Resumen de Libro de Derecho Administrativo

Resumen del Libro “Principios de Derecho Administrativo” de
Salvador Villagra Maffiodo
Lección 1
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Definición del Derecho Administrativo.
 Conjunto de normas positivas y principios jurídicos que rigen la

ejecución de la ley por los Órganos del Poder Ejecutivo y de las
instituciones republicanas autónomas, excepcionalmente por
órganos del Poder Legislativo y Judicial, en cuanto a su
administración interna.
2. Su Importancia para el deslinde de jurisdicciones. (Importancia de la

Definición del Derecho Administrativo)
 Es de gran importancia práctica para los países que tienen

instituida una jurisdicción especial para las cuestiones regidas por
el Derecho Administrativo, como ocurre en Paraguay. En nuestro
país, desde que la Constitución de 1940 incorporó el Tribunal de
Cuentas al Poder Judicial y le atribuyó competencia exclusiva en
materia contencioso-administrativa, lo mismo que la Constitución
de 1992, es decisivo saber si la cuestión que se plantea está regido
por el Derecho Administrativo, por consiguiente, es inexcusable
la definición de este Derecho.
3. Criterios clásicos de Definición:
a) Por el sujeto u órgano competente: Poder Ejecutivo (aunque también

los otros Poderes excepcionalmente aplican normas consideradas
administrativas)
b) Por la Materia Regida: “Derecho Administrativo” , Actividad libre

del Estado, Relaciones del Poder Público con los Particulares, Derecho por el
cual se rigen los Servicios Públicos.
c) Por el carácter Dual del Estado: Derecho Administrativo cuando obra

como poder o potencia pública, y Derecho privado cuando actúa como
persona jurídica.
d) Por exclusión: Derecho Administrativo sería el que resta luego de

eliminar del total ordenamiento jurídico el Derecho Privado y todas las demás
ramas que han aquerido autonomía y delimitaciones propias. (El gráfico del
círculo permitido y prohibido que dio la profesora en clases)
Elaborado por Narciso Javier Paredes Delvalle – Ceñido al programa de la cátedra de Derecho
Administrativo – Quinto Semestre – Facultad de Derecho y Ciencias Sociales.
4. Ubicación del Derecho Administrativo en el ordenamiento jurídico
general.
 Tomando el vocablo “Ejecución” en un sentido muy amplio:

o La Constitución no es ejecución sino pura creación de
normas jurídicas generales consideradas fundamentales
(Poder Constituyente).
o La legislación es ejecución de la Constitución, por un lado,
y al mismo tiempo creación de normas jurídicas todavía
generales. (Poder Legislativo)
o La jurisdicción es ejecución de la ley, pero de una cualidad
especial. –Ejecución cualificada- (Poder Judicial.)
o La Administración a su vez ejecuta la ley tanto cuando
dicta reglamentos como cuando aplica directamente la ley a
sus propios reglamentos, creando normas jurídicas
individuales mediante los llamados “actos administrativos”
(Poder Ejecutivo)
5. Diversos Enfoques para una configuración integral.
 A) El Derecho Administrativo es un Derecho Sub-Constitucional,

su ejecución, la llamada “administración”, es una función sub-
legal, sometida no solo a la Constitución sino a la ley formal.
 B) Se diferencia del Derecho privado, en el sentido en que el
“derecho administrativo” también será aplicado por los jueces,
pero sólo después de la ejecución de la ley por los órganos
ejecutivos.
 C) Derecho Administrativo, es en rigor, sólo el conjunto de las
normas a que deben ajustar todos sus actos todo órgano ejecutivo
para la correcta ejecución de dichas leyes, y solo por extensión
del concepto, se consideran pertenecientes al derecho
administrativo las mismas leyes cuya ejecución compete a
órganos calificados “administrativos.”
6. Creación y ejecución de las normas jurídicas.
 Ver el esquema del libro

o El poder constituyente crea la Constitución
o La constitución es la legislación general
o El Poder legislativo crea leyes generales
o La Legislación Crea el Derecho Judicial y el Derecho
Administrativo.
 El Derecho Judicial componen: el Derecho Privado
(civil, comercial, laboral) y el Derecho Penal,
Procesal, Internacional (Privado-Publico). Estos
derechos generan “actos judiciales” que son los
considerados “ejecuciones cualificadas de la ley”
 El Derecho Administrativo genera leyes en materia
de función pública, financiera, tributaria, económica,
monetaria, industrial, política, sanitaria, educación,
municipal etc., lo que a su vez son reglamentos que
generan los llamados “actos administrativos
individuales” que son los considerados “ejecuciones
no cualificadas de la ley”.
7. Derecho Administrativo: Derecho Sub-Constitucional
 Como indica en el esquema : El Derecho Administrativo es un

Derecho Sub-Constitucional, su ejecución, la llamada
“administración”, es una función sub-legal, sometida no solo a la
Constitución sino a la ley formal. (tienen valor subordinado, están
condicionado por las leyes generales)
8. Legislación, jurisdicción, y administración.
 Legislación: función creadora de norma generales (leyes)

 Jurisdicción : función concretizadora de las normas mediante
“actos judiciales” / función ejercida por los jueces
 Administración: función concretizadora de las normas mediante
“actos administrativos” / función ejercida por los órganos
administrativos.
 Otra distinción, por la materia:
o Administración: es la ejecución no contenciosa de la ley.
o Jurisdicción: es la ejecución contenciosa de la ley.
 Por su finalidad:
o Administración: el Derecho es solo un medio para su fin.
o Jurisdicción: el Derecho es el su propio fin.
9. Ejecución No cualificada y Cualificada de la ley.
 Ejecución “no cualificada de la ley” se le denomina a los “actos

administrativos” por la falta de cualidades esenciales de una
verdadera justicia, especialmente por estar sometidos los órganos
de ejecución a órdenes e instrucciones del superior jerárquico.
 Ejecución “cualificada de la ley” se denomina a los “actos
jurisdiccionales”, porque en ellas concurren tres condiciones
esenciales
o a) Un juez imparcial
o b) Procedimiento de amplia defensa (el debido proceso,
garantías procesales)
o
o c) Solo las sentencias dictadas en estas condiciones, hace
“cosa juzgada”. (La cosa juzgada es propiedad exclusiva de la
resoluciones judiciales por la función especial que tienen los
jueces de interpretar la ley”
10. Derecho Administrativo y Derecho Privado
 El Derecho Administrativo es entendido como “ejecución

unilateral de la ley, en tanto en el ámbito jurisdiccional (D.
Privado) se aplica el concepto de “aplicación de la ley.
 Los “actos administrativos” se perfeccionan por la declaración
unilateral del agente estatal (autorizado por ley); en tanto que los
“actos jurídicos privados” son consensuales.
 El Derecho Administrativo es unilateral, autoritario (reglamentos)
 El Derecho Privado es consensuado (contratos)
11. Derecho Positivo y Sistemática Jurídica
 La división pura de los poderes del Estado es una utopía, puesto que
cada una de ellas ejecutan “funciones excepcionales” que solapan el
ámbito del otro. Por tales motivos, el Poder Constituyente y el Poder
Legislativo tienen sobradas razones para apartarse de una
determinada “sistemática jurídica”, y quizás de toda posible
sistemática. Ello es así porque las normas e instituciones jurídicas no
están dadas por sí mismas, como los objetos de la naturaleza, sino
que son obras del creador del Derecho, y su finalidad no es “hacer
ciencia” simplemente, sino entender y atender las exigencias de la
vida individual y comunitaria. Por eso, un sistema de conocimientos
jurídicos no puede pretender que se ciña a él necesariamente el
Derecho Positivo, sino que es la “sistemática jurídica” la que ha de
ajustarse a las modalidades del Derecho Positivo.
12. Noción Integral (del Derecho Administrativo)
 Conjunto de Normas Positivas y principios jurídicos que rigen la

ejecución de la ley por los Órganos del Poder Ejecutivo y de las
instituciones republicanas autónomas, excepcionalmente por
órganos del Poder Legislativo y Judicial, en cuanto a su
administración interna; y por extensión, el Derecho comprensivo
de todas las leyes cuya ejecución compete a tales órganos
ejecutivos, excluidas las normas e institutos jurídicos
considerados como pertenecientes al Derecho Privado, respecto
del cual se diferencia por la nota formal de carácter autoritario o
unilateral de acto administrativos, en contraposición del acto
jurídico privado que es consensual y bilateral.
 El Derecho Administrativo, apunta al cumplimiento del mandato
según el cual “los órganos del Estado se subordinan a los dictados
de la ley”, hacer que se cumpla este precepto en lo que concierne a
los órganos del Poder Ejecutivo, que son los más propensos a caer en
desviaciones: ese es el gran objetivo que confiere valor y sentido
propios al Derecho Administrativo.
Lección 2
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Concepto jurídico de “fuente”.

 El vocablo “fuente”, no tiene en Derecho el sentido usual de
“principio” u “origen, sino que significa el Derecho mismo o sus
modos de manifestarse. Cuando decimos que la ley es fuente del
Derecho Administrativo, lo que queremos significar es que la ley
misma es tal Derecho.
 La fuente de “valor preeminente” en Derecho Administrativo es
la ley misma. Las resoluciones administrativas, y las sentencias
(jurisprudencia) constituyen Derecho.
2. Condiciones de Subordinación y validez de las normas jurídicas.
 Las diferentes normas jurídicas están sometidas a un riguroso
orden de prevalencia, el que constituye al mismo tiempo
condición de validez de cada una de ellas. (Art. 137 C.N)
3. Constitución, ley, reglamento, acto administrativo individual.
 La condición de validez de la ley y el reglamento está supeditado
a su sujeción o conformidad con la Constitución Nacional
(Art.137). y de los reglamentos y resoluciones administrativas en
general, con su observancia de la misma Constitución y la ley.
4. Posición de los Tratados
 Los tratados internacionales, igualmente están subordinados a la
Constitución Nacional.
5. Especial importancia de los Reglamentos en el Derecho
Administrativo
 Dentro de la Administración Pública moderna, los reglamentos
revisten especial importancia, debido a que gran parte de la
Administración mencionada, se rige por ellos y no precisamente
por las leyes formales.
 Los reglamentos contienen normas obligatorias para la
generalidad de los agentes de la Administración o de los
habitantes. Esta generalidad, igual que la de la ley, se da por ser
dictadas las normas in abstracto y existe aun cuando los
destinatarios de las mismas resulten ser unos pocos o ninguno. La
fórmula de la generalidad es “a todos a quienes concierna”.
6. Diferentes clases de Reglamentos.
 Se distinguen 3 tipos de reglamentos
 A) Reglamentos Internos: contiene normas de conducta
para los agentes de la Administración (reg. Orgánicos,
estatutos etc.) No necesitan ser publicados.
 B) Reglamentos externos: estableen mandatos obligatorios

y/o prohibiciones para la generalidad de los habitantes.
(reg. De policía, ordenanza municipal, sanitario, edictos
etc.) Deben ser publicados.
 C) Reglamentos de ejecución: detalla y explica el texto

legal y adopta las providencias necesarias para la mejor
ejecución de la ley.
7. Ámbito de vigencia en el espacio.

