Capítulo I

Formación y desarrollo del Estado

La discrepancia entre Aristóteles y Séneca respecto

a la naturaleza del hombre, radica en discernir si
éste es político o social, pero parte de la
coincidencia de que para ambos es un animal.

SALVADOR ALVARADO GARIBALDI

I INTRODUCCIÓN AL CAPÍTULO
El conocimiento del surgimiento y funcionamiento del Estado es fundamental
en la formación del trabajador social, tanto para la comprensión de las acciones
estatales: políticas, económicas y sociales pasadas y presentes, como para la
definición de los campos de intervención profesional del trabajo social en el ámbito de
lo público.

El Estado es una construcción histórico-social que tiene elementos particulares

que le conforman y definen, sin embargo, no existe una definición única y acabada del
mismo, antes al contrario existen no sólo diversas, sino incluso antagónicas,
posiciones teóricas referentes a la naturaleza y funciones del Estado. Así, es
necesario que el educando, entienda qué es el Estado, cómo surge, cómo funciona y
qué elementos le constituyen. De igual manera, es preciso que conozca las diferentes
escuelas de pensamiento que lo explican, a fin de que disponga de elementos
suficientes para que pueda, él mismo, normar su propio criterio en función de sus
particulares posicionamientos ideológicos.

A partir del empleo de categorías y conceptos básicos en materia de análisis

social, de las relaciones de poder y de la política como instrumento para el tratamiento
de los asuntos públicos, abordamos los antecedentes y el proceso de conformación
del Estado, así como sus particularidades respecto a su organización,
responsabilidades y funcionamiento.

Objetivos particulares del capítulo

• Identificar el significado del Estado a partir del conocimiento de sus orígenes

históricos, políticos y sociológicos.
• Explicar las particularidades del Estado respecto de su estructura, organización
y funcionamiento.

FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL ESTADO

 Uno de los temas de mayor interés en las últimas dos décadas es el relativo a
la naturaleza y las funciones del Estado, pues mucho se ha escrito con relación a la
vigencia del Estado nación en el contexto de la globalización y de las reformas
estructurales que acotan sus márgenes de intervención, cuestionan sus
responsabilidades en materia económica y social y aducen la urgente reorganización
de sus servicios, así como la necesaria profesionalización de la administración pública.

Por tanto, la tesis predominante a lo largo del siglo xix y durante gran parte del
siglo pasado; de que el Estado era el instrumento fundamental para transformar a la
sociedad, ha sido severamente cuestionada ante las nuevas condiciones imperantes
de un mundo cada vez más interdependiente, caracterizado por el predominio de un
poder militar hegemónico; la rearticulación de poderes regionales organizados en
bloques de países en aras de construir un mundo multipolar; el creciente poder
económico e injerencista de organismos financieros internacionales y empresas
transnacionales y; la emergencia de poderes fácticos internos y externos que acotan o
condicionan el funcionamiento del Estado. Al respecto nos señala Enrique González
Pedrero:

La mundialización, como la llamaron certeramente los franceses, está

cambiándolo todo: no sólo tiene que ver con la información, el comercio, la vida
de negocios, los flujos financieros y de inversión, etcétera, sino también con
el comercio de seres humanos, el narcotráfico, el crimen organizado, el tráfico
de armas. Por todo ello, el Estado -tal como lo conocíamos- ya no es lo que
fue. En efecto, los fenómenos de globalización delictiva operan por encima
de las fronteras nacionales de manera que, para poder combatirlos
eficazmente, el Estado, tiene que proceder en consecuencia. Si el Estado
pretende seguir actuando en estos casos como lo hacía antes, como supremo
poder coactivo nacional, lo más probable es que no salga bien librado. 2

En este contexto, las élites gobernantes, a veces por iniciativa propia u otras
por coacción, se proponen transformar al Estado para adaptarlo al
funcionamiento e intereses de una nueva realidad cada vez más globalizada y
a sociedades cada vez más urbanizadas, escolarizadas, organizadas y
demandantes en unos casos, y en otros como el nuestro, además de los retos
mencionados, atender la creciente exclusión social, la pauperización, la
polarización y el desorden. En consecuencia, hoy más que nunca se hace
necesario reflexionar sobre el particular a fin de esclarecer las características,

Enrique González Pedrero, La cuerda tensa. Apuntes sobre la democracia en

México, 1990-2005, pp. 27 y 28. El autor le da una connotación más abarcadora al
concepto "mundialización", porque incluye fenómenos de carácter político y
social y no sólo económicos, dado que parte de la definición de "globalización"
acuñada por el FMI, que precisa este último concepto como "...la
interdependencia económica creciente del conjunto de los países del mundo,
provocada por el aumento del volumen y la variedad de las transacciones
transfronterizas de bienes y servicios, así como de los flujos internacionales de
capitales al mismo tiempo que la difusión acelerada y garantizada de la
tecnología".
responsabilidades, funciones, alcances y limitaciones del Estado en términos
generales y conceptuales, así como las relativas a las particularidades del
Estado mexicano.

Por tanto, es pertinente reconocer que para analizar el surgimiento,

desarrollo y funcionamiento del Estado es necesario valerse del auxilio de
determinadas ciencias y disciplinas, principalmente: la historia, la sociología, la
ciencia política y el trabajo social. La historia es la ciencia que permite el
conocimiento del pasado para la comprensión del presente y la construcción de
la utopía, es decir, la proyección del futuro, en tanto que el estudio sociológico
permite la comprensión y explicación del sentido de los procesos sociales, lo
cual no puede lograrse con la mera descripción histórica. 3 La ciencia política
estudia y explica las relaciones de autoridad y obediencia y sus efectos sobre
el comportamiento de los hombres y, el estudio e interpretación sistemática de
las políticas públicas, así como el análisis y evaluación de los planes,
programas y proyectos en materia de atención social lo podemos realizar con
auxilio del trabajo social.

