a asumir el Instituto.

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Captulo 2. El desarrollo de la Red Federal de Formacin Docente Continua:


aspectos normativos y condiciones de implementacin24

El sinttico panorama expuesto en el captulo anterior muestra por qu el principal hito en el desarrollo de la capacitacin de docentes en la Argentina es la constitucin de la Red Federal de Formacin Docente Continua (rffdc), dado que da lugar, por primera vez, a la implementacin de un sistema de capacitacin que aspira a la integracin y a la articulacin. Este desarrollo fue resultado de una fuerte pretensin regulatoria y de un enorme esfuerzo normativo. Porque es sobre sus restos normativos y culturales que, hasta el da de hoy, se sigue pensando a la capacitacin docente, nos detendremos en este captulo en el anlisis de la Red, con el objeto de comprender mejor los debates posteriores y la direccionalidad que van asumiendo las polticas actuales. Para ello expondremos, en primer lugar, la arquitectura normativa que sostuvo esta red; luego analizaremos los efectos de su implementacin de cara a las condiciones laborales docentes en los noventa; y finalizaremos con un anlisis del papel de los docentes en la elaboracin de sus lineamientos.

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Este captulo se basa en diniece-mec y t, 2005.

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La Red Federal de Formacin Docente Continua:


breve descripcin
Desde su creacin, la rffdc est constituida por 24 cabeceras jurisdiccionales correspondientes a cada uno de los Estados provinciales y una cabecera nacional, esta ltima con asiento en algn rea del Ministerio de Educacin Nacional. La organizacin de la rffdc durante la dcada de 1990 fij las funciones de las cabeceras provinciales fuertemente vinculadas a la organizacin de la capacitacin docente a partir de la formulacin de planes globales de capacitacin que definan las acciones a ser financiadas desde el Estado nacional. Para su configuracin, desde la cabecera nacional se desplegaron distintos mecanismos de intervencin, fundamentalmente: a) la normativa; b) el financiamiento de las acciones, centradas sobre todo en cursos de capacitacin; c) el establecimiento de criterios para la formulacin de los proyectos de capacitacin y su evaluacin; d) la convocatoria pblica a la presentacin de proyectos de capacitacin; e) el desarrollo de acciones de monitoreo y evaluacin de los cursos; f) la creacin de un registro nacional de oferentes de capacitacin; y g) la creacin de un sistema nacional de certificacin de la capacitacin avalada por la rffdc: el Registro Federal de Proyectos, Evaluacin y Certificacin (refepec). A estos mecanismos hay que aadir la puesta en marcha de un proceso de acreditacin de los Institutos de Formacin Docente, a los que se impuls a ofrecer capacitacin como uno de los criterios bsicos para la obtencin de dicha acreditacin. El instrumento de gestin fundamental para la definicin conjunta de las acciones entre las cabeceras nacional y provinciales fue la elaboracin de lo que se llamaban planes globales de capacitacin, herramienta a la vez de planificacin y de financiacin, toda vez que el Estado Nacional acordaba, a travs de ellos, el financiamiento de las acciones de capacitacin definidas en el marco de los lineamientos vigentes.25

25 En sus inicios, estos planes estaban fuertemente acotados a la definicin de acciones de capacitacin, pero, con posterioridad, experimentaron importantes cambios. En el ao 2002 como producto de la fuerte crisis que atraves la sociedad argentina a fines de 2001 ,

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Aspectos normativos en el desarrollo de la Red Federal de Formacin Docente Continua


El marco normativo de la rffdc est integrado por un conjunto de disposiciones de diferente alcance prescriptivo: leyes nacionales, Acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educacin y resoluciones ministeriales. En general, esas normas abordan aspectos relacionados con la organizacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua, su composicin y funciones. En muchos casos, establecen plazos para el cumplimiento de ciertas metas, plazos que, por lo comn, debieron ser prorrogados. La profusa normativa desarrollada en este perodo evidencia la importancia de este instrumento para la regulacin del conjunto del sistema educativo por parte del Estado nacional. A continuacin se presentan sintticamente sus principales aspectos.

La Ley Federal de Educacin


Esta ley, sancionada en 1993, define por primera vez a nivel nacional cuestiones fundamentales en torno a la capacitacin docente: a) en relacin con los docentes consagra como derecho la capacitacin, actualizacin y nueva formacin en servicio, para adaptarse a los cambios curriculares requeridos (Art. 46, i) y como deber su formacin y actualizacin permanente (Art. 47, d); b) establece como objetivo de la Formacin Docente el de perfeccionar con criterio permanente a graduados y docen-

estos planes globales comenzaron a incorporar todas las acciones acordadas entre las provincias y la cabecera nacional, conforme a las prioridades de poltica educativa definidas por las provincias y la nacin. A partir del ao 2004, esta concepcin del planeamiento se acompa con la modificacin de algunos criterios en la formulacin de los planes globales, como la inclusin del concepto de integralidad. Este concepto supone la creacin de un conjunto de estrategias que, por un lado, atienden a los distintos factores que inciden en los problemas educativos, y que, al mismo tiempo, prevn instancias de participacin de los distintos actores teniendo en cuenta las particulares caractersticas del contexto de intervencin.

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tes en actividad en los aspectos cientfico, metodolgico, artstico y cultural (Art. 19, b); c) fija entre las funciones del Ministerio de Educacin promover y organizar concertadamente en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin, una red de formacin, perfeccionamiento y actualizacin del personal docente y no docente del sistema educativo nacional (Art. 53, g). La Ley de Ministerios confirma estas potestades respecto de la organizacin de la red de formacin, perfeccionamiento y actualizacin. 26 A partir de all, corresponder producir normativas de menor rango que sienten las bases para su concrecin.

Los Acuerdos y Resoluciones del Consejo Federal de Cultura y Educacin


El Consejo Federal de Cultura y Educacin (cfc ye) ha dictado una cantidad importante de resoluciones tendientes a establecer las lneas de accin que las diferentes jurisdicciones tenan que considerar en cuanto a la formacin docente continua. En este apartado se describen las resoluciones que bsicamente han delineado las definiciones, orientaciones y procedimientos de construccin y puesta en funcionamiento de la rffdc. A pesar de la densidad que presentan los textos normativos, optamos por presentarlos aqu con cierto detalle, con el fin de mostrar no slo sus contenidos sino las dimensiones de la estrategia regulatoria de la reforma.

26 Ley N 22.520. Texto ordenado por Decreto N 438/92, sus modificatorios y complementarios. Esta ley seala, en el artculo 23 quater /6, que es competencia del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa Entender en el desarrollo y administracin de la Red Federal de Formacin Docente Continua para garantizar la calidad, profesionalidad y pertinencia en la formacin de los docentes dependientes de las distintas jurisdicciones....

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La primera norma producida por el cfc ye sobre el tema que nos ocupa es la Resolucin N 26 del 6 de agosto de 1993 por la que se aprueba la metodologa de implementacin de la Ley Federal de Educacin as como el cronograma para la vigencia de la nueva estructura educativa determinada por la citada ley. Expresamente se menciona la implementacin de programas de formacin y actualizacin docente. El Anexo I de la Resolucin 26/93, que aborda la metodologa para acordar los aspectos prioritarios de la Ley Federal de Educacin, en relacin con la capacitacin y la formacin docente puntualiza que:
La capacitacin deber articularse con un proceso de concentracin de acuerdos en torno a la formacin docente para los procesos de transformacin curricular. Parece imprescindible acordar cuestiones vinculadas a la capacitacin inmediata y cuestiones vinculadas a la formacin docente en el mediano y largo plazo. Para las Jurisdicciones que acuerden la necesidad de incluir a la brevedad ciertos temas en sus establecimientos educativos, muchos de los cuales no estn contemplados en sus Currculos vigentes, es imprescindible capacitar de inmediato a los docentes para esa inclusin.

Las cuestiones que se acuerda tratar son: a) el perfeccionamiento docente; b) el reciclaje o capacitacin para funciones especiales tales como la formacin en investigacin, conduccin, orientacin, planificacin, etc., as como la capacitacin docente de profesionales o tcnicos de nivel superior. La Resolucin N 32 del 13 de octubre de 1993 aprob el documento de trabajo Alternativas para la Formacin, el Perfeccionamiento y la Capacitacin Docente (serie A-3). Nos detendremos en la descripcin de su contenido, dado que se trata de un documento que no slo sienta las bases organizativas de la red sino que tambin produce y estabiliza el conjunto de definiciones que delimitan el escenario de la formacin docente continua, en un esfuerzo propio de la reforma de los noventa que en otro lugar hemos caracterizado como fundacionalista.

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En principio, el documento caracteriza la formacin docente como un proceso continuo de preparacin de profesionales para el desempeo de un rol especfico, proceso que comprende distintas instancias: perfeccionamiento docente en actividad, capacitacin de graduados docentes para nuevos roles profesionales y capacitacin pedaggica de graduados no docentes. El perfeccionamiento docente en actividad es definido como una exigencia para dignificar y jerarquizar la profesin docente. Consiste en una revisin crtica de los problemas que presentan las prcticas pedaggicas a la par que constituye una instancia de informacin y de profundizacin de las polticas educativas y de las demandas sociales e institucionales. El perfeccionamiento docente institucionalizado tiene las mismas funciones pero se realiza en el lugar de trabajo con remuneracin por horas. Por su parte, la capacitacin de graduados docentes para nuevos roles y funciones diferencia la formacin inicial de los requerimientos del sistema e incluye: gestin institucional, coordinacin de ciclos o de reas, supervisin, administracin, investigacin educativa, planeamiento y evaluacin institucional, organizacin curricular, orientacin educativa, etc. Finalmente, la capacitacin pedaggica de graduados no docentes est destinada a profesionales y tcnicos superiores que desean incorporarse a la docencia. Segn esta resolucin, prestaran estos servicios de formacin docente continua los institutos de formacin de grado, universidades nacionales y provinciales, centros de investigacin pedaggica y de perfeccionamiento docente, de gestin oficial y privada y organismos intergubernamentales e internacionales, bajo las regulaciones de la Red. Al respecto, el documento en anlisis refiere tambin a la construccin y consolidacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua prevista en el Art. 53, inciso g, de la Ley Federal de Educacin. La Red Federal se define como un sistema que asegure la circulacin de la informacin para concretar las polticas nacionales de formacin docente continua acordadas en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin. En ese marco de concertacin, la finalidad de la Red ser ofrecer un marco organizativo para el desarrollo de un plan de formacin docente continua. Tendr como fun-

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cin asegurar la articulacin e integracin a travs de mecanismos giles, dinmicos y permanentes de las acciones de formacin de grado, perfeccionamiento y actualizacin del personal docente y no docente del Sistema Educativo Nacional y la circulacin de informacin cientfica, tecnolgica y cultural, nacional e internacional, mediante la utilizacin de equipamiento informativo. Finalmente, la Red estar conformada por aquellas instituciones de gestin pblica o privada cuya responsabilidad primaria sea la formacin docente, as como por aquellas organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales provinciales, nacionales e internacionales cuya actividad y/o produccin constituyan un significativo aporte para la formacin docente continua. Estar integrada por los organismos designados por las jurisdicciones provinciales y coordinada y financiada por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin en cumplimiento de lo establecido por la Ley Federal. La Resolucin N 36 del 1 de junio de 1994 aprob el documento Serie A, Nmero 9, Red Federal de Formacin Docente Continua. Este documento procura avanzar en la construccin de un acuerdo interprovincial que permita, por un lado, organizar y poner en funcionamiento la Red Federal de Formacin Docente Continua y, por el otro, acordar un marco de decisiones mnimas para establecer los contenidos bsicos comunes de la formacin docente continua. En cuanto a la organizacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua, se establece que la conforman veintitrs cabeceras provinciales (a designar por cada gobierno local) y una cabecera nacional en el Ministerio de Cultura y Educacin con responsabilidades de coordinacin y asistencia tcnica y financiera. La Secretara de Programacin y Evaluacin Educativa operar como cabecera Nacional, teniendo como funciones la promocin y organizacin de la Red y la implementacin de programas de cooperacin tcnica y financiera a los efectos de fortalecer el funcionamiento de la misma. Las funciones previstas para las cabeceras provinciales son: a) formular los criterios y orientaciones para la elaboracin de diseos curriculares jurisdiccionales de formacin docente; b) fijar las prio-