 La ley fundamental, formal y el material (reglamento), tiene
vigencia dentro del territorio, si bien en algunos casos puede
alcanzar a las personas domiciliadas en el extranjero por los
bienes que tengan o la actividad que desarrollen en el país. (ej:
impuesto inmobiliario, impuesto a la renta)
 Pueden tener aplicación en el país leyes extranjeras y nacionales
en el exterior, mediante tratados, convenios y acuerdos
internacionales (ej: reglamento de nav. De ríos internacionales)
8. Posibles conflictos en la aplicación de reglamentos de
circunscripciones territoriales internas y su solución.
 En razón de la competencia territorial de ciertas instituciones
como las municipalidades, con frecuencia suelen suscitarse
conflictos dentro del propio territorio nacional. Estos conflictos
se resuelven con criterios análogos a los del Derecho
Internacional Privado. Ejemplo: patentes de automóvil según la
ordenanza de la municipalidad del domicilio de su propietario
(lex domicilii); patente comercial e industrial en el lugar asiento
de los negocios y el de situación de los bienes (lex rei sitiae);
formalidad de los actos y documentos (como por ejemplo el de
los registros de conductor) según la ordenanza del lugar donde se
imitan o celebren dichos actos y documentos (locus regit actum),
etc. Análogas situaciones deben buscarse para los posibles
conflictos entre edictos policiales emanados de diferentes
circunscripciones policiales. El principio constitucional al que
deben ceñirse en cualquier caso dichas soluciones, es el de la
libre circulación de las personas y de los “efectos” dentro del
territorio nacional. (Art. 41 y 108 del C.N.).
9. Límites de vigencia en el tiempo.
 Tanto para la ley dictada por el Congreso como para los
reglamentos (que son verdaderas leyes por su contenido
material), tiene plena aplicación la prohibición de retroactividad
consagrada en la Constitución: “Ninguna ley tendrá efecto
retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o al
condenado” Art. 14 C.N.
10. La prohibición constitucional de la retroactividad y su discusión.
 El problema que puede plantearse y se plantea con frecuencia es
el saber cuándo una ley o reglamento es retroactivo y cuando en
rigor no lo es.
 Es clara la distinción adoptada por M. Planiol de “efecto de un
derecho ya realizados” y “efectos futuros”. No suelen
mencionarse sino derechos, pero deben tenerse presentes también
las obligaciones, sobre todo en Derecho Administrativo. Las
variadas situaciones que se presentan en esta disciplina exigen
mayores precisiones.
 Si un hecho o acto jurídico agota sus efectos jurídicos, sean
derechos u obligaciones, sin prolongación en el tiempo, no hay
duda que deben regirse por la ley bajo la cual se ha producido y
terminado. Una ley posterior que pretendiera revivir la situación
ya consumada de hecho y de derecho, seria evidentemente
retroactiva (un ejemplo seria el del voto), valido según la ley o
reglamento vigente en el momento de su emisión, aunque una ley
posterior exigiera nuevos requisitos. Pero si el hecho o acto
jurídico prolonga sus efectos jurídicos en el tiempo, al ser
dictados una nueva ley, pueden existir derechos ya ejercidos o
perfeccionados y obligaciones extinguidas, que son
definitivamente del pasado. La nueva ley que afectara las
situaciones descritas serian evidentemente retroactiva. En cambio
si la ley afectara derechos aun no ejercidos (permiso de
edificación aun no ejercido para la construcción de un edificio),
derechos aun no perfeccionados (jubilación aun no operada por
falta de cumplimiento de tiempo), u obligación aun no extinguida
(impuesto no pagado), no sería en realidad retroactiva, pues solo
alteraría derechos pendientes de realización u obligaciones, que
mientras no sean pagadas, existen en el presente.
 Cuando exista una colisión de dos preceptos constitucionales: El
de la igualdad y el de la prohibición de retroactividad, se debe
realizar una aplicación extensiva de la ley, cuya única
justificación posible, es que en esta situación se da prevalencia al
principio de igualdad. Pero el legislador debe disponerlo con
precauciones, porque puede ocurrir que en vez de reestablecer la
igualdad, la viole de otra manera, como por ejemplo en el caso
del comerciante que hubiese contraído compromisos de venta a
un costo fijado sobre la base del impuesto ya pagado. El
legislador tiene un margen para dar mayor o menor amplitud de
vigencia a una nueva ley. Esta mayor amplitud de vigencia se
dará en las llamadas leyes de orden público, y así se explica que
para ciertos autores esta clase de leyes deben poder ser
retroactiva, sin traspasar el señalado tope de irretroactividad, cual
es el de los derechos ya ejercidos u obligaciones cumplidas.
11. Leyes de Orden Público.
 Se define comúnmente como leyes de orden público aquellas en
que prima el interés general sobre el particular, y en este
concepto, se incluyen entre ellas todas las leyes administrativas.
 El profesor Guillermo A. Borda identifica las leyes de orden
pública con las imperativas, que por ser tales, serian
irrenunciables; en tanto que las leyes de orden privado serían las
permisivas.
12. Doctrina y principios generales del derecho.
 Se entiende por doctrina la enseñanza de los autores de obras y
profesores de jurisprudencia. Éstos tienen especial importancia y
frecuente aplicación en el Derecho Administrativo en razón de
que, no estando éste codificado, existen en él muchas lagunas que
deben ser llenadas con normas que sean consideradas como las
más justas, en cuanto sean compatibles con los principios
generales de nuestro Derecho Público.
13. Derecho Supletorio.
 Puede ocurrir que una cuestión no esté resuelta en la ley ni se
hayan ocupado de ella los autores del Derecho Administrativo,
esto es entendible porque muchas de dichas cuestiones son
tratadas y elaboradas dentro del Derecho Privado; entonces puede
tener aplicación como Derecho supletorio el Derecho común, en
cuanto éste se concilie con las especiales exigencias de las
cuestiones jurídico-administrativas.
14. Jurisprudencia y Prácticas Administrativas.
 Jurisprudencia: consiste en la decisión constante y uniforme de
los tribunales en la aplicación de las leyes administrativas. No es
en realidad una fuente autónoma, porque aparte de que las
decisiones judiciales pueden variar en el tiempo, la jurisprudencia
debe estar siempre apoyada en la ley, en la doctrina o en los
principios generales del Derecho. Se considera a la jurisprudencia
como fuente coadyuvante del Derecho Administrativo.
 Prácticas Administrativas: consiste en la aplicación fundada y
razona de las mismas leyes por las autoridades administrativas.
También son consideradas fuentes secundarias del Derecho
Administrativo.
15. Eficacia de los usos y costumbres en Derecho Administrativo.
 El Derecho moderno esta monopolizado por la ley, de suerte que
los “usos y costumbres” no pueden tener eficacia creadora o
derogatoria, salvo que la misma ley les atribuya tales efectos.
 En el Derecho Administrativo, los “usos y costumbres” no
pueden crear derechos en favor de los particulares, dado que no
pueden impedir que el legislador y las autoridades
administrativas ejerciten sus propias facultades para dictar
normas que contraríen los usos y costumbres existentes, a menos
que se trate de “derechos adquiridos”. Tampoco los usos y
costumbres pueden crear deberes a los particulares, como
consecuencia del precepto constitucional que dice: “Nadie está
obligado a hacer lo que la ley no ordena, ni privado de hacer lo
que ella no prohíbe” (Art. 9 C.N.)
16. Orden de prelación de las fuentes.
 La autoridad administrativa, lo mismo que el juez, no puede
negarse a resolver las cuestiones que le plantean los particulares,
so pretexto de silencio u oscuridad de la ley. Si no existe texto
expreso de la ley que resuelva la cuestión, debe investigarse si
existen disposiciones análogas en otras leyes administrativas; y si
tampoco las hay, debe recurrirse a la doctrina de Derecho
Administrativo y a los principios generales del Estado de
Derecho.
 La jurisprudencia y la práctica administrativa, también
concurren para fijar la interpretación del texto legal expreso,
decidir acerca de cuáles sean las disposiciones análogas, o aplicar
la doctrina más autorizada.
17. Relaciones con otras disciplinas jurídicas
 El Derecho Administrativo está subordinado al Derecho
Constitucional. A decir de Berthelemy: “los preceptos
constitucionales constituyen los títulos de los capítulos del
Derecho Administrativo.” A menudo se resuelven cuestiones
jurídico-administrativas sin mediación de la ley, con la aplicación
directa de los principios constitucionales, como el de la igualdad
ante la ley, la no retroactividad, el derecho a petición, la
inviolabilidad de la defensa, etc.
 El Derecho Civil, le ha servido en mucho de modelo al Derecho
Administrativo. (ej.: la teoría del “acto administrativo” es una
réplica de la teoría del “acto jurídico” privado)
 Existe una especie de “Derecho penal Administrativo” y también
un Derecho procesal administrativo, sus relaciones con el
Derecho Penal y procesal Penal son obvias, salvo la excepción
de que no se puede crear o agravar sanciones por analogía.
18. Relación con la ciencia de la Administración

 La ciencia de la Administración enseña el mejor modo de
aplicación de los medios con que se cuenta (medios jurídicos,
personales, materiales, tecnología etc.) para obtener el mayor
resultado útil. Sus principios son aplicables tanto a la
administración privada como a la pública. Es evidente la relación
existente entre la Ciencia de la Administración y el Derecho
Administrativo, cuando éste último, debe acoger y conformar sus
normas a las recomendaciones de aquella.
19. Codificación General o Parcial.
 Una codificación general de las leyes administrativas sería
imposible y no recomendable a la vez. Imposible dada la
heterogeneidad de las materias contenidas en estas leyes, y no
recomendable porque una codificación general paralizaría su
necesaria adecuación a las transformaciones económicas y
sociales, y hasta a los cambios tecnológicos e ideológicos de
nuestro tiempo.
 Codificaciones parciales sí son posibles y convenientes, como un
Código de procedimiento administrativo que sería de evidente
utilidad y no sujeto a cambios constantes, pues serviría
cualesquiera fuesen las transformaciones que experimenten las
leyes administrativas de fondo.
20. Método de estudio y exposición.
 En las materias codificadas, los estudiosos pueden seguir el orden
sistemático de la legislación positiva, con las variantes que les
parezca conveniente introducir, pero en el Derecho
Administrativo, en el que no hay código general, y además existe
la más grande heterogeneidad en las leyes, el que lo toma como
objeto de estudio, crea su propio sistema, o adopta el
generalmente seguido en las obras de los autores, valiéndose de la
legislación positiva como apoyo y ejemplificación de sus
conclusiones.
21. Presente y futuro del Derecho Administrativo.
 El Derecho Administrativo tiene cada vez mayor interés en razón
de la función que cumple el Estado para la prestación de los
servicios públicos, con un sentido amplio y a la vez preciso, para
satisfacer las múltiples demandas sociales donde el Estado ejerce
la tutela jurídica sin el carácter intervencionista que
anteriormente asumía.
Lección 3
ACTIVIDAD JURÍDICA ADMINISTRATIVA
1. Actos jurídicos administrativos.

 En la administración pública, toda clase de actos materiales (los
ejecutados por dactilógrafo, obreros, ordenanzas, etc.),
intelectuales (las lecciones de un catedrático); técnicos (los de un
ingeniero que traza planos para una plaza pública, los de un
financista que prepara el presupuesto), etc., y actos jurídicos, es
decir, con “fuerzas de obligar”, generadores de normas jurídicas
(los de una autoridad al dictar reglamentos, dar órdenes, otorgar
permisos, aplicar sanciones, etc.). Todos ellos son actos
administrativos en el sentido en que se realizan en la
Administración, pero solamente los actos jurídicos
administrativos son estudiados en el Derecho Administrativo y
debe entenderse que solo a éstos se refiere la expresión “acto
administrativo”.
2. Fases estática y dinámica del Derecho.
 Una norma o conjunto de normas es algo estable, estático.
(aunque esté sujeto a un proceso dinámico de creación y
ejecución).
 El Derecho Administrativo puede ser objeto de estudio bajo su
interfaz estática: las normas ya establecidas; y en su proceso
dinámico: que consiste en la creación y ejecución de las mismas
normas.
 El momento dinámico se da precisamente en el “acto
administrativo”.
 En el Derecho Administrativo, no se estudian en particular las
leyes y reglamentos llamados administrativos, sino las reglas,
pautas y criterios para su correcta ejecución, es decir, la
juridicidad o antijuridicidad de la actuación de los agentes
ejecutivos y sus consecuencias.
3. El Acto Administrativo la norma jurídica resultante.
 El acto administrativo crea normas jurídicas generales
(reglamentos) e individuales (resoluciones, órdenes etc.)
 La denominación de “acto administrativo” destaca el momento
dinámico del proceso (la ejecución), pero deja sin connotación el
precepto jurídico resultante. Debe tenerse en cuenta esta
deficiencia terminológica para entender que lo que se quiere
significar es no sólo el acto, sino también la norma jurídica por él
creada.
 Se explica así, la impropiedad (común de muchos autores) de
designar “acto administrativo” al reglamento, que evidentemente
no es un “acto” sino su resultado, un conjunto de normas.
4. Condiciones de regularidad y validez.
 El “acto administrativo” es regular y, por consiguiente, válido, si
se conforma con las normas reglamentarias legales y
constitucionales. La misma Constitución lo prescribe en el Art.
257 que dice: “Los órganos del Estado se subordinan a los
dictados de la ley..”. Se entiende que también a las disposiciones
reglamentarias que no son sino desarrollo y ejecución de las
leyes.
5. Condición de Fondo. Radical diferencia de la “legalidad” del acto
administrativo de la licitud de la “licitud” del acto jurídico privado.
 Se trata de la medida que la autoridad administrativa está
autorizada a tomar (positivamente autorizado). Esta autorización
constituye su poder jurídico, debe ser expresa cuando se refiere a
ciertas materias (imponer sanciones, recaudar tributos) y puede
ser implícita en los demás casos (la que tiene el superior
jerárquico para dar órdenes al inferior). Al contrario de lo que
ocurre con las personas del derecho privado, para quienes rige la
regla de que “está permitido todo lo que no está prohibido por la
ley” (principio de licitud del acto jurídico privado), el agente
estatal no puede limitarse a examinar si el acto no le está
prohibido, sino que debe asegurarse de que el mismo está
positivamente autorizado. En esto consiste el “principio de la
legalidad de la administración”.
6. Autorización legal expresa o implícita. Contenido del
Considerando.
 La autorización legal puede ser expresa o implícita. En
determinadas materias, como por ejemplo, para imponer
sanciones, recaudar tributos, etc., así como para dictar ciertas
clases de reglamentos, mediante la llamada facultad
reglamentaria, la autorización tiene que ser necesariamente
expresa, en virtud de prescripciones constitucionales. En otros
casos la autorización puede ser implícita, como la que tiene el
superior jerárquico para dar órdenes de servicio, comprendida en
el poder jerárquico; o la del directorio de una Institución
autárquica para celebrar actos jurídicos del Derecho Privado.
 En un acto administrativo formal, como son los decretos del
Poder Ejecutivo, la exposición de las disposiciones legales y
reglamentarias se contiene en el apartado del “Considerando”. En
actos administrativos formales basta con una indicación somera o
ninguna, si la cita es obvia.
7. Presupuesto de hecho: motivación del acto administrativo.
Contenido del “Resultando”.
 “Da mihi factum, dabo tibi ius” es un aforismo latino usado tanto
por los jueces como por la autoridad administrativa, su traducción
sería: «dame los hechos, yo te daré el derecho» (es decir, la
consecuencia jurídica de dichos hechos).
 En un acto administrativo formal (decreto del Poder Ejecutivo),
como en la sentencia judicial, la relación de hechos está
contenida en el “resultando”. Se lo denomina con propiedad
“motivación” del acto, porque es el conjunto o complejo de
“motivos” que obliga a la autoridad, fundada en la ley o
reglamento, a emitir el acto.
8. Competencia: del Presidente de la República, de los Ministros y
demás órganos del Poder Ejecutivo.
 No basta que la autorización esté dada, sino que es necesario que
quien la ejercite sea el órgano autorizado. Generalmente ambos
requisitos van unidos, porque raras veces la ley autoriza a adoptar
medidas sin señalar al mismo tiempo cuál es el órgano
autorizado.
 El principio fundamental es la división constitucional de división
de poderes que consiste justamente en una distribución de
competencias.
 Cuando la ley omite designar al órgano competente para la
ejecución de sus disposiciones, entonces, para decidir sobre la
competencia, hay que recurrir a las fuentes constitucionales y
leyes orgánicas.
 Corresponde al Poder Ejecutivo la ejecución de las leyes y la
administración que tiene ese mismo objeto. Dicta instrucciones y
reglamentos para la ejecución de las leyes y tiene a su cargo la
administración general del país. Art. 238. Inc. 3 y 1 C.N.
 La distribución de competencias entre los Ministros está
establecida, según las materias, en el decreto ley Nro. 17.511 del
22 de enero de 1947 y sus modificaciones que han creado nuevos
Ministerios.
 En las materias como las de protección, estímulo o fomento, de
actividades privadas, que no comporten obligaciones o
prohibiciones para los ciudadanos, basta que los Ministerios
tengan asignación legal de recursos para ejercer las competencias
que en esa ley se les asigna.
9. Forma: sus diversas formas.
 La forma es la manifestación exterior del acto.
 Cualquier acto administrativo tiene su forma, cualquiera fuese
esta. Es, por consiguiente, una particularidad del lenguaje jurídico
que sólo se llaman formales a los actos que tienen prescritos una
forma determinada y no formales los demás.
 En este sentido el acto administrativo es menos formal que el acto
judicial, en que la regulación de la forma es el principio y la
adopción de una forma adecuada no prevista, la excepción.
 El principio general es la forma escrita, (expresa) siempre que
sea esta necesaria y posible, aunque la ley o los reglamentos no la
prescriben, la forma escrita se imponen por obvias razones de
certeza y seguridad.
 Con gran frecuencia la forma es verbal, como las órdenes que
dan los superiores jerárquicos a sus subordinados o la de los
policías en el tráfico callejero.
 Puede ser también implícita, como en el caso de un permiso
municipal para instalar una gasolinera, que comporta al mismo
tiempo la autorización exigida por ordenanza municipal para
instalar en depósitos no inflamables, o el cobro de tasas
municipales a vendedores ocupantes de plazas y veredas, lo que
implica permiso de ocupación del dominio público.
10. El Silencio de la Administración. Resolución Ficta. Art. 40 C.N.