En virtud de lo señalado intentaremos un recorrido desde una visión

compleja, 4 de carácter histórico-sociopolítico, que dé cuenta de distintas
interpretaciones de la naturaleza del Estado, de sus funciones y sus
responsabilidades.

Qué es Estado

Como primera condición de análisis

es conveniente precisar el sentido y significación de algunas palabras que utilizaremos
a lo largo del texto. Un concepto es la representación intelectual de una cosa u objeto y
su clara comprensión y correcta utilización es fundamental, tanto en el proceso de

3 Véase Raymond Aron, Lecciones sobre la Historia, pp. 324-338. 4 Entendemos la

complejidad desde el enfoque de Edgar Morin, quien manifiesta que "...lo complejo
significa que está tejido junto, y en consecuencia, pensamiento complejo es
pensamiento que trata a la vez de vincular y de distinguir, pero sin desunir". Véase
"Por una reforma del pensamiento", en El Correo de la UNESCO, febrero de 1996, p.
10.
comunicación, como en el de enseñanza-aprendizaje y, principalmente, en el
de generación de nuevo conocimiento.

Asimismo, es necesario precisar los conceptos básicos para romper con

las afirmaciones de sentido común, a fin de emplearlos de una manera
expresamente definida y metódicamente depurada, pues como aconseja Pierre
Bourdieu, hay que apartarnos de los prejuicios que nos incitan a creer que los
hechos deben de estar de acuerdo con ciertas imágenes construidas en el
discurso común y cotidiano, nos alerta al respecto: "Por no someter el lenguaje
común, primer instrumento de la construcción del mundo de los objetos, a una
crítica metódica, se está predispuesto a tomar por datos, objetos
preconstruidos en y por la lengua común". 5 Así, el concepto es una
abstracción que evita equívocos y auxilia en la comprensión y explicación de la
realidad, pues en tanto se refiere a una determinación particular de una manera
rigurosa y científica, significa eso y no otra cosa.

Ahora bien, al intentar explicarnos científicamente la realidad, además

de la precisión conceptual se requiere el conocimiento y dominio de distintas
posiciones teóricas que hacen el puente entre la realidad reconstruida
conceptualmente por medio de un conjunto de abstracciones y la realidad
objetiva de los hechos que vivimos en la cotidianidad.

Una vez señaladas estas consideraciones podemos incursionar

de lleno al tema que nos ocupa: el análisis del Estado, entidad cuya existencia
nadie pone en duda, éste existe, está ahí, frente a nosotros y nosotros mismos
formamos parte de él. Por lo menos en esto, el acuerdo es generalizado. No
obstante, las desavenencias inician con las preguntas obligadas ¿Qué es
Estado?, ¿cómo se forma?, ¿qué le constituye?, ¿hay varios tipos? Y si los
hay, ¿de qué dependen las diferencias?, ¿de sus orígenes?, ¿de los
procesos que han seguido para formarse? o bien, ¿las particularidades han sur

5 Pierre Bourdieu et ai., El oficio del sociólogo, p. 38

gido posteriormente a una etapa de formación homogénea y común a todos
ellos? 6 La búsqueda de respuestas a tales cuestionamientos es propósito de
parte de esta unidad.

Como punto de partida, debemos resaltar que un análisis complejo no

permite la aceptación de definiciones absolutas y acabadas, la realidad es un
complejo entramado de intereses, percepciones y comportamientos que
configuran distintas cosmovisiones, todas útiles para comprender nuestro
entorno y, en el caso particular del trabajo social, también para precisar las
metodologías y estrategias de intervención. Así, como en cualesquier asunto
que se precie de ser serio, no existe una definición única del Estado.

Ninguna definición es perfecta porque es una construcción humana y los

hombres tienen intereses y posicionamientos ideológicos que se manifiestan en
sus ideas. Por ejemplo: Thomas Hobbes destaca la naturaleza contractual del
Estado definiéndolo,

...como una persona de cuyos actos se constituye en autora una gran

multitud mediante pactos recíprocos de sus miembros con el fin de que
esa persona pueda emplear la fuerza y los medios de todos como juzgue
conveniente para asegurar la paz y la defensa común. El titular de esa
persona se denomina soberano, y se dice que tiene poder soberano;
porque cada uno de los que le rodean es súbdito suyo. Se alcanza este
poder por dos conductos. Uno por la fuerza natural (...) otro, cuando los
hombres se ponen de acuerdo entre sí (...) En este último caso puede
hablarse de Estado político, o Estado por institución, y en el primero de
Estado por adquisición. 7

En otro tiempo y en una perspectiva totalmente diferente, Nicolás Lenin resalta el carácter
sólo impositivo del Estado al considerarle el instrumento de una clase en detrimento de otras

6 Véase Adell J. Jáuregui, El Estado-Nación, pp. 19-31.

7 Thomas Hobbes, El Leviatán, p. 180.

que son presa de su dominio: "El Estado es una máquina destinada a mantener
la dominación de una clase sobre otra". 8 En este enfoque, el Estado es un
instrumento de clase que sirve para garantizar y legitimar la explotación de una
clase por otra, así como para asegurar la reproducción del sistema.

