UNIVERSIDAD GASTÓN DACHARY

DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

UNIDAD III: PRESUPUESTO Y DINAMICA DEL MISMO

1. Presupuesto.
En materia financiera, los Estados modernos tienen una actividad planificada en
forma precisa. En principio, ningun gasto puede ser efectuado, ni ningún ingreso percibido,
fuera de los incluidos en el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina
“presupuesto”.

Concepto. Podemos definir el “presupuesto” como aquel “acto de gobierno

mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales y se autorizan estos últimos
para un período futuro determinado, que generalmente es un año”1.
El presupuesto tuvo un origen netamente político. Sus primeros antecedentes se
encuentran documentados en Inglaterra. El 15/06/12152, los barones del reino británico
lograron que el Rey Juan I (conocido a partir de entonces como Juan Sin Tierra), no
estableciera ningún tributo -salvo casos excepcionales-, sin el consentimiento del Consejo
del Reino.
El concepto se produjo a través de “la petición de derechos” (1628) 3 y culminó con
la sanción del Bill of Rigths (1689)4 de los Lores y los Comunes, donde se estableció que
1
Villegas, Héctor Belisario. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. Ed. Astrea. 9ª Ed. 4ª Reimp.
2013. Bs. As. Pág. 125.
2
La Carta Magna (en latín, Magna charta libertatum: Carta magna de las libertades) fue un documento
aceptado por el rey Juan I de Inglaterra, más conocido como Juan sin Tierra (originalmente Sans-Terre en
francés, Lackland en inglés) frente el acoso de los problemas sociales y las graves dificultades en la política
exterior. Fue elaborada después de tensas y complicadas reuniones en Runnymede. Luego de luchas y
discusiones entre los nobles de la época, la Carta Magna fue sancionada por el rey Juan I en Londres el 15 de
junio de 1215. Los nobles normandos oprimían a los anglosajones y estos se rebelaron en contra de los
primeros. La Carta Magna (del latín charta magna, ‘volumen principal, escrito señalado’) es uno de los
antecedentes de los regímenes políticos modernos, en los cuales el poder del monarca o presidente se ve
acotado o limitado por un consejo, senado, congreso, parlamento o asamblea.
3
La Petición de Derechos (en inglés Petition of Rights) es un importante documento constitucional inglés
que establece garantías concretas para los súbditos, que el rey tiene prohibido vulnerar. Concedida el 7 de
junio de 1628, la petición contiene restricciones sobre (i) impuestos no establecidos por el parlamento, (ii)
acantonamiento forzado de soldados en casas particulares, (iii) encarcelamiento sin causa y (iv) restricciones
en el uso de la ley marcial. Tiene su origen en las desavenencias que surgieron entre el parlamento y el Rey
Carlos I de Inglaterra debido a la Guerra de los Treinta Años. El parlamento se negó a conceder subvenciones
para apoyar dicha guerra, dando lugar a que el Rey Carlos recaude impuestos sin aprobación del parlamento
y encarcele arbitrariamente a aquellos que se negasen a pagarlos. La situación del país en la guerra llevó al
acantonamiento forzoso de tropas en casas de civiles y a decretar la ley Marcial en la mayor parte del
territorio. Como respuesta, la Cámara de los Comunes preparó un grupo de cuatro Resoluciones censurando
estos actos y reformulando la validez de la Carta Magna y el requisito legal de Habeas Corpus. Carlos
rechazó las resoluciones y disolvió el parlamento. Después de esto los Comunes se reunieron el 6 de Mayo y
decidieron redactar una petición de derechos. El 8 de Mayo, un comité reunido por Sir Edward Coke envió
un borrador a la Cámara de los Lores. Después de tres semanas de debates entre ambas cámaras se ratificó la
Petición de derechos los días 26 y 27 de Mayo. Después de intensos debates y de llegar a restringir a los
comunes el derecho a hablar libremente, el Rey cedió a la presión; ante la necesidad de apoyo parlamentario
frente a la guerra, la Petición fue aceptada el 2 de Junio. Descontentas con el método elegido, las dos cámaras
unieron sus esfuerzos para solicitar al rey que ratificara totalmente la petición, lo que hizo el 7 de Junio.
4
La Carta de derechos o Declaración de derechos (en inglés Bill of Rights) es un documento redactado en
Inglaterra en 1689, que impuso el Parlamento inglés al príncipe Guillermo de Orange para poder suceder al
rey Jacobo. El propósito principal de este texto era recuperar y fortalecer facultades parlamentarias
desaparecidas durante el reinado absolutista de los Estuardo (Carlos II y Jacobo II). Constituye uno de los
precedentes inmediatos de las modernas «Declaraciones de Derechos», incluyendo (i) el preámbulo de la

