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LAs fORMAS DE ESTADO

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DESDE EL PUNTO DE VISTA¡POLiTICO, LAS TENDENCIAS ~.}í,//)

DEL PODER REFLEJADAS EN LA

organización institucional determinan la forma del Estado. Se trata de un íQ}(}i

concepto de naturaleza ideológica que tuvo gran importancia desde la mi-
tad del siglo XIX y mantuvo vigencia durante más de cien años. En medio
de la pugna de las ideologías, la forma del Estado era verdaderamente
asunto prioritario. Dicho concepto dio lugar y expresión política al Estado
liberal y al Estado corporativo, al Estado teocrático y al Estado socialista. Esa
importancia ha descendido dentro del tipo de sociedad que se asomó en
Occidente con el tránsito hacia el siglo XXI, la cual está caracterizada, entre
otras cosas, por la crisis de las ideologías. D.e hecho han renacido otras
expresiones sociales y políticas como lasreligiOñeS;" 105 nacionalismos, la
regionalización en sus dos vertientes ya mencionadas, la subnacional y la
',supranacional, todo ello en medio del condicionamiento propio del fenó-
meno de la globalización. Por otra parte, la pugnacidad belicosa de 105
extremismos, tanto en la derecha como en la izquierda, devino hacia la
coexistencia civilizada en un escenario situado más o menos "al centro" don-

encontraron independientemente
----_. ~-- ------
de sus versiones modernas. el socialcristianismo y la socialdemocracia ..se
~
de sus diferencias políticas, en una zona
común de fronteras imprecisas. Ni siquiera el llamado neoliberalismo, que
por cuenta de la globalización reeditó la economía de mercado, logró su-
perar la 'ética del Estado social de derecho.
Desde el punto de vista jurídico. en cambio, la forma de Estado hace
relación a la estructura interna del poder público, según se encuentre su
titularidad unificada o dispersa. En ese sentido 105 especialistas hablan de
dos formas de Estado: el "simple" y el "compuesto", El primero coincide, en
principio, con el Estado unitario, aun cuando 105 doctrinantes agregan que
dicho Estado unitario puede ser simple o complejo, según mantenga más o
menos pura su organización centralista o haya avanzado hacia la
 ~

A u G U S-lO T RU J Il l O M u N O Z
,

descentralización sin romper su carácter unitario. La forma de Estado com- E

puesto se expresa en varias modalidades, de las cuales las más importantes a
son la confederación y el federalismo. Cl

Desde sus orígenes eJ\Estado naciona~ surgió como una expresión .Ir
institucional si no separada, al menos distinta de la sociedad, por lo cual si
ahora se ha hecho preciso identificar puntos de encuentro entre uno y cl
otra. En ese proceso el territorio se convirtió en un elemento esencial del Ci

Estado, como lo eran también la población y el gobierno. Por eso la organi-

zación territorial resultó clave en la forma que habria de revestir el Estado, n,

sobre todo cuando el absolutismo dio paso al liberalismo y éste se encontró G

con la democracia. La sociedad moderna comenzó a diseñ.ar una compleja d

red de relaciones para desarrollar el intercambio, la tecnología, la política, CI

la cultura, en la c~al tiene una fuerte expresión el ordenamiento del territo- E:

rio. Alguien ha dicho que América Latina tiene más geografía que historia, y
realidad que demanda una verdadera política territorial, una estrategia so- Ci

bre el territorio como escenario físico y espacio espiritual, capaz de'actuar a C(

manera de antídoto frente a las carencias del Estado como expresión le

institucional de nuestras realidades nacionales. Colombia tiene más territo- té
rio que Estado y, si no puede e~cer uD_control e~pacial, terminará enfre;- g
tando problemas que incidan en su integridad--.t~r~i!orial. . tr
El tipo de estructura interna que construyó el Estado moderno definió o
unas formas que lo fueron caracterizando y diferenciado de otros.~ n,

integrarse en torno a un solo centro decisorio constitu)'ente y legislativo, rE

asumió la forma centralizada o unitaria . .61'~hacerloalrededor de múltiple's
centros decisorios constituyentes y legislativos, asumió la forma de Estado
federal.- y por último, al encontrarse con la opción de mariejarun solo
centro decisOrio constituyente de cobertura nacional, y múltiples centros
decisorios legislativos de cobertura apenas regional, asumió la forma del
Estado regional o autonómico. En este último las competencias regionales
están reguladas por la Constitución Nacional, pero las regiones gozan de
amplia autonomía, en cuanto son producto de unas realidades geográficas,
.' económicas, etnográficas y lingüísticas incontrovertibles.
Vale la pena señalar en este último aspecto las diferencias que existen
entre Europa y América Latina. La teoría de la descentralización debe tomar
en cuenta que la devolución de funciones y competencias por parte del
 .)
DE ESTADO

.
LAS FORHAS
.,
,

Estado nacional a las entidades territoriales intermedias en Europa se refiere

a unos entes subnacionales consolidados desde el punto de vista histórico y
cultural. Entre nosotros, en cambio, la división político~administrativa al
.interior de los estados ha sido más o menos arbitraria en muchos casos y no
siempre guardó coherencia con la realidad social. Sin embargo, también es
claro que Colombia, por su geografía y por su historia, es el país de mayores:
características regionales especificasen Latinoamérica.'
El tema de la forma del Estado y su consecuente' organización territo-
rial estuvo presente desde los propios albores de la independencia, y fue
causa de múltiples enfrentamientos entre quienes pensaban que Colombia
debía organizarse conforme al centralismo político adoptado por la revolu-
ción francesa, o seguir el ejemplo federal de la Constitución de Filadelfia en
Estados Uhidos, Esefue uno de los grandes ejes de nuestra historia política

,. y constitucional desde el 20 de julio de 1810 Y mantuvo vigencia durante

casi cien años. El siglo XX consolidó al fin un modelo de centralismo político.
con descentralización administrativa, No dudo que el XXI, consecuente con
los sonidos de la autonomía territorial, con los agudos problemas que afec-
tan la legitimidad de las instituciones y con los complejos fenómenos que
gravitan alrededor del proceso de paz, abrirá el debate de nuevo, lo cual
trae consigo ventajas y peligros. Algunos proponen refrescar el federalismo;

)
otros prefieren explorar nuevas formas de organización jurídica y territo-
rial del Estado, de cara tal vez, hacia la experiencia que ofrece el esquema
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regional o autonómico.

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 A U .G,U S T O T R U J I l l O M u Ñ O z

EL FEDERALISMO
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El sistema federal sup.one la pluralidad política. en medio de un ~pacto de

unión que suscriben varios estados. Es ~na asociación de estados soberanos'
que delegan soberanía en el nivel federal pero se reservan su propiaConstitu-
• ción, su legislación estatal, su autonomía fiscal, su administración pública y de
justicia independientes, de manera que la titularidad del poder na está cen-
tralizada, sino como su nombre lo indica, federada. En el Estado federal exis-
te la categaría básica de "Estado miembro" a federado, depositario plena de
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soberanía que, sin embarga, entrega o cede parcialmente a la unión, la cual 'f."l,:;":."' .
. .".
internacianalmente aparece como un solo Estado. En otras palabras la "fede-
ración" se sustenta en dos órdenes de gobierno: el del Estado federal y de los
estados miembros o federados. Por eso es un Estado compuesto. Vidal
Perdomo recoge en su libro sobre el federalismo la definición de Maurice /','
(roisat, según la cual es "una forma de gobierno que reposa sobre la autona-
mía de los estados federados su participación en las institucianes federales, --
a9
y sobre una coaperación intergubernamental para alcanzar los fines comu-
qu
nes par medio de los programas y de las financiamientos conjuntos".
so
Pero, ¿cóma se concilia en el federalismo la potestad de los estadas ;,.~.,.t,.
(O
miembros de la unión con su sujeción al estado federal? Seexplica mediante
nc
el juego depas principios; el ae:larpill;ticip~£9b. y el ~e:.larautobC?-~. El Uf; :.:;.
::.
primera "cansiste en que los estados miembros deben 'tOlaoorar en la
dE
toma de las decisiones que vayan a tener incidencia y obligatoriedad para
SIC
todos enas en común ... na habrá federalisma si cada uno de los estados
so
asociadas no participa en la farmación de las dispasicianes camunes, esto
El
es, de las leyes federales, y na está representada en las institucianes
dE
camunes". En cuanta al prin'cipia de la autanomía, supane que los estadas
. . . . . , or
miembros se reservan "una considerable independencia en la oestión de
. ~ . Uf
•sus propias asuntos"73 También así la analiza Juan Ferranda Badía,
recordanda a juristas como Lucas Verdú y al mismo Maurice Duverger. Los
as
dos principios concilian intereses entre grupos sociales, así:
el
pe

74
75
 " LAS FORI1AS DE [STADO

a}iLa~I~YLde~autonC?mía,':"dicePrélot- es esencial, ya que sin ella, las

colectividades-miembros perderían su carácter estatal y la organización
federal no se distinguiría de un Estado unitario complejo. ,,-~-
El federalismo¡
...-
:,'t~~ '~uporre-colectividade:siñCIividualii{~as y distintas que cónser\lañ su sistema,.
}~t,. :"¡egislativo,administrativo y jurisdic~iQ.l1al.

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b}!La -ley de participación. Sin 12 participación existiría un derecho de subordi-
nación y no de colaboración, y la Federaciónse confundiría con las uniones
;:, .
políticas desiguales (vasallaje. protectorado). Todo organización federal
supone la existencia de instituciones encargadas de la gestión de los inte-
resescomunes, cuya competencia varía según el grado de intensidad del
vínculo federal. Como afirma G. Scelle -y nos recuerda Prélot- no existe 'J
,
> • ~'.
.-, verdadero federalismo si las colectividades asociadas no participan, a tra- (jVI;~tnfl\,'
s vés de sus representantes, en la constitución de sus órganos federales y en _ o¿u., JJJ~JJ
la elaboración de sus decisiones" .j:J ~ ;)fl' ~(}Nv eJ.o r
La federación puede nacer por asociación de estados o por des-
agregación del poder, ~Sn_el.primer~caso.se.trata de,un .pacto político,
"
".-- .
que "va a determinar la fisonomía del nuevo Estado, los poderes que le
son trasladados y los que mantienen para sí los estados que lo

s componen"'5. Ejemplo de esta situación es el tránsito de las trece colonias

e norteamericanas que, como estados independientes decidieron construir

:I una confederación primero y una federación después. Valga. la pena

a decir que ese proceso se ha cumplido en confederaciones de tanta

a significación histórica como la suiza y la canadiense, que actualmente

IS son federaciones típicas pese a que conservan su antigua denominación.

o ~gl,!. nd o ,cas"o,es ,el.de,u n Jstado. u n ita ri o. q.ue ad..Qpta ma rcad a s fa rma s

~s ci.e, descentralizaci ón. hasta. el.pu n-to.q ue .termi na ,ca rwi rti éQ.dose,en. u..na- -

lS organizaciónJederal .• Así nacieron a la vida constitucional los Estados

:e ,,' .
Unidos de Colombia, en 1863.
3, El reparto .de competencias e~tre la unión federal y los estados
)s asociados suele guiarse por el principio de los "poderes residuales", según
el cual todo aquello que no haya sido atribuido a la federación corres-
ponde a la órbita de sus estados federados. Así ocurre en Estados Unidos,

7¿, Juan Ferrando Baói2, EJEstadou!7I2rio, e/(eo'era/yelEst¡:docU:O:'Jómico, Tecnos, Madrid, 1986. p. 86.
75 Jaime Vidal Peróomo, E/federalismo. Ediciones Rosaris"..2S.Sant.c!é de Bogc:2. 1996. p. 'Í4.