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ridades de perfeccionamiento, capacitacin e investigacin sobre la base de los Acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educacin; c) ofrecer asistencia tcnica a las instituciones y desarrollos curriculares; d) acreditar y registrar a las instituciones provinciales que se incorporen a la red; e) brindar informacin sobre las instituciones acreditadas y registradas en la Red; f) evaluar a las instituciones de las respectivas provincias. La resolucin indicaba que cada gobierno provincial y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires deban acreditar hasta el 31 de diciembre de 1995 los establecimientos no universitarios oficiales y privados de formacin docente existentes en su jurisdiccin que se integraran a las respectivas redes locales, lo cual deba ser comunicado a la cabecera Nacional de la Red Federal de Formacin Docente Continua. Posteriormente, este plazo se prorrog y el proceso de acreditacin an contina inconcluso. 27 Los criterios que debern considerarse para la acreditacin son: 1) la calidad y la factibilidad del proyecto pedaggico-institucional de cada establecimiento; 2) la titulacin de nivel superior (universitario y no universitario) del personal directivo y docente de cada establecimiento; 3) la produccin cientfica y acadmica de cada establecimiento y/o de sus docentes y directivos (investigaciones y publicaciones), tomando en cuenta las posibilidades del contexto socioeconmico-cultural de la zona/regin; 4) la produccin pedaggica y didctica de cada establecimiento y/o de sus docentes y directivos (desarrollos curriculares, de textos y materiales para la enseanza, etc.), considerando tambin las posibilidades del contexto socioeconmico-cultural de la zona/regin; 5) la evolucin histrica de la matrcula y de los ndices de aprobacin, de reten-

27 La Resolucin 63/97, que aprob el documento A N 14, estableci diciembre de 1997 como fecha lmite para el inicio del proceso de acreditacin de las instituciones no universitarias en la rffdc por parte de las autoridades de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires y el Ministerio de Educacin y Cultura de la Nacin. La Resolucin N 76 del 26 de junio de 1998 defini como etapa de transicin entre la situacin actual y la acreditacin de las instituciones no universitarias de formacin docente continua en la Red Federal de Formacin Docente Continua al perodo comprendido entre los ciclos lectivos 1998 y 2002, ambos inclusive.

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cin y de graduacin de cada establecimiento, de acuerdo con las condiciones socioeconmico-culturales de la poblacin atendida y la diversidad de ofertas de estudios de nivel superior disponible en cada zona/regin; 6) la cantidad, las caractersticas y los resultados de las actividades de capacitacin docente en servicio organizadas por cada establecimiento; 7) las caractersticas de las relaciones entre cada establecimiento y las dems instituciones educativas de la comunidad atendida, en particular a travs de la insercin y calidad de sus egresados; 8) las caractersticas de las relaciones entre cada establecimiento y la comunidad atendida; 9) la cantidad y las caractersticas de los servicios de extensin comunitaria ofrecidos por cada establecimiento. Para la acreditacin de los institutos existentes se tendr en cuenta fundamentalmente la calidad y factibilidad del proyecto pedaggico institucional. Para la acreditacin de los institutos creados con posterioridad al presente acuerdo se considerarn los tem a), b) y c). En cuanto a la organizacin acadmica e institucional de estas instituciones, se seala que los establecimientos de formacin docente, oficiales y privados deben ajustar sus estructuras de forma tal que se organicen departamentos o programas vinculados a los tres campos de la formacin docente formacin general, formacin especializada, formacin de orientacin, a las diferentes instancias de la formacin docente continua, formacin de grado y perfeccionamiento y capacitacin y a las tareas de investigacin y desarrollo . Respecto de la acreditacin de las universidades, el acuerdo seala que formarn parte de la rffdc sin pasar por ningn proceso de evaluacin. Para la incorporacin de otras instituciones que soliciten su incorporacin a la Red, en cada cabecera provincial se habilitar un registro cuya actividad y/o produccin constituyan un significativo aporte para la formacin docente continua; mientras que en la cabecera nacional de la Red se habilitar un Registro Federal de Perfeccionamiento y Capacitacin Docente para las organizaciones

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gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales cuya actividad y/o produccin constituyan un significativo aporte para la formacin docente continua. En ambos casos el registro comprender instituciones que desarrollen actividades correspondientes al perfeccionamiento docente en actividad, a la capacitacin docente para nuevos roles profesionales y a la capacitacin docente de graduados no docentes. Hay que destacar que para estas otras instituciones, que no son instituciones de formacin docente ni universidades, no se establecen criterios equivalentes a los de la acreditacin que impliquen algn tipo de control de la calidad de las mismas. Sin embargo, a los fines de la realizacin de actividades de capacitacin, no parece haber distinciones entre las instituciones acreditadas en la Red y aquellas que son slo registradas. La misma resolucin, seala en su punto 7, que todas las instituciones acreditadas en la Red Federal de Formacin Docente Continua sern peridicamente evaluadas por las cabeceras provinciales y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a travs de los mecanismos y/u organismos de evaluacin de la calidad de la educacin de las provincias y por el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin con los procedimientos que se consideren necesarios. Nuevamente este control recae sobre las instituciones acreditadas. Parecera, entonces, que estos mecanismos de acreditacin y evaluacin estn ms orientados a establecer controles sobre la formacin docente que a controlar la funcin de capacitacin y perfeccionamiento. La Resolucin N 52/96, que aprueba el documento Serie A, N 11, Bases para la organizacin de la formacin docente, refrenda los criterios de acreditacin para todas las instituciones de formacin docente, universitarias y no universitarias. Esta misma resolucin establece que las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y las instituciones universitarias podrn organizar actividades correspondientes al perfeccionamiento docente en actividad, a la capacitacin de graduados docentes para nuevos roles profesionales y a la capacitacin pedaggica para graduados no docentes en las instituciones de

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formacin docente y/o en instituciones especficamente organizadas para tal fin acreditadas en la rffdc. La Resolucin N 63 del 7 de octubre de 1997 aprob el Documento A-14 Transformacin Gradual y Progresiva de la Formacin Docente Continua. Este documento establece la definicin de perfiles de las instituciones segn las funciones de formacin docente continua: formacin inicial, capacitacin e investigacin. Esas instituciones pueden cumplir las tres funciones o las dos ltimas. Y para el cumplimiento de las mismas propone el desarrollo de acciones coordinadas con otras instituciones de formacin docente, otros niveles educativos, equipos de conduccin y supervisin provinciales y otras instituciones de la comunidad. La Resolucin N 58 del 20 de agosto de 1997 reconoce como cursos de la rffdc todos los aprobados por la Comisin Evaluadora Provincial aunque no estn financiados con recursos del Plan Global incorporado al convenio con el Ministerio Nacional. Los docentes podrn certificarlos en la rffdc a travs de evaluaciones presenciales, personales y escritas acordadas para cada mdulo. Esta certificacin tendr validez nacional independientemente de las modalidades de capacitacin utilizadas. Otra modalidad de certificacin ser la libre presentacin de los docentes a pruebas de certificacin de las competencias acadmicas, pruebas que sern organizadas para cada mdulo o circuito por convocatoria de las cabeceras provinciales en el marco de la rffdc. Cada provincia otorgar puntaje conforme a la normativa vigente en el mbito de su jurisdiccin. La Resolucin N 83 del 4 de noviembre de 1998 aprob el documento Serie E, N 2, Criterios para la conformacin y el funcionamiento de las unidades de evaluacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua, y habilit el Registro Nacional de Evaluadores de la Formacin Docente. El acuerdo establece los criterios para la conformacin y el funcionamiento de las Unidades de Evaluacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua, incluyendo los lineamientos generales para los procesos de evaluacin y acreditacin de las instituciones no universitarias de formacin docente y para la aprobacin de nuevas carreras de formacin docente. Las funciones asignadas a las unidades de evaluacin son: la evaluacin de las

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instituciones no universitarias de formacin docente con miras a su acreditacin en la Red Federal de Formacin Docente Continua y de las carreras que proyecten, diseen y presenten.

Las resoluciones ministeriales


Con el fin de instrumentar las decisiones adoptadas por el cfc ye, el Ministerio de Educacin de la Nacin redacta normas de menor rango, como resoluciones y disposiciones. A lo largo de todo el perodo, se han producido muchas resoluciones vinculadas con aspectos organizativos, de procedimiento, de evaluacin, de rendicin tcnica y financiera de las acciones de capacitacin desarrolladas en cada una de las provincias. No es necesario detallar aqu todas ellas. Baste con sealar que, a travs de este tipo de normas operativas, se fue delineando un estilo de vinculacin de las provincias con el Estado nacional que otorgaba a este ltimo una posicin de control muy significativa respecto del conjunto de la oferta de capacitacin del pas. En sntesis, lo expuesto muestra con claridad la magnitud del esfuerzo normativo que sostuvo el diseo y desarrollo de la rffdc y explica, de algn modo, que las polticas posteriores pusieran sus esfuerzos iniciales en desactivar, debilitar o bien ignorar buena parte de las normas producidas en este perodo. Si para la reforma de los aos noventa la construccin de este cuerpo normativo constitua el punto de partida de los cambios que se pretenda producir en la medida en que les daba herramientas a los gobiernos para asegurar la direccionalidad de los procesos, para los gobiernos que vinieron luego, desactivar buena parte de estas normas representaba una va privilegiada para hacer visible su distanciamiento con los principios de la reforma (el hito principal de este distanciamiento normativo es la reciente derogacin de la Ley Federal de Educacin y su reemplazo por la Ley de Educacin Nacional). En relacin con sus contenidos, el panorama presentado muestra la constitucin, al menos formalmente, de un sistema de capacitacin que se articula a escala provincial y nacional a travs de: la fijacin de estndares para la capacitacin (en relacin con los

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contenidos, los formatos, la duracin, los tipos de evaluacin, etc.), la aprobacin previa de ofertas e instituciones (acreditacin) para asegurar certificaciones vlidas y la formalizacin de instancias de negociacin y aprobacin de los planes de capacitacin de las que dependa la disponibilidad de financiamiento entre el Estado nacional y los Estados provinciales. Es de destacar adems, el nfasis puesto en la diversificacin de instancias de evaluacin de cumplimiento de los estndares fijados que, rpidamente, se convirtieron en puras instancias de control de las ofertas. Ahora bien, a pesar de los esfuerzos de regulacin del conjunto de las ofertas de capacitacin del pas que expresan las normativas reseadas, los resultados de su aplicacin no lograron generar un sistema integrado. Esto ocurri por varias razones: en primer lugar, por la centralidad que adquiri el formato curso como dispositivo de capacitacin, un formato que habilita pocas articulaciones horizontales y verticales de trayectos de formacin; en segundo lugar, porque la capacitacin qued desarticulada de la carrera docente (o al menos no ms articulada de lo que ya prevean los estatutos del docente); en tercer lugar, por el nfasis casi excluyente puesto en capacitar para ensear los nuevos contenidos curriculares (lo cual puede producir eventualmente una integracin coyuntural pero no estructural); en cuarto lugar, porque la organizacin de la capacitacin en las distintas provincias present muchas diferencias condicionadas por la experiencia previa en planificacin y gestin de ofertas y por la disponibilidad de personal tcnico preparado para ello. En el apartado siguiente se muestra un panorama que revela la complejidad y la heterogeneidad ciertamente inevitable del escenario de la capacitacin a finales de los noventa, a pesar de los esfuerzos de ordenamiento y regulacin desplegados.