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era ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del parlamento. Además se
separaron las finanzas de la Corona de las finanzas de la Nación, diferenciándose los
gastos del Estado de los gastos del soberano.
Esta originaria versión del presupuesto se desarrolló progresivamente en Inglaterra
durante los siglos XVII y XVIII, aplicándose en Francia y en el resto del continente a partir
del siglo XIX.
El presupuesto es el resultado político del enfrentamiento del soberano y los
representantes del pueblo. Éstos últimos consiguieron primero hacer admitir al rey que
ningún impuesto podía ser establecido sin el consentimiento de los representantes del
pueblo; y segundo, controlar el empleo de los fondos que habían votado. Posteriormente se
obtuvo como conquista que la percepción de impuestos fuera autorizada sólo por un año.
De ahí, el agrupamiento de los gastos y recursos previstos para el año siguiente en un solo
documento que era sometido a la aprobación del Parlamento5.

Funciones de política, de planificación, de coordinación y control. Función

económica y social6.
La mayor parte de las finalidades públicas requieren la ejecución de acciones que
derivan en transacciones económicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y
sistemáticamente en el presupuesto; de aquí su importancia. De esta concepción surgió, en
el pasado, la idea de que “el presupuesto es la expresión, en términos financieros, de lo
que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado, por regla general, un
año”.
En su concepción moderna, el presupuesto adquiere carácter integral. Actualmente
no se concibe al presupuesto sólo como la expresión financiera del programa del gobierno,
sino como una expresión más amplia y explícita del mismo.
Se constituye, así, en un instrumento útil para la programación económica y social,
al reflejar la política presupuestaria para el sector público.
Según ésta, cada jurisdicción o entidad debe cumplir su rol básico de proveedor de
aquellos bienes o servicios a través de los cuales se posibilita cumplir los objetivos de la
precitada política presupuestaria.

Declaración de Independencia de los Estados Unidos (1776), (ii) la revolucionaria Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) y (iii) la internacional Declaración Universal de los Derechos
Humanos (1948). El nuevo Parlamento redacta una Declaración de derechos que recuerda las obligaciones y
los deberes respectivos del Rey y el Parlamento. (1) El Rey no puede crear o eliminar leyes o impuestos sin
la aprobación del Parlamento. (2) El Rey no puede cobrar dinero para su uso personal, sin la aprobación del
Parlamento. (3) Es ilegal reclutar y mantener un ejército en tiempos de paz, sin aprobación del Parlamento.
(4) Las elecciones de los miembros del Parlamento deben ser libres. (5) Las palabras del Parlamento no
pueden obstaculizarse o negarse en ningún otro lugar. (6) El Parlamento debe reunirse con frecuencia. La
Declaración de derechos se completa con la Toleration Act en mayo de 1689, que concede libertad religiosa a
los anglicanos (no a católicos y otros protestantes), la libertad de culto público, el derecho a abrir escuelas y
el acceso a todas las funciones públicas. La verdadera reina legítima debía ser la hija de Jacobo II Estuardo,
María (1662–1694), que está casada con Guillermo III de Orange, de modo que son proclamados
conjuntamente Rey y Reina desde febrero de 1689, a condición de que reconozcan el Bill Of Rights, la
monarquía constitucional, basada en la soberanía de la nación y la idea de contrato social. Estas ideas
sustituyen a la monarquía hereditaria y absoluta de derecho divino.
5
Villegas, Héctor Belisario. Ob. Cit. Pág. 126.
6
Disponible en http://www.mecon.gov.ar/onp/html/manuales/el_sistema_presupuestario_publico.pdf
[Consultado el 23/08/2015]

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Desde esa perspectiva, el presupuesto público es, básicamente, un instrumento de

programación económica y social, de gobierno, de administración y necesariamente un
acto legislativo.