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AUGUSTO T¡:;'UJlllO MUNOZ
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país que se conoce como el ejemplo típico de federalismo en laaduálidad. cié

En esta materia es interesante observ.ar cómo la necesidad de ciertas ',Iez
regulaciones relativas, por ejemplo, a la actividad financiera y a otras ;co
que inciden en la estabilidad económica de la federación entendida lo
como un todo, han presionado el fortalecimiento de las facultades del
gobierno federal sobre las autonomías de los estados miembros, así y"\
como frente a la llamada soberanía fiscal de los mismos. La capacidad te
tributaria de todos los asociados no es homogénea; la conveniencia pe
general y las "externalidades" que proyectan la influencia de algunas tid
~-:.:~"
medidas específicas sobre territorios distintos de aquel para el cual ,~. -:o'••••
ter
fueron dictadas, recomiendan centralizar en el nivel federal cierto tipo .~~£~;-- raz
de deci'siones. Por tanto, el manejo económico y la autonomía fiscal la
están sujetos a limitaciones y condicionamientos aun en el más abierto :-r~ un
de los federalismos. un
El federalismo difiere de la "confederación", porque ésta es una asocia- de
ción de estados independientes que se reúnen sin que ninguno de ellos err
renuncie a su soberanía interna, de manera que sólo quedan vinculados en .~.- el
los términos del acta de confederación. Por eso se afirma que mientras el JOI
federalismo es una figura típica del derecho público interno, la confedera- rel
ción encuentra sustento en el derecho internacional. La confederación ac,
supone una unión estable, pero no necesariamente definitiva, de estados
independientes que conservan su propia individualidad, es decir, su terri- ca
torio, su soberanía, su pueblo, su gobierno. di~
García Pelayo define la confederación como una relacíón de estados pa
independíentes para la concesión de fines comunes sin llegar a constituir el
un super Estado. Para Sánchez Ferriz la confederación ha sido histórica- ca
mente una realidad inestable que sin embargo vale la pena conocer, por- In(
que en la actualidad algunos organismos de ámbito internacional la "resu- m~
citan" en muchos aspectos. "Pensemos en la ONU, en la OEA, en la OTAN, re;
o en el Mercado Común. La Comunidad Europea constituye un caso sin-
gular pues si en realidad es un supuesto moderno de confederación, sus 76
77
aspiraciones 'federalizantes' hacen que progresivamente vaya adquirien-
do características que la apartan del modelo confederal para introducir
78
elementos de naturaleza federal, de suerte que hoy estamos ante una
realidad jurídico-política que se halla a medio camino entre la confedera-
--------------------- ------

lAS FORNAS QE ESTADO

. ción y el Estado federal'76. No obstante, es preciso señalar queja natura-

leza de la institucionalidad de la Unión Europea difiere del esquema clási-
co que dio sustento a la estructura institucional del Estado nacional, por
lo cual no debe analizarse con la misma óptica.'
De las uniones de estados hay otras dos, denominadas "unión personal"
y "unión real", que apenas tienen valor histórico, pues actualmente no exis-

:o:
te ninguna de ellas. La primera se expresa simplemente en la identidad de la
persona física del gobernante sobre dos o más estados distintos. Tuvo sen-
tido en aquellos estados monárquicos que, siendo independientes entre sí,
tenían en la persona física del mismo monarca el gobernante común "por
razones de sucesión dinástica"n El oficio de jefe de Estado era distinto pero
la misma persona ejercía la titularidad de los poderes estatales para cada
uno de los estados. Los especialistas han encontrado en la unión personal
un factor importante para la formación de los estados modernos. La unión
de Castilla y Aragón fue un primer paso hacia el nacimiento de España. Sin
embargo, el ejemplo típico de unión personal es la del reino de Inglaterra y
el reino de Hannover78, surgida en 1714 con el ascenso al trono del rey
Jorge 1,quien asumió las dos coronas. La unión se disolvió en 1837, pues la
reina Victoria accedió al trono inglés, pero en virtud de la ley sálica no podía
acceder al de Hannover.
La unión real también es propia de los regímenes monárquicos y se
caracteriza no sólo por la identidad del gobernante común, sino por la
disposición expresa de las constituciones de los respectivos estados o por un
pacto asociativo entre ellos. Como dice Naranjo Mesa, en la unión personal
el vínculo es accidental y temporal, en tanto que en la unión real es
contractual y permanente. Pero no hay un nuevo Estado sino dos estados
.- ..,.., independientes que, además de un monarca común, pueden tener algunas
..""':'"
. ,:...
. instituciones comunes. García Pelayo encuentra que, históricamente, la unión
real se manifiesta como un momento de tránsito hacia un Estado unitario

76 Remedio S¿nc:-ttz:Ferriz, Introducción él Estado constifucfo.'1al Ariel. Derecho, Barcelona. 1993, p. 292.
77 J,ime Vidal Perdomo. Derecho constituClona!gener¡¡! e inSllt<Kionespolíticas colombianas. Universidad Externado
de eolom012. Facultad de Derecho: Unive~idad Nocional de Colo:7'lbia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas
. ..,;.- y sociales, seX'"Cd edición Santafe.de Bogotá, 1996. p. 214 .
78 Antiguo reino s2jÓ;-l de reducido terríto;-;o, origin¡:rio de la casa mon¿¡quica que gobernó a Inglaterra desde 1714
1'.25'"0.21840, eñe en el cual la reina Viaoria se desp~6 con el prínc.ipe ,t.Jberto de Séljoniél-Co:'Urgo. En 19151.::
fcmilia real británica ambi6 su nO:"':'",brepor el de VVlndsof. El antiguo reino de Hannover constituye hoy la
provixia ale!T<Z:1a de Saja Sajoni2 .
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AUGUSTO TRUJILLO MuÑOZ

(Castilla y Aragón que de unión personal se convirtió en real para dar

luego origenal Estado español) o como un intento fracasado de for.mar
un Estado unitario (Suecia y Noruega que suscribieron el Acta del Imperio
en 1815, pero que se disolvió en 1905). El ejemplo más sobresaliente y
desarrollado de unión real ha sido el del imperio austro-húngaro, cuyo
monarca tenía el título de "emperador de Austria y rey de Hungría, el
gabinete ministerial era también común y la unión era fruto de
convenciones renovables cada diez años"79 Dicho Estado nació en 1867
bajo el gobierno de la dinastía Habsburgo, ocupó amplios territorios de
'~ Europa central y sobrevivió hasta 1918. ff
~ Pero, como ya se anotó, la más importante de las asociaciones de estados
es la confederación, por la cual se crea una especie de sociedad internacional
de estados que obra mediante un congreso. "Tal Órgano tiene unos poderes,
cuyos actos obligan tan sólo a los Estados participantes, y no directamente a
los súbditos de I<:,sestados asociados"Bo, a menos que previamente se hayan po
convertido en derecho interno. Las confederaciones más famosas de la historia ce:
reciente se han convertido en Estados federales como Canadá desde 1867, y ca
la confederación helvética que se transformó en el Estado federal suizo a ad
partir de 1848, aun cuando conserva su antiguo nombre. mi
. ,
:-;~,~,,~
.¡"";i,-;-.-
Ahora bien, el Estado federal ingresa en la historia con la Constitución pc
~~.~~

de Estados Unidos
unas realidades
en 1787. Como dice García Pelayo, fue producto
específicas que hicieron necesario buscar fórmulas
de
que
'~~~e' ca

compatibilizaran la existencia de estados individuales con la de un poder

aglutinante y capaz de bastarse a sí mismo en la esfera de sus funcion-es.
Por eso la Carta del 87 no emplea las palabras "federal", "federación", o pc
"Estado federal" en ningún momento. "No respondía a un esquema previo nc
-escribe García Pelayo-, sino a necesidades prácticas", las cuales recoge y In:
transcribe Ferrando Badía de la siguiente manera: su
ur
a) En primerlugar, hace posible la organización política racional de grandes
lif
espacios bajo el supuesto de relaciones de paridad entre las partes compo-
ar
nentes, y no simplemente de relaciones de supra y subordinación como en
cil
los imperios coloniales.
lo

79 V Naranjo t"'lesa. op. cit.. p. 269.

80 J. Femndo Badí2. op. cit., p. 116. 81
 lAS FORf1AS DE ESTADO

,-
'b} ElEstadofederal puedetambién responder a la necesidadde integrar unida-
des autónomas en una unidad superior, 'En este aspecto la organización
federal es particularmente adecuada para salvaguardar la existencia de na-
cionesculturales en el marco de una organización estatal o nación política' ...
c} \~ en fin, en esta misma línea, 'el federalismo puede manifestarse también
como una acentuación del principio de división de poderes destinada a
garantizar la libertad' ... El Estado federal 'se nos aparece como la unidad
dialéctica de dos tendencias contradictorias: la tendencia a la unidad y la
tendencia a la diversidad' ... El nacimiento del Estado federal puede res-
ponder a una serie de factores tales como la contigüidad espacial, los
económicos, sociales y... el factor de necesidadde defensa común ...".