 No se puede afirmar acerca de la posibilidad de un acto
administrativo tácito. Este sería dado con el silencio de la
Administración, sea como tolerancia de una conducta de los
particulares, sea como admisión o negativa de peticiones o
recursos de los mismos. No hay acto jurídico sin manifestación
exterior, el silencio no puede constituir un acto jurídico
administrativo, constituye sí una omisión, es decir, un hecho de
conducta de los particulares o de la propia Administración.
Como que hay que darle un nombre al efecto jurídico de un
hecho y no propiamente de un acto administrativo, y se lo
denomina comúnmente resolución ficta. Art. 40 C.N. Artículo 40
Del derecho a peticionar a las autoridades: “Toda persona,
individual o colectivamente y sin requisitos especiales, tiene
derecho a peticionar a las autoridades por escrito, quienes
deberán responder dentro del plazo y según las modalidades que
la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no
obtuviese respuesta en dicho plazo.”
11. Procedimiento: reglas esenciales. Falta de Previsión Legal.
 El acto administrativo cabe en un solo molde formal, pero una
serie más o menos simple o compleja de actos preparatorios para
concluir en el definitivo, requiere formalidades que constituyen el
procedimiento.
 Se comprende así que, si difícil resulta que hay una regulación
completa de forma para el acto administrativo, lo sea tanto o más
para un procedimiento administrativo general uniforme en
materias tan heterogéneas, como pueden ser por ejemplo, las
licitaciones públicas para contratación de obras y la adjudicación
de lotes coloniales a beneficiarios de la reforma agraria.
 Pero sí es posible, como ya existen en diversos países, un
procedimiento general que prescriba los requisitos fundamentales
del acto administrativo:
 los medios para su ejecución
 las consecuencias de su irregularidad
 su revocabilidad
 la intervención y medios de protección
jurídica de los particulares
 etc.
 Un procedimiento general o básico como el ilustrado no solo es
posible sino necesario para el buen orden de la Administración y
la seguridad y garantía de los particulares.
 Existen en el procedimiento administrativo etapas y requisitos
que son comunes para todos los actos, a saber:
 Preparatorios: actividad que efectúa la entidad
administrativa como previa a la realización del acto
central.
 Constitutivos: completados todos los requisitos
previos, para que el acto esté rodeado de las
seguridades técnicas y legales necesarias.
 Publicación y notificación: dictado el acto, es
necesario hacerlo conocer a los interesados por
medio de las publicaciones o notificación directa.
Con el cumplimiento de este último paso, el acto
administrativo se torna eficaz a los efectos de su
ejecutoriedad.
 La falta de reglas procesales especiales y las lagunas o vacíos de

los existentes, puede ser suplida con disposiciones pertinentes del
Código de Procedimientos Penales, como lo autoriza
expresamente el Art. 380 del Código Aduanero.
 No solo en estas materias, sino en general, puede recurrirse al
procedimiento civil y al penal como supletorios del
administrativo.
12. Moralidad
 Otro principio fundamental que rige para todo acto
administrativo, que pueda afectar a las personas y a sus derechos,
es el de la inviolabilidad de la defensa, prescrita por nuestra
Constitución Nacional. (el derecho al debido proceso)
 Resalta por su significación moral, ya que no siempre por su
importancia material, es que existen los más variados medios a
ser empleados antes de aplicar sanciones, como el de llamar la
atención a los contraventores que incurren en infracciones por
mera inadvertencia, o el de pedir explicaciones a un subordinado
antes de aplicarle un apercibimiento, consideraciones debidas a
las dignidad de las personas, que es en lo que en definitiva cosiste
el derecho a la defensa.
13. Causa. Concepto general y su identificación en el acto reglado y en
el discrecional.
 De ser causado el acto, hay que darlo por cierto, pues ninguna
acción se efectúa sin causa. El problema consiste en identificar
que especie de causa es, y decidir la cuestión de si es ella
condición de validez del acto.
 Las condiciones de fondo, de motivación, de competencia, la de
forma y procedimiento, son todas causas en el sentido de
condiciones de regularidad y validez del acto administrativo.
 La misma ley obedece a la causa mediata que se resume en el
bien común.
 Los actos reglados: la ley vincula estrictamente el acto al
presupuesto de hecho, de manera que éste viene a ser el motivo
determinante, puesto que producido el hecho debe expedirse el
acto. Producido el hecho el acto administrativo cumple su
finalidad y no habría nada más que averiguar acerca de su causa.
 Los actos discrecionales: en los que la ley confiere a la autoridad
la facultad de elegir la medida a adoptar y/o la oportunidad de
obrar. Si la autoridad impone la sanción con otra finalidad que la
de adecuarla a la gravedad de la transgresión, incurre en lo que se
denomina desviación de poder. Por ésta razón es útil y necesaria
la motivación del acto en el ejercicio de facultades discrecionales,
para que sea aparente la causa.
14. Pronunciamiento. Eficacia relativa de la voluntad del agente.

 Es el requisito esencial para el acto administrativo, no puede éste
existir sin pronunciamiento de la autoridad administrativa. El
pronunciamiento implica voluntad en el agente. Este
pronunciamiento, ésta expresión de la voluntad del agente, está
atada a la ley, de modo que, por más amplio margen que ésta le
conceda, el agente no puede querer más de lo que la ley quiere.
No es una voluntad autónoma, sino un poder jurídico
condicionado, por tal motivo, y como no existe la autonomía de
la voluntad, y ésta no se puede exteriorizarse como “voluntad” se
la denomina “pronunciamiento”, o sea, una voluntad
condicionada por la ley.
15. Hechos y actos jurídicos administrativos.
 El ordenamiento jurídico consiste en un deber ser: en presencia
de ciertos hechos (voluntarios o no), debe observarse una
conducta correlativa específica, sea por los agentes estatales o por
los particulares. Si "A" es el hecho, "B" debe ser la conducta. La
norma jurídica enlaza el hecho (antecedente) con la conducta
(consecuente). Ejemplo: el hecho de introducir mercaderías al
país:
 si fuese por vías no habilitadas, está calificado y
sancionado como contrabando, pero
 si fuere por vías habilitadas (aduanas) está calificado
como hecho imponible para el pago de tributos
aduaneros.
 La consideración de los hechos que interesan al Derecho
administrativo, está necesaria e indisolublemente implícita en la
teoría del acto administrativo, de modo que el estudio de cada
norma conlleva el examen cuidadoso de los hechos que la
condicionan, así como de los que son su consecuencia o
cumplimiento.
Lección 4.
ACTOS REGLAMENTARIOS
1. Clasificación de los actos administrativos en generales e

individuales.
 Una primera clasificación de los actos administrativos distingue
los generales o reglamentarios por una parte, de los individuales o
particulares por la otra. El acto en sí nunca es general sino
concreto. Es el efecto resultante el que puede ser de alcance
general o individual.
 Generales: afectan a un número indeterminado de personas. Su
resultado es el reglamento, que produce efectos jurídicos
generales (ordenanzas, decretos, edictos, etc.)
 Individuales: de aplicación a una persona o a un grupo
determinado de personas.
2. Importancia de la distinción.
 Interesa al régimen contencioso – administrativo. En nuestro
Derecho positivo, sólo el acto individual puede ser objeto directo
del recurso contencioso, de modo que para impugnar el de
carácter general, hay que esperar o provocar su aplicación al caso
individual. En cuanto a la competencia, por vía del acto
reglamentario, la Administración llega a sustituir a la Legislatura
en esferas cada vez más amplias; en tanto que mediante actos
administrativos individuales que resuelven asuntos contenciosos,
la Administración se adelanta a la jurisdicción de los tribunales.
3. Competencia para dictar reglamentos.
 Cuando hablamos de competencia, independientemente de los
tipos de reglamentos, lo que realmente importa son los actos
administrativos que han generado dichos reglamentos; éstas
podrían ser calificadas de “irregulares por defecto de
competencia”, dependiendo si se haya realizado dentro o fuera de
la competencia del órgano.
 Reglamento interno: es necesaria una relación de jerarquía
 Reglamento externo: es necesaria una autorización legislativa
4. Facultad para dictar reglamentos. Facultad expresa e implícita.
 La facultad para dictar reglamentos internos, órdenes generales o
instrucciones de servicio, compete al que en el orden jerárquico
tenga subordinados: el jerarca. Comienza en la cúspide con el
Presidente de la República, sigue con los Ministros, Jefes,
Directores, etc. Es necesario que exista una relación de jerarquía.
Aunque existe oportunidad en el que el reglamento puede regir
relaciones que no sean de superiores a subordinados, como las
acordadas que puede dictar la Corte Suprema de Justicia. Si la
facultad no está expresa en la ley o reglamento orgánico, ella
proviene del mero orden jerárquico.
5. Efectos Indirectos de Reglamentos Internos.
 Los reglamentos internos pueden tener efectos sobre los
particulares, como por ejemplo el horario de atención en una
oficina administrativa, que rige solamente para los agentes de la
Administración, pero tiene por consecuencia que los particulares
no pueden exigir que se los atienda antes o después del horario
establecido.
6. Facultad para dictar Reglamentos de Ejecución.
 La tiene el Poder Ejecutivo de la misma C.N. (Art. 238, nral. 3),
sin necesidad de autorización legal, pero tiene que haber una ley
que reglamentar. Esta reglamentación consiste precisamente en
desarrollar, detallar y establecer las obligaciones accesorias que
sean necesarias para el cumplimiento de la ley. No puede negar
derechos, ampliar o agravar obligaciones ni alterar conceptos y
demás obligaciones establecidas en la ley. Un reglamento “no
puede querer sino lo que la ley quiere”. Un reglamento de
ejecución no debe hacer otra cosa que proveer los medios
necesarios o fijar trámites para el cumplimiento de la ley.
7. Facultad Constitucional del Presidente de la República y