Desde la perspectiva del derecho, autores como Herman Heller y Hans

Kelsen ven al Estado como un sistema jurídico. El primero, lo define "como una
estructura de dominio duraderamente renovada a través de un obrar común
actualizado representativamente, que ordena en última instancia los actos
sociales sobre un determinado territorio". En dicho autor sobresale la idea de
un poder monopolizado territorialmente, la existencia de un orden jurídico y
administrativo organizado como sistema y un cuerpo administrativo consagrado
a su cumplimiento. Mientras que para Kelsen el Estado es la totalidad del orden
jurídico en cuanto constituye un sistema, o sea, una unidad cuyas partes son
interactuantes e interdependientes. 9

Ahora bien, desde la antigüedad y hasta nuestros días, hay quienes

consideran al Estado como garante del bien común y de ninguna manera como
la expresión de los intereses exclusivos de la clase dominante. Tres siglos
antes de nuestra era, Aristóteles señaló:

Todo Estado es, evidentemente, una asociación, y toda asociación no se

forma sino en vista de algún bien, puesto que los hombres, cualesquiera que
ellos sean, nunca hacen nada sino en vista de lo que les parece ser bueno.
Es claro, por tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta
especie, y que el más importante de todos los bienes debe ser objeto de la
más importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las demás,
y a la cual se llama precisamente Estado y asociación política. 10

8 Véase Nicolás Lenin, El Estado y la revolución, pp. 7-25.

9 Véase Andrés Serra Rojas, Teoría del Estado, p. 71.

10 Aristóteles, La Política, p. 21, Libro primero, capítulo I.

 En este mismo orden de ideas, estudiosos como Andrés Serra Rojas o
Francisco Porrúa coinciden en que el Estado se compone de una organización
de hombres que viven en un territorio determinado, sujetos a una autoridad,
para obtener una finalidad común de bienestar y convivencia pacífica, dentro
de las directrices de un orden jurídico."

Como un último ejemplo, y por la trascendencia de su planteamiento

para las ciencias sociales, políticas y jurídicas, es conveniente recuperar y
contrastar el concepto de Estado de Max Weber. Nos dice: "...el Estado es
aquella comunidad humana que al interior de un territorio -el concepto del
territorio es esencial a la definiciónreclama para sí (con éxito) el monopolio de
la coacción legítima". 12

Una mirada desde la complejidad no nos permite asumir como

verdadera y única una de las definiciones mencionadas (y existen muchas
otras igualmente válidas e importantes) pues ello sería tanto como asumir que
el resto son erróneas y en consecuencia prescindibles. Hay pues en todas
ellas, elementos de verdad que son útiles para comprender la realidad.

Elementos constitutivos del Estado

No obstante de las diferencias en las definiciones citadas, es posible

identificar la existencia de elementos comunes y constantes en ellas. Por
ejemplo, todos los autores al referirse al Estado hablan de un poder
instituido, antes de someter a discusión el uso que se hace de tal poder y de
los intereses que éste representa, se reconoce su existencia. Asimismo, ese
poder que es depositado en alguien, es aplicado a otros, con esto
destacamos que todas las definiciones contienen en sí, el reconocimiento de
la existencia de sujetos que aplican poder y de otros sobre los que se aplica
ese poder. Pero no sólo eso, otra constante en todos los autores es que la

11 Véase Andrés Serra Rojas, op. cit., p. 108.

12 Max Weber, Economía y sociedad, p. 1056.

aplicación del poder, se materializa en un lugar, en una extensión determinada
donde se asienta el objeto de aplicación del poder.

En conclusión, al margen de las diferencias ideológicas y filosóficas,

subyacen coincidencias que es necesario resaltar a fin de esclarecer los
componentes del Estado. Por tanto, podemos establecer como premisa
fundamental que todo Estado, invariablemente, se constituye por tres
elementos, los cuales son: territorio, población y gobierno.

Territorio es un espacio terrestre, aéreo y marítimo delimitado geográfica

y jurídicamente, por tanto, es la fracción del espacio en el que el Estado ejerce
su poder. En dicha extensión territorial existe el principio de impenetrabilidad,
que consiste en definir que en un territorio sólo puede existir un Estado.
Incluso, en el caso de una Federación (como nuestro país), el territorio juega
un doble papel: el federal y el local; pero el principio de impenetrabilidad no se
rompe. Al ser un elemento constitutivo del Estado, es entendible que este
último no puede existir si no existe en un territorio.

En este sentido, es necesario señalar que la dimensión territorial no

tiene trascendencia decisiva, lo determinante es que exista ese territorio, su
tamaño mayor o menor, al igual que la abundancia o carencia de bienes
materiales en dicha extensión espacial, definirán en todo caso su mayor o
menor riqueza y poderío, pero no son esenciales para determinar su mera
existencia.

El territorio cumple dos funciones fundamentales en la existencia del

Estado; por un lado fija los límites de la acción estatal, es decir, circunscribe
sus fronteras con relación a otros Estados y establece un dique a la actividad
de los mismos en el territorio nacional. Y, por otro lado, representa la extensión
física, la porción de suelo que sirve de asiento para su población. Así, es el
espacio (y en ocasiones la fuente de los recursos naturales necesarios para la
manutención de su población) geográfico donde tiene vigencia el orden
jurídico que emana de la soberanía del Estado, por lo cual, en ese espacio, el
Estado está facultado y obligado, para vigilar y proteger respectivamente a los
habitantes.

Población es la totalidad de individuos que habitan el territorio de un

Estado y posee dos aspectos básicos: uno, demográfico o cuantitativo, que
considera su número y densidad y; otro, de carácter cualitativo, referido a la
raza, la herencia y ciertas prácticas axiológicas. Cada uno de los individuos que
conforman a la población son sujetos activos de derechos y obligaciones, tanto
de las denominadas garantías individuales, como de los derechos sociales,
aspectos esenciales de conocimiento y observancia para el trabajo social.

En síntesis, podemos definir a la población como el conjunto de seres

humanos que componen una categoría particular: población mexicana,
población española, población iraní, etcétera, los cuales están vinculados
jurídica y culturalmente por un interés común y supremo, mismo que es
considerado el vínculo político y legal que relaciona a los gobernados entre sí y
a éstos con el Estado y que no debe confundirse con el concepto de
ciudadanía.

Bien señala de manera puntual Juan Jacobo Rousseau el doble papel

que desempeñan los individuos que conforman a la población. El de súbdito y
el de ciudadano. Las personas que integran la población, en tanto súbditos se
encuentran sometidas a la autoridad política y consecuentemente constituyen
el objeto del ejercicio del poder; mientras que como ciudadanos participan en la
formación de la voluntad general y por consiguiente, son sujetos de las
acciones del Estado. 13 En consecuencia, al ser la población un elemento
constitutivo del Estado, es impensable la existencia misma del Estado sin un
grupo humano ante el cual se ejerce y del cual emana el poder.