El Estado federal se convierte en uno de los grandes aportes de la

América inglesa a la evolución del derecho constitucional y de la ciencia
política. El otro es el presidencialismo,~en un mundo signado por laj
centralización política y por el régimen parlamentario. y para mantener o J

consolidar el proceso descentra lista en la cultura ciudadana,¡Estados Unidos)

adoptó medidas de un profundo sentido común: la capital de cada EstadoJ
miembro de la unión no se radicó en su ciudad principal sino en una de sus
poblaciones pequeñas. Así mismo las poblaciones más pequeñas fueron
convertidas en sedes de los grandes centros de educación superior que, en
muchos casos, lograron auténtica importancia internacional. .Aquella
institucionalidad, así como sus desarrollos prácticos, fue producto de una
reflexión intelectual sustentada a la específica realidad norteamericana y,
por tanto, está construida con 105 materiales de su propia historia. Es~ proceso
no se dio en 105 pueblos de la América española, 105 cuales trasladaron unas
instituciones ahorrándose el trabajo de pensarlas primero, que es como se
supone que ha de construirse un Estado para que no sea el resultado de
una imposición sino la expresión de una cultura. Aquí nadie, excepto el
libertador, se tomó el trabajo de concebir una organización institucional
amparada en las nuevas doctrinas pero construida a partir de nuestras
circunstancias específicas. Bolívar tenía plena claridad al respecto, pues desde
los días de la Carta de Jamaica había proferido, con infinita lucidez, una

i 81 ¡bid. p. 80.

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 ..
A U.G u 5 T O T R U J 1 l l O M u Ñ O Z
.,
frase dirigida a definirnos como realidad histórica y social o, como dice
García Márquez,acrearnos la conciencia de una identidad propia: "Somos
un pequeño género humano". No era amigo del trasplante puro y simple
de instituciones y sentía por Estados Unidos una notoria desconfianza
1, ••••..•..•.._,. que, .sin embargo, no le impedía moverse frente a ellos con un profundo
realismo político. cons
Otro aspecto propio del esquema federal se refiere a la organización sobe
de la capital del Estado. Para Vidalla preocupación jurídica se desprende "de legis'
la consideración de que la ciudad capital es sede de los poderes federales y tribu
de que éstos requieren un territorio propio, dentro del cual no se ejerza Su c
ninguna otra autoridad"s2. Sáchica también advierte que los distritos capita- adm
les son territorios que "sirven de asiento a las autoridades de la federación, Esta
sustrayé~i::Iose al influjo de los federados ... "B3. Se trata de un título que
evoca federalismo, por lo cual resulta inapropiado para la capital de un
:~;~¡~;
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Estado de modelo simple, como Santafé de Bogotá. que
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82 Jaime Vidal Perdomo, De,'"echoaá'T}I,?¡stl'aitVo, décima eóición, Temis, Santafé de'Bogo~,199-4. p. 29.
83 Luis Carlos Sáchica. Nuevo constituáon2hsmo colombi&no, Temis, Santifé de Bogotá, 1994, p. 345. 84
 LAS FORNAS DE ESTADO

EL ESTADO UNITARIO
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" r{J! aJ Qj] U~
Esla forma institucional del centralismo político, en el cual todos los atributos f cerJ (al)
del poder emanan de una autoridad única y de una sola jerarquía ~McCG-
constitucional que se proyecta sobre toda la organización del Estado. La r (;rrv3
soberanía nacional no tiene limitación alguna; las decisiones políticas o oJ ~
legislativas, que emanan de un solo congreso, son de alcance nacional, y los (j.f{I

tribunales supremos de justicia tienen jurisdicción sobre todo el territorio, fUlt:.cJ

Su característica principal es la "centralización" tanto política como
'. "'.

, -:':'1, administrat'lva Yfiscal, es decir, coincide con el Estado simple en forma plena.
Esta figura puede satisfacer los requerimientos teóricos del derecho público,
pero resulta insuficiente para la sociología jurídica, pues dentro del mismo
Estado existen pluralidad de grupos que demandan tratamientos disímiles y
que el Estado unitario tiende a desconocer. Por eso los especialistas suelen
hablar del anacronismo de esta forma de Estado, al menos en su versión
clásica. El Estado nacional surgió corno unitario sencillamente porque fue
producto del absolutismo regio. De allí no podía nacer otra forma de Estado.
Se mantuvo en medio de los desarrollos de la revolución francesa, que
encontró en él un eficaz instrumento para luchar contra los privilegios Se
consolidó con Napoleón, quien volcó sobre el resto de Europa la experiencia
política de su país y las conquistas de la revolución francesa. En la época de
Bonaparte el Estado se organizó dentro de un modelo políticamente
jerárquico, con "departamentos" dependientes del poder central.
A propósito del tema, Juan Ferrando Badía distingue entre la demo-
cracia individualista propia de los tiempos de la revolución francesa, y la
democracia pluralista de la actualidad, en la cual florece una diversidad de
grupos en el seno de la sociedad, En palabras del jurista español, la primera
~
..

~. .
fue centralizadora, pues la burguesía nacional necesitaba destruir todo
vestigio de grupo y controlar la vida nacional. La segunda, en cambio, es
descentralizadora porque implica el reconocimiento de "une pluralidad de
grupos sociales y políticos intermedios entre el individuo y el Estado"8'. Por
eso los estados unitarios centralizados le dieron paso a los unitarios des-
 AUGUSTO TRUJlllO MUÑOZ

centralizados y a los federales. Aun cuando el tema es polémico, ahora ,e -

parecen existir condiciones para que se abra campo, como una nueva for- ,; De
ma, el Estado regional o autonómico.
América ha sido propicia para el florecimiento del esquema unitario, rev
pero dentro de las limitaciones supuestas por la mayor o menor sus
descentralización administrativa y los diversos grados de apertura propios ley'
de los tiempos actuales. Salvo Canadá, Estados Unidos y México en el norte prl'
y Brasil, Argentina y Venezuela en el sur, constituidos al tenor de la soc
organización federal, los demás pueblos del continente adoptaron el
modelo unitario. Incluso en las últimas cuatro repúblicas mencionadas se plu
observan atenuadas las formas fe_derales. De hecho la injerencia del poder
central, .el peso específico de las ciudades capitales al interior de los
respectivos países, la presencia de partidos nacionales y la complejidad
misma del manejo económico han desvirtuado sensiblemente el esquema
federal en América Latina. En ese sentido el modelo unitario parece haberse
fortalecido, pero no en su versión clásica, sino con formas crecientes de
descentralización administrativa y de autonomía para sus entidades
territoriales. Un Estado unitario clásico no existe prácticamente en ninguna
parte del mundo.
Como dice Prélot, en el Estado unitario el poder es uno en su estructura,
en su elemento humano y en sus límites territoriales. Existe un solo aparato
gubernamental a cargo de todas las funciones estatales, las decisiones de
los gobernantes obligan por igual y de un modo igual a todos los nacionales,
y la organización política cubre todo el territorio sin reconocer diferencias
de tipo regional o loca lBs. En principio el Estado unitario es un Estado
.._-,
.~
simple, por cuanto supone una "forma piramidal en toda su pureza", es
cel
decir, emite sus dictados desde la cima o centro del poder, hasta la base o " ._~.-
..
re(
municipios y veredas. Estanto más simple cuanto la estructura política y la
un
administrativa residan en el mismo centro impulsor del poder, y lo es menos
ad
en cuanto le aparezcan formas de descentralización. En la medida en que
de
el proceso descentralizador se encuentra con mayores grados de
pc
autonomía, pero manteniendo un solo centro de impulsión política, va
ap
apareciendo el Estado unitario complejo.

I
Gi

85 Cit2do por Ferrc.ndo Badia. op. cit., p. 48. 86

E:•• ,>
11: 'te"".'
 -~

LAs fORt1AS DE EST,¿,OO

"

a La centralización ha sido un proceso correlativo a la formación del Estado,

'. De hecho los estados modernos, como hijos de la monarquía absoluta, sólo

.~~
.. podían nacer bajo esta forma de organización, la cual se consolidó con la
revolución francesa de 1789, y su proclamación de una sociedad igualitaria

I
"

r sustentada en un poder central con capacidad para imponer las mismas

s leyes para todos, Aquel igualitarismo fue producto de la lucha contra el

privilegio que hacia a unos individuos y grupos mejores que el resto de la

3 sociedad, Desde esa perspectiva la justicia se conseguía igualando,

,1 Desde el punto de vista del marco teórico, la centralización ofrece una
pluralidad de manifestaciones,que FerrandoBadía86expone en la siguiente forma:
r
a) Atendiendo a su intensidad la centralización puede ser pura o perfecta e
s imperfecta o relativa, La primera supone el ejercicio de una actividad de
j
manera exclusiva por parte de los órganos centrales, Toda decisión provie-
3
ne del centro. La segunda implica la existencia de órganos no centrales que

participan de la actividad del Estado, aunque están sujetos a la autoridad

jerárquica que emana desde el centro,

S
b) Con relación a la unidad de la colectividad estatal, puede hablarse de
3
centralización personal y de centralización territorial, según rechace la divi.

sión gubernamental de la sociedad en criterios de orden personal como la

nacionalidad, la raza, la religión; o la rechace por estar sustentada en

)
criterios territoriales como el municipio, la región o la provincia,

c) Finalmente, tomando en consideración el objeto sobre el cual se aplica, la

centralización podrá ser política, legislativa, administrativa, etc

5
)
Tal vez el escritor liberal Alexis de Tocqueville fue el más duro crítico de la
5
centralización, al presentarla como la asfixia mortal de la libertad, Aun cuando
)
rechazaba toda forma de evolución hacia la democracia, pues se definía como
un aristócrata por instinto, recomendó estimular la descentralización
5
administrativa y las libertades de tipo regional. Pero es que llega un momento
de la evolución institucional en que para la autoridad del Estado unitario es
poco menos que imposible mantener la centralización sin algunos grados de
apertura, Es cuando aparecen las fuerzas descentralizadoras que, como dice
Garrido Falla, presionan un traslado de competencias y de funciones

86 Ib,d, p. 52,
 AUGUSTO TRUJlllO MUÑOZ

administrativas a'unas personas jurídicas de derecho público que realizan el c

actividad administrativa para eLcuniplimiento de fines públicos, es decir, a una eco
persona jurídica pública descentralizada. Esa es, en principio, la forma que con
revisten los estados unitarios contemporáneos. cen
con
Centralización
descentralización
política y
administrativa

Es la forma típica del Estado unitario descentralizado. Su característica es la

,r
.':C:'~!,
ya r
de
sine
I

unidad política con diversidad de centros para ejercer la administración públi- <;
:,.