posibilidad de descentralización.
 Todas las prescripciones constitucionales pueden ser
reglamentadas por ley, incluso las atribuciones del Poder
Ejecutivo, siempre que no se le niegue alguna de éstas
atribuciones, a título de reglamentarla. Además, siempre que la
C.N. no lo impida, ha de optarse por las soluciones que satisfagan
mejor las necesidades de la Administración Pública moderna, y
una de ellas es la descentralización. C. N. 1992 – Art. 156: “A
los efectos de la estructuración política y administrativa del
Estado, el territorio nacional se divide en departamentos,
municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de ésta
C.N. y de las leyes, gozan de autonomía política, administrativa y
normativa para la gestión de sus intereses, y de autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos”.
 Tal es así, que la descentralización es una limitación a las
atribuciones del Poder Ejecutivo.
8. Reglamentos Externos: regulación administrativa en materia

reservada a la ley.
 Los reglamentos externos son aquellos que crean obligaciones o
prohibiciones generales, en virtud de una autorización legal. En
cuestiones de materia reservada a la ley, tenemos por ejemplo que
los tributos sólo podrán establecerse por ley (Art. 44 C.N.). El
Poder Ejecutivo y sus órganos no pueden crear obligaciones y
prohibiciones tributarias sino por expresa autorización legislativa
9. Posibilidad de delegación legislativa en la C.N. vigente.
Discriminación de facultades extraordinarias o ilimitadas y
ordinarias o limitadas.
 Aplicando el principio según el cual, “las funciones públicas son
indelegables”, (Art. 3 C.N.) salvo expresa autorización de la
norma superior, serían nulos y sin ningún valor los reglamentos
dictados por delegación legislativa sin expresa autorización
constitucional. Está prohibido a cualquiera de los Poderes del
Estado asumir facultades extraordinarias o ilimitadas, u otorgar a
otro esas mismas facultades. Por el contrario se debe permitir la
delegación legislativa al Poder ejecutivo o sus órganos, dentro de
materias ordinarias o limitadas y definidas.
10. El problema de las facultades “cuasi-legislativas”.
 La atribución cada vez más extendida de facultades para regular
materias reservadas a la ley, (por eso se las llama cuasi
legislativas), constituye uno de los problemas cruciales del
Derecho Público de nuestro tiempo. La tendencia observada,
puede desembocar en una burocracia omnipotente. Aun con todos
los defectos de representatividad que se le puede señalar al Poder
Legislativo, está claro que la regulación por órganos
administrativos es autocrático, en tanto que la del Legislativo es
democrática.
 El Congreso no tiene tiempo para ocuparse permanentemente en
adecuar la legislación a circunstancias cambiantes, ni la
competencia técnica requerida ni el ámbito apropiado para dar la
solución oportuna y acertada. Por otro lado, no puede atribuirse
sin limitaciones y sin controles efectivos a un órgano ejecutivo la
facultad de tomar decisiones que le conviertan en regulador de la
vida económica del país.
11. Los posibles medios de control para garantizar el correcto ejercicio

de la facultad reglamentaria son:
1. La designación de Comisiones Legislativas de
Investigación.
2. El control jurisdiccional mediante un régimen
adecuado para la justa y pronta decisión de los
reclamos particulares lesionados por la
reglamentación administrativa. (elaboración de leyes
de procedimiento para la jurisdicción contencioso –
administrativa)
3. La reciente institución de la Defensoría del Pueblo
(ombudsman) para la atención de quejas y
sugerencias del público en general.
4. La participación directa y auténtica, en las funciones
de regulación, de los sectores afectados.
12. Órganos e instituciones con facultades reglamentarias en nuestra

administración.
 Poder Ejecutivo, sus Ministerios y Vice Ministerios.
 Gobernaciones de cada departamento.
 Municipalidades.
 Policía Nacional
 Banco Central del Paraguay.
 Dirección Nacional de Aduanas
Lección 5
ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
1. Identificación del acto administrativo individual.

 El acto administrativo individual es la aplicación de la ley o del
reglamento a una persona determinada, sea física o jurídica, o a
un grupo determinado de personas. La determinación debe ser
concreta, porque si es en abstracto el acto será reglamentario y no
individual. No importa el nombre que lleve el acto; decreto,
resolución, decisión, orden, permiso, autorización, concesión,
etc., lo que hay que atender es al contenido, que esté designado el
destinatario del acto. Ejemplo: el permiso a una persona
determinada para edificar, otorgado en aplicación de la ordenanza
municipal dictada de conformidad con la ley.
2. Importancia de la distinción.
 La primera consecuencia del alcance del acto individual, es que
éste debe ser notificado al destinatario y no requiere ser
publicado.(la notificación es particular, publicación es pública).
El acto contiene siempre una norma referida a una determinada
persona, en el caso que se le confiera o reconozca un derecho la
norma existe para los terceros, incluidas las autoridades, para que
respeten el ejercicio del derecho por su titular, y en el caso de una
obligación, para que la cumpla la misma persona afectada. No
puede haber duda alguna en ningún caso acerca de quien sea la
persona titular del derecho o pasible de la obligación, puesto que
tiene que estar nombrada en el mismo acto.
3. Actos - condición.
 El acto-condición es aquel por el cual se inviste a un individuo de
un status legal, vale decir de un conjunto de derechos y
obligaciones. Este acto-condición estaría ubicado en una
situación intermedia entre los actos administrativos de alcance
general y los de carácter individual. Por un lado es individual,
porque el investido es una persona determinada, y por otro lado
es general, porque se lo inviste de un conjunto de derechos y
obligaciones. Ejemplo: el nombramiento de un funcionario, acto
que hace de condición para que una persona determinada quede
investida de los derechos y obligaciones del estatuto del
funcionario, ingresando al mismo tiempo en el orden jerárquico
administrativo, con superiores y subordinados a su cargo.
4. Clasificación (de los actos administrativos individuales)

 Por el órgano que los dicta (simples, colegiados y complejos).
 Por las facultades ejercidas (reglados y discrecionales).
 Por el contenido (declarativos y constitutivos).
 Por su función dentro del proceso administrativo (preparatorios y
definitivos)
 Por su carácter (imperativos y permisivos).
5. Actos reglados y discrecionales. Su revisión Judicial.

 La condición de fondo de regularidad del acto administrativo
consiste en que la medida que va a tomar la autoridad debe estar
autorizada en la ley, cabe que esta medida esté señalada
taxativamente o quede a opción de la autoridad elegirla, según
sea conveniente u oportuno, conforme a las circunstancias de
hecho. En el primer caso, se dice que la autoridad actúa
conforme a facultades regladas o vinculadas, en tanto que en el
segundo, procede conforme a facultades discrecionales. La
admisibilidad de la revisión judicial de los actos reglados y su
negación para los discrecionales, se funda en principio en la
misma esencia de cada clase. Si la autoridad ha tomado otra
medida que la fijada en la ley, el tribunal puede evidentemente
declarar su ilegitimidad y revocarla, en tanto que si de las
medidas A o B, alternativas de la facultad discrecional, la
autoridad ha adoptado una de ellas, el tribunal no puede decidir
que debió haber adoptado la otra. Pero la discrecionalidad no
significa poder obrar a capricho o arbitrariamente, tienen
limitaciones expresas, sean constitucionales, legales o
reglamentarias. Los actos discrecionales que exceden de éstos
límites se tipifican como extralimitación, exceso o abuso de
poder, y sin lugar a dudas son justiciables. Lo definitivamente
cierto es que actos reglados o discrecionales deben subordinarse a
la ley, unos u otros deben ajustarse a ella según su propia
modalidad.
6. Declarativos y Constitutivos. Ley aplicable. (Actos)

 El acto declarativo no hace más que expresar el derecho o la
obligación preexistente, por cumplimiento de las condiciones
legales y reglamentarias. El acto declarativo se rige por la ley
vigente en el momento en que se perfeccionó el derecho o la
obligación. Ejemplo: el decreto por el cual se concede la
jubilación a un funcionario público, por haber cumplido con los
requisitos legales.
 El acto es constitutivo cuando el derecho o la obligación nace con
el pronunciamiento de la autoridad. El acto constitutivo se rige
por la ley vigente en el momento de su pronunciamiento.
Ejemplo: el permiso municipal de edificación, se rige por la
ordenanza vigente cuando se lo otorgó.
7. Preparatorios y Definitivos. (Actos)

 Actos preparatorios e interlocutorios son los que inician o
impulsan y dan lugar a las sucesivas fases del procedimiento
administrativo, como la resolución por la cual se ordena la
instrucción de un sumario o la recepción de pruebas dentro del
mismo.
 Los actos definitivos son los que ponen fin al procedimiento,
como la resolución por la cual se condena o absuelve al que fue
objeto del sumario.
 La distinción es importante, porque nuestra legislación concede el
recurso contencioso - administrativo contra las resoluciones que
causen estado (las definitivas).
8. Decisorios o cuasi-judiciales. (Actos)

 Decisorios son los actos administrativos que definen, declaran o
constituyen derechos u obligaciones para una persona
determinada o un grupo determinado de personas. Tiene
importancia a los efectos de saber quiénes son partes en el
procedimiento administrativo y contencioso.
9. Actos Registrales.
 Los regístrales son anotaciones en registros públicos que pueden
tener diferentes efectos jurídicos:
 los que constituyen derechos a favor del registrante,
como la propiedad de una marca comercial, que se
confiere con su registro, y
 los que son solamente constatación o documentación
de hechos relevantes para el orden jurídico, sea con
efecto “ad solemnitatem o ad probationem,”
(solemnidades estrictas o solemnidades simples)
como son los del registro civil en general, los del
registro cívico, etc.
10. Permisos y autorizaciones.

 Son actos administrativos por los cuales se cumple el requisito
para el ejercicio de un derecho, o se allana para el caso concreto
una prohibición de carácter general.
11. Dictámenes e informes.

 No son actos jurídicos administrativos, sino actos técnicos o
materiales que se realizan, sea en cumplimiento de aquellos, sea
como requisitos previos para su pronunciamiento. No son
vinculantes para la toma de decisiones de la autoridad competente
para dictar el acto.
12. Actos de Gobierno.

 El acto de gobierno es un acto administrativo, que no sería
pasible del recurso contencioso – administrativo, porque proviene
de facultades discrecionales. Es generalmente dictado por
órganos superiores, en aplicación directa de disposiciones de la
C.N. (convocatoria a elecciones, negociación de tratados). La
C.S.J. en diversos fallos, ha sostenido la inexistencia de
cuestiones no justiciables, y por ende la revisibilidad de todos los
actos, la que alcanzaría al acto de gobierno, más aún si
manifiestamente se apartara de la C.N.
13.Cumplimiento del Acto Administrativo.

 Dictado el acto administrativo, debe ser ejecutada la norma que
en él se establece. Toda norma jurídica tiene la pretensión de ser
ejecutada o cumplida, de modo que bajo éste punto no hay
diferencia entre el acto legislativo, el judicial o el administrativo.
Pero el acto administrativo presenta ciertas particularidades: por
su prelación frente al acto judicial, por la facultad de la
Administración de hacerla cumplir por sí misma (ejecutividad),
por el estado hábil para ser ejecutado (ejecutoriedad) y por la
fuerza ejecutiva del instrumento en que está consignado.
14. Ejecutividad. Prelación del acto administrativo y su revisión

judicial a posteriori. Ejecución por medios propios de la
administración.
 Existe ejecutividad cuando la autoridad administrativa tiene la
facultad coercitiva para hacer cumplir el acto por sí misma y por
sus propios medios. Pero no se admite que la Administración
pueda ejecutar por la fuerza sus propias resoluciones, sino en
determinadas condiciones:
 a) que la ley no prescriba para el caso la intervención judicial,
como lo hace para el cobro compulsivo de créditos fiscales y el
allanamiento de domicilio.
 b) que no se apliquen penas reservadas a la jurisdicción
criminal.
 c) que no sean decisiones o actos del Derecho Privado que
competen a la jurisdicción ordinaria, como la desocupación
forzada de inmuebles del dominio público.
 d) que el cumplimiento sea urgente y no haya otro medio que
el uso de la fuerza para hacer frente a la situación.
 e) que la misma ley autorice expresamente el uso de la
coacción administrativa.
15. Ejecutoriedad. Regla general de suspensión por interposición de
recursos. Excepciones.
 Es la condición o estado que permite la ejecución o cumplimiento
de una sentencia o una resolución administrativa. Respecto del
acto administrativo, es general la opinión de que la ejecutoriedad
es de su propia esencia, impuesta además por el interés general
implícito en todo acto de la Administración. Para la
ejecutoriedad del acto administrativo, debe regir la misma regla
general que para el del acto judicial, con la única diferencia de
que las excepciones serán más numerosas. Se puede lograr la
suspensión de su cumplimiento, mediante la interposición de un
recurso ante el Tribunal de Cuentas, toda vez que alguna
disposición legal así lo imponga, con excepción de aquellas
referidas a seguridad, moralidad pública, higiene, orden público o
servicios públicos, cuya suspensión significaría una grave
perturbación.
16. Fuerza Ejecutoria.