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El escenario de la capacitacin a finales de los noventa: organizacin, ejecucin y certificacin28


En nuestro anlisis precedente, hemos considerado la mltiple normativa de orden nacional sin introducirnos en la particularidad de cada Estado provincial, ni en la variedad y multiplicidad de instituciones que ofrecen capacitacin en cada una de las provincias. Esta mirada panormica sobre la normativa federal y nacional ofrece una imagen mucho ms homognea de la que efectivamente se expresa en realidad. Visto desde los procesos reales de implementacin, la situacin presenta una importante complejidad y muestra que el funcionamiento del sistema de capacitacin est lejos de constituir un sistema integrado. Para comprender el escenario que resulta de las polticas diseadas en este perodo y que se mantiene en la actualidad ms all de los cambios polticos y normativos introducidos en los aos posteriores, describiremos brevemente cmo se concretan las tres funciones centrales del sistema: la organizacin de las acciones de capacitacin, su ejecucin y su certificacin. Respecto de la organizacin, en cada una de las provincias hay mbitos oficiales responsables de la organizacin, financiamiento y regulacin normativa de la capacitacin. En general, las cabeceras provinciales de la rffdc coinciden o son parte de estos mbitos. Ellas son las encargadas de definir los planes globales en coordinacin con la cabecera nacional. No obstante, hay capacitacin organizada por las provincias que se da exclusivamente en ese mbito y no queda integrada al Plan Global. Adems de los ministerios provinciales, distintas instituciones oferentes de capacitacin pueden organizar acciones autnomamente. Se la denomina capacitacin externa o privada, aunque es necesario precisar que no siempre se trata de instituciones de gestin privada. En muchos casos esta capacitacin, tambin llamada autofinanciada, se sostiene con el pago de aranceles por parte de los cursantes. Cada provincia tiene disposiciones especficas para la

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Este apartado se extrae de diniece mec y t, 2005.

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regulacin de estas ofertas, asociadas en general a los estatutos docentes y a los mecanismos de asignacin de puntaje, disposiciones que pueden no coincidir con las normas y estndares generales. A su vez, la ejecucin de las acciones puede estar a cargo de distintos organismos o instituciones: equipos de las cabeceras nacional y provincial, Institutos de Formacin Docente (ifd) y otras instituciones de educacin superior no universitaria, universidades estatales y privadas, ministerios o secretaras de sectores distintos de educacin, sindicatos, Organizaciones no Gubernamentales (ong), empresas. En general, las cabeceras nacional y provincial slo participan como oferentes en acciones definidas en los planes globales. Tambin es usual que los ifd estatales, dado que dependen de cada provincia, sean oferentes incluidos en los planes globales o en otros proyectos provinciales. Las otras instituciones participan en menor medida. En general, las instituciones privadas, sindicatos y ong realizan capacitacin externa. La certificacin29 y validacin de las acciones de capacitacin para la carrera docente se realiza a travs de dos sistemas , uno nacional y otro provincial. La certificacin nacional corresponde a acciones avaladas por la rffdc, para lo cual se cre el Registro Federal de Proyectos, Evaluacin y Certificacin (refepec). Este sistema de certificacin registra la capacitacin que cumple con los siguientes requisitos: ser evaluada por una Comisin Evaluadora, tener 40 horas de duracin como mnimo y realizar evaluacin individual presencial y escrita de los alumnos. Lgicamente, toda capacitacin que rene estas caractersticas, incluida en los planes globales, es certificada. Sin embargo, la oferta ha ido expandindose en sus formatos y modalidades, y ya no se

29 Cuando hablamos aqu de certificacin no nos referimos a la extensin, por parte de las instituciones, de un papel el certificado de asistencia o de aprobacin de una actividad que cualquier institucin puede extender y de hecho, as lo hacen . El problema al que nos referimos es el de la validacin pblica de esas actividades a los fines de ser reconocidas como antecedentes para la carrera docente en establecimientos pblicos, tal cual fue mencionado en el apartado anterior en relacin con los estatutos docentes. El ingreso a la docencia en las instituciones privadas no requiere de este tipo de reconocimientos.

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reduce a las acciones que cumplen estos requisitos. Dentro de los mismos planes globales puede haber acciones de capacitacin como seminarios, jornadas, talleres, proyectos de desarrollo curricular o investigacin que contribuyen al desarrollo profesional docente. No obstante, no se incorporan al refepec por no satisfacer los requisitos antedichos. Por otro lado, y en contraposicin, en algunas provincias reciben certificacin de la rffdc cursos de capacitacin que no se encuentran incluidos en los planes. Parte de estos proyectos son acciones desarrolladas por alguna unidad de capacitacin provincial o por los Institutos de Formacin Docente, con una cantidad de horas asignadas por la provincia. Y, aunque resulte redundante, es necesario sealar una vez ms que otras provincias no tienen ese criterio y solamente aceptan incluir en el refepec a las acciones de capacitacin incluidas en los planes globales y financiadas por el Estado nacional. El segundo sistema de validacin es el provincial. Con anterioridad a la creacin de la rffdc, muchas provincias desarrollaron sus propios sistemas, todos ellos estrechamente ligados a un nomenclador para la asignacin de puntaje a los docentes. Este sistema, particular de cada provincia, est regulado sobre la base de los estatutos docentes que ya hemos analizado y de normativa provincial especfica que define criterios para la validacin. En este caso, lo que cobra relevancia no es el otorgamiento de los certificados que realiza cada institucin oferente sino su traduccin en puntaje. A diferencia del refepec, este sistema es ms flexible en cuanto al tipo de actividades a las que se les otorga puntaje y comprende a toda la oferta de capacitacin de la provincia , incluida la que hemos denominado oficial y externa. En los casos en que algn tipo de accin de capacitacin no cumpliera algunos de los requerimientos establecidos por las regulaciones provinciales, los docentes se ven inhibidos de recibir puntaje por la formacin recibida. Estos sistemas son paralelos y las articulaciones entre ambos son especficas en cada provincia. A los efectos de organizar los concursos de ingreso y ascenso docente, es el sistema de puntaje el que rige la calificacin de los docentes. Esto demanda que cada una de

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las provincias reglamente especficamente el otorgamiento de puntaje de los cursos certificados por el refepec. Si bien el fundamento del refepec es avalar a nivel nacional la capacitacin de los docentes, en los ltimos aos ha habido casos de provincias que no incluyeron en sus sistemas de puntaje y por lo tanto no reconocieron la capacitacin de la Red recibida en otras jurisdicciones. En contraposicin, en otras provincias, se discrimina favorablemente aquella capacitacin perteneciente a la Red. Esta mirada sobre el sistema de capacitacin en funcionamiento muestra una complejidad y heterogeneidad mucho mayores de la que permite anticipar el anlisis de la normativa. Desde ya, la heterogeneidad no constituye en s misma un problema, pero advierte sobre la relativa eficacia de una estrategia concentrada en instalar regulaciones homogneas que desconocen los puntos de partida de los distintos actores polticos e institucionales que participan en el sistema. Como resultado de una estrategia inaugural o fundacional, la reforma ha pretendido crear o transformar radicalmente lo existente, suponiendo que, al final del proceso, bamos a tener un sistema completamente nuevo (esta lgica se expresa claramente en el establecimiento de metas y plazos para su cumplimiento y en la calificacin de los procesos de reforma como transiciones). En un modelo de estas caractersticas no tienen cabida la consideracin de las tradiciones existentes, las lgicas institucionales instaladas y la experiencia de los actores. A continuacin se analiza este punto, particularmente en relacin con el lugar de los docentes en el marco de la reforma y la poltica de capacitacin.

El papel subordinado de los docentes en el marco de la Reforma y la poltica de capacitacin


Sealamos en otro trabajo (Serra, 2004) que, en el marco del ajuste estructural de la economa argentina de la dcada del noventa, la docencia entr, como el resto de las ocupaciones, en el terreno de la inestabilidad y la flexibilizacin.

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Sostenemos que, mientras que las propuestas de capacitacin proponan la profesionalizacin, el trabajo docente tuvo a lo largo de la dcada un progresivo deterioro: por una parte, se redujeron los salarios y, por otra, se produjo una intensificacin de las tareas debida a que el incremento de la pobreza general ampli la tarea asistencial de maestras y maestros. Al mismo tiempo, la estrategia de capacitacin implementada y el dispositivo de capacitacin elegido (el curso) pusieron lmites a la posibilidad de profesionalizacin de los docentes.30 Una nota distintiva del proceso de reformas educativas en Latinoamrica lo constituye el papel subordinado que cumplen en ellas los docentes. Quienes conciben las reformas son especialistas que realizan los diagnsticos y definen las lneas generales dejando a docentes y directivos del sistema la tarea de apropiarse de dicha reforma y la responsabilidad de instrumentarla (Daz Barriga e Incln Espinosa, 2001), en el marco de una concepcin vanguardista del cambio (Tiramonti, 2001). El caso de la Argentina no representa una excepcin (Feldfeber, 2000). En efecto, desde la perspectiva de los maestros y profesores, en lo que se refiere a su participacin en la toma de decisiones, la aplicacin de la Reforma tuvo un impacto negativo para el 37% de los docentes y neutro para el 30%; slo el 24% percibe un mejoramiento en esta cuestin (iipe, 2000). Por aadidura, estas reformas buscan acrecentar el control sobre el trabajo docente en un contexto de crisis financiera y de recortes al gasto en educacin y como corolario de la tendencia a culpabilizar a los docentes por la crisis educativa. En trminos generales, las reformas buscan introducir: diversos mecanismos de evaluacin del trabajo docente; estmulos al desempeo profesional que introducen diferencias entre los maestros; mayor flexibilidad en el trabajo; programas especiales que generan condiciones laborales diferentes para los maestros participantes; refuerzo de la supervisin escolar y escrutinio del trabajo escolar; incentivo a la participacin de otros

30 En el libro citado, empleamos la nocin de campo de Bourdieu para explicar la dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin, en el cual los docentes ocupan un lugar subordinado.

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actores en la gestin de la escuela; impulso a los docentes para que asuman un mayor compromiso con su actualizacin (Loyo, 2001). Se introduce entonces una flagrante contradiccin en estas propuestas de reforma porque, por un lado, exigen del docente un trabajo profesional y hacen una fuerte interpelacin a la dimensin intelectual de su actividad y, a la vez, proponen normativas tendientes a la precarizacin del trabajo y mantienen salarios propios de actividades de baja calificacin (Tiramonti, 2001). Es precisamente esta contradiccin propia de un conjunto de medidas que no ofrecen la posibilidad de ofrecer mejoras salariales lo que est en la base de la sensacin de vulnerabilidad de los docentes y en la posicin defensiva y de oposicin de sus sindicatos a las reformas (Loyo, 2001). Por otra parte, hay que tener en cuenta que las reformas educativas portan un conjunto de valores y modelos organizacionales que los sindicatos y los docentes consideran contrarios a las concepciones constitutivas de su identidad y fundamento de su accin colectiva (Tiramonti, 2001). En la Argentina, el rechazo de las organizaciones sindicales a la Reforma se hace patente a travs del accionar de la principal organizacin de docentes, la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (ctera).31 No obstante, algunas investigaciones revelan que no se puede hablar de una posicin homognea de los docentes en torno a la Reforma argentina de los noventa (iipe, 2000). En efecto, cuando se les pregunta su opinin sobre ciertos aspectos del proceso de transformacin, lo que predomina es una actitud positiva o de acuerdo. Contrariamente, la opinin general es negativa cuando se evalan los impactos de la Reforma educativa sobre diversas dimensiones del sistema escolar y, en especial, sobre la calidad de la educacin (iipe, 2000). Precisamente, segn la opinin de los docentes no se han alcanzado los objetivos explicitados por la Reforma: la elimina-

31 Ver por ejemplo Declaracin Final del I Congreso Educativo Nacional, 1997, versin digital en http://www.ctera.org.ar/educacion/declara.htm. La ctera fue una fuerte impulsora de la derogacin de la Ley Federal de Educacin de 1993, por lo cual fue activo su apoyo a la sancin de la nueva Ley de Educacin Nacional del 2006, lo cual ha sido interpretado como un logro de los trabajadores de la educacin.