.,';}:~~:
de
,,'.;L'~""
.: ::-::--
ca. En una'polémica afirmación, compartida, sin embargo, por otros autores, inst
Ferrando Badía sostiene que su elemento principal es la "autarquía", aunque ." ....~
' Nui
no la entiende en el sentido etimológico, sino como una de las especies de cen
descentralización administrativa, propia de aquel Estado unitario que ha he- adr
cho su tránsito de simple a complejo. Zanobini la define como "la facultad de cor
un ente de administrarse por sí mismo, operando para la consecución de sus des
fines mediante actividad administrativa de la misma naturaleza y efectos que uni
la desarrollada por la administración pública del Estado". Pero tal capacidad ,:.'-...., a le
operativa h'a de mantenerse dentro del ámbito administrativo, pues de lo pOI
-~ :-.;
contrario se rompería la naturaleza unitaria del Estado. La descentralización qUI
supone -como dice Garrido Falla- "una traslación de competencias de la admi- de
nistración directa a la indirecta del Estado. Y la administración indirecta se basa oq
en la existencia de una serie de personas jurídicas de derecho publico que y SI
realizan actividad administrativa para el cumplimiento de fines publicos. Pues de
bien: cabalmente, tales persona'sde derecho público son las que dan lugar a la cal
,.
autarquía"8'. También Sánchez Ferrizidentifica el concepto de autarquía con el COI

de descentralización administrativa. En tal orden de ideas el concepto se rela- _ ...•.•. 'so

ciona tanto con la descentralización territorial como con la descentralización Ca.
por servicios, pero en todo caso resulta controversia!. de:
El Estado centralizado políticamente pero admínistrativamente en
descentralizado puede llegar a tener una frontera más o menos imprecisa con
el Estado compuesto en la medida en que la descentralización desborda el cu¡
ámbito administrativo y setorna política con órdenesjurídicos distintos. Además
88
89
87 Ci+..adopor Ferrando 8odl" p. 58.
 "
V.s FORMAS DE ESTADO

., el concepto de a';Jtarquía, que originalmente equivale ,al de autosuficiencia

3
económica, también suele asimilarse a autocracia, lo cual cobra unas
connotaciones políticas que riñen con los conceptos vinculados al Estado
centralista. Según la Corte Constitucional colombianaB8, la autarquía rompe

I~:
con el modelo de Estado unitario y lo transforma en Estado compuesto, donde
ya no hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes jurídicos en una asociación
de intereses jurídico-políticos, de modo que no hay un interés general unitivo,
sino compuesto,
}: La centralización política con descentralización administrativa es la forma )
3 };,
;-:: .. de organización del Estado que resulta más familiar a la historia de las
.: !!:~
.
."-:~::--
••,',' instituciones jurídico-políticas colombianas' La adoptó entre nosotros Rafael
, Núñez en la Constitución de 1886 y en ella el poder político del Estado está
centralizado en las autoridades nacionales, mientras que las competencias
administrativas residen en los entes territoriales respectivos y, al aparecer el
concepto de la descentralización por servicios,en lasentidades descentralizadas
desde el punto de vista funcional. En otras palabras, existe una sola, plena y
s
única soberanía, sin residuos parcialesde ella en los entes territoriales. En cuanto
a las competencias entre el Estado central y las entidades territoriales, se rigen
j
por el principio de la exclusividad, el cual, según Vidal Perdomo, determina
)
'-~.- que la función asignada a un ente no puede ser ejercida por otro, sin perjuicio
1 c:t:-"
':.'~'~Y de la eventualidad de competencias concurrentes, como en la mecánica federal,
o que sepuedan ejercer"conforme a los principios de coordinación, con'currencia'
y subsidiariedad" como lo consagra la Constitución de 1991 en el inciso segundo
de su artículo 288, Adicionalmente. el modelo permite la existencia de "cierta
S
.....
capacidad impositiva. o sea para el establecimiento de impuestos y
3 ;', .~>.
contribuciones. no autónoma ni original, sino condicionada a la rey; no es una
,1
'soberanía fiscal' que ni siquiera se contempla en el esquema federal"89 La
Carta fundamental del 86 acogió el principio de centralización política con
1
descer,tralización administrativa, después de varios años de violentas disputas
entre centralistas y federalistas,
Se ha dicho que el siglo XIX transcurrió entre nosotros en medio de fre-
cuentes guerras civilesque tuvieron tres ejesfundamentales: ,el intervencionismo..:.
.1

s .88 Corte Constitucional, sentencia No, C-~97A de 1994, M. P.Vladímiro l'Jaranjo Mes¿.
89 J. Vidal Perdomo, Derect,o constitueio.r¡a/ e instituciones poi/tices
co/ombierli!s. Universidad Externado de Colom-
bia, Facu~1.2d de Derecho: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Politicasy sociales,
sext2: edición Sami-fé de Bogotá. 1996, p. 226 .
.. " .--~.-.
":::.;,n#-~;-:
 '.

A.UGUSTO TRUJlllO MUÑOZ

fyelrríercadodibre, el \~taCIºl£Jnfe;ionallylenEiéFda:J~icoFer centralismo y el

\ federalismo. De alguna manera, estos ejes del conflicto fueron la prolonga-
ción en el tiempo de las contradicciones que, a propósito de las influencias
intelectuales española versus franco~británica y norteamericana, gravitaban
en el pensamiento colombiano del siglo XIX. En el legado español había tam-
bién espíritu libertario y principios de control político, pero no había libre cam-
bio, ni estirpe calvinista, ni estímulo al éxito económico, ni idea del Estado
laico. Eran más de trescientos años de tradición colonial, de Estado-Iglesia,
contra lo cual irrumpió una actitud revolucionaria, La tradición era señorial y
católica mientras la revolución era burguesa y protestante, Aquella se basaba
en códigos de honor y en el libre albedrío; ésta en la ética del éxito económico
yen la predestinación90. Pero también en el ensayo de las nuevas formas de
organiza~ión política que traía consig~ el liberalismo, De esta suerte resultaba
preferiblé pensar que la felicidad para esta vida llegaría de la mano de las
nuevas ideas y no de la prolongación de unas viejas estructuras qué habían
propiciado persecuciones y consentido abusos,
En ese marco se fueron fraguando los enfrentamientos alrededor de la
conformación del nuevo Estado en el antiguo territorio granadino. Pero, como
ya se anoto en un capítulo anterior, no hubo un debate responsable para
construir la nueva institucionalidad con los elementos de nuestra propia historia,
sino el trasplante puro y simple de las dos principales instituciones que, allá sí
producto del análisis de su realidad social y política, había adoptado Estados
Unidos: el régimen presidencial y el federalismo, Especialistasde tan clara estirpe
liberal como Tascón lo aceptan sin ambages, aun cuando le encuentran
explicación en razones políticas vinculadas al contexto internacional de la época:
_"Puesto que la revolución de las colonias españolas se hizo, a ejemplo de la
revolución de las colonias inglesas, no hay duda que si los Estados Unidos se
hubieran constituido bajo una forma monárquica", las colonias españolas se
habrían también erigido en estados monárquicos, Las naciones hispano-
americanas no habrían tenido poder y virtud suficientes para organizarse en
repúblicas y obtener su reconocimiento por parte de las potencias europeas,
que se horrorizaban del sistema republicano a causa del terror implantado por

90 Véanse diversos elementos sobre el 1emc. descritos con lucide2 y amplitud en L.; estirpe CAlvinistade nuest~5 91

~ Uév¡=:n 1::e;Jc::::::,an:!iJ:;rm
institudonesde Alíonse L6pe2 Michelsen, en Losgrcndes conllictos socia/e! y eco.?Ó!nlcos de nuest:'C historia, de 92

~:o
~~ !!..._~.
c-f G .' XIX, Yúu¿ trt Ci-dwa-. M et-V '1 CQ~fi (Y~ M
 LAS FOR!'1AS DE ESTADO

..

los jacobinos en el suelo francés. La Santa Alianza habría acabado con los
gobiernos republicanos y democráticos que se hubieran establecido en esta
parte de América".91La posibilidad de la intervención de la Santa Alianza en
América es rechazada por otros especialistas, entre ellos Liévano Aguirre, para
quien la tesis no pasó de ser un pretexto del presidente norteamericano James
Momoe para implantar su doctrina de dominación sobre el hemisferio, resumida
en la famosa frase: "América para los americanos".
En este punto el juicio no se refiere a la decisión misma sino a la forma
de tomarla, oues resulta bien distinto decidir como consecuencia del aná-
lisis científico o político que como resultado de la improvisación o de la
imitación sin beneficio de inventario, que fue lo que sucedió entre noso-
tros. Por supuesto, los principios liberales iluminaban aquellos tiempos,
yero 'bajo ese faro los norteamericanos vieron con claridad dónde estaban
sus intereses como proyecto político, como comunidad nacional. Los
suramericanos, en cambio, se encandilaron con el reflejo del siglo de las
luces y con una fe ciega en los principios, como si tuvieran virtudes mági-
cas; en lugar de construir la ruta de su destino se ¡imitaron a reproducir la
que se había construido en otras latitudes, en medio de otras realidades y
para otro tipo de expresiones culturales. América Latina pasó, entonces,
de la subordinación española a la inglesa y luego a la norteamericana sin
darse cuenta, y ese es en buena parte el origen de sus principales trage-
dias históricas.
Los resultados del experimento federal distaron mucho de las proclamas
que les sirvieron de base a sus inspiradores. Los grados de soberanía regional
de aquel período fueron tan altos que impidieron construir tejido de nación
y estimularon tanto las querellas interregionales que el orden público se vio
permanentemente afectado. Según José María Samper, "desde poco tiempo

, - -,- después de sancionada la Constitución de 1863, se empezó a notar que en

todas partes el fraude y la violencia decidían de las elecciones, hasta el punto
de volverse aforismo político esta odiosa frase: 'el que escruta elige, o se
elige'... Así el sufragio, base necesaria de la república, quedó completamente
pervertido y degradado"9'. Por otra parte, "la Cámara alta del Congreso

91 Tulio Enrique Tascón, Historia del derecho constitucional co/ombéno. edici6;¡ especial, 1980. p. 7.
92 Citado por Lu¡~Eduardo Nieto Meta en Econom/a y C£/ltu~ en la histo.?;' de Colombia, editora Viento del
'h pueblo. Bogo";, 1973. p. 401 .