El presupuesto público como instrumento de política.

Gobernar implica, esencialmente adoptar decisiones en todo tiempo, sobre las
diversas materias y en relación con los múltiples y diferentes campos de la actividad
estatal, que ocasionarán efectos permanentes o transitorios en el país, tanto sectorial como
globalmente, y aún fuera de él, cuando se trata de las relaciones con el resto del mundo.
Dichas decisiones tienen, indispensablemente, que ser coherentes entre sí, procurando la
complementariedad de los fines, la coordinación de los medios y la de aquellos y éstos,
tanto en lo relativo a las jurisdicciones y entidades del sector público como a los del sector
privado.
Por ello, de manera simple pero suficiente a los fines de este análisis, se considera
que la función de gobernar contiene: (a) la adopción de un programa de acción del Estado
para un período dado; (b) la formulación de una política global y políticas específicas para
llevar adelante dicho programa y (c) la dirección de las actividades para la materialización
de tales políticas y para el seguimiento y evaluación de su cumplimiento.
Considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a
acciones que se manifiestan en el presupuesto, éste se constituye en uno de los
instrumentos más importantes para cumplir la función de gobierno.
La participación activa y consciente de los ciudadanos en el diseño y ejecución de
las decisiones que los afectan, no sólo es un derecho sino una obligación. En un sistema
representativo, cuando del presupuesto público se trata, ese protagonismo se verifica por
intermedio de los representantes de la comunidad, por lo que a ellos corresponderá juzgar
la validez del programa de gobierno contenido en el mismo. Así, la aprobación del
presupuesto constituye un acto legislativo indispensable.

El presupuesto como instrumento de programación económica y social.

Las acciones de programación en el mediano plazo se elaboran en términos de
agregados macro-económicos para el conjunto de la realidad nacional, que se reflejan en el
presupuesto plurianual y en el plan de inversión pública.
En el presupuesto del Sector Público Nacional y, especialmente, en el de cada una
de las entidades que lo constituyen, los objetivos y los medios correspondientes se
establecen con el grado de detalle adecuado para la acción directa, inmediata y cotidiana.
Así, el presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo el
cumplimiento de las políticas mediante la provisión pública, a la vez que permite su
compatibilización con las restantes políticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carácter
operativo a las orientaciones de la programación económica y social.
Por otra parte, a través del presupuesto público el Estado define el nivel y
composición de la provisión e inversión pública, la demanda de producción recursos reales
que requiere de la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de sus
actividades y los efectos que, a través del binomio ingreso-gasto, pretende alcanzar en las
macro variables del sistema económico.

El presupuesto como instrumento de administración (planificación, de coordinación

y control).

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Una vez fijado el programa de gobierno, es imprescindible llevarlo a la práctica y

convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la administración.
La ejecución de dicho programa obliga a la división del trabajo. En consecuencia,
las distintas unidades responsables de la ejecución tienen que trabajar separadamente pero
en estrecha coordinación.
Normalmente, cada dependencia pública lleva a cabo una parte del conjunto de las
acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello requiere conocer, con la
mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio que provee a la
comunidad. Por otra parte, debe saber con qué cantidad y calidad de recursos cuenta y
cuáles son los procedimientos que tienen que emplearse en el proceso de combinación de
insumos para la producción de bienes y/o servicios y para su adquisición y posterior
provisión, si no los produce.
Si bien es posible que tenga una idea precisa de lo que directamente le corresponde
realizar y de los respectivos medios a utilizar, podrá llegar a un mejor nivel de eficacia si,
además, sabe lo que tienen que efectuar las otras dependencias con las que debe
complementar su acción para cumplir los objetivos bajo su responsabilidad. Esto es,
accederá a una posición más clara y consciente si conoce el conjunto de responsabilidades
de los demás organismos públicos; así estarán mejor diseñadas las medidas que deben
adoptarse y los instrumentos que deben aplicarse para una programación y ejecución
coherente y eficaz.
El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a
cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del
conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera “guía de
acción” que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos señalados, no cabe
duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la función de
administración de un programa de gobierno.

El presupuesto como documento.