13 Eduardo García Máynez, pp. 100-101.

 Gobierno se refiere a la dirección y funcionamiento del Estado, es el
Estado mismo en acción a través de las personas y órganos encargados de
dirección. Equivale a la gestión político-administrativa y de dirección de los
órganos de control político-social.

Empero, es necesario destacar que en las sociedades modernas el poder del

Estado, es poder institucionalizado, donde los gobernantes no ejercen el poder
como una prerrogativa personal, pues esta facultad emana de que están
investidos de esa competencia en representación del Estado, es decir, de una
amplitud legal para realizar ciertos actos de poder por la vía de la ley, pues el
"...derecho de mandar y de obligar no tiene más que un titular permanente y
exclusivo, es el Estado". 14

En este orden de ideas, el Estado es una realidad social, o sea,

interrelaciones de los hombres entre sí, y entre éstos y las instituciones,
asentados en un territorio geográfica y jurídicamente determinado, que dispone
de una organización jurídico-política unificada por una unidad suprema de
decisión y que se articula por un cuerpo jurídico normativo que le constituye
legalmente: la Constitución.

La interrelación y dependencia entre sí de tales elementos, es lo que

permite la concreción del Estado en el mundo fáctico y por tanto su existencia
como cuerpo autónomo e independiente con relación a otros estados y, por
otro lado, alude también a la categoría de permanencia y estabilidad que ha de
procurar el Estado mismo para garantizar su propia supervivencia.

Existe entonces, un cuerpo de leyes generales comprendidas en la

Constitución (de las cuales emanan las leyes reglamentarias y secundarias)
que constituyen jurídicamente al Estado y que son válidas en un territorio
determinado y aplicables a una población determinada, por un grupo de

14 Georges Burdeau, Tratado de ciencia política, t. II, p. 305.

personas determinadas, que comprenden el gobierno y en quienes se delega el
poder del Estado. Pero ese poder radica, única y exclusivamente en el Estado
y debe ejercerse, única y exclusivamente, a través de los órganos de gobierno
legal y legítimamente constituidos, pues ya lo observamos en la definición de
Max Weber, el Estado es el único depositario de la violencia legítima. Así, el
poder del Estado es un poder para garantizar la seguridad pública, mantener el
orden y el control social, e imponer sanciones a quienes violen las leyes, así
como defender la soberanía nacional. En este sentido, vale agregar que todo
Estado moderno por definición es soberano, 15 dado que la soberanía significa
en principio, la negación de toda subordinación a otro poder o la limitación de la
acción legal y racional del Estado por cualquier otro poder. Por consiguiente, el
Estado encarna un poder soberano con dos características fundamentales: que
es independiente y que es supremo.

La independencia mira principalmente a las

relaciones internacionales; desde este punto de vista, el poder soberano de un
Estado existe sobre bases de igualdad con relación a los demás estados
soberanos. En la medida en que un Estado se halla subordinado a otro, su
soberanía se debilita o desvanece. La independencia es, pues, cualidad de la
soberanía exterior.

La noción de supremacía, en cambio, se refiere

exclusivamente a la soberanía interior, por cuanto a que la potestad del Estado
se ejerce sobre los individuos y las colectividades que están dentro de la órbita
del Estado. La soberanía interior es, por tanto, un superlativo, mientras que
la soberanía exterior es un comparativo de igualdad. Ninguna potestad supe

15 Eduardo García Máynez sostiene que la soberanía está asociada, por lo

menos en cuanto declaración de principios y aspiraciones, al Estado moderno,
pues señala que no es una condición inherente a todo Estado y divide entre
estados soberanos y no soberanos ubicando al Estado de la Edad Media como
un ejemplo de este ultimo, dado que de continuo padecía la injerencia de
poderes imperiales, del papado y de los señores feudales. Véase op. cit., p. 103.
rior a la suya en el exterior, ninguna potestad igual a la suya en el interior. 16

Como principio, en el mundo del deber ser, es decir, en el plano de las

interacciones axiológicas, y como aspiración permanente en el mundo fáctico,
es decir, en el ámbito de las asimétricas relaciones de poder, esta bifurcación
de la soberanía entre lo externo e interno permite por un lado, la relación
independiente del Estado con respecto a otros estados en el entendido de que
la interacción debe ser entre iguales, pues en tanto se exige el respeto a la
independencia propia, se asume que no hay derecho para interferir o
subordinar la voluntad de otro u otros estados y; por otro lado, implica el
reconocimiento de que en el territorio estatal no debe haber otra organización -
formal o n o - con poder igual o superior al del Estado, pues en este caso la
interacción es entre desiguales, lo cual se sustenta en que el Estado se
constituye como el legítimo y único depositario de la fuerza coercitiva, es decir,
el supremo poder que debe garantizar el Estado de derecho.

Por su actualidad y porque es muy ilustrativa dado que contiene de

manera sintética los elementos hasta ahora desarrollados podemos recurrir a la
conceptualización de Jorge Alonso y Alberto Aziz, que describen al

...Estado como el conjunto de instituciones y relaciones sociales

(buena parte de ellas sancionadas por el sistema legal de dicho
Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y a los
habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente.
Tales instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las
decisiones que toman, la supremacía en el control de los medios de
coerción física que algunas agencias especializadas del mismo
Estado normalmente ejercen sobre ese territorio. 17

16 Ibidem, p. 10.
17 Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez (coords.), El
Estado mexicano. Herencias y cambios, t. I, pp. 13-14.
 Ahora bien, el Estado no es una entidad homogénea y monolítica, las
diferencias van desde la diversidad territorial en términos de extensión,
características orográficas, hidrográficas, etcétera, pasando por la diversidad
poblacional en términos axiológicos, genéticos y demográficos, hasta las
diferencias relativas a la organización y funcionamiento del gobierno. Sin
embargo, a manera de ilustración, sí podemos caracterizar a los elementos
constitutivos del Estado y a los que comprenden al gobierno por medio del
siguiente esquema:
EJERCICIO 1

1. Reflexiona e intenta explicar cómo se fue configurando en el devenir

histórico cada uno de los elementos que constituyen al Estado.