.~
 '.
AUGUSTO TRUJIllO MuÑoZ

. pasó a llamarse Senado'dePlenipotenciarios, cómo si en efecto se tratara

de delegados de naciones soberanas ... y los estados eran libres de establecer
los requisitos de votación tanto para las elecciones nacionales como para las
locales. La mayoría aprovechó esta circunstancia para hacer retroceder el
sufragio universal masculino ... y volvieron a imponer requisitos tales como
el alfabetismo y las condiciones económicas"9J.
Así mismo, la aplicación plena del liberalismo económico neutralizó el
naciente proceso de desarrollo manufacturero. En 1881 Salvador Camacho
Roldán se quejaba en el periódico La Unión de la existencia de una crisis en
materia de movimiento de las industrias, como no se había visto en los últimos
cuarenta años. Por tanto la reconstitución del país en forma de república
unitaria ~o fue un fenómeno gratuito ni el simple producto de una voluntad
autoritaria. Era preciso resolver factores de crisis y recuperar situaciones de
deterioro en la economía y en la política. Esa fue la razón de la fórmula de
Núñez, que resultó, entonces, más o menos necesaria. El análisis del período
federal y el comportamiento político de 105 radicales que lo inspiraron ha sido
siempre objeto de conclusiones encontradas en nuestra historiografía. Más de
cien años después Indalecio Liévano Aguirre hizo una síntesis patética: "Se
dejaron tiranizar por la pureza doctrinaria y, por diseñar la república perfecta,
ca:
fueron incapaces de construir la república posible". Por el contrario, Álvaro
Ra
Tirado Mejía sostiene que el peso de las regiones y el reconocimiento de ese
ese
hecho por la vía del sistema federal pudo tener "influencia decisiva para el
cié
rumbo político posterior del país y la preservación de una democracia formal,
fó¡
sin dictadores, en una república oligárquica ... No vivió Colombia el caso de los
fÓI
caudillos regionales de México, o los conflictos de intereses de Argentina entre
Re
pampeños y porteños, o la profusión de dictadores andinos de Venezuela"94.
du
En su excelente obra sobre las ideas liberales, el profesor Gerardo Molina
C/c
formula un juicio desapasionado sobre los resultados de todo aquel período
su
del llamado radicalismo frente a la realidad institucional de nuestro siglo XIX:

Las ideas fuerzas con que tra bajaron los radicales eran simples: libertades abso- so:
lutas, federalismo, separación de las dos potestades, fe en la razón y en el

93 D. Bushoell. op. ai.. p. 175. 95

94 Átvc:ro Trf2do Mejía. Descentrc/izaoonycem,";g/ismoen CoJolnb/a. Editorial Ove];: Negra y Fu~ldaci6n F.Naumann,
Bogo~. 1983. p. -19. 96
 .
"
LAS FOR/'1AS DE Es TADO

progreso. Su reflejo individualista los llevaba al punto paradojal de desconfiar

del poder público, aunque fueron ellos .los que accionaran las palancas de
comando ... A ratos nos preguntamos si no lesharía falta una mejor formación
¡S
sociológica. Profesantesdel principio de que los textos escritos tienen poderes
:1
casi mágicos, semovieron sobre la basede que una Carta formalmente perfecta
o
aseguraria la dicha colectiva. No vieron que es mucho más importante la Cons-
titución social, ese amasijo de costumbres, de maneras de pensar, de logros
:1
.:.•..~
..
materiales, de estructuras y de vivenciascotidianas.., La posición de los radicales
o .'::IY
ante el federalismo testimonia las limitaciones de su raciocinio. Magnetizados
.,", por el ejemplo de los EstadosUnidos, pensaron que la libertad allí existente era
)S
producto de la manera escogida para organizar el Estado, sin ver que antes de
:a "',;

construirse como nación las 13 colonias habían tenido experiencia de gobierno

Id
propio; que el feudalismo fue en ellas precario por lo cual el capitalismo pudo
le
imponerse desde temprano; que los numerosos inmigrantes traian profusión
le
de capitales, de técnicas y de hábitos evolucionados; que la coexistencia de
lo
varias religiones era factor de tolerancia y que la misma geografía era allí favo-
lo
le rable al surgimiento de una civilizacíón atrevida".

Toda esa compleja fenomenología, en sus significaciones históricas, politi-

a, cas y jurídicas, enmarca el tránsito del país hacia el proceso de "La regeneración".
:0 Rafael Núñez había entendido que la política es la ciencia de las realidades. Por
;e eso se empeñó en unos propósitos que finalmente dieron origen a la Constitu-
el ción de 1886: "Federalísmo y centralismo fueron sustituidos en ella por la
31, fórmula de Núñez: 'Centralización política y descentralización administrativa',
JS fórmula que consignada en principio en la Carta, debía -según los planes del
re Regenerador- desarrollarse con el tiempo en el sentido de aunie'ntar gra-
4
dualmente la descentralización municipal. Este principio de la unidad na-
la cional ,-escribía Núñez el 29 de junio de 1888- combinado, pero en grado
Jo superior, con el de las franquicias municipales, es el alma de la Constitución"96
X: La Carta del 86 suscitó enconados debates políticos y jurídicos, que aún hoy
sobreviven. Entre su articulado y las disposiciones transitorias existen contrastes
que los justifican. Pero independientemente de ellos, la centralización política

. 9S Gerardo t"'lo!i:-,G:, [¿! IdeeS /iber2lesen Colombia. /849-/9/4. Universidec l\lacian2.1 de Colombia, Bogoi.á. 1979.

m, pp.' 121, 122 )' 123

96 Ind2lec.io liéva ....o f..guirre:. "f\¿Jael Nuñez". Segurxlo FeS'tivaldel Lib~cColomjiano. Bogoti. p. 286.
 AUGUSTO TRUjJllO MuÑOZ
,.

con descentralización administrativa se convirtió en el nuevo eje del desarrollo

constitucional del país,que desde entonces hasta hoy se ha venido ajustando. La
fórmula, como ya se dijo, supone que los poderes políticos del Estado están
centralizados, mientras que los puramente administrativos están desplazados
hacia sus partes componentes. En ese proceso de ajuste la fórmula ha venido
reduciendo la fuerza del centralismo y favoreciendo las tendencias
descentralizadoras, como puede verse a lo largo de nuestra evolución
2.
constitucional. Dicho modelo de "descentralización", en todo caso, ha sido de
caráder administrativo, tanto en el sentido de trasladar asuntos de la capital
hacia la provincia, como en el de radicar competencias en autoridades regionales,
locales o simplemente descentralizadas del nivel nacional.
De ese doble concepto, surgen las tres grandes modalidades de la
descentralización administrativa, a saber:

.
1.;I'Descehtralizaciónterritorial.
.
Es la forma clásica de la descentralización
y, para algunos especialistas, la única de la cual se pueden predicar 105
presupuestos auténticos del modelo descentralizador. Sus características "- .

principales son el fundamento de tipo territorial y la competencia general,

~ por parte de unas autoridades, para atender 105 asuntos regionales o locales.
ef''-i Como dice Álvaro Tafur Galvis, los departamentos y municipios "son titulares
. ~,de una dáusula general de competencia". Las entidades territoriales en
~ \"\.;J.~~ Colombia son 105 departamentos, 105 distritos y 105 municipios, según se
#", establece en el artículo 286 de la Constitución, como corresponde a una
~"~ república unitaria con descentralización territorial. Losterritorios indígenas
\ 'íJ' ,\~V, están incluidos en el mencionado texto pero su caráder de entidades
\Ij/~ territoriales depende de la ley orgánica de ordenamiento territorial y de
otras limitaciones impuestas por el artículo 329 de la Carta. Las regiones,
las provincias y las mismas áreas metropolitanas pueden llegar a convertirse
en entes territoriales de acuerdo con los artículos 307,321 y 319,
respectivamente. Las principales caraderísticas97 de la descentralización
territorial son:

• Sirve de base para establecer 105 niveles del Estado, es decir, el nivel
nacional y 105 respectivos niveles territoriales.

97 Pedro AIfom.o Hemández. El concejo mun¡c~ba/' EdicionesGustavo Ibáñez, Bogotá, 200 I , p. t S. 9

.;:.:.:
 "
•
LAS FOill'1AS DE ESTADO

.
. "

110 • Cumple básicamente una función administrativa, El concepto no

La suele incluir la función legislativa, la judicial ni la electoral.
án • Es de naturaleza política, en cuanto se refiere a la repartición del
os poder público entre lo nacional y lo territorial, lo cual difiere del
JO concepto de "descentralización política".
as • Sesuele presenta(únicamente en la rc,maejecutiva del poder público.
)n
2. ~escentralización funcional o por servicíos. Desde sus mismos orí-
de
genes esta modalidad ha estado sujeta a discusiones doctrinales, Para al-
tal
gunos, la figura no va más,allá de una simple desconcentración, y para
25,
otros supone no una sino dos modalidades distintas. Surge con la atribu-
ción de personalidad jurídica a entidades del Estado o vinculadas a él para
la
la prestación de unos servicios específicos, cuya dimensión administrativa
exige sustraerlos de la influencia política que pesa sobre el Estado. En
:ín Colombia tuvo desarrollos bien importantes al final de los años sesenta y
os comienzo de los setenta, pero luego volvió a marchitarse con el renaci-
:as miento de la vocación autonomista de las entidades territoriales. Sin em-
al, bargo conserva un fundamento constitucional en el artículo 209 de la
?S. Carta Política, yfe expresa a través de las't¡nstituciones desce6tralizadas.
.J . ft.."""
:es establecidas en el numeral 70, del artículo 150 constitucional y de los artí-
, "

en culos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998, Esta Ley define reglas relacionadas

se con la función administrativa, con la delegación, la desconcentración, el
na régimen de las entidades descentralizadas y otras más, que el legislador ha
las querido que se apliquen también a las entidades territoriales, sin perjuicio
les de su autonomía, pues la administración pública se refiere a toda la reali-
de dad institucional de la rama ejecutiva del poder público. Por su parte, la
es, descentralización por servicios tiene las siguientes características'":
rse
• Sirve de base para la organización del Estado al interior del sector
9,
central y de los sectores descentralizados territorial mente.
ón
• Su objeto es el ejercicio de funciones administrativas y la presta-
ción de servicíos públicos a cargo del Estado,
vel • Sustenta la creación de las entidades descentralizadas conocidas
como establecimientos públicos, empresas industriales y comercia-

98 P.A. Hem¿ndez, op. cit, p. 16.

 '.
AUGUSTO TRUJlllO MUÑOZ
-.
(.;: :,.-. : les del Estado, sociedades de economía mixta, entes universitarios
autónomos y otras categorías más señaladas en la Ley 489 del 98. arr
•. En principio es propia de la rama ejecutiva, pero puede extenderse 1m
a atraso darse en órganos autónomos e independientes. un
"

pc
3. Descentralización
__ ,_ ,._ •• -,""'o-
por colaboración.:
_. , __ ,_
Su noción descansa en la presta-
Iiz,
ción de una función pública por parte de sujetos o personas privadas. Entre
pa
nosotros suelen presentarse como ejemplos de esta modalidad de descen-
de
tralización los casos de la Federación de Cafeteros y de las Cámaras de
les
Comercio, a cuyo cargo el Estado ha puesto el manejo del Fondo del Café
y el registro público de comercio respectivamente. La descentralización por
nc
colaboración es una figura reconocida doctrinariamente, pues no está con-
ce
sagrada por la .Constitución Política, mientras que sí lo están las dos ante-
riores. Algunos,.especialistas consideran que cuando el artículo 210 de la
Carta "señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas
ur
en las condiciones que señale la ley, está fijando una modalidad de
pc
privatización para el cumplimiento de la función administrativa"99 En su
er
excelente libro sobre el tema, Pedro Alfonso Hernández formula una polé-
m
mica ~regunta, que lleva implícito un juicio de valor: ¿Se tratará de colabo-
VI~
. ración del sector privado o de colaboración al sector privado? La descentra-
Cl(
lización por colaboración tiene las siguientes características 100:
CI<