Finalmente, esta conceptualización del presupuesto público como un instrumento
para diversos fines, debe cumplimentarse con el señalamiento de sus características propias
e intrínsecas. Por lo tanto, es imprescindible que el mismo esté estructurado sobre la base
de una metodología apropiada, a fin de permitir conocerlo e interpretarlo por quienes
deben aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la ciudadanía.
Se pueden señalar distintas formas de expresión del presupuesto: el analítico, el
sintético y el presupuesto resumen.
El presupuesto analítico se expresa a nivel nacional en la Decisión Administrativa
que distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el mayor nivel de desagregación del
programa anual de gobierno, posibilitando que el presupuesto sea un instrumento de
administración. El presupuesto sintético es la versión agregada del analítico y se expresa en
el Proyecto de Ley de Presupuesto. Se le utiliza en la etapa de discusión y aprobación
legislativa.
Por último, el presupuesto resumen es el documento que expresa, en forma
extractada, el programa de gobierno, facilitando su difusión y conocimiento generalizado y
se prepara una vez que la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional ha sido ha
sido sancionada por el Congreso Nacional.

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Naturaleza jurídica de la ley de presupuesto: ley material o ley formal.

En lo Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley. Se discute si el
presupuesto es una ley de carácter formal con contenido material, o por el contrario, si se
trata de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las leyes
materiales.
La mayoría de la doctrina (Jezé, Giannini, Sainz de Bujanda, etc.) se inclina por la
primera postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giuliani Fonrouge) optan
por la segunda posición.
Que la ley presupuestaria contenga normas sustanciales creadoras de reglas
jurídicas generales o especiales, depende del alcance o de las limitaciones que cada país
asigne a la ley de presupuesto. Para Villegas, no cabe dudas de que es una ley formal en
aquellos países cuyas constituciones o leyes disponen que la ley presupuestaria no incluya
disposiciones extrañas a la fijación de gastos y a la previsión de ingresos, limitando el
“presupuesto” al cálculo y autorización de gastos.
En cambio, en aquellos sistemas donde el “presupuesto” incluye la creación de
tributos que deben ser votados anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es
meramente formal, por el hecho de contener normas jurídicas sustanciales.
Con respecto a la Argentina, Villegas adhiere a la posición que asigna al
presupuesto carácter de ley formal, al menos en el plano teórico, aunque las reiteradas
violaciones a este sistema hacen dudar del encuadramiento. Con respecto a los recursos, el
presupuesto sólo los calcula, pero no los maneja dado que están establecidos por otras
leyes.
En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas sustanciales,
puesto que se limita a autorizarlos, sin obligar al Poder Ejecutivo a realizarlos.
La ley 24.156 tiene establecido que el presupuesto no puede reformar o derogar
leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (Art. 20, in fine). A
través de esta ley, se limita la función formal del presupuesto, como instrumento de acto
gubernamental a través del cual se autorizan los gastos y se calculan los recursos.
En suma, la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto es una cuestión dependiente
del derecho positivo de cada país.

2. Principios presupuestarios:
1. Publicidad, Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre
sus aspectos esenciales. Esta información debe ser proporcionada en forma clara y
comprensible, aún para personas de instrucción elemental.

2. Anticipación, Esta regla, también conocida como procedencia, significa que

la aprobación legislativa debe ser anterior al momento de iniciarse el ejercicio
presupuestario.
De no aprobarse con anterioridad al inicio del ejercicio, se podría paralizar las
funciones y servicios públicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer pagos en forma ilegal.
El art. 27 de la ley 24156 proporciona una solución a este respecto, al disponer
que “Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general,
regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deberá
introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la Administración Central y
de los organismos descentralizados:
i) En los presupuestos de recursos:

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a. Eliminará los rubros de recursos que no pueden ser recaudados

nuevamente.
b. Suprimirá los ingresos utilizados provenientes de operaciones de crédito
público autorizados.
c. Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores, para el supuesto de
haberse previsto su utilización en el ejercicio corriente.
d. Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio.
e. Incluirá los recursos de crédito público en ejecución, cuya percepción
prevea realizar en el ejercicio.
ii) En los presupuestos de gastos:
a. Eliminará los créditos públicos por haberse cumplido con los fines para
los cuales fueron previstos.
b. Incluirá crédito públicos indispensables para el servicio de la deuda y las
cuotas derivados de tratados internacionales.
c. Incluirá los créditos indispensables para asegurar la continuidad y
eficiencia de los servicios.
d. Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los
bienes y servicios a producir por cada entidad.
Este artículo se encuentra reglamentado por el Decreto 2666/92.