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cin del fracaso de los ms pobres, la participacin de la comunidad, el proceso de enseanza-aprendizaje, el vnculo educacin-trabajo, la retencin escolar, la incorporacin de los avances cientfico tecnolgicos, son todos objetivos que no se han cumplido; adems, las condiciones de trabajo siguen igual o empeoraron para ms del 60% de los docentes (ctera , 2001). Esta divergencia por un lado, el acuerdo respecto de distintos aspectos de la Reforma y, por otro, la disconformidad en relacin con su impacto puede ser interpretada como que la mayora de los docentes comparten los objetivos propuestos, pero son escpticos en cuanto a que las polticas tengan una capacidad real para introducir cambios y mejoras en esas dimensiones, en sus procesos y sus productos, y, al mismo tiempo, en cuanto a las estrategias de implementacin; en su opinin, es esta la razn de que no se hayan producido los impactos positivos esperados ( iipe, 2000). Con este marco de reforma en el que, como sealamos, los docentes han sido interpelados de diferente manera poniendo en juego, junto con sus condiciones laborales, su propia identidad profesional , se despleg la poltica de capacitacin. Segn algunas interpretaciones, la poltica implementada a travs de la Red incluy a los docentes como capacitandos, como meros destinatarios/ receptores, pero en modo alguno como participantes en ninguna de las etapas de la formulacin de los proyectos. En efecto, la seleccin de los temas y contenidos de la capacitacin se efectu a nivel de la cabecera nacional sobre la base de la definicin de diversos especialistas en cada rea. Esta perspectiva resulta coherente con el concepto de capacitacin como reconversin: el docente no sabe y el que sabe, el especialista, debe ocupar su lugar en las definiciones sustantivas. La restriccin, o directamente la imposibilidad, de los docentes de elegir los cursos, sumada a la obligatoriedad real o subjetiva de realizarlos parecen haber reforzado este lugar subordinado. La concepcin sobre el papel de la capacitacin que sustenta la Reforma constituye un elemento de importancia para entender los nuevos mecanismos de control y regulacin de la subjetividad docente (Birgin, 1999; Davini y Birgin 1998; Feldfeber, 2000; Pipkin,

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1988; Popkewitz, 1994; Torres, 1996). Mientras que la capacitacin se propondra el fortalecimiento y la jerarquizacin de la profesin docente, la nocin de reconversin coloca al docente en una posicin de dficit, de no-conocimiento. Esta concepcin deslegitima sus saberes como consecuencia de la nueva propuesta curricular y de los nuevos modelos de gestin institucional y amenaza su estabilidad laboral en caso de que no se diera cumplimiento a la capacitacin prevista. El miedo a la prdida de trabajo condujo a una carrera por la obtencin de crditos como frmula para conjurarlo (Feldfeber, 1999; Pipkin, 2000); de este modo a pesar de no haberse institucionalizado en el nivel normativo , la relacin entre acreditacin de cursos y estabilidad laboral impact entre los docentes y oper como un incentivo para la realizacin de los cursos. En lneas generales, ya sea como efecto general del deterioro de las condiciones laborales docentes, o como producto de la responsabilizacin de los docentes por la crisis educativa y de los distintos mecanismos de control de su trabajo, o por la amenaza a su identidad profesional, o bien por el desarrollo de nuevos contenidos curriculares que ponen en crisis sus conocimientos, o como consecuencia de la amenaza real o subjetiva de perder el trabajo si no se logra determinada capacitacin, es un hecho la sensacin de inseguridad de los docentes: segn el estudio del iipe (2000), el 60% de los docentes encuestados declar sentirse inseguro o muy inseguro con respecto a la estabilidad en su puesto de trabajo.

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Captulo 3. La capacitacin docente con, en contra de y a pesar de la Red Federal de Formacin Docente Continua

Como ya hemos sealado en el captulo 1, los esfuerzos polticos de los aos inmediatamente posteriores a la Reforma hicieron hincapi, ms que en delinear un proyecto alternativo, en desactivar el existente. Recin hacia el ao 2004, la actual gestin de gobierno genera nuevos lineamientos en el terreno de la capacitacin y los traduce en un instrumento normativo. Es una resolucin del cfc ye, la N 223 del 11 de agosto de 2004, la que aprueba estos lineamientos contenidos en el documento Polticas para la formacin y el desarrollo profesional docente. A poco ms de un ao de la asuncin de la actual gestin, esta resolucin marc el inicio de nuevas orientaciones y consensos que derivaran en la sancin de la nueva Ley de Educacin y que marcaran un conjunto de continuidades y rupturas en el terreno de la formacin docente continua. Como ya se dijo, entre sus fundamentos se expresa que resulta imprescindible sostener la capacitacin gratuita como obligacin del Estado hacia el sistema pblico de educacin. Ya no se trata de asegurar el sostenimiento de un sistema de capacitacin con el propsito de garantizar la puesta en marcha de los principios de la Reforma, sino de asegurar el derecho de todos a la educacin, lo cual exige tambin efectivizar la posibilidad de maestros y profesores de

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acceder a los nuevos conocimientos. En este contexto, el hecho de que el Estado sostenga su obligacin de impartir capacitacin gratuita constituye no una estrategia de reforma sino una poltica de preservacin de los derechos de alumnos, docentes y familias. A diferencia de lo que haban sido las polticas de capacitacin del perodo anterior, las lneas del Plan de Desarrollo Profesional Docente que se presentan se consideran como respetuosas de las trayectorias y experiencias formativas previas de los docentes y se proponen generar una diversidad de dispositivos de formacin, ms all del clsico formato del curso. El documento incluye los lineamientos programticos para una poltica de desarrollo profesional docente. Entre ellos se mencionan: el desarrollo profesional docente para la inclusin, el fortalecimiento de la red de centros pblicos de desarrollo profesional docente, la ampliacin de la agenda temtica del desarrollo profesional docente reflexin pedaggica, saberes didcticos y disciplinares y formacin cultural contempornea , el impulso de los Centros de Recursos Pedaggicos como espacios de formacin permanente, la regulacin de la oferta de desarrollo profesional docente. Se presenta, adems, el plan de trabajo para el rea de desarrollo profesional docente, que incluye acciones que involucran de manera conjunta al Ministerio Nacional y a las jurisdicciones provinciales en el perodo 2004-2007. En relacin con esta ltima cuestin, se diferencian dos tipos de propuestas: las que se desarrollarn como acciones bilaterales entre el mec y t y las provincias, atendiendo tanto a los requerimientos de las provincias como a las propuestas del Ministerio Nacional, y las que se implementarn a nivel federal, comprendiendo al conjunto de las jurisdicciones provinciales. Ya hemos sealado en el captulo 1 que la traduccin de estos lineamientos en acciones concretas muestra que el nfasis de las polticas de capacitacin estuvo puesto especialmente en la generacin de ofertas directas desde el Estado nacional hacia el conjunto del sistema; de esta manera, el Ministerio de Educacin nacional se transform en un oferente ms de capacitacin que asume a su cargo el desarrollo de la nueva agenda (en trminos de temticas, problemas, campos de referencia, estilos de trabajo) que debe

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orientar la capacitacin docente; y no se vislumbraron polticas ms estructurales tendientes a reorganizar un sistema de capacitacin sobre nuevas bases de hecho, los restos normativos del anterior sistema siguen vigentes y parcialmente funcionando. Hacia finales del ao 2006, la nueva Ley de Educacin Nacional sistematiza los renovados lineamientos y orientaciones que se proponen en el terreno de la capacitacin docente y crea una institucin con un mayor margen de autonoma que concentrar, a nivel nacional, la definicin de polticas en este terreno (nos referimos al Instituto Nacional de Formacin Docente). A continuacin se analizan sus principales aspectos y se presentan algunas hiptesis en torno a sus posibles derivaciones.

La capacitacin docente en la Ley de Educacin Nacional


La Ley de Educacin Nacional (N 26.206 de 2006) incorpora la mayor parte de sus definiciones sobre formacin docente continua en el Ttulo IV. Los/as docentes y su formacin, compuesto por dos Captulos, el primero referente a Derechos y obligaciones y el segundo referente a la Formacin Docente. En el artculo 67 del primer captulo, establece el derecho de los docentes A la capacitacin y actualizacin integral, gratuita y en servicio, a lo largo de toda su carrera (inciso b); y la obligacin a capacitarse y actualizarse en forma permanente (inciso c). Respecto de la Ley Federal, hay dos aspectos a destacar. Mientras que en la primera el derecho se vinculaba directamente a la adaptacin a los cambios curriculares, en la nueva ley se refiere a una capacitacin integral. Ms all de la generalidad del trmino, esto da cuenta de la apertura de la agenda de la capacitacin, con la inclusin de cuestiones que sobrepasan lo curricular.32 El segundo

32 La Ley Nacional de Educacin de 2006 incluye, adems, en distintos artculos referencias a diversas temticas de capacitacin: garantizar la formacin docente especfica, inicial y continua para favorecer la Educacin Intercultural Bilinge (Art. 52); la incorporacin

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aspecto de importancia es la mencin de gratuidad como constitutiva de este derecho. La articulacin entre la capacitacin y la carrera docente, definida en el artculo 69, otorga a la primera un papel fundamental:
El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en acuerdo con el Consejo Federal de Educacin, definir los criterios bsicos concernientes a la carrera docente en el mbito estatal, en concordancia con lo dispuesto en la presente ley. La carrera docente admitir al menos dos (2) opciones: (a) desempeo en el aula y (b) desempeo de la funcin directiva y de supervisin. La formacin continua ser una de las dimensiones bsicas para el ascenso en la carrera profesional. A los efectos de la elaboracin de dichos criterios, se instrumentarn los mecanismos de consulta que permitan la participacin de los/as representantes de las organizaciones gremiales y entidades profesionales docentes y de otros organismos competentes del Poder Ejecutivo Nacional.

Esta articulacin, que, como se ha sealado, es constitutiva de la carrera docente desde su origen y est fundamentalmente pautada en los estatutos docentes, no incorpora ninguna novedad; pero lo que otorga importancia al artculo es la inclusin del problema de la carrera docente en la agenda de una discusin a nivel nacional (an por realizarse) que implicar necesariamente la modificacin de los estatutos. Tambin resulta significativa la omisin de la antigedad docente, uno de los pilares en los que se sustenta actualmente la carrera docente en los estatutos. En el Captulo 2 de la Ley La formacin docente se incluyen la mayor parte de las cuestiones vinculadas a la formacin docente continua, en relacin con la identidad docente que se intenta promo-

de los principios y valores del cooperativismo y del mutualismo en los procesos de enseanzaaprendizaje y la capacitacin docente correspondiente (Art. 90); la mencin de los docentes como destinatarios del canal televisivo Encuentro, con fines de capacitacin y actualizacin (Art. 102, inc. a).