UI
• Vincula a los particulares al servicio público en busca de la eficien-
cia administrativa y como una manera de asegurar la participación
Vi
de aquellos en la vida de la comunidad.
fe
• Busca la eliminación de trámites innecesarios en la prestación de la
ql
función antes confiada al Estado.
• No implica mutación en la naturaleza privada de la entidad a la eJ
pi
que se le atribuye la función pública.
h,
• El Estado sigue siendo titular originario de la función pública, por lo
d,
cual los recursos, producto de ésta, están sujetos al control deaquel.
ír

IC
le
99 Pedro Alfonso Hernández, Descentra/izaoór:, desconcentración y delegación en Colombia, Legis, Bogotá,
1999. p. 59.
100 Corte Constitucional. Véans<5entenci" C. I66/,5. (.167,.95. C.181,.,7 y (.492fi7. le
 " LAS FORMAS DE ESTADO

s Ladescentralización en el Estado unitario 'supone unos grados más o 'menós

amplios de autonomía, los cuales dependen de la voluntad política del centro
impulsor. "En el Estado unitario,. justamente para conservar la armonía y la
unidad nacionales, la Constitución y la ley permiten un poder de discreción
política, sin lesionar la autonomía de que gozan las entidades descentra-
lizadas"'01.En otras palabras, los principios de unidad y autonomía se conjugan
para que la armonía que debe existir entre las autoridades centrales y las
descentralizadas no lesione la descentralización, ni la profundización de ésta
lesione la naturaleza unitaria del Estado'o2
; ," La Carta de 1886 significó un tránsito del modelo federal de estirpe
r norteamericana, ªI modelo francés de la descentralización. Este modelo, que
centraliza las funciones políticas del Estado pero entrega a departamentos y
municipios funciones administrativas, sobrevive en la Constitución del 91,
.......
3
aunque en ésta con un espíritu más amplio debido a que le fue incorporado
s un concepto nuevo: el de "autonomía". Era la expresión de una voluntad
e política interesada en quebrar la cultura centralista que se había consolidado
u entre nosotros i3 lo largo del siglo XX, particularmente a partir de las refor-
'-
mas de 1936, que aunque significaron grandes avances desde el punto de
1-
vista de la concepción social del derecho y del Estado, fortalecieron su media-
j-
ción en la dinámica del desarrollo. Era el momento de Keynes, de la interven-
ción estatal en la economía, del fortalecimiento del Estado en ~eneficio de
urgentes respuestas sociales. Ese concepto se prolongó durante décadas.
I-
En su libro sobre la historia de la reforma constitucional de 1968, Jaime
n
Vidal Perdomo pone de presente cómo eran esos unos tiempos de claro
fortalecimiento del Estado unitario, con una descentralización administrativa
a ..
que se expresaba más por la vía funcional que por la vía territorial. El poder
':.
ejecutivo se ha convertido en el corazón de las instituciones politicas, dijo el
a profesor francés Paul Marie Gaudemet. La época en que el Estado dejaba
hacer está totalmente superada'03 La reforma del 68 incorporó el concepto
o de planeación a los programas de desarrollo territorial, entendiéndola
-1.
íntimamente articulada a los poderosos yvitales intereses de carácter nacional.

101 Gustevo Penagos. f.¿ desce7tralUcm e'7 el Est2do l.fitanO., Edicione~poctrin2 y Ley. Santafé de Bogotá 1997, p. 9.
102 La Corte Constituc.ional colombiana ha reiterado ampliamente y con claridad argumentativa la vigencia )' ak.ances
..~. de 12 desceniJ"2lizaci6n en el Estado unitario. Véanse sentencias C-~7EI92, (.517"'2, (-497 fJ"'. C- 539;95
y C-534/96.
103 Pau\ Marie Geudemet. á..ado por Jaime VIda! Perdomo, p. Y..x:v.
 '.
AUGUSTO TRUllllO MuÑoZ

ParaSáchica hubo influencias de la Carta francesa de 1958 en la reforma

comentada, "puesto que en la redistribución de competencias resulta favorecido co
el ejecutivo"'04.Algunos especialistas la encuentran progresista y modernizante, pr
pues responde a los imperativos políticos y sociales del momento. Otros, por nc
el contrario, la acusan de autoritaria por cuanto desplaza la iniciativa pr
congresional al ejecutivo en diversos campos. De hecho la reforma dio frutos ale
iniciales, pero luego se convirtió en el centro de fuertes críticas. La historia pé
está llena de demostraciones sobre el carácter absolutamente contingente In:
de las instituciones políticas. Al final de los años setenta serevirtió el proceso m
y se abrió campo aceleradamente, casi como una nueva vocación, el reclamo ta
de la autonomía terrítorial. Cien años después de que el país se reconstituyó er
en forma 'de república unitaria, surgieron innumerables voces que volvieron a CH
hablar de federalismo. Una frase del presidente Mitterrand sintetiza bien ese ur
tipo de fenómenos históricos que, a veces, parecen pendulares: "Si Francia ta
tuvo necesidad de un poder fuerte y centralizado para hacerse, ella tiene hoy
necesidad de un poder descentralizado para no deshacerse". Esque no puede la
~.
haber política ni derecho público sin historia ni sociología. di
Desde 1980 el proceso de apertura institucional cobró una dinámi- el
ca irreversible y perfiló el contenido de sus propósitos, en una sociedad dí
que' debía prepararse para nuevos retos. Según Hernándli'z Becerra'OS, el
en función de la descentralización quedó inscrito en la Carta Política VE
del 91 un virtual plan de desarrollo, cuyos propósitos se resumen en .\:,:
cl
tres direcciones: '.-.ir;;
_._.~
1'" E~
~.'l:~
...
c(
1. Propósitos .de contenido político, como propiciar la democracia local,
«
crear formas de participación y facilitar el control de la gestión pública.
S(
2. Propósitos de contenido económico, como fortalecer fiscalmente las '''''':;,~~'
';,tii.:_ rr
entidades territoriales, aliviar la crisis fiscal de la nación y promover el
la
desarrollo económico.
3. Propósitos de contenido social, como garantizar la prestación de los
";,.",.-
servicios de salud, educación, agua potable, saneamiento ambiental, e
igualmente los servicios públicos domiciliarios y la lucha contra la pobreza.

10"; Luis Carlo:: Sáchica. La refCJl7nZ constitucional ck 1968, Editorial Temis, Szntafé de Bogotá, J 970. p. 26,
105 AUgL'StO Heinández Becem., "El ordenamiento territorial colombiano o le tela de Fenélope : e~ Memorias del
Congreso de Derecho Público. Filosofia '1 So:iologíe Jurídicas: Perspectivas para el próximo milenio. Universidad
Externado de Colombia y Consejo-Superior de 12 Judicatura, Bogot2, ¡ 996, p. 530, :<>': I[
..•...
~:::.'i
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. :.~:f1.#t'.?
 .
• LAS FOR!1AS DE ESTADO
,.
. ••.
En la Asamblea Constituyente estuvieron' presentes 'estos postulados,
como una especie de común denominador que gravitaba alrededor de sus
propósitos democratizado res Infortunadamente detrás de esos propósitos
no hubo una politica o un modelo en materia territorial. Evidentemente "el
problema del modelo territorial colombiano es que no existe como tal. Es
algo que n,o tiene por qué sorprender a nadie. Siempre ha sido así y no
parece que estemos hoy más cerca de romper esta constante de la vida
institucional del país. Carecemos de un modelo territorial de Estado propia-
mente dicho. Aparte de una declaración de principios muy general y un
tanto contradictoria y reticente ... la Constitución de 1991 no es nada precisa
en cuanto la 'arquitectura territorial del Estado colombiano, pues lo único
cierto y seguro hoy, es que contamos con municipios a la mitad del camino de
un proceso de descentralización y autonomía muy ambicioso, y unos depar-
tamentos en la inopia político-administrativa yen el limbo jurídico",o6.
No obstante, hay una cosa perfectamente clara: si el siglo XIX fue el de
la identidad entre liberalismo y democracia, el siglo XXI será el de la identi-
dad entre democracia y pluralismo. Por eso se prevén amplios espacios para
el desarrollo de los diversos grupos sociales que, inevitablemente, habrán
de presionar en su beneficio la descentralización del Estado. En esa medida
el ordenamien\o territorial termina incidiendo en el sistema político y vice-
versa, de tal manera que de allí puede surgir la necesidad de una política
clara y, a lo mejor, el intento de estructuración de una nueva forma de
Estado que se sustente en una organización territorial más coherente. Las
condiciones están dadas para replantear el ordenamiento territorial del país
con un sentido histórico y sociológico, a la luz de las nuevas discusiones que
sobre el tema están ocupando la atención de los especialistas en casi todo el
••..
'~<;""-
. ;.:'
. :4~?
mundo. Esa es la importancia que para un país como Colombia representa
la forma de Estado que se conoce como regional o autonómica .

. '~'

~t. 106 A Hern¿naez Becerra. op. cit.. p. 532 .