 El instrumento en que consta el acto administrativo es
instrumento público, y como tal, trae aparejada ejecución. El
instrumento público prueba la existencia del acto administrativo y
hace fe en juicio mientras no sea redargüido de falso, pero no
prueba la validez del acto contenido en el mismo, ya que este
debe haber llenado los requisitos de regularidad y validez.
17. Procedimiento de Ejecución.
 Dictado el acto administrativo debe procederse a su
ejecución y cumplimiento. El procedimiento es obvio si el
obligado lo cumple voluntariamente. Si el cumplimiento va a ser
compulsivo, habrá necesidad de algún procedimiento, por más
breve y expeditivo que fuese.
 Procedimiento administrativo: cuando la autoridad
administrativa tiene facultad para proceder por sí
misma y por sus propios medios al cumplimiento
compulsivo de sus resoluciones. Ejemplo: la
autoridad aduanera puede llevar a remate las
mercaderías no despachadas que se encuentran en
Aduanas, para el cobro de los derechos aduaneros.
 Procedimiento judicial: cuando por disposición de
la ley o por otras razones fundadas, se requiere la
intervención de los jueces para la ejecución del acto
administrativo. Ejemplo: el cobro compulsivo de
créditos fiscales, por el procedimiento ejecutivo.
Lección 6
NULIDAD Y ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
1. Actos administrativos irregulares: Sanción de las irregularidades

del acto administrativo.
 El acto administrativo es irregular, cuando viola la C.N., la ley o
el reglamento. Es propio del orden jurídico que su violación sea
sancionada. Aquí la sanción consistirá en la invalidez del acto.
Esta invalidez puede ser de diversos grados o modalidades, según
sea la gravedad de la trasgresión.
2. Inaplicabilidad de las reglas del Derecho privado: no hay nulidad
sin ley que la establezca.
 Lo mismo ocurre con el acto jurídico del Derecho Privado, con
una diferencia fundamental: rige para éste la regla de que no
puede ser sancionado de invalidez, si la sanción no está prevista
en la ley. Esto es así, porque el derecho privado reconoce la
autonomía de la voluntad dentro de los límites prescriptos en la
ley, vale decir que está permitido todo lo que no esté prohibido y,
entonces, el acto jurídico privado no puede ser sancionado de
invalidez o nulidad si no ha violado alguna prohibición. Es lo
que se llama la licitud del acto jurídico privado. (Principio de
Licitud). En cambio, el acto administrativo requiere como
condición esencial, no que no esté prohibido, sino que esté
expresamente autorizado en la C.N., en la ley o en el reglamento.
En el Derecho Administrativo rige el principio de que está
prohibido todo lo que no está permitido, (principio de legalidad
en el Derecho Administrativo), por ende la sanción de invalidez
no necesita estar prevista, sino que surge de su propia esencia.
Por el contrario, para que no sufra la sanción, tendría que estar
eximida de ella.
3. Categorías de nulidades: actos nulos y actos anulables.
 Las categorías más aceptadas en la doctrina son la nulidad y la
anulabilidad. (Art. 355 al 365 C.C).Hay que mantener también
la distinción de nulidad manifiesta y no manifiesta.
4. Causas de Nulidad: a) sanción legal expresa, b) prohibición legal, c)

falta de autorización legal, d) falta de presupuesto de hecho, e)
incompetencia, f) forma y procedimiento.
 Cuando el acto administrativo carece de sus elementos
esenciales (condición de fondo, presupuesto de hecho,
competencia, forma, procedimiento, pronunciamiento y causa), se
reputa nulo, aunque no haya declaración judicial. La sanción
máxima para la irregularidad del acto es la nulidad, que puede ser
declarada de parte o de oficio.
 Las causas de nulidad son:
i. Sanción legal expresa: cuando la misma ley prevé la
sanción de nulidad para el acto administrativo dictado sin
el cumplimiento de determinadas condiciones o requisitos,
salvo que haya empleado con impropiedad evidente la
calificación de nulo en lugar de anulable, el acto es nulo,
con todas sus consecuencias.
ii. Prohibición legal: el acto administrativo dictado contra la
expresa prohibición de la ley (cuando la ley, a más de no
conferir la autorización requerida, veda expresamente un
acto determinado), es nulo.
iii. Falta de autorización legal: si el acto administrativo no
está autorizado expresa o implícitamente en la ley, o en
alguna de las fuentes admitidas en derecho administrativo,
está viciado de nulidad, como en el caso de la percepción
de un impuesto no establecido en la ley. En el caso de que
exista la autorización pero se ha excedido en su aplicación,
el acto no sería nulo sino simplemente anulable, mediante
su reforma.
iv. Falta del presupuesto de hecho: como en el caso de
inexistencia del hecho generador de impuesto o de la
infracción punible. En el caso de que existiera el hecho y
sólo se ha incurrido en una apreciación defectuosa del
mismo, el acto sería meramente anulable.
v. Incompetencia: la incompetencia es más grave en derecho
administrativo, porque puede llegar a configurar el delito
de abuso de autoridad. Puede ser:
1. - Absoluta: la falta de competencia en razón de la
materia o en la territorial. Ejemplo: el M.I.C.
regula impuestos, materia del M.H.
2. - Relativa: la falta de competencia se da en relación
a los órganos de una misma institución
administrativa competente para dictar el acto.
Ejemplo: una resolución dictada por un jefe de
departamento, siendo el órgano competente el
director de la institución. En éste caso puede ser
considerado como anulable, sujeto a la confirmación
del superior.
vi. Forma y procedimiento: la inobservancia de la forma
prescrita en la ley es causa de nulidad, aunque fuese
reformable. La nulidad del acto exige que sea dictado de
nuevo, con la forma prescripta. Lo mismo sucede con la
inobservancia del procedimiento establecido en la ley.
5. Otras causas de nulidad: dolo, error, violencia, moralidad.

 Serán causas de nulidad del acto administrativo en tanto cuanto
fuesen parte para distorsionar el pronunciamiento del agente, de
tal modo que nos encontraríamos más bien en presencia de vicios
de dicho pronunciamiento y no de la voluntad. Si a pesar del
dolo o violencia a que ha estado sometido el agente, o del error a
que se ha intentado inducirlo, el pronunciamiento ha resultado
correcto y cumple con su finalidad conforme a la ley, aunque la
hipótesis valga sólo teóricamente, el acto administrativo sería
válido. No sería más que admitir el aforismo de Derecho procesal
judicial de que “no hay nulidad por la nulidad misma”.
6. Efectos de la declaración de nulidad.
 La declaración de nulidad tiene efecto ex tunc: se reponen las
cosas en su primitivo estado, en cuanto fuese posible y razonable.
El efecto retroactivo de la declaración de nulidad se justifica en
razón de la ilegalidad grave que es su supuesto, y bajo la cual
nadie puede pretender haber adquirido legítimos derechos.
Además, el acto nulo no es confirmable ni subsanable, por lo que
puede ser impugnado en cualquier tiempo por el afectado,
siempre que no haya pasado al estado de cosa juzgada.
7. Anulabilidad. Causas.
 La anulabilidad es la condición de los actos jurídicos que pueden
ser declarados nulos e ineficaces, por existir en su constitución un
vicio o defecto capaz de producir tal resultado. Así como los
actos nulos carecen de validez por sí mismos, los anulables son
válidos mientras no se declare su nulidad. Hay evidentemente
una gradación de gravedad en los posibles casos de irregularidad,
siendo relativamente fácil caracterizar los más graves y poco
menos que imposible tipificar los que serán considerados leves.
8. Efectos.
 La anulación del acto tiene un efecto ex nunc: en principio los
efectos ya producidos quedan firmes, y la regularidad del acto es
subsanable, sea por Confirmación, sea por Decaimiento de los
recursos que procedían contra el mismo.
9. Subsanación de los defectos.
 La subsanación puede darse:
i. por confirmación: efectuada a petición de parte interesada,
por la misma autoridad que dictó la resolución o por el
superior.
ii. por decaimiento de los recursos que procedían contra el
mismo: una vez que hayan transcurrido los plazos. Ello
obedece al hecho de que mantener el caso sin solución,
constituiría una permanente inseguridad jurídica.
10. Nulidad manifiesta y no manifiesta.
 Manifiesta: es la que aparece evidente, sin necesidad de
investigación de hecho o de derecho.
 No manifiesta: es la que requiere dicha investigación.
 El carácter de manifiesta o no manifiesta puede existir tanto en la
nulidad como en la anulabilidad. En ésta última no interesa
mayormente, puesto que hasta el momento de su anulación el
acto surte efectos y debe ser cumplido.
11. Presunción de regularidad.
 La mayor parte de los autores sostienen que el acto
administrativo lleva consigo la presunción de regularidad y, por
tanto, debe ser cumplido mientras no sea declarada su nulidad.
Lo que está en cuestión en realidad es una razón práctica, la de no
enervar el cumplimiento de las resoluciones administrativas con
la resistencia de los obligados, fundada en la afirmación de que el
acto es nulo. Bajo otro punto de vista, adquiere también
importancia la cuestión por cuanto que, de admitirse la
presunción de regularidad, será a cargo del obligado la prueba y
demostración de la nulidad, aunque ésta fuese manifiesta. Según
el Dr. Villagra Maffiodo, la cuestión está resuelta en nuestro
derecho positivo con la definición del delito de desacato, los que
podrían ser asimilables al “Prevaricato” (Art. 305) y a la
“Exacción” (Art. 312) de la Ley nº 1.160/97 Código Penal, pues
si la arbitrariedad e ilegalidad del acto administrativo es
manifiesta, no hay presunción de regularidad que valga, y el
obligado puede dejar de cumplirlo.
Lección 7
REVOCACIÓN POR RAZÓN DE CONVENIENCIA U

OPORTUNIDAD O CAMBIO DE CRITERIO EN LA APLICACIÓN
DE LA LEY.
1. Actos administrativos regulares. Revocación en sentido amplio y