2. Describe cómo se relacionan entre sí los diferentes elementos del

Estado.

3. Investiga y sintetiza un ejemplo de violación de la soberanía

(independencia) de México y ejemplifica un caso en que se cuestione la
supremacía del Estado en nuestro país.

Formas de Estado y de Gobierno

Es común la utilización indistinta de los conceptos Estado y Gobierno

pero no es correcta, en mucho la confusión deviene de que en la antigüedad
clásica, la polis, el gobierno, la res publica (la cosa pública) y el Estado tenían
acepciones similares en tanto se referían a una comunidad política
administrada por sí misma, como lo revisaremos a detalle en el punto dos del
presente trabajo, baste aquí sólo destacar que en su acepción moderna son
conceptos con significaciones diferentes.
La palabra Estado nombra la organización política en su conjunto, en su
completa unidad formada por los elementos que, como ya vimos, le
constituyen. En tanto que la palabra Gobierno, se emplea para referir un
conjunto de poderes públicos que actúan a nombre del Estado. Así, el Estado
es un concepto más amplio que abarca el todo; mientras que el Gobierno
únicamente designa a uno de los elementos del Estado, que si bien tiene la
responsabilidad de la administración y ejecución del poder del Estado, no lo
sustituye.
De igual manera, es necesario señalar que no todos los Estados, ni
todos los gobiernos son iguales, hay distintas formas que dependen de la
manera en que se organiza y administra el poder, así como de la forma en que
se interrelacionan y articulan los elementos activos del Estado.
En la actualidad se pueden diferenciar claramente dos formas de Estado, el
Estado Democrático y el Estado Totalitario o Dictatorial y se clasifican en virtud
del tipo de relación existente entre el poder y los miembros de la sociedad por
lo que se pueden esquematizar de la siguiente manera:

Tocante a las formas de gobierno, desde la antigüedad, los filósofos

clásicos Platón y Aristóteles estudiaron la forma de organización del
gobierno y hasta la fecha siguen siendo una fuente obligada sobre el
particular. Platón en La República clarifica las distintas formas de gobierno,
que van de las que considera las más perfectas como la Aristocracia o el
gobierno de los filósofos, hasta aquellas que expresan la decadencia
política en formas como la Timocracia y la Oligarquía, que surgen cuando
los ricos asumen el poder político.

Sin embargo, es Aristóteles quien realiza ya no un

análisis ideal de las formas de gobierno, sino un acucioso estudio
de distintas constituciones, 18 que merced a los elementos comunes, como
diferenciadores, le permiten construir una clasificación de las formas de
gobierno en las cuales identifica unas como puras y otras impuras.

Son formas de gobierno puras o perfectas, aquellas que se practican

conforme a derecho y procuran la justicia:
a) la Monarquía, que es el gobierno ejercido por una persona;
b) la Aristocracia, que es el gobierno ejercido por una minoría selecta, y
c) la Democracia, que es el gobierno ejercido por la multitud o mayoría de
los ciudadanos.

Conocedor de que la historia no es inmutable, sino movimiento

constante, y de que entre las pasiones destaca la ambición y la sed de dominio,
sostiene que estas tres formas de gobierno pueden degenerar, por lo que cada
una de ellas corre el riesgo de engendrar su propia perversión.

Así, son formas impuras de gobierno, degeneradas y corrompidas:

a) La Tiranía, que no es otra cosa que la degeneración de la monarquía,
pues es el poder excesivo de un gobierno despótico, injusto y cruel;
b) La Oligarquía o forma corrompida de la aristocracia, en virtud de que el
poder es controlado por un pequeño grupo de individuos o familias; y
c) La Demagogia o la Oclocracia, que es la degeneración de la
democracia, dado que es el gobierno autoritario de los aduladores y de
lo peores hombres de la sociedad, los cuales consolidan su poder
halagando a las multitudes y exasperando los sentimientos de las
masas.

Es importante resaltar que el criterio sobre el que se funda esta

clasificación, el de número de los gobernantes, es útil

18 Véase Aristóteles, op. cit., el libro tercero se dedica al estudio y clasificación

de las constituciones.
como recurso didáctico con fines explicativos, pero para comprender la realidad
es necesario considerar otros aspectos. En este sentido Montequieu, señala
por ejemplo, que la distinción entre las diferentes formas de gobernar no es
únicamente un criterio numérico de quien o quienes gobiernan, sino la "...
combinación de dos criterios que él define como naturaleza y principio del
gobierno".

La naturaleza del gobierno depende del número de detentadores del

poder (en la República todo el pueblo o una parte de él detenta el poder, en la
Monarquía y en el Despotismo el poder esta en manos de uno solo) y del modo
de ejercicio del poder (en la Monarquía el soberano gobierna sobre leyes fijas y
estables, en el Despotismo gobierna sin leyes y sin reglas). El principio del
gobierno es la actitud que anima al pueblo en su existencia concreta. La
República se funda en la virtud, la Monarquía en el honor, el Despotismo en el
miedo". 19 Como se observa, tales elementos lejos de restarle méritos
explicativos a la clasificación aristotélica la enriquecen.

Así, con fines didácticos podemos recuperar el siguiente esquema sobre

las formas de gobierno que sintetiza Norberto Bobbio a partir de la clasificación
de Aristóteles y del cruce de los interrogantes quién gobierna y cómo gobierna:
20

19 Véase Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de

política, p. 1363.