••.,
.-':-".
-.,
..•.
~~J
 AUGUSTO TRUJILLO MuÑoZ

EL ESTADO REGIONAL O
AUTONÓMICO

El derecho comparado ofrece un nuevo modelo de organización estatal

que ha proyectado claramente su influencia sobre las ciencias jurídicas y
políticas tanto en Europa como en América. Se trata del modelo de Estado
"autonómico", plasmado en la Constitución española de 1978, que tuvo
antecedentes en los textos constitucionales de la Segunda República en
1931. Es muy semejante al modelo "regional" adoptado por la Constitución
italiana de 1948, en buena medida inspirado también en la Carta española
de la SegUll"da República. Los constituyentes italianos hicieron grandes es-:'.
fuerzos para dar solución al problema de su diversidad regional y superar;
(los problemas de la Constitución española de la Segunda República, que les :
sirvió de modelo'O'. La diferencia entre los dos reside en que el modelo
. -'
regional descansa, según lo indica su nombre, en la autonomía de las regio-
nes como entes territoriales, mientras que el autonómico se fundamenta
en unas autonomías cuyas caraderísticas tienen una connotación más local,
de la cual se desprenden las regionales.
El articulo 80. de la Constitución de 1931 prescribía: "El Estado español,
dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado
por municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se
constituyan en régimen de autonomía". A su vez el artículo 20. de la
Constitución del 78 reconoce el derecho a la autonomía de las
nacionalidades 'y regiones dentro de la naturaleza unitaria del Estado, y
los artículos 143 y siguientes regulan todo lo relativo a las "Comunidades
Autónomas", así como a los "estatutos" que las organizan. Pero la naturaleza
de las comunidades autónomas no es administrativa sino constitucional; es
decir, no se refiere a una descentralización administrativa sino a una potestad
política. Tales comunidades "no gozan de competencia constituyente, como
el poder soberano nacional o los estados miembros de un Estado federal,
para darse sus Constituciones. Sólo tendrán estatuto que será producto de
su competencia legislativa ordinaria"'O'. El principio fundamental de este

107 Vécst"Nicetc Alcalá-Zamora en Los deíectos de la Constituc!ó:? de 1931, Cívitas. Madrid. J 981.
108 J. Ferrando Badia. op. cit., p. 26. lOS
"
 . .
,•.. LAS FORt1AS DE Es lADO

. .~
' .

~ipo de Estado, entonces, es el de la "autonomía", entendida en ,términos

que desbordan la iTlás generosa descentralización. El texto español usa el
vocablo "nacionalidades", muy propio de. su proceso
.. - . histórico, pero
.
decide
.
abstenerse de consagrar el federalismo, pues no habla de leyes federales
sino de "estatutos de autonomía". Claro, en la situación comentada es
indispensable tomar en cuenta las particulares condiciones históricas de España,
cuyas características se han venido consolidando a lo largo de más de mil años
de historia, mientras que el nuestro es todavía un país en formación.
Destacados especialistas señalan el modelo no sólo como "tercera vía"
de organización territorial, por oposición a las formas tradicionales de
descentralizaciÓn en la organización unitaria y el federalismo, síno que
consideran que podría constituirse en una especie de ejemplo, o al menos
de materia prima, a partir dela cual se comience a pensar en un nuevo
esquema para Colombia, un país de regiones, talvez el más semejante de
toda Hispanoamérica a la madre patria en ese sentido. El eje del sistema es
la autonomía, entendida en términos de connotación política y no como
un simple elemento nuevo de la descentralización administrativa. "Esa au-
tonomía comienza por manifestarse en la capacidad de participar en su
propia organización, que no procede, entonces, del Estado. Los estatutos
de las diferentes comunidades no son iguales en valor jurídico a las cons-
tituciones de los estados miembros de una federación, pero son su carta
estructural y de funciones",o9. El Estado autonómico sigue siendo unitario
pero, al menos en el caso español, la iniciativa para constituir una nueva
comunidad autónoma no proviene del poder central sino de las provin-
cias o de las municipalidades, que redactan el estatuto y lo llevan al trámi-
te de las cortes generales.
En cierta forma el tema del Estado autonómico ingresa a nuestro derecho
constitucional por la vía del inciso segundo del artículo 286 de la Constitución
de 1991, que autoriza a la ley para otorgar a las "regiones" el carácter de
." ~-.;::-
. ~:~,~entidades territoriales. Adicionalmente el artículo 307 avanza en el tema y
define la regionalización como un proceso de curso más o menos lento con
debate y participación democrática de los ciudadanos interesados. El
concepto de región supone "la creación de unidades territoriales para el

';¡. -

..'-
-.,.:~~<
~;

.'-.~1:~:~ 109 J. VIda! Perdomo. Dered'OCO/1st/~uc¡ona/e¡fiS:l/ue¡onespol/(¡as. p. 232.

~~~;'
--------------------------
AUGUSTO TRLJllllO I"'IUÑOZ
...•• ,
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•

cumplimiento de funCiones de planifica'ción, üotras'püramente sin

administrativas, en una primera acepción. En otra; como entidad territorial, Est
hay un contenido político,'que reconoce a la comunidad que habita cierto :suf
territorio una cierta autonomía para orgánizarse, para ejercer funciones que otr
ya no son simplemente administrativas""o. Anota Vidal con suma propiedad re~
cómo lo sociológico impulsa lo político, a veces en procesos de largo plazo, a prc
la manera de España después de una larga evolución de su derecho público, en
lo cual podría ocurrir en Colombia a partir de la Carta del 91. de~
Enun interesante trabajo el Centro de Investigaciones para el Desarro-
llo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de
!~'
'~j
po
en
Colombi_~ encuentra que "la estructura organizativa regional puede captar -:{~;. aI
\~.¡:;~:
::-~'.~'.
buena p'arte de las vef.1tajasde un nivel de gobierno superior al de las juris- ~(;:.
,'~;' prE
.-.~;;:
dicciones locales, aprovechando las economías de escala en determinados .~~.
.' ""~:~
bienes, internalizando ciertas externalidades, asegurando a sus miembros :~"- mE
.:::"
contra choques imprevistos y reduciendo costos de administración de los '=.•:
o",, las
~-'.
servicios ... El gobierno regional es además el más apropiado para orientar el <"'~. CIU
,...••. ~
,'i~'_.
desarrollo económico, pues el espacio natural de vertimiento de las ,:ft" SOl
.~0:"::
externalidades asociadas con el desarrollo es el regional"'''. En esta forma, ~~~;;
rUI
~'R"-
desde un ángulo más técnico se recibe con beneplácito el referido plantea- '~~f
...." reé
:-:<t;~.;
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miento constitucional. ::';i2,; de
.'#-;::'::

Recordando a Murillo Ferrol, Ferrando Badía sostiene que el Estado ~g~:,~

.i: •.
na
nacional moderno lleva potencialmente consigo el fermento de su propia ',:t~,
~.~~
.•. Esi
~~;
escisión: bastará utilizar para escindirlo el mismo principio que le dio .;;.:... pú
..

nacimiento, pero ahora en el nivel inferior. En buena parte de Europa, pero ---y.' da
sobre todo en España y en Italia, la región más que un hecho político, es un la
..
~~~~,.:
hecho geográfico, etnográfico, lingüístico, económico e histórico. Por eso en
.<~.~
.;;';,'
insiste en definir el Estado autonómico como una tercera categoría que ':f~ .
.''''.'
." .....-
además serviría para resolver muchos problemas: "El deseo de independencia .', so
-~""
'"",:'-
que en ciertas partes geográficas de algunos países existe, sin que se llegue .- Es
,:;',~i::7"
a la formación de un Estado federal; ..,la vertebración de un Estado en el ..•.,. SI r

ámbito de las grandes comunidades supraestatales que se están formando, re:

la'
Ité
110 J. Vida! Perdomo. Derec/}oAdministr¡;/ivo, p. 32.
II1 Clemente Forero P., Carolina Hidalgo L., Guisell2 Jiménez P, Merc.edes One C" Sandra Pulido D., Descentre-
lizéiclón'y pi1!1¡eip.:ción dudcdima. Tercer Mundo Editores y Centro de Investigaciones para el OeSGrTollo. San<2.íé
de Bogo~,1997, p. 6";.
"-f'
.~~.,¡~.;
 LAS FORHAS DE ESTADO

!nte sin los inconvenientes del Estado unitario; y finalmente ... que mediante el
¡rial, Estado regional se evitaría el riesgo de que, con la formación de las
erto supraestruciUras estatales se llegue a anular la personalidad humana". En
que otras palabras, sintetiza el referido autor, la autonomía propia del Estado
~dad regíonal tendría los siguientes factores ventajosos: "Primero: se resolvería el
:0, a problema de la independencia yel peligro de los separatismos que anidan
lico, en algunas regiones; segundo: se devolvería al individuo la posibilidad de
desarrollar su propia personalidad en la esfera más cercana a sus intereses y,
. no- por consiguiente, se le daría la facultad de controlar y aportar sus iniciativas
1 de en aquel orden más vinculado a su persona y familia; tercero: se le ofrecería
ptar al ciudadano una escuela de desarrollo de sus libertades públicas,
ms- preparándole así para participar en tareas de mayor envergadura ... ""2.
,dos Advierten los especialistas que la democracia política no depende sola-
)ros mente de las condiciones económicas y sociales, sino también del diseño de
, los las instituciones públicas y de su grado de sintonía con la conciencia de los
3r el ciudadanos. Aunque esos elementos pretenden estar en la base del Estado
las social y democrático de derecho, en Colombia se han desdibujado por la
ma, ruptura de los amarres entre la orilla de las instituciones y la orilla de la
tea- realidad social, por el divorcio entre el país formal y el país real, por la falta
de consensos públicos. Por allí pasan algunas de las razones del conflido
ado nacional, de la multiplicación de los actores armados y del deterioro del
lp,a Estado de derecho. Pero también con un adecuado diseño de instituciones
dio públicas, con participación inteligente y compromiso político de los ciuda-
lera danos, se puede avanzar hacia la recuperación de la legitimidad y ofrecer a
; un la población unas posibilidades reales de desempeñar papeles significativos
eso en la decisión de los asuntos públicos.
que Aunque las diferencias en materia de tradición cultural, formación
lCla sociológica, fortaleza de las instituciones y de los factores de identidad entre
gue España y Colombia son evidentes, de alguna manera lo son también las
n el similitudes, las cuales encontraron expresión jurídico-política en sus
,do,. respectivas cartas constitucionales. Una reflexión de Ferrando Sadía sobre
las semejanzas de dos países de Europa, latinos y mediterráneos cómo
Italia y España, es oportuna para ilustrar el tema: "Puestos a buscar pistas
..
'! -

'.c" 112 J. ferrando BGdi., op cit., p. 24.

105
,~•• '. _ 'J'- ,
A--u G U S 'T o '. T -R.U J I l lO M u Ñ O Z 1.