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ver, y al marco institucional que le da sustento. En el artculo 71, se indica que:


La formacin docente tiene la finalidad de preparar profesionales capaces de ensear, generar y transmitir los conocimientos y valores necesarios para la formacin integral de las personas, el desarrollo nacional y la construccin de una sociedad ms justa. Promover la construccin de una identidad docente basada en la autonoma profesional, el vnculo con la cultura y la sociedad contemporneas, el trabajo en equipo, el compromiso con la igualdad y la confianza en las posibilidades de aprendizaje de los/as alumnos/as.

En particular, la mencin del vnculo con la cultura y la sociedad contemporneas marca toda una orientacin en relacin con los ejes temticos de la capacitacin, en concordancia con el Plan de Desarrollo Profesional Docente elaborado en el ao 2004. Por su parte, el artculo 72 define la formacin docente como parte constitutiva del nivel de Educacin Superior y tiene como funciones, entre otras, la formacin docente inicial, la formacin docente continua, el apoyo pedaggico a las escuelas y la investigacin educativa. Esta definicin ratifica el concepto de que la formacin docente se integra por la formacin inicial y la continua, consideracin que se refuerza en los artculos siguientes que aluden a los objetivos de la poltica nacional y a la organizacin institucional de la formacin docente:
Artculo 73. La poltica nacional de formacin docente tiene los siguientes objetivos: a) Jerarquizar y revalorizar la formacin docente, como factor clave del mejoramiento de la calidad de la educacin. b) Desarrollar las capacidades y los conocimientos necesarios para el trabajo docente en los diferentes niveles y modalidades del sistema educativo de acuerdo con las orientaciones de la presente ley. c) Incentivar la investigacin y la innovacin educativa vinculadas con las tareas de enseanza, la experimentacin y sistematizacin de propuestas que aporten a la reflexin sobre la prctica y a la renovacin de las experiencias escolares.

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d) Ofrecer diversidad de propuestas y dispositivos de formacin posterior a la formacin inicial que fortalezcan el desarrollo profesional de los/as docentes en todos los niveles y modalidades de enseanza. e) Articular la continuidad de estudios en las instituciones universitarias. f) Planificar y desarrollar el sistema de formacin docente inicial y continua. g) Acreditar instituciones, carreras y trayectos formativos que habiliten para el ejercicio de la docencia. h) Coordinar y articular acciones de cooperacin acadmica e institucional entre los institutos de educacin superior de formacin docente, las instituciones universitarias y otras instituciones de investigacin educativa. i) Otorgar validez nacional a los ttulos y las certificaciones para el ejercicio de la docencia en los diferentes niveles y modalidades del sistema.

Se destaca en este artculo el inciso d, en el que se incorpora el trmino desarrollo profesional, el cual viene adquiriendo mayor aceptacin para referirse a esta etapa de la formacin docente, en la medida en que aporta una perspectiva ms integral del docente y del proceso de su formacin, vinculada a una nocin de carrera docente desplegada a lo largo de la vida profesional, y que subsana la connotacin deficitaria y fragmentaria de la formacin de los docentes que portan trminos como actualizacin, perfeccionamiento y capacitacin. El trmino desarrollo profesional entra en lnea con la denominacin que la actual gestin educativa del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa iniciada en el ao 2003 le da al rea correspondiente dentro de la Direccin Nacional de Gestin Curricular y Formacin Docente: rea de Desarrollo Profesional Docente. El otro aspecto de este mismo inciso que merece resaltarse es el objetivo de Ofrecer diversidad de propuestas y dispositivos de formacin posterior a la formacin inicial. Esto marca la voluntad de rectificar el modelo de capacitacin de la rffdc de los noventa

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basado fundamentalmente en cursos cuya crtica desarrollaremos hacia el final de este documento.33 Los incisos e, f y h consolidan las propuestas del perodo anterior sobre la bsqueda de un sistema integrado de formacin docente continua que articule el conjunto de instituciones de educacin superior que forman docentes: universidades e institutos universitarios e institutos de Educacin Superior. Estas son las instituciones que, segn el artculo 34 de esta Ley, comprenden la Educacin Superior. En esta definicin se destaca la eliminacin del trmino no universitarias con el que histricamente se identificaron los institutos para diferenciarlos de las universidades y que fue criticado por definir a estas instituciones por la negativa. Al mismo tiempo, desaparece el trmino Instituto de Formacin Docente, el cual, en razn del proceso de configuracin histrica de estas instituciones, dej de reflejar la realidad de las mismas, puesto que en ese proceso fueron variando y ampliando sus funciones a lo largo del tiempo; en realidad, en muchos casos, ya no se distinguen de otras instituciones de educacin superior que desde su creacin tenan una oferta no dirigida a la formacin docente. Tanto el inciso g como el i se refieren a las cuestiones que la poltica nacional abordar en materia de regulacin de las instituciones que forman docentes y de su oferta, lo que legitima la intervencin del Estado nacional en el tema, y por lo tanto, sobre las instituciones y ofertas bajo jurisdiccin de los estados provinciales. En relacin con ello, el artculo siguiente, n 74, empieza a delinear la estructura organizativa y procedimental para el cumplimiento de estos objetivos, al sealar que:
El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el Consejo Federal de Educacin acordarn: [] b) Los lineamientos para la organizacin y administracin del sistema y los parmetros de calidad que orienten los diseos curriculares.

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Un anlisis completo de estas crticas puede encontrarse en Serra, 2004.

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c) Las acciones que garanticen el derecho a la formacin continua a todos/as los/as docentes del pas, en todos los niveles y modalidades, as como la gratuidad de la oferta estatal de capacitacin.

Este ltimo inciso refuerza el artculo 67 sobre los derechos de los docentes, indicando a los responsables de garantizarlos. El artculo 76, finalmente, define un nuevo marco institucional al crear
[...] en el mbito del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa el Instituto Nacional de Formacin Docente como organismo responsable de: a) Planificar y ejecutar polticas de articulacin del sistema de formacin docente inicial y continua. b) Impulsar polticas de fortalecimiento de las relaciones entre el sistema de formacin docente y los otros niveles del sistema educativo. c) Aplicar las regulaciones que rigen el sistema de formacin docente en cuanto a evaluacin, autoevaluacin y acreditacin de instituciones y carreras, validez nacional de ttulos y certificaciones [] d) Promover polticas nacionales y lineamientos bsicos curriculares para la formacin docente inicial y continua. e) Coordinar las acciones de seguimiento y evaluacin del desarrollo de las polticas de formacin docente inicial y continua. f) Desarrollar planes, programas y materiales para la formacin docente inicial y continua y para las carreras de reas socio- humansticas y artsticas. g) Instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema formador de docentes. h) Impulsar y desarrollar acciones de investigacin y un laboratorio de la formacin. i) Impulsar acciones de cooperacin tcnica interinstitucional e internacional.

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Este instituto, segn se define en el artculo 77, contar con la asistencia y asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por representantes del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, del Consejo Federal de Educacin, del Consejo de Universidades, del sector gremial, de la educacin de gestin privada y del mbito acadmico. Esta normativa opera sobre dos ejes clave de la poltica instrumentada en la dcada anterior. En primer lugar, afirma y consolida la intervencin y regulacin por parte del Estado nacional de la poltica de formacin docente y reafirma la necesidad de un sistema integrado para dicha formacin. Esto se expres durante los noventa en la constitucin de la rffdc, en un proceso que se despleg a partir de acuerdos del Consejo Federal de Educacin a los que esta ley les otorga carcter vinculante. Confirma tambin el procedimiento de elaboracin de esta poltica por medio de acuerdos entre el mec y t y el cfe. En segundo lugar, implica la eliminacin de la propia rffdc, lo que se puede inferir a partir de su omisin en la Ley, y su reemplazo por el Instituto Nacional de Formacin Docente (infod), que asume algunas de sus funciones y articula otras. Se puede pensar que esta operacin intenta una doble ganancia en trminos polticos: por un lado, apropiarse de los avances de la poltica de los noventa en materia de experiencia en la regulacin del sistema de formacin, y, por el otro, desprenderse de los emblemas de la criticada reforma educativa menemista a partir aunque no exclusivamente de un mecanismo de renominalizacin. No obstante, la creacin del infod, no representa una mera renominalizacin, sino que implica un intento de jerarquizar la poltica de formacin docente con la creacin de un organismo con mayor visibilidad, que, aun encontrndose en el mbito del mec y t, tiene jurdicamente mayor autonoma, y, por lo tanto, mayores posibilidades de elaborar polticas de Estado. Como contrapartida, esta creacin puede poner en cuestionamiento el intento de los ltimos aos de elaborar polticas ms integrales, articuladas con el conjunto de polticas que el mec y t acuerda con las provincias. En septiembre de 2007, la rffdc se mantiene en funcionamiento como responsable de las acciones de capacitacin acordadas entre el mec y t y las provin-

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cias, mientras que el infod se encuentra en proceso de constitucin y se organiza la asuncin de sus distintas funciones. Queda el interrogante de cul ser la configuracin definitiva del sistema y cules las funciones que efectivamente asumir el infod y qu cuestiones quedarn en el mbito del mec y t, con los posibles riesgos de duplicacin de responsabilidades y de tensiones en los lineamientos en materia de formacin docente continua.

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Captulo 4. Qu esperan hoy los docentes de la capacitacin docente?

En este captulo se sistematizan demandas, orientaciones y posiciones sobre el futuro de las polticas de capacitacin docente, a partir de dos fuentes: por un lado, los aportes a la discusin del proyecto que dio lugar a la Ley Nacional de Educacin; por otro, algunos de los datos que arroja el Censo Nacional de Docentes realizado en el ao 2004.

Los aportes a la discusin de la nueva ley


La sancin de la ley que acabamos de analizar se realiz en el marco de un proceso abierto de discusin promovido por el mec y t, en el cual instituciones y actores muy diferentes produjeron aportes de diversa naturaleza para la redaccin del proyecto de ley. El proceso fue tan breve y tan amplio que es difcil considerar con exactitud si la ley expresa o no un consenso en torno del nuevo rumbo que debe seguir la educacin en la Argentina.34 No obstante, lo que aqu nos interesa no es establecer cules o cuntos de estos aportes se reflejan

34 En otro lugar hemos explicitado y difundido nuestras crticas a las caractersticas de este proceso (vase el documento de la Universidad Nacional de General Sarmiento de aporte a la discusin de la nueva ley, 2006).