3. Equilibrio, Un presupuesto está en equilibrio cuando, durante su vigencia,

gastos y recursos totalizan sumas iguales.

4. Anualidad, El principio designa el término de aplicación de un presupuesto.

De acuerdo con este criterio clásico, el presupuesto debe ser anual y no necesita ser votado
más que una sola vez para todo el año financiero (Art. 75, inc. 8, CN).
La anualidad no significa que el ejercicio del presupuesto de doce meses deba
coincidir con el año calendario.
La regla de la anualidad solo tiene importancia para la renovación periódica de
los gastos y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, mientras no
sean derogadas.

5. Universalidad, Según este principio no puede haber compensación entre

gastos y recursos. Tanto unos como otros deben figurar por su importe bruto.
La ley 24.156 consagra este principio, aunque con agregados importantes, dado
que no solo prohíbe las compensaciones, sino que exige datos de los resultados obtenidos y
también de la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual es un
valioso aporte al principio de transparencia.

6. Unidad, Este principio exige que todos los gastos y recursos del Estado sea
reunidos o agrupados en un único documento y presentados conjuntamente para su
aprobación legislativa.
Este regla, de elaboración doctrina antes que legislativa, permite apreciar el
presupuesto en su conjunto y volumen para ejercer el debido control y dificultar los
intentos de disimular los gastos en “cuentas especiales”. La unidad del presupuesto facilita
el cumplimiento de las facultades del Parlamento con relación al manejo de los fondos del
Estado.

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La ley 24.156 reconoce el principio de unidad en el art. 12, pero su art. 23

contempla las excepciones a tal prohibición.

7. Especialidad, Significa que la autorización parlamentaria no se da en forma

global, sino que se concede específicamente para cada crédito. Si se dieran autorizaciones
en “bloque” sería imposible controlar que los gastos fueran a los destinos previstos.
La regla admite excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder
administrador cierta libertad para gastar dentro de las previsiones presupuestarias. La
cuestión se salva mediante las partidas principales y las partidas parciales contenidas en
el presupuesto.
El presupuesto indica todos los conceptos de gastos y atiende a la necesidad de
permitir al Poder Ejecutivo distribuir las partidas parciales. Estas últimas son enunciativas
y sólo fijan el concepto del gasto, pero no el importe a gastar, que queda librado a la
decisión del Poder administrador, siempre que la suma de las partidas parciales no exceda
la partida principal correspondiente.
La ley 24.156 no trae regla expresa que contemple la aplicación de esta regla.

8. Exactitud y

9. No-afectación específica de recursos. El objeto de este principio es que

determinados recursos no se utilicen para atención de gastos determinados, esto es, que no
tengan una “afectación especial”, sino que ingresen en rentas generales -de modo que todos
los ingresos entren en un fondo común- y sirvan para financiar todas las erogaciones.
El art. 23 adopta este principio, que excluye aplicarse a las donaciones, legados
o herencias a favor del Estado nacional y con destino específico. Tampoco alcance la
aplicación de este principio a los recursos que por leyes especiales tengan afectación
específica.
Las afectaciones específicas son perniciosas por afectar el principio de unidad,
al impedir la centralización de todos los recursos en un solo fondo. La doctrina en general
se inclina por no avalar el empleo de recursos especiales.

Clases de presupuestos:
Múltiples: Es el que divide todo tipo de gastos, la primer distinción eran por la
regularidad gastos ordinarios y extraordinarios, luego por la productividad en productivos e
improductivos. Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios pero se estima que
debe n existir por lo menos dos presupuestos con contenido diverso, aunque estén
comprendidos en un solo instrumento.

Por programas: Cada una de las grandes funciones del estado agrupa los gastos
según programas o planes a realizar y según las actividades concretas que deben cumplir
para ejecutar esos programas. Las metas concretas se vinculan a los gastos con resultados
obtenidos para medir la eficiencia estatal.