" •.

u orientaciones que 'puedan guiar nuestros pasos constitucionales para ,. actual d

resolver laproblemática.regional española, nada mejor que acudir ala • represent
experiencia de quienes en. 1946 c-€n tesitura análoga a la actual nuestra- también:
acudieron a las experiencias constitucionales de la II República española. En tiranos oc
conclusión: deberíamos mirar menos, a efectos de comparación, a sociedades anterior ¡

como la norteamericana, la alemana o incluso la francesa, y fijarnos más deorgani

(conociéndola mejor) en la sociedad italiana, con una estructura social mucho ~.";?~ .
{,:,-:.-. de relegi1
más similar a la nuestra que cualquier otra, posiblemente""3. Predicamento -~'i~~'de repre~
..:.~,~:.
semejante podemos hacer nosotros frente al tema del Estado autonómico que se d,
o regional y a la conveniencia de mirar su desarrollo institucional por encima de replar
de los de otras formas de Estado pensadas para organizaciones sociales Colo
completamente distintas a la nuestra. Algo así hemos debido hacer en el bien con
pasado y tendríamos factores de identidad capaces de impulsarnos con viabilidac
mayor seguridad hacia la construcción de proyectos históricos. posibilid,
El pensador español Manuel Castells, sostiene que frente a todo este debate rr
escenario de crisis generalizada, en el cual las instituciones y doctrinas incluya \.
tradicionales -el Congreso, los partidos, las ideologías, el mismo Estado- locales y
nación- no responden a las expectativas sociales, la gente se refugia en lo las polél
que él llama las identidades primarias: los nacionalismos, las religiones, los asumir e
regionalismos, las condiciones específicas. Esas actitudes pueden llevar a dentro e
extremos autárquicos, pero también pueden ser positivas si se articulan, de !. organizo
abajo hacia arriba, en un propósito que integre diversidades en función del de nego
mínimo común compartido que necesita toda sociedad para poder hacer Por
viable su organización democrática. los depa
Dentro del marco de la crisis del Estado-nación, agravada por la crisis sino má:
; ..
de credibilidad del sistema político, "estamos presenciando la fragmentación dicas, q
del Estado, el carácter impredecible del sistema político y la singularización internas
de la política. Puede que siga existiendo libertad política, ya que la gente respuesi
continuará luchando por ella. Pero la democracia política, tal y como la proceso
concibieron las revoluciones liberales del siglo XVIII y se difundió por el estrateg
mundo en los siglos XIX Y XX se ha convertido en un cascarón vacío ... las Ob'
nuevas condiciones institucionales, culturales y tecnológicas del ejercicio en un p.
democrático han vuelto obsoleto el sistema de partidos existente y el régimen de intirr

113 /t»d, p. IS3.

114 ManlJ€

10G
 . . ¡' ~,
•
LA.s FORI'1AS DE ESTADO
.~"!

. •"
'

actual de política competitiva como mecanismos adecuados de

para
representación política en la sociedad red. La gente lo sabe y lo siente, pero
a Ja
también sabe en su memoria colectiva lo importante que es evitar que 105
,tra-
a, En tiranos ocupen el espacio evanescente de la política democrática"''', Por lo

ades
más
ucho
ento
I
.:l¡~,

t0;'
anterior adquiere importancia fundamental el estudio de nuevas fórmulas
de organización territorial que consulten, al mismo tiempo, las posibilidades
de relegitimación del Estado y las necesidades de cambio en 105 esquemas
de representación política, dentro de este entorno de contradicciones en
que se desenvuelven las demandas de autonomía regional y las exigencias
mICo ,.
~'.
, de replantear las instituciones públicas.
Cima
Colombia atraviesa una situación particularmente difícil que, como es
:iales
bien conocido, afecta no sólo su estabilidad institucional sino su propia
en el
viabilidad política. En esa perspectiva 105 grupos sociales podrían debatir la
: con
posibilidad de pactar una suerte de organización autonómica, que sitúe el

'. este
debate más allá de 105 términos tradicionales federalismo versus centralismo,
incluya la activa participación de 105 municipios, interprete las realidades
rlnas
locales y su inserción en unas regiones con sentido cultural e histórico, supere
ado-
las polémicas frente a la institución departamental e incluso se atreva a
enlo
asumir el debate sobre la redistribución de 105 factores regionales de poder
5,105
.'",-.
~
.. dentro de las perspectivas de una nueva institucionalidad en materia de
var a
:i organización político-territorial. No se trata de negociar territorios, se trata
n, de
n del de negociar formas de Estado.
Por otra parte, la crítica que 105 especialistas colombianos formulan a
.lacer .' ;.

105 departamentos no supone un rechazo a la entidad territorial intermedia

sino más bien una revisión de sus características políticas, geográficas y jurí-
crisis
',... ,,,,,
dicas, que la han convertido en el sustento de una especie de soberanías
ación
..,.••. '
internas. Pero no se trata tanto de abolirla como de replantearla. y una
ación
respuesta a 105 problemas políticos que gravitan alrededor del complejo
Jente
proceso hacia la paz que compromete a 105 colombianos supone toda una
no la
estrategia de transformación institucional en términos territoriales.
lar el
Obviamente es difícil pretender una reforma democrática del Estado
... las
en un país con problemas tan agudos de violencia política y niveles tan altos
rcicio
de intimidación social porque, como dice Gutiérrez Sanín, la multiplicación
limen

....~. 114 Manuel Castel1s. op. cit.. p. 387.

'07
 ~~1?,::" . :
. .}." . ~
A u G.,lJ S T O T R U J I LL O M u Ñ O Z .''. ~
" •>

de los factores y la degradación de los protagonistas armados del conflicto 'puede re

terminan generando impactos severos, :dañinos y deletéreos sobre el Esta- lugar de
do de derecho"5. Sin embargo, la presencia de la comunidad internacional '. pensarSl
yla participación de una amplia base social pueden concurrir en beneficio jurídica ¡

del buen suceso de una estrategia de transformación institucional que se institucie

sustente en una descentralización con mayores grados de autonomía polí- quepan
tica y en las opciones que la construcción de una forma de Estado como el cobra UI

regional o autonómico puede ofrecer en medio de las enormes dificultades mucho r

que acusa un país como Colombia. paz que
Pensar la autonomía regional por y para un país como el nuestro sería Lac
un reto interesante de la sociedad, en función de construir factores de lesque c
consenso sobre los cuales se edifique una institucionalidad menos trasladada de la soc
y más hecha a nuestra imagen y semejanza. En otras palabras: más legítima. de lo nae
Como lo recuerda García Márquez, nosotros hemos terminado por partida e
convertirnos en un laboratorio de ilusiones fallidas. "Nuestra mayor virtud para Coh
es la creatividad y sin embargo no hemos hecho mucho más que vivir de interpret
doctrinas recalentadas y guerras ajenas", en vez de parecernos a nosotros tivas (no
mismos en lo que hacemos desde el punto de vista de la adopción de nuestras Cor
'•.1-;
propias reglas de juego para la vida en comunidad. para rese
. Adicionalmente, el modelo de autonomía regional podría contribuir al nafese ir
acercamiento del Estado con el ciudadano en unos niveles de mayor res- mayoría
ponsabilidad y participación políticas. Hasta ahora la acción local ha tenido vamentE
más desarrollos en el ámbito cívico que en el político. Probablemente la La '
presencia de una entidad territorial intermedia que integre en forma más evolucié
cabal una serie de elementos comunes y se sustente en los principios del cumplie
Estado autonómico atraiga la atención de los ciudadanos hacia el ejercicio igualme
público con una sintonía que no alcanza a percibirse en la dimensión nacio- .';. de una
nal, pero con un interés superior al meramente cívico que suele presidir las base de
relaciones comunitarias en los niveles locales. honda (
De todas maneras el debate sobre la forma de Estado y el ordenamiento todo ca:
del territorio no puede reducirse a resucitar la vieja polémica entre voiunta(
federalismo y centralismo. En un conflicto tan degradado como el colombiano riesgo d
construi
1I S Francisco 'Gutiérrez' Sanín, "Siete proto-tesís sOGre el futuro de 12 violencia" en tHacé dónde v.? Colomb¡a,~
compilaci6n y análisis de Hemando G6mez Buendíc, Tercer Mundo Editores-Colciencias, Santafé de Bogotá.
1999. p.170. 116 Céser'
¿Hile/¿

íOE
 -----

k 1
~"._.,:1't' ~, LAS FORI'1A$ DE ESTADO
••
"4

>nflicto puede resultar peligroso propiciar razones .para nuevos enfrentamientos, en

~IEsta- " lugar de buscar consensos que los superen histórica y dialéctica mente. Quizás al
3cional _~: pensar su propio modelo regional Colombia resulte capaz de darle interpretación
neficio t,'.~,:.~.~.~." jurídica a unos hechos políticos que golpean sin respuesta sobre sus actuales
que se ,:'~; instituciones, y encuentre unas formas de organización dentro de las cuales
ia polí- ~;.. quepan todos sus ciudadanos. Si se discuten formas de Estado, el debate
Dmo el .,0 cobra unos perfiles de naturaleza académica que, probablemente, resista
-."','-
lltades mucho más fáciles manejos políticos. Esees un punto clave en el proceso de
paz que podrá abrir también opciones para reconstruir el tejido de nación.
'0 sería La deslegitimación institucional en Colombia, asícomo los vientos universa-
¡res de lesque conspiran contra el Estado nacional, han contribuido a la fragmentación
ladada de la sociedad, pero también hacen que lo 10caVregionalsevalorice como esencia
gítima. de lo nacional. Sólo es posible "encontrar propósitos nacionalesy una visión com-
1,
¡ Jo por partida de futuro ... a partir de las diferencias regionales: una visión prospectiva
I . Vlrtu
;, . d para Colombia debe ser compatible con distintas visionesregionales; debe poder
,
¡¡"ir de interpretarlas todas por la adhesión que parte de afirmar sus identidades respec-
)sotros tivas (no por la fuerza ni por el efecto externo de símbolos impuestos)""6.
uestras Concebir este tipo de modelo que se viene comentando puede ser muy útil
para resolver problemas de separatismo, para reconocer los desequilibrios regio-
ibuir al nalese interpretarlos desde el punto de vista jurídico e institucional, para dotar de
'or res- mayoría de edad tanto a lo local como a lo regional y para eliminar progresi-
tenido vamente el sentimiento de desconfianza de los ciudadanos hacia el Estado.
ente la La Carta del 91 ofrece mecanismos para desatar un proceso y una
,a más evolución política, más o menos semejantes a los que se han venido
,jos del cumpliendo en Francia. Si se quieren respuestas más rápidas o radicales es
jercicio igualmente posible lograr acuerdos para modificar la Constitución y perfilar
naClo- de una manera nítida los elementos de la nueva forma de Estado, sobre la
;idir las base de nuestras realidades regionales. Nuestra tradición regional no es tan
honda como la española, ni tan asordinada como la francesa; pero, en
miento todo caso, podría constituir una vía más bien clara hacia la aproximación de
I entre Voluntades, mientras que con el regreso al viejo debate no sólo se corre el
l1biano riesgo de regresar al pasado sino el de desestabilizar las pocas opciones de
construir un proyecto común entre los colombianos.
C"oIombü.l.
oe Bogotá. lejía, .Dí~erlS¡6n terrilOr:;:.1 dE: una visió:-¡ pros¡Y::a1\'i:
116 César Valiejo r..... ¡:;e:;', (olombi¿t. Reflex¡one~ ín!ciGles en
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