sentido estricto.
 La mayor parte de los autores sostienen que el acto
administrativo lleva consigo la “presunción de regularidad” y, por
tanto, debe ser cumplido mientras no sea declarada su nulidad.
 También adquiere importancia la cuestión por cuanto que, de
admitirse la presunción de regularidad, será a cargo del obligado
la prueba de demostración de la nulidad, aunque ésta fuera
manifiesta, en lo que también hay una notoria incongruencia,
porque, ¿Qué prueba y demostración harían falta en el supuesto
de que la nulidad sea evidente?.
 En relación a los funcionarios públicos, la cuestión está resuelta
en nuestro Derecho Positivo con el Art. 57 de la ley 1.626/00 “De
la Función Pública”, que prescribe: “son obligaciones del
funcionario público, sin perjuicio de las que se establezca en los
reglamentos internos de los respectivos organismos o entidades
del Estado, las siguientes: a) acatar las instrucciones de los
superiores jerárquicos relativas al trabajo que realizan cuando
ellas no sean manifiestamente contraria a las leyes y
reglamentos”; quiere decir que si es manifiesta la arbitrariedad e
ilegalidad del mandato, y podemos agregar de cualquier
resolución administrativa que mande hacer o no hacer algo, no ha
y presunción de regularidad que valga, y el obligado puede dejar
de cumplirlo.
 Revocación en sentido amplio: significa el retiro o cancelación
total o parcial de los efectos de un acto administrativo, de
cualquier clase que fuese, reglamentario, o individual y regular o
irregular.
 Revocación en sentido estricto: se utiliza para designar la
cancelación total o parcial de los efectos del acto administrativo
por razón de conveniencia u oportunidad o por cambio de criterio
en la aplicación de la ley, sin que el acto sea en sí mismo
irregular.
2. Revocación por razón de conveniencia u oportunidad o por cambio
de criterio en la aplicación de la ley.
 El problema consiste en saber si el acto administrativo, una vez
que cause estado en la instancia administrativa y en la judicial,
puede ser o no revocado posteriormente; en otras palabras, si el
acto administrativo así perfeccionado goza o no de la fuerza de
cosa juzgada.
 Habrá cosa juzgada formal, en el sentido de que el particular
afectado no podrá ya impugnar el acto, puesto que nos ponemos
en el supuesto de haberse agotado todos los recursos.
 Y resta por saberse si habrá también cosa juzgada material con el
alcance de que la autoridad administrativa y la judicial es su caso,
quedarán atadas a su propia resolución, sin poder revocarla total o
parcialmente.
3. Diversas Opiniones Doctrinales.
 Fleiner: “una situación que va contra el interés público, no puede
subsistir ni siquiera un día más”.
 J.C. Cassagne: “existe ya coincidencia, en que la regla en el acto
administrativo unilateral es la de la inmutabilidad, irrevocabilidad
o estabilidad, o como algunos autores prefieran titularla.”
 Sin embargo, la contraposición entre estas dos posturas
doctrinales es más aparente que real, al punto que pudiera
consistir simplemente en que lo que para unos es la regla, para
otros es la excepción.
4. Principios rectores para la Revocación.
 a) Prevalencia del interés público sobre el privado: Teniendo
sin embargo presente que la seguridad jurídica del interés
privado, la estabilidad de las resoluciones que reconocen algún
derecho o imponen alguna obligación, es también de interés
general.
 b) La res judicata y los actos administrativos: lo mismo que en
el Derecho Común, la res judicata (cosa juzgada) ceñida a los
términos de la demanda y la contestación, lleva a las resoluciones
administrativas a acogerse bajo el amparo de la fuerza de cosa
juzgada formal y material.
 c) Diferencias provenientes del acto reglado y del
discrecional: Los órganos administrativos se hallan vinculados
estrictamente a la ley de los “actos reglados”, no es procedente
que pueda cambiar sus resoluciones, al menos con la misma
amplitud que en la de los “actos discrecionales”, en donde la
Administración tiene justamente el arbitrio de acomodar sus
actos a razones de oportunidad y conveniencia. (se aplicaría a una
revocación en sentido estricto).
 d) Distinción entre actos administrativos de ejecución única
(se agotan sus efectos de una sola vez) y los de ejecución
sucesiva (se prolongan en el tiempo): Si se trata de un acto de
ejecución única, su revocación posterior será necesariamente
retroactiva, en tanto que si la ejecución es sucesiva,(que se
prolonga en el tiempo) la revocación puede afectar solamente a
los efectos futuros y no los ya cumplidos.
5. Esquema de Revocabilidad del acto administrativo (ver en libro)
 Actos reglamentarios: Revocables (derogación o modificación
del reglamento) efecto: ex nunc
 Actos Individuales:
 Irregulares:
 Nulos: revocables (declaración de nulidad- efecto ex
– tunc.
 Anulables: revocables (anulación) efecto ex – nunc.
 Regulares:
o Reglados :
 De ejecución única: irrevocable ej: liquidación
de impuesto pagado.
 De ejecución sucesiva: irrevocable (ej:
jubilación concedida)
o Discrecionales:
 De ejecución única para situación invariable:
irrevocable (ej: multa por infracción
considerada leve)
 De ejecución sucesiva para situación
invariable: revocable (ej: licencia para
exhibición de película.)
 Para circunstancias cambiantes: revocable (ej:
permiso de ocupación de dominio público).
6. Actos reglamentarios.
 Revocables (derogación o modificación del reglamento) efecto:
ex nunc.
7. Actos Individuales Reglados:
 a) De ejecución única: cuyo típico ejemplo es la liquidación de
impuesto, que una vez pagada, ha agotado sus efectos. Deben ser
irrevocables, por la invariabilidad del supuesto de hecho y el
carácter definitivo de la decisión administrativa, exactamente
como en la res-judicata del Derecho Común.
 b) De ejecución sucesiva: como la jubilación otorgada por haber
llenado los requisitos legales para la misma. Deben ser
irrevocables, porque habiéndose pronunciado la autoridad sobre
la procedencia de la jubilación, la seguridad jurídica exige que no
pueda cambiar posteriormente de criterio o de interpretación
sobre lo ya resuelto.
8. Actos Discrecionales.
 a) De ejecución única para situación invariable: Los ejemplos son
raros. Si la autoridad administrativa resuelve devolver al
contribuyente un pago indebido y no acreditarlo para futuras
deudas fiscales como le faculta la ley de impuesto a la renta, no
podría revocar lo ya resuelto y menos si la devolución ha sido ya
efectuada. En estos casos la ejecución es única, de una sola vez
(el pago) y la situación es invariable (la circunstancia tenida en
cuenta para optar por la devolución y no por el acredita miento).
La razón de irrevocabilidad es también la misma: la seguridad
jurídica que exige que lo ya resuelto sea mantenido firme.
 b) De ejecución sucesiva para situación invariable o fija:
Ejemplos: las licencias para exhibición de una película que por
cambio de criterio de la autoridad, es retirada; permiso para
instalar un sanatorio que por la misma causa o por exigencia de
nueva tecnología no puede ser mantenida sin el cumplimiento de
más requisitos. En ambos casos, aun cuando el permiso ha sido
obtenido legítimamente, el interés del particular de mantenerlo no
podría prevalecer sobre el interés público. Ni podrá pretenderse
que la autoridad, por haberse pronunciado una vez, ha perdido su
facultad discrecional cuando la situación contemplada se
prolonga en el futuro. Estos actos deben ser revocables, con
efecto ex – nunc.
 c) Actos discrecionales dictados para circunstancias variables:
Aquí la discrecionalidad tiene plena vigencia. El ejemplo típico
es el permiso de ocupación de un bien del dominio público que se
concede, en vista de que, no solo no perturbara su uso, sino acaso
lo mejorará o facilitará, como la estaciones de servicio al margen
de las rutas, muelles o embarcaderos en los ríos, balnearios, etc.
Estos permisos son de carácter precario, porque llevan la
condición implícita de subsistir mientras no perturben el buen uso
del dominio público, y son esencialmente revocables sin
indemnización, con efecto ex –nunc.
9. Otras variantes relativas a la revocabilidad.

 a) Revocación en favor del particular - excepciones: Si la
revocación es en favor del particular, el acto administrativo puede
ser revocable, siempre que no concurran algunas de las siguientes
condiciones:
 1 – Que no se trate de facultades vinculadas, no
renunciables de la Administración, como el cobro de
tributos e imposición de sanciones.
 2 – Que lo que se concede con la revocación a uno, no se le
niegue a otros, en violación del principio de igualdad.
 3 – Que la revocación no afecte derechos de terceros.
 b) Revocación por cambio sobreviniente en la legislación: esto
incluso con el efecto retroactivo en favor del particular, ya que la
prohibición constitucional de la retroactividad rige sólo si la
aplicación de la nueva ley es más gravosa, y no si es más
favorable.
10.Caducidad.
 Otra causa de extinción del acto administrativo, que no debe
confundirse con la revocación, es la caducidad.
 Esta puede sobrevenir por acaecimiento de una condición
extintiva, o el incumplimiento de un cargo impuesto en el mismo
acto administrativo.
 Lo mismo que en la nulidad manifiesta, la caducidad puede no
requerir declaración expresa cuando ella surge sin necesidad de
investigación alguna de hecho o de Derecho.
 La caducidad tendrá normalmente efecto ex – nunc (desde ahora),
pero puede ser ex – tunc (desde siempre) como en la declaración
de nulidad, si la ley, en vista de la gravedad de la trasgresión ha
querido darle ese efecto.
Lección 8
ORGANOS Y AGENTES ESTATALES
1. Teoría del Órgano.

 Para crear y ejecutar válidamente las normas, el hombre debe
actuar en función de un instrumento que es el llamado “órgano”,
creado por el propio ordenamiento jurídico.
2. Imputación de los actos del ser humano al órgano.
 No se debe identificar el órgano con el ser humano. No se
obedece a la persona, sino a la ley que lo inviste de una función o
cargo. Son la inteligencia y la personalidad humana (agentes) los
que alcanzarán a realizar los fines para los cuales el órgano es
nada más que un instrumento. No es el órgano el que actúa pos sí
mismo, sino sus agentes, el ser humano; cuyos actos son
imputados al órgano.
3. Similitud y no identidad con organismos naturales.
 El nombre órgano se ha tomado de la biología para elaborar una
construcción lógica y análoga en el derecho. Si se habla de
“organismo estatal” o de cualquier otra institución jurídica como
“organismo”, debe entenderse que se trata de un “sistema de
órganos”, valido lógicamente como sistema y no realmente como
organismo natural. Dentro de la abstracción jurídica, los órganos
puedes ser iguales, pero esto es contradictorio en la realidad
física, en donde no existen seres humanos que sean exactamente
iguales.
4. Órgano, cargo y agente.
 El agente siempre conserva su individualidad que no es absorbida
por el “órgano”, sólo una parte de la actividad del agente es
imputada al órgano. Para el agente, la función del órgano viene a
ser lo mismo que la denominación de “empleo” u oficio”. Todas
estas denominaciones designan por igual al órgano, pero ya con
referencia personal al agente a quien se le ha confiado el ejercicio
de la función del mismo, con el conjunto de derechos y
obligaciones que viene a denominarse “cargo”.
5. Jerarquía de los órganos, paralela a la de las normas.
6. Designación y Competencia de los órganos.

 El principio fundamental es que ningún órgano puede designarse
a sí mismo y determinar su propia competencia. El órgano debe
estar designado por la norma superior que será por él ejecutada o
aplicada.
7. Leyes y Reglamentos Orgánicos.
 Se llaman “leyes y reglamentos orgánicos” a aquellas en que se
instituyen órganos, se determinan sus respectivas competencias y
se establecen las relaciones que han de regir entre ellas. En el
lenguaje usual se denomina “ley orgánica” a la ley que reúne en
una unidad o sistema las disposiciones atinentes a una materia, y
aún a toda ley de aplicación general. (Ej: Ley de Administración
Financiera del Estado).
8. Cómo se identifica el Órgano.
 Un órgano se identifica por los signos materiales distintivos:
escudos, titulares, sellos, formularios oficiales, uniformes etc.
9. Competencia y Capacidad.
 La competencia es la esfera de atribuciones del órgano, en tanto
que la capacidad es la aptitud de la persona para adquirir
derechos y contraer obligaciones. La capacidad de una persona
puede ser ejercida por representación o mandato, en tanto la
competencia de un órgano no puede ser ejercida de esa manera,
tiene que ser a través de sus propios agentes. No se puede
concebir las atribuciones de un órgano como “derechos” del
mismo, puesto que sus agentes no pueden dejar de ejercerlas.
10. Clasificación. (de los órganos)
 Según la fuente en que están instituidos: Constitucionales, legales
y reglamentarios.
 Simples, colegiados y complejos
 Subordinados o centralizados y coordinados o descentralizados
(que a su vez pueden ser autónomos y autárquicos)
11. Identificación del agente estatal.
 El órgano es una creación jurídica, de existencia ideal, sin
voluntad propia, requiere de un agente que actúe por él. La
imputación del acto a un órgano estatal es lo que hace que un
agente sea también estatal y no particular o privado.
12. Diferentes clases de agentes y su régimen jurídico.
 Por el término agente se entiende toda clase de agentes estatales,
incluido el funcionario que es solo una especie de la misma,
como otras sub-clasificaciones, contratados, reclutados,
empleados, autoridad, etc.
13. Funcionario Público: Criterios para su definición y elementos no
definitorios.
 La clase de agente propia de la Administración Publica moderna
es la del funcionario. Se lo distingue por el carácter permanente,
normal de la función que desempeña y del órgano o cargo al que
atribuye dicha función.
 Elementos no definitorios:
i. El rango o jerarquía
ii. La clase de servicio prestado
iii. La forma de adscripción al cargo
iv. El carácter voluntario del cargo
v. La periodicidad de la función
vi. La remuneración del servicio
14. Agentes Contratados.
 Son los agentes contratados generalmente para servicios
accidentales o transitorios, como obreros para obras determinadas
o profesionales y expertos para servicios específicos.
15. Agentes Reclutados.
 Son los que por obligación legal prestan un servicio accidental o
transitorio dentro de la Administración Pública.
16. Autoridad y empleado.
 Empleado: Tanto la ley 200/70 y la 1626/200 han adoptado la
denominación de “empleado” como sinónimo de “funcionario”.
 Autoridad: se denomina a los agentes, sean funcionarios,
contratados o reclutados con facultades para dictar resoluciones y
emitir órdenes.
17. Funcionarios de Hecho: Condiciones para la convalidación de sus
actos.
 Cuando en determinadas situaciones, en un acto administrativo,
el órgano es competente, pero la investidura del agente se
encuentra en una situación irregular, esto no causará la invalidez
del acto, sino la convalidación del mismo en determinadas
condiciones; en dichos casos nos encontramos ante lo que se
llama “funcionario de hecho”. En estas situaciones, lo que se
toma en cuenta es la investidura del agente y no precisamente la
competencia.
Lección 9
ORGANIZACIÓN ADMINISTRAIVA.
1. Objeto de la ciencia de la administración y del Derecho