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en la ley, sino recuperar, a partir de all, algunas de las discusiones actuales sobre la cuestin de la capacitacin docente. En una primera sistematizacin, encontramos que las universidades e institutos de formacin docente que formalizaron sus aportes coinciden en sostener que la capacitacin docente: Debe ser permanente, gratuita y en servicio, y considerada como derecho y como obligacin. Se destaca la necesidad de que el Estado no slo asegure la gratuidad de la oferta sino que tambin genere condiciones tales como licencias, ao sabtico o capacitacin en servicio para que los docentes puedan efectivamente participar de ellas.35 Debe superar la visin mercantilista de la capacitacin, para lo cual se reclama que la Ley establezca regulaciones que eviten este sesgo y que aseguren la gratuidad y calidad de los servicios que se ofrecen.36 Debe orientarse al cumplimiento de distintas funciones: formar a los formadores y administradores del sistema;37 garantizar la

35 Por ejemplo, Universidad Nacional de Catamarca, Facultad de Humanidades, Informe: Jornada de debate sobre el proyecto de Ley de Educacin Nacional, en www.debateeducacion.educ.ar; Universidad Nacional de General Sarmiento, Aportes al debate sobre la Ley de Educacin Nacional, octubre de 2006, p. 29; Instituto Superior del Profesorado Dr. Joaqun V. Gonzlez, Debate del Documento del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa sobre la futura Ley de Educacin Nacional. Jornada Institucional. Conclusiones, julio de 2006, en www.debate-educacion.educ.ar. 36 Por ejemplo, Universidad Nacional de Lujn, Departamento de Educacin, Documento del Departamento de Educacin de la Universidad Nacional de Lujn sobre la Futura Ley de Educacin Nacional, pg. 6, en www.debate-educacion.educ.ar; Universidad Nacional de Tucumn, Facultad de Filosofa y Letras, I Jornadas acadmicas para el anlisis y discusin de la Ley Nacional de Educacin, p. 7, en www.debate-educacion.educ.ar 37 Universidad Tecnolgica Nacional, Facultad Regional Tucumn, Ley de Educacin Nacional. Debate preliminar. Un viejo problema y un nuevo contexto, p. 8, en www.debateeducacion.educ.ar

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transformacin de las prcticas de la enseanza;38 asegurar condiciones para el fortalecimiento profesional.39 Debe ser ofrecida bsicamente por los institutos de formacin docente y las universidades, en la bsqueda de integrar la formacin inicial y continua. En cuanto a sus formatos, se propone en diversos documentos diversificar los dispositivos (no slo cursos) y avanzar hacia el funcionamiento de posgrados. 40 Debe estar destinada a docentes y tambin a personal jerrquico. Por su parte, los sindicatos docentes enfatizaron aspectos ms polticos o de principios en relacin con la capacitacin, entre los cuales se destacan: Que la capacitacin docente es un derecho de los trabajadores de la educacin y, como tal, reclama: continuidad, gratuidad, formacin permanente en servicio garantizada por el Estado. 41 En particular, respecto de la formacin permanente en servicio, ctera propone, adems, dos modalidades: a) en servicio propiamente dicho (mientras el docente trabaja); y b) ao sabtico (el docente se aboca a

38 Universidad Nacional de Lujn, Departamento de Educacin, Documento del Departamento de Educacin de la Universidad Nacional de Lujn sobre la Futura Ley de Educacin Nacional, p. 6, en www.debate-educacion.educ.ar 39 Universidad Tecnolgica Nacional, Facultad Regional Tucumn, Ley de Educacin Nacional. Debate preliminar. Un viejo problema y un nuevo contexto, p. 9, en www.debateeducacion.educ.ar 40 Por ejemplo, Universidad Nacional de Tucumn, Facultad de Filosofa y Letras, I Jornadas acadmicas para el anlisis y discusin de la Ley Nacional de Educacin, p. 6, en www.debate-educacion.educ.ar; Universidad Nacional de General Sarmiento, Aportes al debate sobre la Ley de Educacin Nacional, octubre de 2006, p. 29. 41 ctera , Anlisis de Anteproyecto de Ley de Educacin elaborado por el Ministerio de Educacin de la Nacin, p. 2, en www.ctera.org.ar; cea , Documento de Posicin. Congreso Poltico educativo de la Confederacin de Educadores Argentinos, agosto de 2006, p. 13, en www.cea.org.ar/documentos/55.doc; uda , Crticas a la Ley Federal de Educacin y ejes propuestos para una nueva Ley de Educacin, p. 3, en www.debate-educacion.educ.ar/ley/UDA.pdf.

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formarse durante un ao completo sin trabajar frente al aula pero con goce de haberes) (ctera , 2006). Que los trabajadores de la educacin deben participar en la definicin de las instancias de formacin permanente. En relacin con este punto, ctera reclama esta participacin como un derecho de los docentes en tanto trabajadores intelectuales y de la cultura: Sostenemos la necesidad de que los docentes nos asumamos como trabajadores intelectuales, trabajadores de la cultura, con autonoma de pensamiento, formando parte de un colectivo que recupere el conocimiento que produce su prctica (su trabajo) y que pueda proyectarlo en la generacin de alternativas pedaggicas y didcticas entramndolo con un profundo conocimiento de la realidad social. Deber haber instancias de participacin de los trabajadores de la educacin representados por sus organizaciones gremiales en los siguientes temas: a) Diseo y actualizacin curricular; b) Formacin permanente en servicio; c) Regulacin de las condiciones de trabajo (enseanza) y fijacin de salarios a travs de convenciones colectivas de trabajo (ctera , 2006). Este es un punto particularmente destacable ya que, en la perspectiva del sindicato, no slo se trata de que las polticas de formacin continua consideren la experiencia y los saberes de los educadores (en lugar de negarlos o simplemente pretender transformarlos, como haba ocurrido en el perodo anterior), sino tambin de generar espacios de participacin directa de los docentes en la definicin de estas polticas (al respecto, la participacin gremial en el Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Formacin Docente que prev la ley podra ser una va de canalizacin de este reclamo). Que es necesario superar visiones mercantilistas de la capacitacin docente, fruto de la diversidad de ofertas y de su correlacin con los puntajes otorgados. Asimismo, ctera plantea eliminar la Red Federal de Formacin Docente Continua (que, como ya dijimos, no resulta eliminada en la nueva Ley sino simplemente omitida), ya que le atribuye una visin mercantilista, fragmentadora y potenciadora de desigualdades sociales, y propone la creacin del Programa Nacional de Formacin Docente en servicio. En este sentido, es interesante sealar el hecho de que precisamente el mecanismo o

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estructura que se cre con el propsito de superar la fragmentacin termina siendo visualizado como uno de los elementos que la refuerza. Que la capacitacin docente no se vincule con la condicin salarial. Al respecto, el documento producido por la ctera es contundente: Rechazamos cualquier intento de vincular la formacin continua al salario, ya que se trata, al mismo tiempo, de un derecho y una obligacin de los trabajadores de la educacin que debe ser garantizado por los empleadores, sean estos estatales o privados (ctera , 2006). En relacin con este mismo asunto, el 5 de junio de 2007, ctera emiti un comunicado en respuesta a declaraciones realizadas por la actual Directora del Instituto Nacional de Formacin Docente en las que se vinculaba la capacitacin docente con mejoras salariales. Reproducimos un fragmento de este comunicado dado que all se despliegan algunos argumentos que resultan de inters: El acceso a la formacin permanente supone y exige una universalizacin y de ninguna manera puede quedar vinculado al salario. Rechazamos absolutamente esta poltica de diferenciacin salarial meritcratica, tpica de las polticas neoliberales que pretendemos dejar atrs. Exigimos adems la inmediata constitucin del Consejo consultivo del Instituto Nacional de Formacin Docente con participacin gremial, a efectos de definir los ejes y modalidades de la formacin permanente en servicio. 42 Para complementar el panorama de qu esperan los gremios de la capacitacin, resulta relevante analizar las ofertas que estn sosteniendo hoy de manera directa. Para ello nos detendremos aunque ms no sea sintticamente en la oferta de capacitacin que realiza actualmente el sindicato docente ms importante del pas a travs de su Escuela de Formacin Pedaggica y Sindical Marina Vilte (emv). 43 Desde ya, esta revisin no agota todas las acciones de capacitacin llevadas adelante por organizaciones sindicales docentes, ni tampoco todas las que desarrolla la misma ctera , pero ofrece un panorama

42 Este comunicado con fecha 5/06/2007 se encuentra disponible en www.ctera.org.ar 43 La informacin sistematizada fue obtenida de la pgina web: www.escuelamarinavilte.org.ar

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que permite observar algunas orientaciones complementarias a las explicitadas en los documentos de aporte a la discusin sobre la Ley de Educacin, que reseamos anteriormente. A travs de diversos convenios con instituciones acadmicas y de formacin docente, la emv, creada en el ao 1993, desarrolla actividades de formacin continua con diferentes formatos y alcance nacional: carreras de posgrado; cursos de posgrado; posttulos; cursos de educacin a distancia. Las carreras de posgrado se realizan en convenio con la Universidad Nacional del Comahue. Comenzaron a dictarse en el ao 2000 y continan en la actualidad; cuentan con una matrcula de 1.600 docentes provenientes de Institutos Terciarios de 14 jurisdicciones educativas del pas. Las ofertas actuales de posgrado son: Especializacin en Investigacin Educativa. Especializacin: Educacin en Ambiente para el Desarrollo Sustentable. Los cursos de posgrado tambin se realizan en convenio con la Universidad Nacional de Comahue y actualmente incluye las siguientes ofertas actuales: Programa de actualizacin en Educacin Especial. Filosofa y Pedagoga de la diferencia. El contexto cultural y pedaggico de la ciencia. Revisin crtica de la prctica docente del nivel medio. Especializacin en el contexto cultural y pedaggico de las ciencias. Los posttulos se realizan en convenio con Asociacin del Magisterio de Santa Fe (amsafe), isp 1(Casilda), isp 3 (Villa Constitucin), isp 8 (Anexo Santo Tom), isp 9 (Tostado), isp 26 (Ceres) y en convenio con Unin de Trabajadores de Educacin (ute), Escuela Normal Superior 8. Las ofertas actuales son: Actualizacin Acadmica en Didcticas Disciplinares (Educacin Primaria), Sedes Santo Tom y Tostado (Santa Fe).

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Actualizacin Acadmica en Investigacin Educativa, Sede Villa Constitucin, Sede Casilda. Actualizacin Acadmica en Conduccin y Organizacin institucional. Aspectos bsicos de Legislacin y Administracin escolar, Sede Villa Constitucin. Actualizacin Acadmica: Nuevos Paradigmas en Educacin especial, Sedes Rosario y Santa Fe Capital. Posttulo de Especializacin Superior en Polticas de Infancia, Sede Ciudad de Buenos Aires. Finalmente, la mvt cuenta con un Campus Virtual, diseado como un espacio de formacin, comunicacin e interaccin entre los educadores, a travs del cual se dictan cursos de educacin a distancia en distintas temticas. En esta sucinta resea, interesa destacar la opcin fuerte de la ctera por ofrecer trayectos de capacitacin que superen el formato de cursos (como los posgrados y posttulos) y que, a la vez, permitan la participacin de los docentes en modalidades ms jerarquizadas de formacin, en la medida en que posibilitan el acceso a ttulos o acreditaciones con valor no slo para el sistema educativo sino tambin en el campo acadmico. Esto implica, al mismo tiempo, la introduccin de una concepcin del docente como intelectual es decir, una visin que incluye en su rol la produccin de conocimientos frente a la concepcin que lo visualiza como mero reproductor de los conocimientos producidos en otras esferas diversas del quehacer educativo con lo que se le asigna un papel subordinado y desjerarquizado. Esta opcin expresa, adems, una tendencia a instalar otras lgicas orientadoras de la eleccin de ofertas de capacitacin por parte de los docentes, distintas de la sola obtencin de puntaje.

El Censo Docente 2004


El Censo Nacional de Docentes realizado en el ao 2004 indaga dos cuestiones relacionadas con la temtica de la capacitacin: a) la asistencia a cursos de capacitacin en los ltimos 5 aos; y b) los te-

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mas en los cuales segn los mismos docentes manifiestan desean recibir capacitacin. Aunque las categoras definidas para el diseo de la cdula censal y el procesamiento posterior de los datos ofrecen una informacin limitada, la escala censal del relevamiento puede resultar de inters en la medida en que seala tendencias generales. En relacin con la asistencia a cursos de capacitacin en los ltimos cinco aos, el censo arroja las proporciones indicadas en el Cuadro 1 segn nivel de enseanza y sector de gestin. Cuadro 1. Asistencia a cursos de capacitacin por nivel de enseanza y sector de gestin 44
Nivel de enseanza Inicial Primario/egb 1 y 2 egb 3 Medio/ Polimodal Superior no universitario de formacin docente Gestin estatal Gestin privada S No S No 78,9 78,5 69,5 67,7 76,3 17,7 17,6 20,8 23,7 16,0 60,2 63,6 63,4 61,5 64,9 36,5 32,4 28,9 31,0 26,7

Fuente : Elaboracin propia sobre Resultados Definitivos, Censo Nacional de Docentes 2004.