20 Véase Jaime Osorio, E1 Estado en el centro de la mundialización. El autor

recupera y pone al día la clasificación de Norberto Bobbio: La teoría de las formas
de gobierno en la historia del pensamiento político, publicada en México, 1987, por
el Fondo de Cultura Económica.
Funciones generales del Estado

El concepto de función se refiere a la actividad del Estado, es decir, al

ejercicio de sus competencias. Etimológicamente, el concepto proviene de
"fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar. Por tanto, las funciones del
Estado son las acciones y formas de actuación (hacer, cumplir, ejecutar) que
adopta conforme a derecho para realizar sus fines.

Sobre el particular nos señala uno de los clásicos de la teoría general

del Estado, Georg Jellinek:

El Estado normal fue definido, tanto antiguamente cuanto en los

tiempos modernos, como aquel en el que domina la ley, esto es,
como aquel en que la administración y la actividad jurisdiccional
tienen por fundamento reglas de derecho. Las modernas teorías del
Estado (...) no han añadido ninguna nueva nota a las doctrinas de
Platón y Aristóteles sobre el Estado legal. Las funciones materiales
están, pues, distribuidas entre los distintos géneros de órganos
relativamente independientes unos de otros, y la dirección de una
gran parte de las cuestiones que corresponden a una función
determinada caen dentro de la actividad del órgano competente, de
suerte que todos los órganos hallan en el supremo el punto de
partida y el punto de unión. La separación de las funciones
corresponde a la separación de los órganos y ya hemos dicho que
esta separación no es ni puede ser absoluta. De aquí se sigue la
oposición entre las funciones formales, que son ejercidas por los
órganos legislativo, administrativo y judicial. Según su aspecto
formal, divídense las manifestaciones de las actividades del Estado
en actos formales de legislación, de administración y de justicia. 21

En este mismo orden de ideas, Andrés Serra Rojas apunta:

Para realizar sus fines o propósitos, el Estado ejerce ciertas

funciones. La doctrina ha definido la función en estos términos:

21 Georg Jellinek, Teoría general del Estado, p.542.

 Se entiende por funciones esenciales del Estado las diferentes formas
que reviste su actividad. Las tres funciones esenciales del Estado son: la
función legislativa, la función administrativa y la función jurisdiccional. Legislar,
administrar y juzgar son funciones típicas del Estado, que encierran el arte de
gobernar. 32

Tales funciones se ejecutan por medio de los órganos del Estado, que
tienen esferas de competencia determinadas jurídicamente, es decir, el fin sólo
puede realizarse o llevarse a la práctica por medio de la ejecución de las
funciones por alguien responsabilizado para ello. Así, el ejercicio de las
funciones del Estado, por sus diversos órganos impone una necesaria
repartición de las competencias y, de la forma en que se confieren tales
responsabilidades se derivan las diferencias de organización constitucional y
administrativa en los diferentes Estados.

El poder del Estado es uno aunque exista una diversidad de

funciones. Cuando se habla de un poder en particular, como el
Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial, con ello se quiere indicar
cómo se manifiesta el poder del Estado para realizar sus fines.
Estamos en presencia de competencias, que nos plantean el
problema de su distinción y distribución. La idea de función alude al
sentido dinámico del Estado, al ejercicio de una actividad orientada
al cumplimiento de sus fines. En la fisiología se alude a que la
función hace al órgano, para expresar la relación de una y otra.
Tomando metafóricamente la expresión decimos que el Estado
tiene órganos, los cuales tienen fines legales que realizar, cuyo
ejercicio se encomienda a las funciones del Estado. 23

En virtud de tales planteamientos podemos inferir por un lado,

que las funciones del Estado deben estar siempre circunscritas a derecho:
pues la observancia de la norma acota la arbitrariedad y por tanto evita o

22 Andrés Serra Rojas, op. cit., p. 366.

23 Ibidem, p. 367.
sanciona los excesos del Estado en sus funciones y, por otro lado, que la
división de las funciones, nos señalan Jellinek y Serra Rojas, responde más a
la necesidad de encomendar su cumplimiento a una serie de órganos y por
tanto a los responsables de la conducción de los mismos, el ejercicio de la
acción de gobierno y no propiamente a que en la realidad dichas funciones
puedan presentarse independientes unas de las otras.

No hay pues, una separación absoluta en el mundo fáctíco, entre las

funciones de carácter político, jurídico, administrativo, o de cualesquier otro
tipo, es decir: que la determinación de qué acto es específicamente
administrativo o político, es más de carácter formal que real, pero, igualmente
necesaria su delimitación en términos formales y prácticos para el cumplimiento
de la acción de gobierno en la realidad concreta y consecuentemente, para la
realización de los fines del Estado.

Así, las atribuciones del Estado se ejercen a través de la función pública,

que es la acción del poder al dictar y aplicar las disposiciones (función
reglamentaria) necesarias para el cumplimiento de las leyes (función de
ejecución) y para la conservación y fomento de los intereses públicos y la
resolución de las reclamaciones ciudadanas e institucionales (función de
jurisdicción).

En las relaciones entre los hombres surgen siempre conflictos, mismos

que corresponde al Estado atender para hacer respetar las disposiciones
jurídicas. En las etapas iniciales de la formación del Estado las funciones que
realizaba eran mínimas y casi limitadas a la resolución de conflictos entre
particulares y de defensa de la vida y el patrimonio de los mismos. Con el paso
del tiempo y a raíz del aumento en la población, como de los progresos en la
aplicación de la ciencia y la técnica al desarrollo industrial y urbano y de la
ostensible desigualdad de las clases sociales, creció la esfera de acción que
debía atender el Estado.
 Por tal motivo se fue desarrollando una tendencia intervencionista o
estatista, el Estado fue estableciendo regulaciones, imponiendo restricciones o
limitaciones, fue creando servicios públicos y de esta manera el Estado
gendarme se fue transformando en un Estado providencia o Estado social de
derecho,