Funcionales: El sistema es de asignaciones globales a favor de los funcionarios

encargados de los servicios estatales. La Ley fija el máximo determinando la forma más
eficaz de realización según cálculos previos. Lo importante son las cosas que el estado
hace, antes que las cosas en que el estado gasta.

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Base cero: La mayor ventaja de este sistema, es que ignora la práctica habitual de
considerar el gasto del año anterior y sumar algo más de dinero a cada partida. Se encarga
de efectuar la definición de objetivos a conseguir, entre los que suelen estar la reducción de
gastos, optimizar la función costo rendimiento y asignar los recursos escasos a los
diferentes centros de responsabilidad. El Presupuesto base cero analiza todos los gastos,
incluidos los ya existentes, el resto de los sistemas realiza un análisis sólo de las nuevas
decisiones de gasto (se analiza y justifica cada gasto todos los años, obteniendo un mayor
rendimiento).

De estabilización automática: En el presupuesto de estabilización automática se

fijan unos tipos impositivos tales que permitan obtener un superávit presupuestario en
épocas de prosperidad, con el que se pueda hacer frente a la amortización de Deuda
Pública emitida para financiar el déficit durante los años de recesión, y que mantengan el
equilibrio presupuestario en aquellas fases intermedias del ciclo económico. Pues si se
mantienen los tipos impositivos constantes, la recaudación tributaria es mayor cuando la
renta nacional aumenta y menor cuando ésta disminuye en contra de lo deseado.

Presupuesto económico y financiero: La doctrina moderna considera al presupuesto

del estado -el presupuesto financiero propiamente dicho- como parte integrante de un
documento más amplio, que refleja toda la actividad económica de la nación y que por
esto, se denomina presupuesto nacional o presupuesto económico y es concebido como
“un acto de previsión integral de los ingresos y gastos probables de la nación durante
determinado periodo”.

Déficit, equilibrio y superávit. El presupuesto es deficitario cuando los gastos

exceden a los recursos y tiene superávit cuando registra un remanente positivo, o sea, un
conjunto de recursos superiores a los gastos.
El déficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio
financiero como consecuencia de momentáneas falta de fondos en tesorería; el déficit es
material cuando el presupuesto es sancionado de antemano con déficit; y el déficit es
financiero cuando se verifica una vez cerrado el ejercicio.
El superávit es muy raro que se verifique en la realidad, aunque se ha producido en
otras épocas y en otros países.
En la actualidad, los problemas más importantes en materia presupuestaria se
refieren al déficit, y la mayor parte de las referencias se refieren a los gastos que superan a
los recursos.
En 1914 los expertos sostenían que ningún hecho exterior podía poner en peligro el
equilibrio. Asumían que la guerra no podía durar más de tres meses por la imposibilidad de
financiarla. Los hechos demostraron lo equivocados de tales criterios. Se crearon nuevas
formas de financiación (empréstitos, emisión monetaria, bonos del tesoro, etc.) que
permitieron financiar un déficit relativamente duradero.
Después de la primera guerra mundial. Inglaterra hizo esfuerzos para restablecer el
equilibrio. Francia en cambio prolongo y agravó el desequilibrio frente a la facilidad de
encontrar nuevas formas de financiación.
La gran crisis económica mundial de 1929 creó nuevas dificultades. Disminuyó la
producción y se comenzó a extender en forma alarmante la desocupación. Esto provocó