Administrativo.
 Tanto la Ciencia de la Administración como el Derecho
Administrativo, - si bien desde distintos puntos de vista, pero
estrechamente relacionados entre si - tienen por objeto de estudio
la organización administrativa, las relaciones entre los órganos,
cuyo complejo constituye un sistema total en el Estado.
 La ciencia administrativa busca organizar la Administración de la
forma más adecuada para la realización de sus fines políticos,
económicos y sociales.
 El Derecho Administrativo busca asegurar el comportamiento de
los órganos y sus agentes para la obtención de los mismos fines.
2. Ordenamiento de los órganos en unidades administrativas.
 Es tarea propia de la ciencia o técnica administrativa la
organización de unidades operativas para la realización de toda
clase de servicios y funciones.
 Este condicionamiento técnico tiene relevancia para el Derecho
Administrativo que atribuirá competencia no a los órganos
tomados individualmente sino a dichas unidades o a sus
directores o jefes.
 Los “departamentos” o como se denominan las unidades
administrativas básicas, pueden descomponerse en sus elementos
constitutivos (divisiones, secciones, grupos, etc.) cuya
uniformación en la ley de presupuesto es conveniente para ayudar
a definir la línea de autoridad a través de toda la Administración
Pública.
3. Unidad de la Administración y autoridad suprema: atribuciones del
Presidente de la República.
 Dos son los principios que deben seguirse para una buena
administración:
i. Unidad: se asegura mediante la unidad de mando.
ii. Especialización de funciones.
 Según el Art. 238 de la C.N. el jefe del Poder Ejecutivo
representa al Estado y dirige la Administración Nacional del país.
4. Forma centralizada de organización:
 La organización centralizada es una organización peculiar del
Poder Ejecutivo, ya que en el Poder Legislativo y el Poder
Judicial no existen poderes centrales en lo que a sus propias
funciones legislativas y judiciales se refiere, sino órganos
coordinados.
 Existe administración centralizada en la medida en que los
órganos del poder central retienen sus facultades de emitir actos
administrativos reglamentarios e individuales, de modo que los
subordinados son simple ejecutores.
 Otra forma de descentralización es la que se denomina
“descentralización de competencia”, en este ordenamiento las
facultades del órgano superior son las del poder jerárquico en
toda su plenitud: las de emitir órdenes e instrucciones y revocar o
corregir los actos del inferior, sin limitaciones.
5. Especialización de funciones: atribuciones de los Ministros.
 La especialización de funciones es un principio insoslayable en
toda Administración que ha alcanzado alguna complejidad.
Dentro del mismo Poder Ejecutivo, en el que se asegura la unidad
de la Administración mediante las facultades del Presidente, la
Constitución abre la posibilidad de la especialización de las
funciones con la previsión de creación de Ministerios que
tendrán a su cargo “la dirección y gestión de los negocios
públicos” y refrendarán los actos del Presidente, “La ley
determinará el número y las funciones de los Ministros”.( Art.
238, 240, 241, y 242 C.N.)
6. La descentralización política y descentralización administrativa:
diferencias.
 La descentralización política supone transferir el poder de un
gobierno central hacia autoridades que no están jerárquicamente
sometidas, en ellas, las competencias y funciones administrativas,
normativas y de gobierno se trasladan a un órgano con una base
territorial determinada (región, territorio, localidad, comuna,
etcétera), una cierta autonomía para crear su propio derecho y un
origen democrático dimanado de un proceso electoral. Lo más
importante de la descentralización política es que supone un
centro decisorio con capacidad para crear derecho, normas de
igual jerarquía que la ley común.
 La descentralización administrativa: supone el traslado de
competencias de la administración central del Estado a nuevas
personas jurídicas del derecho público, dotadas de un patrimonio
propio. Aunque el poder central tiene un control muy limitado
sobre las actividades de las entidades documentadas, éstas se
encuentran sujetas a las órdenes de aquel y no gozan de
personalidad jurídica propia. El objetivo de este tipo de
descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y
efectiva.
 Diferencia: La descentralización política implica la capacidad
para crear derecho, normas de igual jerarquía que la ley común.
Sin embargo, la descentralización administrativa limita la
facultad de la entidad descentralizada de ejecutar la ley nacional
o dictar excepcionalmente normas jurídicas bajo la jerarquía de la
ley común.
7. Descentralización de competencia: sus grados
 El Poder Ejecutivo por ejemplo no puede descentralizar sus
propias funciones, por el principio de la indelegabilidad de las
funciones públicas. Es el Poder Legislativo el que puede, a título
de interpretar y reglamentar las disposiciones de la C.N. (Art.
202), asignar determinadas competencias a órganos
subordinados del Poder Ejecutivo. El primer paso que da la ley en
este sentido es el de instituir órganos con facultad para resolver
cuestiones concretas, es decir, actos administrativos individuales.
De este modo, tales órganos dejan de ser meros ejecutores de
decisiones del poder central, convirtiéndose en autoridades para
la ejecución de la ley.
 Al Poder central le queda como medio de control la facultad de
seguir dando órdenes e instrucciones generales de servicio. Lo
relevante, desde el punto de vista jurídico, es que no puede
resolver en lugar del órgano subordinado, interfiriendo en
materias de competencia que son de aplicación directa.
8. Institución administrativa con facultad reglamentaria: autonomía.
 Un avance de trascendencia en la descentralización se opera
cuando la ley atribuye a órganos administrativos, no ya
competencias para resolver cuestiones concretas de aplicación,
sino facultades reglamentarias, para regular mediante
reglamentos determinados actividades económicas y sociales. En
estos casos no es el Poder Ejecutivo el que delega sino el
Legislativo que delega parte de sus atribuciones. Este tipo de
descentralización se denomina “descentralización de
competencia” puesto que desde un punto de vista estrictamente
jurídico es la competencia que en vez de radicar en el Poder
central se descentraliza y pertenece a órganos subordinados.
 Este tipo de descentralización conduce a la “autonomía”, cuando
ya no se limitan a aplicar la ley sino que además aplican las
normas dictadas por ellos mismos.
9. Descentralización de personalidad: sus especies.
 Si el Estado fuera la única persona jurídica existente para la
actuación de toda la Administración pública en Derecho Privado,
habría una centralización de personalidad enteramente
inadecuada, porque sólo el Estado podría ser titular de derechos y
obligaciones, tener patrimonio, contratar, ser responsable ante
terceros, actuar ante los tribunales como demandante o
demandado, etc. La solución jurídica para este problema consiste
en la atribución de personalidad a las instituciones estatales que
la necesitan y que de este modo se separan técnicamente de la
persona jurídica Estado.
10. Institución administrativa con personería jurídica: autarquía.
 La personalidad jurídica es de carácter eminentemente
patrimonial pero se le otorga a ciertas instituciones
administrativas con el objeto de garantizar su autonomía. Sin
personalidad jurídica, y por ende, sin capacidad, no podrían llegar
a la autosuficiencia económica. Es la cualidad necesaria para ello.
A este tipo de descentralización también se lo llama
“descentralización de personalidad o de capacidad”, la misma
descentralización de la personalidad conduce a la autarquía.
11. Empresa Pública.
 Son las instituciones creadas por ley y con personería jurídica que
persiguen algún tipo de fin económico, industrial, comercial o
bancario, y que cuentan con recursos generados por su propia
actividad. Su autarquía constituye el instrumento jurídico-
administrativo con que el Estado se enfrenta al problema de su
intervención directa. Las empresas públicas existentes en nuestro
país están caracterizadas en sus respectivas leyes orgánicas con
idénticos o parecidos términos, como “institución autárquica con
personería jurídica y patrimonio propio.”
12. Empresa mixta.
 En la misma línea de las entidades administrativas
descentralizadas están las empresas mixtas, que parte pertenecen
al estado y en parte a empresarios particulares. Deben ser creadas
por ley en razón de que su creación implica atribuir nuevas
funciones al Estado y porque también es una concesión parcial de
servicio público a favor de los particulares. Para su creación
puede optarse por la forma de sociedad por acciones o la de
sociedad intuitu personae (acciones intransferibles). Una
particularidad de las empresas mixtas consisten en que,
perteneciendo parte de su capital y demás bienes a particulares,
están sin embargo sometidos en su totalidad al régimen de los
bienes y fondos públicos, por la sencilla razón de que no puede
separarse la parte privada de la pública; y por lo mismo, los
directores son responsables del manejo de la totalidad de los
fondos que son indiscriminadamente privados y públicos.
13. Empresa Plurinacional.
 Las plurinacionales son una derivación novedosa de las empresas
públicas estatales. Un modelo de este tipo es la entidad “Itaipú
Binacional”, una entidad internacional de naturaleza empresaria.
Se la constituye por tratado porque obliga a los Estados, o por su
intermedio, a sus respectivas empresas públicas, y además,
porque deben resolverse numerosas cuestiones de Derecho
Internacional privado civil, comercial, laboral, fiscal, incluso de
régimen monetario, que se susciten con motivo de la explotación
empresarial en común. Este modelo de empresas, son dotadas de
una personalidad jurídica pública de carácter internacional con
amplio espectro de poderes, debido a que se destina a la
explotación de un bien público otorgada conjuntamente por los
Estados condóminos.
14. Formas combinadas de descentralización: institución autónoma y
autárquica.
 Existen casos en que agentes de reparticiones estatales pueden
intervenir en juicios sobre percepción de rentas, sin que éstas
reparticiones cuenten con personería jurídica, en esos casos
observamos una descentralización de la competencia general
(abogacía del Tesoro, en representación del Ministerio de
Hacienda – las Facultades de la Universidad Nacional), dichas
reparticiones permanecen sin personería jurídica por lo que no
pueden contratar, tener patrimonio, etc.
 La combinación se produce bajo las formas siguientes:
i. Cuando a una institución autónoma, vale decir, con
competencia para regular mediante reglamentos
determinadas esferas de la actividad económica o social, se
le confiere personalidad jurídica, como las
Municipalidades, el B.C.P., etc. tenemos una entidad
autónoma y a la vez autárquica.
ii. La misma combinación de descentralización puede existir
en una empresa mixta o plurinacionales
15. Descentralización de servicios.
 No hay que confundir “descentralización” en su concepto
jurídico, con la “desconcentración”, que solo consiste en la
distribución de los servicios dentro del territorio. Esto tiene
importancia para la comodidad de los usuarios, como la
distribución de oficinas regionales, y a veces para la misma
eficacia de la administración, pero no tiene relevancia jurídica,
mientras las oficinas locales de recaudación de impuestos, por
ejemplo, no tengan por ley alguna competencia especial que no
sea la de mera recepción y transmisión de comunicaciones o la
percepción material de impuestos.
16. Medios de control de las entidades descentralizadas.
 Del Poder Legislativo
i. Sanción del Presupuesto
ii. Reforma de leyes orgánicas
iii. Designación de comisiones investigadoras
iv. Institución del Ombudsman o Defensoría del Pueblo
 Del Poder Ejecutivo
i. Designación de directores de entes descentralizados.
ii. Si el ente descentralizado sigue sometido al poder.
jerárquico.
iii. Ajuste y aprobación de los presupuestos por el Ministerio
de Hacienda, control posterior de ejecución por la
Contraloría e inspección de manejo de fondos por la
Auditoria General de la Rca.
iv. Control, supervisión y vigilancia de procesos de
adquisiciones públicas por la Dirección General de
Contrataciones Públicas.
v. Control mediante los síndicos de las empresas públicas.
vi. Intervención del Poder Ejecutivo autorizada por la C.N,
para las Municipalidades y por ley especial, como en el
caso de la Universidad Nacional.
 Del poder Judicial
i. En ocasión del recurso contencioso-administrativo
interpuesto por los particulares, el tribunal de cuentas
controla la legalidad de los actos de la administración de
entes descentralizados.
ii. La abogacía del tesoro puede ejercer el recurso
contenciosa-administrativo como representante del Fisco
en lo que respecta a la recaudación de rentas públicas.
Lección 10
FUNCIÓN PÚBLICA
1. Significados de la denominación “función pública”.