...mientras prevalecía un Estado pequeño (...) su única función

era garantizar la propiedad y los contratos; en el Estado liberal,
sólo eran necesarios cuatro ministerios: el de justicia,
responsable de la policía; el de defensa, incluyendo al ejército y
marina; el de hacienda y; el de exteriores (...) Cuando el Estado
se transformó en el gran Estado social y económico del siglo xx,
asumiendo un número creciente de servicios sociales como
educación, salud, cultura, previsión y asistencia social, la
investigación científica, papeles económicos como la regulación
del sistema interno y de las relaciones económicas
internacionales, la estabilidad de la moneda y del sistema
financiero, el suministro de servicios públicos y de
infraestructura, desde entonces el problema de la eficiencia se
volvió esencial. 34

En la actualidad, donde predominan las descalificaciones de la viabilidad

del Estado de bienestar y simultáneamente se le califica como interventor,
ineficiente, paternalista y autoritario, es pertinente exponer en su defensa que
su creciente papel en la regulación de las relaciones económicas, como en la
atención de los rezagos sociales, durante la mayor parte del siglo xx gravitó
favorablemente en la promoción del crecimiento económico y del desarrollo
social, por medio de la generación de marcos normativos, condiciones y
ambientes de estabilidad política, creación de infraestructura básica e
instituciones de atención social.

24 Jaime Espejel Mena, Un enfoque gerencial en el desarrollo institucional

de la administración pública, p. 59.
 Es decir, las instituciones y las políticas públicas se erigieron como
instrumentos para responder a las demandas sociales y no sólo como la
materialización de la preocupación populista o filantrópica de los grupos
dominantes.

Conforme se fueron extendiendo las necesidades y los

reclamos sociales, fue apareciendo el denominado Estado de
bienestar. Este Estado promueve la distribución de la riqueza
en sociedades marcadas por lacerante desigualdad. Tal Estado
plantea que las reglas y modalidades de esa redistribución se
pactan socialmente. No se trata de una dádiva compasiva sino
que esa acción redistributiva obedece a derechos reconocidos
a la existencia, al trabajo, al salario justo, a la seguridad social,
a la alimentación, a la educación, a la salud, a la vivienda, al
ambiente digno, etcétera. 25

Sin embargo, también es preciso reconocer que hubo casos, como el

nuestro, donde en el crecimiento del Estado, tanto en tamaño como en áreas
de intervención, se incurrió en excesos que respondían más a una lógica de
manipulación y control político de amplios sectores sociales, como al manejo
discrecional de una extensa maquinaria estatal y burocrática, y no a la legítima
atención de las necesidades y demandas de la sociedad. Así, el sentido original
que dio vida al Estado de bienestar, en muchas latitudes se pervirtió dando
paso a la proliferación de prácticas políticas clientelares, paternalistas y
patrimonialistas, que en mucho fueron el pretexto y justificación que
esgrimieron los grupos tecnocráticos para denostarlo y desmantelarlo.

Al margen de estas apreciaciones, el aumento de los espacios de

injerencia del Estado y consecuentemente de sus obligaciones, motivó la
conformación de una administración pública permanente que personifica las
acciones de gobierno, dado que constituye un cuerpo que ha recibido del poder

25 Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez, op. cit., pp. 17-18.
político las atribuciones, los recursos y los medios necesarios para la atención
de las necesidades y demandas públicas y la salvaguarda de los intereses
generales. Dicho cuerpo de funcionarios especializados en el manejo de los
asuntos públicos, no tiene una personalidad propia 26 y es sólo uno de los
conductos por los cuales se manifiesta la personalidad misma del Estado.

Hemos revisado como tradicionalmente y de conformidad con la visión

jurídica mencionada líneas arriba, referida a los casos de Georg Jellinek y
Andrés Serra Rojas, se reconocen tres funciones esenciales del Estado para
realizar sus fines:

a) La función legislativa, que se remite al establecimiento de las normas

jurídicas generales, pues el Estado es el creador de su propio orden
jurídico.
b) La función administrativa, que se caracteriza por realizar la actividad
concreta y tutelar del Estado como promotor del desarrollo económico y
social de un país.
c) La función jurisdiccional, que tiene por encomienda resolver las
controversias en el marco del derecho, por lo que debe velar por la
aplicación, preservación y observancia de la ley.

Sin embargo, cabe destacar que no obstante la utilidad de tal división y

en el entendido ya señalado, de que tal separación obedece más a una
cuestión formal para la organización y ejecución de las acciones de gobierno,
es necesario resaltar que el Estado también tiene áreas de injerencia que no
quedan lo suficientemente explicitadas en la división jurídica expuesta.

Por ejemplo, el Estado cumple también con una destacada tarea

pedagógica, cultural e ideológica, y asimismo, es ámbito de su competencia la

26 Este planteamiento se ubica en el ámbito de lo normativo y del deber

ser, a lo largo de la historia podemos constatar la existencia de
burocracias que se mantienen por largos periodos en el poder e intentan
perpetuarse en él y que actúan conforme a sus intereses particulares y
personifican al Estado.
regulación de la lucha política, espacios que no se vislumbran con la debida
nitidez en las funciones manifestadas, y particularmente, tales ámbitos son
fundamentales para la intervención profesional del trabajador social, por lo que
consideramos necesario ensayar otro ordenamiento de las funciones del Estado
que vislumbre con mayor precisión los posibles campos de intervención
profesional en el ámbito público para el trabajo social.