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una reducción en los ingresos públicos y la obligación del Estado de tomar intervención en
el proceso económico incurriendo en nuevos gastos que agravaron el déficit. Más adelante,
el rearme y la segunda guerra mundial, hicieron imposible conseguir el equilibrio
presupuestario en la mayoría de los países.
En los últimos setenta años los presupuestos de casi todos los países han estado en
frecuente desequilibrio.
Una vez que cesaron las situaciones conflictivas, los países desarrollados hicieron
el esfuerzo de retornar al equilibrio.
Los neo Keynesianos sostienen que el uso recurrente de empréstitos como la
emisión monetaria aplicadas en inversiones productivas, hacen incrementar la producción
general del país y se produce el efecto llamado “multiplicador de la inversión” que lleva al
incremento de la renta nacional.
La teoría del déficit sistemático argumenta que el Estado puede cubrir el déficit
mediante empréstitos. Asume que al aumentar la renta nacional crecerá el rendimiento
fiscal haciendo disminuir el peso de la deuda. Tampoco ve un peligro tan grave en la
inflación, en la medida que se efectúen inversiones productivas que permitan incrementar
la producción de bienes consumibles, permitiendo compensar el incremento del circulante
y evitar el aumento de precios.
Para Villegas no se requiere demasiado esfuerzo para refutar estas teorías frente al
resultado de los hechos.
La situación de default Argentina viene a confirmar que los presupuestos crecientes
y crónicamente deficitarios es generador de daños irreparables.
La sanción de la ley 25152 de “solvencia fiscal” intentó llegar gradualmente al
equilibrio en forma escalonada, quedando frustrado este propósito, debido a que la
reducción del déficit fiscal para el primer año 2000, no pudo ser cumplida y el declamado
equilibrio fiscal pasó del 2003 al 2005. Luego, la caída de recurso genuinos, más el cierre
del crédito externo condujo a la Ley 25453 (31/07/01) llamada de “déficit cero” según la
cual la totalidad de gastos previstos debían ser cubiertos por los recursos
presupuestariamente estimados (Art. 34, párrafo 4°, ley 24156, sustituido por la ley 25453,
art. 10).
Al derogarse parcialmente la ley 23928 (convertibilidad) por el art. 3° y
concordante/s de la ley 25561 (vigente desde el 06/01/02 según Decreto 50/02), el
concepto de déficit cero ha sido -de alguna manera- flexibilizado en su rigidez.
El déficit fiscal debe ser entendido como la diferencia de los gastos corrientes y de
capital devengados menos los recursos corrientes y de capital del sector público nacional
no financiero (Art. 2, inc. b de ley 25.152).
El gasto público primario se define como el resultado de sumar los gastos
corrientes y de capital y de restar los intereses de la deuda pública.
La ley 25152 se refiere al Producto Bruto Interno (PBI) como el valor total de los
bienes y servicios producidos durante un período.

3. Ley Nacional de Administración Financiera del Sector Público y Sistemas de

Control N° 24.156.
El procedimiento que previene la CN para que la actividad financiera se ponga en
marcha se resume de la siguiente manera:
1. Confección del proyecto de presupuesto (Art. 100, inc. 6).
2. Aprobación del proyecto por parte del Ejecutivo (Art. 100, inc. 6).

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3. Envío del proyecto de presupuesto al Congreso (Art. 100, inc. 6).

4. Fijación del presupuesto por parte del Congreso (Art. 75, incs 2, 4, 7 y 8).
5. Ejecución de la ley de presupuesto (Art. 100, inc. 7).
6. Supervisión de la ejecución y la recaudación (Art. 99, inc. 10).
7. Control de dicha recaudación y ejecución (Art. 85).
8. Defensa de los derechos constitucionales (Art. 86).
9. Intervención en su caso del Ministerio Público de Defensa (Art. 120).
10. Control de constitucionalidad (Art. 116).

Principios generales. Entre los principios generales que la Ley 24156 contempla,
encontramos…

Preparación, sanción y promulgación.

Presupuesto de las empresas del Estado.

Sistema de crédito público.

Sistema de tesorería y de contabilidad.

El control presupuestario: interno y externo. Jurisdiccional y parlamentario.

4.- A) Preparación del presupuesto.

Formulación.

Órganos que intervienen.

Régimen legal.

B) Sanción del presupuesto.

Cámara de origen.

Facultades legislativas.

Falta de sanción en tiempo oportuno.

C) Cierre del ejercicio.

Sistemas.

Disposiciones de la Ley N° 24.156.

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5- A) Ejecución del presupuesto: en materia de gastos y de recursos.

Etapas:
1) orden de disposición de fondos;
2) compromiso;
3) realización del gasto;
4) liquidación;
5) orden de pago;
6) pago.

B) Control del presupuesto.

Sistemas.

El control del presupuesto en nuestro país.

Funciones de la Sindicatura General y Auditoria General de la Nación.

Régimen legal.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA:
Altamirano, Alejandro. Derecho Tributario. Teoría general. Ed. Marcial Pons.
2012. Bs. As.
Giulinai Fonrouge. Derecho Financiero – T I. Ed. La Ley. 10ª Ed. 2011. Bs. As.
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