Aunque la asistencia a cursos no agota todas las actividades de perfeccionamiento que pueden haber realizado los docentes bajo otros formatos (posgrados, posttulos, etc.), a los fines de futuras planificaciones de la oferta de capacitacin, resulta de inters considerar las diferencias entre niveles que se manifiestan en el sector de gestin estatal (bsicamente entre el nivel Inicial y Primario por un lado y los niveles egb 3 y Medio por otro), las cuales pueden atribuirse a diferentes tradiciones en la asistencia a cursos y tambin a la escala de la oferta sostenida para los distintos niveles. Por otro

44 En este cuadro se hace referencia exclusivamente a docentes de educacin comn en funcin frente a alumnos. No se consignan los porcentajes correspondientes a la categora sin informacin.

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lado, tambin resultan significativas las diferencias en la asistencia a cursos entre los docentes de los dos sectores de gestin. Esto probablemente se explique, en parte, por la independencia de los docentes del sector privado respecto de la acumulacin de puntaje, el cual rige solamente en el sector estatal. Y es importante tener en cuenta esta tendencia aunque los docentes del sector privado pueden recibir formacin bajo otros formatos dentro de las mismas instituciones en las que trabajan si es que se intenta sumar al conjunto de los docentes del sistema educativo en polticas de capacitacin ms integradas. En relacin con la asistencia, el censo tambin arroja datos discriminados por jurisdiccin y nivel. Al respecto, interesa simplemente destacar que las diferencias segn estas variables son muy significativas, sin que pueda construirse una pauta explicativa ms o menos general. En cualquier caso, estas diferencias expresan una vez ms la heterogeneidad de los efectos de la implementacin de las polticas de capacitacin desplegadas en los ltimos aos. En relacin con las temticas en las que los docentes desearan recibir capacitacin, encontramos que las respuestas se concentran en las siguientes categoras: En el nivel Inicial: - Relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, liderazgo): el 28,7 por ciento. - Estrategias de enseanza y didcticas especiales: el 28,0 por ciento. - Caractersticas psicolgicas, sociales, culturales de los sujetos que aprenden: el 25,9 por ciento. En el nivel Primario/ egb 1 y 2: - Relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, liderazgo): el 28,5 por ciento. - Caractersticas psicolgicas, sociales, culturales de los sujetos que aprenden: el 24,5 por ciento. - Estrategias de enseanza y didcticas especiales: el 24,5 por ciento.

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En el nivel egb 3: - Relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, liderazgo): el 24,8 por ciento. - Estrategias de enseanza y didcticas especiales: el 23,1 por ciento. - Nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin: el 21,1 por ciento. En el nivel Medio/ Polimodal: - Relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, liderazgo): el 23,7 por ciento. - Estrategias de enseanza y didcticas especiales: el 22,6 por ciento. - Nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin: el 21,2 por ciento. En el nivel superior no universitario de formacin docente: - Relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, liderazgo): el 21,4 por ciento. - Estrategias de enseanza y didcticas especiales: el 20,8 por ciento. - Nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin: el 20,5 por ciento. Llama la atencin la concentracin de respuestas, en todos los niveles, en la categora relaciones sociales y humanas. Es posible que esta concentracin evidencie la necesidad de contar con herramientas que permitan abordar las problemticas sociales y culturales cada vez ms diversas y complejas que se manifiestan en las escuelas. No obstante, la cuestin de la enseanza sigue ocupando un lugar preponderante en las potenciales demandas de capacitacin de los docentes. Finalmente, interesa destacar el ingreso en la agenda de capacitacin docente de temticas vinculadas con las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, especialmente en los niveles superiores.

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Captulo 5. Algunos problemas pendientes


en el campo de la capacitacin docente

La dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin:


obtencin de puntaje versus formacin profesional
Sealamos en otro trabajo (Serra, 2004) que las polticas de capacitacin se montan siempre sobre un campo de capacitacin previo, con su historia, con sus reglas, con ciertas disposiciones de sus agentes ya conformadas y sobre las cuales, hasta ahora, la poltica no oper en forma sustantiva. Como ya dijimos, las relaciones laborales entre los docentes y el sistema educativo estatal estn reguladas predominantemente por los estatutos docentes. Y mencionamos que la mayor tensin en la dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin y fuente bsica de ineficacia del sistema para mejorar la formacin de los docentes se da en la contradiccin entre puntaje y formacin: mientras que la hiptesis que sostiene la normativa es que el puntaje es el premio a la formacin recibida por capacitarse, desde la perspectiva de los docentes, al parecer, es precisamente la bsqueda del puntaje lo que inhibe, en muchas ocasiones, su formacin. La utilizacin de indicadores objetivos para la asignacin de puntaje a los cursos como, por ejemplo, su duracin resulta ser poco

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eficaz para la determinacin de su calidad y, en definitiva, de su valor formativo. Algunos maestros lo expresan sin dobleces:45
Cuando tenga el puntaje obligatorio me voy a dedicar a perfeccionarme sin presiones y para poder desarrollarme mejor en mi profesin (maestra, Ciudad de Buenos Aires). En definitiva, aunque no haya ninguna obligatoriedad formal de obtener puntaje, para los docentes la presin por acumularlo lo constituye sin duda en una obligacin de hecho (maestra, Ciudad de Buenos Aires). La capacitacin docente en nuestra provincia se ha convertido en una carrera vertiginosa hacia la obtencin de mayor puntaje, lo que la convierte en una simple transaccin comercial (pues los cursos no son gratuitos) ya que, a cambio de una suma de dinero, se obtiene un certificado de un curso al que ni siquiera asisten o, si lo hacen, los mismos no presentan las caractersticas de una buena capacitacin; y a los docentes que realmente deseamos lograr mayor y mejor calidad en nuestra labor pero que no contamos con los recursos econmicos para ello, nos queda conformarnos o resignarnos a no poder acceder a un proceso profundo de transformacin y, en muchos casos, incluso estar sujetos a la manipulacin aberrante de la legislacin escolar, la que es manejada por el gobierno de turno y quedar abandonados a la constante zozobra que significa la inestabilidad laboral (maestra, provincia de Formosa).

Parece claro que las reglas que les vienen impuestas a los docentes los colocan en una disyuntiva: maximizar la obtencin de puntaje o de formacin. Entre estos opuestos se sostienen las decisiones que asume el docente en la seleccin de sus actividades de capacitacin, en el contexto de condiciones laborales que, por un lado, lo impelen a buscar estabilidad, por otro, le restringen la posibilidad de invertir tiempo y dinero y, al mismo tiempo, le demandan formacin para enfrentar cada vez mayores desafos.

45 Los testimonios que se citan a continuacin forman parte de la investigacin expuesta en Serra, 2004.

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Para el docente, esta tensin no parece tener un punto lmite, aunque podra pensarse que ese punto lo constituye la titularizacin; porque, una vez alcanzada esta, haciendo caso omiso a la amenaza real o subjetiva de perder el trabajo por falta de capacitacin, la carrera por el puntaje contina. El puntaje es el que determina el orden de mrito a partir del cual el docente tiene prioridad para elegir: si desea trasladar su cargo a otra escuela, si desea acumular otro cargo, si desea realizar suplencias en el contraturno a su cargo titular, si por cualquier circunstancia se cierra una seccin en su escuela y debe definirse el docente que queda en disponibilidad, en todos los casos, a mayor puntaje mayores posibilidades de elegir; en definitiva, a mayor puntaje mayor seguridad y estabilidad personal y laboral. El puntaje tambin es necesario para el ascenso y no es despreciable la proporcin de docentes que tiene este objetivo. Uno de cada cinco docentes aspira a ocupar cargos de direccin y gestin, y otro tanto a desarrollar actividades profesionales en el mbito educativo. Es decir, alrededor del 40% de los docentes tiene la expectativa de dejar su trabajo en las aulas (iipe, 2000). Para ello hace falta capacitacin, la que en muchos casos ha tomado la forma de carreras que implican postitulaciones. La creciente oferta de titulaciones de grado o posgrado que tienen como prerrequisito el ttulo docente es predominantemente asumida por universidades, sindicatos y organizaciones privadas: en general, son carreras pagas, aunque tambin hay instituciones estatales y gremiales que desde hace varios aos vienen ofreciendo esas titulaciones en forma gratuita. El desarrollo de estas carreras ha respondido a necesidades de especializacin para funciones diferentes a la educacin comn. Tradicionalmente se han destacado las que forman bibliotecarios escolares, docentes para la atencin de nios con necesidades educativas especiales y para adultos. Sin embargo, no hay que descartar que la dinmica competitiva que hemos venido describiendo haya impulsado tambin el desarrollo de estas

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carreras. 46 Algunos estatutos, como el de la Ciudad de Buenos Aires, tienen lmites a la acumulacin de puntaje por cursos de capacitacin, independientemente del que se pueda sumar por la obtencin de otros ttulos. De este modo, estas carreras se constituyen en otro rubro para sumar puntaje, el cual se busca tanto para conseguir la titularizacin o el ascenso como para ampliar las ramas (biblioteca, especial, adultos) en las que el docente tiene competencias y as aumentar sus oportunidades de conseguir trabajo. La poltica de capacitacin de la Red dej inamovibles estas caractersticas del funcionamiento del campo y las reforz con el otorgamiento de crditos. Como los estatutos provinciales continuaron en plena vigencia y la titularizacin y ascenso sigui siendo regulada por el orden de mrito representado por el puntaje, de esta forma, se constituyeron dos mecanismos de incentivo y regulacin yuxtapuestos: el puntaje, de orden provincial, y los crditos, de orden nacional. Hasta el da de hoy no se ha resuelto esta yuxtaposicin. En el nivel federal nunca se lleg a un acuerdo ni se plasm en ninguna normativa; simplemente, el discurso de la reconversin y la acumulacin de crditos dej de ser motorizado por el Ministerio Nacional a partir del ao 2000. Esto motiv distintas definiciones por parte de las provincias. En algunas se produjo una asimilacin de los crditos a los puntajes y los cursos de la Red pasaron a sumar puntos como cualquier otro curso. En otras, an se mantiene separado el crdito del puntaje, por lo cual el docente no obtiene ningn reconocimiento por esos cursos. En general, en la actualidad, una mayor articulacin de cada cabecera provincial con las instancias encargadas de otorgar puntaje ha hecho ms fluido este proceso a partir de las certificaciones emitidas por la Red. No obstante, esto es vlido dentro de cada provincia, mientras que validar capacitacin realizada en otra jurisdiccin an

46 No queremos decir aqu que esta es la nica explicacin a este impulso. Evidentemente estn tambin en la base de este desarrollo la misma evolucin de los conocimientos junto con las demandas de mayor especializacin para distintas funciones por ejemplo, la gestin educativa as como de generacin de propuestas de capacitacin que contrarresten la forma fragmentaria de los cursos.