En consecuencia, las funciones generales del Estado pueden agruparse en

tres grandes apartados que guardan las atribuciones en materia de economía y
administración; de disputa por el poder y; aquellas relativas a las cuestiones de
orden axiológico e ideológico. El siguiente esquema ejemplifica estas funciones:

Puede observarse que la interconexión de las funciones generales del Estado

converge en lo que denominamos función sustancial, la cual tiene que ver con
la permanencia del Estado mismo. Es decir, a través de las acciones en
materia económica, cultural y política, las partes actuantes del Estado:
población y gobierno, que en el mundo fáctico se interrelacionan como
sociedad civil y sociedad política 27 generan los acuerdos o los causes

27 No es propósito de este trabajo polemizar en torno del uso adecuado de los

conceptos "sociedad civil" y "sociedad política", por lo cual nos remitimos a
institucionales que regulan los conflictos y priorizan la permanencia del
Estado, 28 a veces de manera accidentada, otras por la vía del consenso y
otras más mediante la subordinación de alguna de las partes de la relación a
la otra a través de la fuerza.

A las funciones económico-jurídico-administrativas les caracterizan

aspectos técnicos de planeación y ejecución. Comprenden el ejercicio de la
administración y prestación de servicios y/o venta de bienes y, de
recaudación, préstamo y manejo de recursos económicos. Además de la
administración de los recursos humanos en el sector público. Así como las
disposiciones jurídicas que norman y sancionan la convivencia de los
hombres entre sí y de éstos con las instituciones.

Las funciones pedagógicas-ideológicas se refieren a las acciones

realizadas por el Estado para educar a los ciudadanos conforme a pautas de
comportamiento acordes con el orden establecido que se recrean y socializan
a través de la cultura, la educación, la doctrina oficial cívico-nacionalista,
etcétera. En algunos casos contempla la relación con las instituciones
religiosas a fin de regular que las prácticas y ritos de las mismas no
contravengan los principios generales del Estado.

sus definiciones generales que diferencian las partes de la sociedad en virtud

de que cumplan o no funciones gubernamentales. 28 Esta función sustancial
del Estado tiene hondas implicaciones filosóficas que bien pueden remitirnos a
la Ética de Barush Spinoza, que en su Proposición 6ta., de la parte III señala:
"...cada cosa, en cuanto es en sí, se esfuerza por preservar su ser." De dicha
proposición podemos inferir que la búsqueda de la permanencia no es
privativa del Estado sino comportamiento lógico y racional de todo ser. Así, al
ser el Estado una construcción humana transporta consigo dicha racionalidad.
Es necesario complementar que el deseo de permanencia no está limitado a un
tiempo definido, sino que como aspiración es atemporal. Nos dice Spinoza en
su 8va. Proposición: "...el esfuerzo con que cada cosa se esfuerza por
perseverar en su ser, no implica tiempo finito, sino indefinido." Por tanto, la
permanencia del Estado será tal, sólo en el entendido de que las partes
actuantes que le constituyen: población y gobierno, sean capaces de construir
los acuerdos que antepongan los intereses particulares y el Estado exprese
mayormente los intereses generales. Respecto a las reflexiones de Spinoza,
éstas son citadas por Miguel de Unamuno en su afamado libro: Del sentimiento
trágico de la vida
 En tanto que las funciones políticas son las que actúan en el escenario
de las disputas por el poder entre las clases sociales; como entre los poderes
constituidos: Ejecutivo y Legislativo, asi como federal, estatal y municipal;
además de las pugnas o alianzas entre los partidos políticos, los grupos de
presión y los movimientos sociales.

Consideramos esta última división con fines exclusivamente didácticos y

de acuerdo con el perfil profesional del trabajador social, pues lo que es útil en
la formación de los abogados, por señalar un ejemplo, no necesariamente
responde a las particularidades de otras disciplinas. Verbigracia, limitarnos a
la división de las funciones estatales en tareas legislativa, administrativa y
judicial, no permite ubicar en todo lo que vale el potencial de intervención del
trabajo social en la esfera de lo público. Sin duda que es necesario aspirar a
que los trabajadores sociales sigan realizando tareas legislativas, pero al igual
que los diputados o senadores de cualquier otra disciplina, siempre serán
pocos en número y existirá siempre el riesgo que actúen en función de sus
intereses partidistas y no como profesionales del trabajo social. Por lo que
toca al ámbito judicial y administrativo se tiene ya una visión muy
estigmatizada de este profesional como un apéndice de abogados y médicos
que contribuye a la reproducción de una imagen simplificadora de la
profesión.

Así, al identificar la existencia de funciones económicojurídico-

administrativas, nos permitimos plantear un campo de desarrollo profesional
en la esfera estatal para el trabajo social, donde el diseño y ejecución de
políticas públicas, las tareas de planeación e investigación social, la
realización de diagnósticos sociales y la atención de individuos o grupos
humanos conñictivos o de alta vulnerabilidad son materia de su atención.
Respecto a la función pedagógica - ideológica, se expande un amplio espacio
de intervención profesional para el trabajo social, pues la educación no se
circunscribe a la de carácter formal y escolarizada.
Siendo el trabajador social un especialista en educación social y a la vasta experiencia
de trabajo en comunidades que posee, su labor es en extremo relevante para consumar
la misión educativa del Estado. Y, tocante a las funciones políticas, su conocimiento de
las relaciones sociales, su capacidad de penetración en las comunidades y su
experiencia y formación en materia de organización y participación social le hacen un
profesional con un enorme potencial por explotar en la materia. Como puede observarse,
la ventaja que presenta la división propuesta es la de hacer más didáctica y comprensible
la extensa gama de espacios de intervención profesional que en la esfera de lo público
tiene el trabajo social.

EJERCICIO 2

1. Describe las diferencias entre Estado y Gobierno, así como las distintas formas de
Estado y de Gobierno.

2. Define qué y cuáles son las funciones del Estado e ilustra cada una de las mismas
con un ejemplo específico.

3. Ejemplifica un caso particular de intervención del trabajo social en cada una de las
funciones generales del Estado.

CITA:

Alvarado, Garibaldi, Salvador. Apuntes para el análisis del Estado: una introducción
al estudio del Estado, Editorial Miguel Ángel Porrúa, 2008. ProQuest Ebook Central,
http://ebookcentral.proquest.com/lib/bibsipansp/detail.action?docID=3429588.