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suele ser complicado, por lo que el reconocimiento federal de esta formacin termina siendo muy relativo. En este marco, la poltica promovida a nivel nacional en la dcada del noventa qued absorbida por la dinmica del campo de capacitacin, sobre el cual, en el mejor de los casos, se lograron introducir algunas pautas de funcionamiento que mejoraron su desarrollo. Este es el caso de la evaluacin de los proyectos de capacitacin y del fortalecimiento de las instancias de coordinacin provinciales (las cabeceras). Pero esta poltica no introdujo modificaciones en dos cuestiones que, a nuestro entender, estn en la base de las limitaciones del actual sistema: el dispositivo de capacitacin el curso y la dinmica que impone a los docentes. A pesar de algunos intentos por parte del Estado nacional de modificar los estatutos luego de la Ley Federal de Educacin, ninguna de las provincias llev adelante cambios sustantivos en los mismos (Ministerio de Educacin-pregase, 1999). La sancin de la Ley Nacional de Educacin en el ao 2006, hasta el momento actual, tampoco ha generado cambios en este terreno. En suma, puede sealarse que la normativa posterior a 1999 y los intentos de reconfigurar el funcionamiento de la rffdc estuvieron fundamentalmente orientados a regular la oferta de capacitacin, pero no introdujeron modificaciones en lo que respecta a la relacin entre los docentes y su capacitacin, relacin que, fundamentalmente, sigue regulada a travs de los estatutos docentes. Las definiciones que a futuro orientarn el desarrollo de las nuevas polticas debern abordar esta cuestin, si se pretende evitar que los docentes sigan tensionados entre opciones de formacin que les resultan relevantes para su propio desarrollo profesional y opciones que les permitan acumular el puntaje necesario para sostener y mejorar su situacin laboral en el sistema.

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Los cursos como dispositivo de capacitacin y restricciones


al desarrollo de alternativas
En este ltimo punto intentamos subrayar que las condiciones enunciadas precedentemente afianzaron la modalidad del curso como dispositivo de capacitacin frente a otros dispositivos centrados en el trabajo colaborativo en la escuela que, an habiendo demostrado mayor capacidad formativa y mayor grado de satisfaccin en los docentes, requieren de un conjunto de transformaciones que no se desarrollaron. 47 En efecto, la introduccin de los cambios de orden curricular, con el incremento de capacitacin y el trabajo colectivo docente que esos cambios suponen, requiere una nueva organizacin de la escuela y del trabajo docente, la asignacin de recursos financieros especficos y modificaciones de orden jurdico-administrativo. El trabajo docente y la normativa que lo regula no han estado relacionados con las orientaciones curriculares o la normativa especficamente pedaggica; siempre han estado separados de la ejecucin de los planes y programas. Sin estos cambios, la variable de ajuste para que con la misma organizacin se alcancen los nuevos objetivos curriculares es el trabajo docente, que indefectiblemente aumenta en tiempos y exigencias (Martnez y Vzquez, 2000). Coincidimos con Birgin (1999) respecto de que la intensificacin del trabajo docente acta como variable que condiciona la produccin de alternativas, en tanto regula la disponibilidad para el trabajo colectivo, la formacin y la reflexin sobre la tarea. Es imposible comprender la relacin de los docentes con la capacitacin haciendo abstraccin del conjunto de sus condiciones laborales; el desarrollo de polticas que no consideren seriamente esas condiciones contribuye a la vulneracin del trabajo docente en la medida en que aaden responsabilidades o bien colocan en situacin de falta o ca-

47 Aunque algunas jurisdicciones (como por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires, a travs de su Escuela de Capacitacin Docente) y algunas instituciones privadas o no gubernamentales han introducido innovaciones en este sentido, se consideran aqu las tendencias generales que se ven reforzadas, adems, por los marcos normativos an vigentes.

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rencia a aquellos docentes que no pueden realizar esas actividades de capacitacin. Es en este marco que pueden entenderse ciertas estrategias que les permiten a los docentes cumplir con los requisitos formales de la capacitacin pero que, desde el punto de vista de su formacin, son poco eficaces. En este sentido, a pesar de la mencionada contradiccin entre puntaje y formacin inscripta en la dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin, dada la dificultad de otorgar puntos a otras modalidades formativas, se seguir sosteniendo el formato de cursos. La realizacin de los cursos tal cual se vienen desarrollando hasta ahora, en horario extraescolar y, en muchos casos, financiados por los propios docentes, deja intactas las diferentes dimensiones del sistema educativo y de las instituciones escolares. Es cierto que, aunque no fueron pocos los recursos afectados a la implementacin de la Red, el modelo de cursos es menos costo con respecto a los modelos de capacitacin centrados en el trabajo colaborativo de los docentes en la escuela. Y podemos, entonces, plantear la paradoja de que, precisamente, por su bajo impacto transformador y presupuestario el curso es el dispositivo de capacitacin preponderante en el marco de las reformas educativas. Por lo menos as parece ser en el caso de la Argentina. En sntesis, la experiencia de los noventa muestra que la reduccin de la propuesta de capacitacin a nivel federal a los aspectos curriculares expresados en los esfuerzos por promover la calidad de la oferta, en el marco de un conjunto de dinmicas que vulneraron la situacin de los docentes entre ellas el propio discurso de la reconversin , entra en contradiccin con el objetivo de profesionalizar y jerarquizar a los docentes, pivote de las propuestas de mejoramiento de la calidad. El mismo diseo de la poltica de capacitacin, que tom a los docentes como destinatarios-objeto excluyndolos de toda participacin, refuerza esta hiptesis. A pesar de ello, la fuerte preocupacin de la poltica por la calidad de la oferta gener una importante aceptacin entre los docentes. Este diseo de la poltica de capacitacin se correspondera con un concepto de profesionalizacin restringido, asociado al mejoramiento,

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renovacin y articulacin de la capacitacin docente, en oposicin a una profesionalizacin ampliada que vincule esa renovacin y mejoramiento con cambios en las condiciones laborales de los maestros y profesores y con el fortalecimiento de su capacidad protagnica (Braslavsky, 1999). Del anlisis precedente se desprenden algunas cuestiones sobre las polticas de capacitacin y el papel de los docentes. Para empezar, parece claro que el logro del tan declamado consenso necesario para el desarrollo de las polticas de transformacin de los docentes que son, en definitiva, los principales agentes del proceso es una etapa ineludible en la que no resulta excesivo ningn esfuerzo ni tiempo utilizados. Si bien esa participacin de los docentes no requiere fundamentacin desde un punto de vista tico y poltico, desde el punto de vista tcnico se constituye en un factor estratgico bsico para el logro de los objetivos de toda poltica en ese campo. Habra que poner en dudas la continuidad y sustentabilidad de los procesos de cambio de los cuales los docentes no se apropian. No es posible pensar en la profesionalizacin de los docentes a travs de modalidades de intervencin que los excluyen o que los coloquen en una posicin de subordinacin. Ahora bien, esta enunciacin general no implica desconocer las dificultades que esta participacin encierra para la formulacin de polticas educativas. Teniendo en cuenta la alta conflictividad social a ellas asociadas, las polticas de concertacin del perodo reformista se han mostrado poco eficaces, por lo cual es lcito plantearse el siguiente interrogante: esas polticas y mecanismos, implicaron instancias democrticas de deliberacin y participacin real de los docentes en las fases de diseo y formulacin, o, por el contrario, se constituyeron en meros mecanismos de legitimacin que pretendieron imponer una determinada visin de la educacin y del trabajo docente? (Gentili y Surez, 2004). La experiencia ms reciente de promulgacin de la Ley de Educacin Nacional, con una fuerte participacin de ctera , parece dar cabida a estos espacios de concertacin, cuando se logran establecer consensos generales sobre la orientacin de la educacin

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pblica y del papel principal del Estado como responsable de la misma. No obstante, es posible que estos grandes acuerdos tengan lmites cuando se trata de abordar cuestiones asociadas a temas ms especficos, como los vinculados a los cambios de las prcticas de los propios docentes. En efecto, la pregunta es cmo alcanzar consensos ante la masividad y heterogeneidad de los docentes y la diversidad de intereses, tradiciones e ideologas que sostienen. No parece pensable plantear la construccin de una ideologa homognea en relacin con la escuela, su rol social y el papel de los docentes en ella. Y, ante esto, en qu medida las propias organizaciones docentes detentan una representacin real de sus bases como para poder llegar a acuerdos con el Estado que no sean luego deslegitimados por parte de algunos sectores docentes, que, en ocasiones, han desconocido las decisiones tomadas por sus dirigentes? En segundo lugar, es necesario volver a revisar las concepciones sobre el cambio que subyacen a los procesos de reforma. Postular la necesidad de cambiar todo junto y en poco tiempo para que lo viejo no absorba lo nuevo, haciendo abstraccin o minimizando las condiciones objetivas en las que la poltica deber desplegarse, parece ser un medio ms idneo para caotizar el sistema que para modificarlo. En contextos de incertidumbre presupuestaria, como ocurre en la mayor parte de los pases latinoamericanos, es posible que sea ms eficaz si se nos permite la metfora dar pequeos pasos firmes que zancadas ambiciosas sin un asidero por lo menos previsible. Tambin en relacin con las concepciones del cambio es necesario seguir discutiendo si es posible direccionar el impacto de la capacitacin sobre la prctica docente. Al respecto, son muchas las investigaciones que muestran que es prcticamente imposible delimitar el efecto de la capacitacin (incluso de la formacin inicial de docentes) en el desarrollo de una prctica indeterminada y compleja como la educativa. Si no es posible anticipar del todo este efecto, se abre una pregunta no menor sobre la finalidad de las polticas de capacitacin: dichas polticas podrn oscilar entre el propsito de producir determinados (aunque improbables) cambios en la prctica

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educativa o la finalidad de fortalecer los esquemas de decisin de los docentes para que estos puedan orientar sus prcticas de acuerdo con las particularidades de la situacin en la que actan. En tercer lugar, aunque parezca contradictorio, tambin resulta necesario el desarrollo de polticas integrales que atiendan al conjunto de dimensiones que afectan la tarea de los docentes, especficamente sus condiciones laborales, lo que implica tanto una poltica salarial sostenida, como una adecuacin normativa y diversas modificaciones en la organizacin escolar. Slo sobre esta base se podrn generalizar dispositivos de formacin continua centrados en la escuela. Las polticas educativas de la ltima dcada deben dar lugar, entonces, a aquilatar experiencia que permita encontrar el equilibrio adecuado entre ritmos, escalas y dimensiones de intervencin en el sistema, sobre la base de una plataforma presupuestaria previsible. Sin embargo, es necesario reconocer, por un lado, las fuertes dificultades que encierra la gestin de polticas integrales, dado que involucran la intervencin de una multiplicidad de actores y la transformacin de una diversidad de dimensiones. Por otro lado, o puede soslayarse la necesidad de cuantiosos recursos para llevarlas a cabo. En particular, el desarrollo de propuestas que involucren el trabajo colaborativo de los docentes y la capacitacin en servicio requiere un reconocimiento salarial de estas actividades y, por lo tanto, una redefinicin de los puestos de trabajo. En la Argentina, por ejemplo, en el nivel medio, requerira pasar del pago de salarios por horas frente a alumnos a la renta por cargos docentes. Un cambio de esta naturaleza no solamente implicara considerables aumentos del presupuesto para salarios, sino, tambin, una fuerte demanda de docentes para cubrir los nuevos puestos de trabajo, en el contexto de polticas que, al mismo tiempo, estn expandiendo la cobertura de alumnos y, consecuentemente, incrementado sus partidas presupuestarias a tal fin. El escenario que se abre a partir de la sancin de la Ley de Educacin Nacional en el ao 2006 presenta oportunidades para revertir la situacin de los aos noventa antes descripta. Es este el principal objetivo que se postul para la poltica educativa iniciada en el ao 2003.

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Es as que, por un lado, se han regularizado las condiciones de cobro de salarios por parte de los docentes y se ha atemperado y localizado a nivel de algunas provincias la conflictividad con el sector sindical. La normativa reciente y algunas de las acciones emprendidas empiezan a habilitar con ms fuerza la proliferacin de dispositivos nuevos de capacitacin. No obstante, aun con cambios en las temticas abordadas, el curso sigue siendo la modalidad hegemnica. Sin duda, hay cuestiones de ms largo aliento, vinculadas a las condiciones de trabajo de los docentes en las instituciones escolares y a la propia organizacin de estas, que requieren fuertes modificaciones para poder implementar modelos de desarrollo profesional centrados en las escuelas.

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