 El concepto de Función Pública reviste varias aristas que en
ocasiones son confundidas por los autores, dicho concepto
“denota la función del órgano, el estatus del agente y el régimen
jurídico de las relaciones que vinculan al agente con el Estado.”
Se tratan de objetos diferentes que deben ser tratados
separadamente.
 La Función Pública puede entenderse como el conjunto de la
Administración pública; la actividad de los funcionarios; o bien
toda la actividad que realiza el Estado para el logro de sus fines
esenciales.
2. Estatuto del funcionario. Teorías acerca de su naturaleza jurídica.
 Teoría civilista: Equiparaba la función pública con la locación de
servicios y el mandato, con el que guarda semejanzas. Sin
embargo esta teoría no podía explicar la “carga pública”, que por
falta de consentimiento no es evidentemente un contrato, ni el
orden jerárquico inherente a la función pública, ni permite la
modificabilidad de su régimen por decisión unilateral por razón
del interés público.
 Teoría de unilateralidad del acto de nombramiento: Niega el
carácter contractual de la función pública, sosteniendo que el
consentimiento del particular no es un elemento esencial sino
contingente, que puede desaparecer, y de hecho desaparece en las
cargas públicas.
 Teoría del contrato administrativo: tiene semejanzas con el
contrato del Derecho privado, especialmente en cuanto al
consentimiento, pero con reglas peculiares que justifican el
calificativo de “administrativo”.
 Teoría del “instituto jurídico-administrativo autónomo”: Es la
teoría más generalmente aceptada hoy día. Tiene sus propias
reglas y no hay razón para seguir asimilándola con figuras
jurídicas preexistentes, por más semejanza que existe entre ellas.
3. Caracteres: Son caracteres relevantes de la función pública
 El principio de la igualdad: de acceso a los cargos públicos Art.
101 C.N.
 Unilateralidad de nombramiento: no basta en efecto el
consentimiento, que es requisito bastante para los contratos de
locación comunes, sino que es esencial el nombramiento y
también la toma de posesión del cargo, que es una forma de
publicidad necesaria de los actos públicos.
 Conducta honorable dentro y fuera del servicio.
 Incompatibilidades: entre la función pública y ciertos cargos,
como las que establece la Constitución para diputados y
senadores o negocios afines con la función desempeñada.
 Modificabilidad unilateral: del régimen de la función pública por
decisión unilateral del Estado, sin compensación si la
modificación fuese en detrimento del funcionario.
 Profesionalidad: que hace de la función pública una carrera cuyas
consecuencias se manifiestan en el derecho a la permanencia en
el cargo y en los de ascenso, jubilación y pensión.
4. Ley Nro. 1626/2000 de la Función Pública.
 Esta ley sustituye a la ley 200/70 que ya contenía las
disposiciones básicas que la ley 1626/2000 trata de desarrollar y
perfeccionar.
5. Definición de Funcionario Público.
 En funcionario público la persona nombrada mediante acto
administrativo para ocupar de manera permanente un cargo
incluido o previsto en el Presupuesto General de la Nación, donde
desarrolle tareas inherentes a la función del organismo o entidad
del Estado en el que presta sus servicios. El trabajo del
funcionario público es retribuido y se presta en relación de
dependencia con el estado.
6. Aplicación sólo supletoria a ciertos funcionarios.
 En virtud al Art. 2do. de la ley 1626/2000, el estatuto no se aplica
a los funcionarios cuyo nombramiento está reglado por
disposiciones constitucionales o leyes especiales. Es esta
disposición están incluidos los designados por elección
(diputados, senadores, presidente, vicepresidente, intendente,
miembros de juntas departamentales, municipales gobernadores)
y funcionarios que tienen sus propios estatutos (militares,
maestros, cuerpo diplomático, etc.)
7. Cuadro permanente y cargos de confianza.
 La ley establece que el nombramiento de un funcionario tendrá
carácter provisorio durante un periodo de 6 meses,
considerándose éste como periodo de prueba. Durante dicho
periodo, cualquiera de las partes podrá dar por terminada la
relación jurídica sin indemnización ni previo aviso alguno.
Cumplido el periodo de prueba, el funcionario adquirirá
estabilidad provisoria. La estabilidad se adquirirá cumplido los 2
años de servicio ininterrumpido en la función pública. Se
entiende por estabilidad el derecho del funcionario de conservar
el cargo y la jerarquía.
 Están exceptuados de estos requisitos los que ejerzan cargos de
confianza y los que se encuentran bajo contratación temporaria.
8. Principales Derechos. Art. 49 ley 1626/00
 Al cargo o la estabilidad:
 Percibir salario y demás remuneraciones previstas por la ley.
 Embargo sólo una cuarta parte del salario
 Permisos reconocidos en la ley.
 Vacaciones anuales remuneradas.
 Organizarse con fines sociales, económicos, culturales y
gremiales.
 Acogerse a los beneficios de la seguridad social que establezca la
ley.
9. Principales Deberes Art. 57 ley 1626/00
 Realizar personalmente el trabajo a su cargo en las condiciones
de tiempo y forma determinadas por las normas de la autoridad
competente.
 Acatar las instrucciones de los superiores jerárquicos relativas al
trabajo que realiza cuando ellas no sean manifiestamente
contrarias a las leyes y reglamentos.
 Observar una conducta acorde a la dignidad del cargo.
 Guardar el secreto profesional.
 Presentar declaración jurada de bienes y rentas.
 Prohibido recibir obsequios, propinas, comisiones, o aprovechar
ventajas, en razón del cargo para ejecutar, abstenerse de ejecutar,
ejecutar con mayor esmero, o con retardo, cualquier acto
inherente a sus funciones.
10. Posible conflicto entre el deber de obediencia a la ley y a las
órdenes del superior.
 El funcionario público debe acatar las instrucciones de sus
superiores cuando “ellas no sean manifiestamente contraria a las
leyes y reglamentos”. La “libertad de examen” existe en nuestro
Derecho positivo, por cuya razón se admite la “presunción de
legalidad” de los actos públicos, enseñada en la doctrina, con la
consecuencia de poder impugnar la legalidad de la orden sólo
después de cumplirla.
11. Régimen disciplinario.
 Las sanciones por incumplimiento de las obligaciones del
funcionario están clasificadas en la ley en leves y graves. Las que
corresponden a las faltas leves son aplicadas por el jefe de la
repartición sin sumario administrativo, y las sanciones
correspondientes a las faltas graves se aplican por la máxima
autoridad del organismo o entidad del Estado en el que el
afectado presta sus servicios, previo sumario administrativo.
Contra la decisión condenatoria procederá el recurso contencioso
administrativo.
12. Responsabilidad personal: sus diferentes clases, causa, sanción,
jurisdicción competente.
 El principio fundamental está en el Art. 106 de la C.N. que dice:
“Ningún funcionario o empleado público está exento de
responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas
que cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán
personalmente responsable, sin perjuicio de la responsabilidad
subsidiaria del Estado, con derecho de este de repetir el pago de
lo que llegase a abonar en tal concepto”.
 Diferentes clases de responsabilidades:
i. Responsabilidad Penal: por delitos penales, o por delitos
peculiares a los funcionarios públicos, o delitos comunes
agravados por la calidad de funcionario de agente. Sanción:
Penal. Jurisdicción: Criminal ordinaria.
ii. Responsabilidad civil: por daños causados a la
Administración y a los particulares. Sanción: reparación de
daños. Jurisdicción: Civil Ordinaria.
iii. Responsabilidad administrativa: Previstas en la ley.
Sanciones: leves y graves (p. en la ley). Jurisdicción:
administrativa o contencioso-administrativo.
iv. Responsabilidad política: por delitos cometidos en el
ejercicio de sus cargos, mal desempeño, o por delitos
comunes. Sanción: juicio político.
Lección 11
BIENES PÚBLICOS
1. Bienes Públicos: sus clases

 Nuestro código civil vigente contempla solo dos clases de bienes
públicos: “los que denomina bienes del dominio público” (los
afectados por el servicio público) (Art. 1898 C.C.), y los “bienes
del dominio privado” del Estado (Art. 1900 C.C.) (los no
afectados por el servicio público).
2. Bienes del Dominio Público.
 Son los afectados al uso y goce directo de todos los miembros de
la comunidad. La característica fundamental de estos bienes es la
de su afectación al uso común.
3. Dominio Público por su naturaleza y por su destino.
 Las cosas son del dominio público por su naturaleza o por su
destino:
i. Por su naturaleza: Significa que por sus condiciones
naturales, ciertas cosas, se prestan o son aptas para el uso
común, por cuya razón se les confiere la calidad jurídica de
dominio público, como los ríos, el mar territorial, etc.
ii. Por su destino: Se tratan de cosas que bien pudieran ser de
apropiación privada, como la suerte de tierra ocupada por
una calle o una plaza que en nada se diferencia de la
perteneciente a propietarios privados.
4. Afectación de bienes al dominio público.
 Afectación es el acto de poder público (constitucional, legislativo
o administrativo) por el cual se destina una cosa o bien al uso o
goce común. Puede ser de carácter general o especial.
i. Es general: cuando se afecta al uso común toda una
categoría o clase de cosas o bienes, como las islas o todas
las aguas que corren por cauces naturales.
ii. Es especial: cuando la afectación recae sobre una cosa
determinada, como los campos comunales de las
municipalidades, reservados al uso de los habitantes de ese
municipio.
 La afectación puede producirse de hecho, cuando no han sido
afectados por un acto concreto del poder público. Ejemplo: una
franja de tierra que es usada en común como calle o camino.
5. Afectación de bienes de propiedad privada.
 Si la cosa que se pretende afectar al uso común no pertenece al
dominio privado del Estado o de la Municipalidad sino a
propietarios privados, es preciso proceder previamente a su
expropiación, en virtud de lo dispuesto en el Art. 109 de la C.N.:
“Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de
sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de
utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada
caso por ley”.
6. Uso Normal.
 Los particulares tienen iguales derechos al uso normal conforme
a la propia naturaleza o destino del dominio público. Ejemplo:
sacar agua o abrevar ganado en las aguas públicas, transitar por
las veredas de las calles. El uso normal no requiere en principio
de permiso administrativo, pero a medida que crece la población
y el tráfico en las vías de comunicación se extiende y se hace
cada vez más rigurosa la reglamentación, que incluye las
exigencias de registro de conductor, patente de navegación, etc.
Para el uso extraordinario de los mismos, se requiere de la previa
autorización o permiso administrativo.
7. Ocupación y concesión.
 Todo uso especial de la utilización común y normal de las cosas
del dominio público requiere permiso de las autoridades
administrativas competente, estatal o municipal.
i. Ocupación precaria del dominio público: kioscos en las
plazas públicas, surtidores de combustibles y estaciones de
servicios en las veredas de los caminos, represas en las
aguas públicas. La ocupación se justifica solamente en
cuanto contribuya al mejor uso y cumplimiento de la
propia finalidad del dominio público. De ahí su carácter
precario y la revocabilidad del permiso sin indemnización,
como consecuencia de tal precariedad.
ii. Concesión: De carácter más permanente es la utilización
del dominio mediante concesión. En la concesión de
servicio público existe generalmente no sólo otorgamiento
de la facultad propia de la Administración para explotar el
servicio, sino también para ocupar las cosas del dominio
público en la medida necesaria para ese fin.
8. Características Jurídicas.
 Consecuencia directa de la afectación de los bienes del dominio
público al uso común, es su inenajenabilidad. Son bienes que
están fuera del comercio. La inenajenabilidad puede ser
considerada absoluta, en cuanto a los bienes públicos por su
naturaleza, y solo relativa respecto de los que lo son por su
destino, pues éstos últimos pueden ser enajenados previa
desafectación. En la inenajenabilidad, están implícitas la
imprescriptibilidad y la inembargabilidad, pues de lo contrario
podrían ser apropiados por los particulares, apartándolos del
destino que les ha dado la ley. Tampoco pueden sufrir
servidumbres u otros derechos reales, que tendrían el mismo
resultado de perturbar el uso común.
9. Derecho y jurisdicción correspondiente.
 El derecho que les rige es el derecho administrativo. La
jurisdicción competente para todas las cuestiones que surjan del
ejercicio del poder público y los derechos de los particulares,
tanto del uso normal como de la ocupación, es la contencioso –
administrativa. La administración resolverá todas las cuestiones
en la instancia administrativa, pero para proceder
compulsivamente a una desocupación, la administración tendrá
que recurrir a los tribunales por la vía de la acción de desalojo.
La acción de indemnización de los particulares por daños
causados por mala conservación del dominio público, obligación
a cargo del Estado y de las Municipalidades, compete también a
la jurisdicción contencioso – administrativa, previo requerimiento
en la instancia administrativa.
10. Régimen de ciertos bienes del dominio público: enumeración de los
bienes públicos. (Art. 1898 y 1900 C.C.)
 Las aguas públicas: cuya inclusión en el dominio público tiene
importancia especialísima no solo por lo avanzado que fue su
régimen para la época de su adopción, sino porque hasta el
presente sigue siendo lo fundamental de régimen de aguas en
nuestro país. Expresa textualmente el Art. 1°. De la ley 2559/05
que modifica el inc. B del Art. 1898 del C.C., “los ríos y todas las
aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos causes,
así como las aguas subterráneas”. (Los ríos y sus cauces, se
refiere a aguas navegables), las aguas que corren por cauces
naturales (se refiere a los ríos no navegables).
 Art.1898.- Son bienes del dominio público del Estado:
i. a) las bahías, puertos y ancladeros;
ii. b) los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces
naturales, y estos mismos cauces;
iii. c) las playas de los ríos, entendidas por playas las
extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan en
las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias;
iv. d) los lagos navegables y sus alveos; y
v. e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas
construidas para utilidad común de los habitantes
 Art.1900.- Son bienes del dominio privado del Estado:
i. a) las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos,
cuando ellas no pertenezcan a particulares;
ii. b) los terrenos situados dentro de los límites de la
República que carezcan de dueño;
iii. c) los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se
encuentren en estado natural, con excepción de las
sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y
aprovechamiento de estas riquezas, se regirán por la
legislación especial de minas;
iv. d) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas
que mueren intestadas o sin herederos, según las
disposiciones de este Código; y
v. e) los bienes del Estado no comprendidos en el artículo
anterior o no afectados al servicio público.
 El Código Civil no incluye entre los bienes del dominio público
el espacio aéreo, sin embargo, debe ser considerado como tal bajo
las condiciones siguientes:
i. Espacio aéreo municipal: es el que se extiende sobre las
calles, plazas, parques, etc., también denominado público
municipal.
ii. El Estado tiene de manera general “soberanía en el espacio
aéreo situado sobre su territorio, que incluye las aguas
jurisdiccionales. Art. 1°. Código Aeronáutico
11. Competencia en materia de dominio público.
Para los principales bienes del dominio público las disposiciones

vigentes son las siguientes:
 La reglamentación del tránsito en las calles y caminos dentro del

radio urbano, es competencia de la Junta Municipal. La vigilancia
y ejecución del respectivo reglamento está a cargo de la
Dirección Municipal de tránsito y la aplicación de sanciones por
contravención en la capital, al del Juzgado Municipal de Faltas.
 En materia de rutas y caminos nacionales, el Ministerio de Obras
Públicas y Comunicaciones tiene competencia para la ejecución
del Reglamento General de Tránsito, por intermedio de la Policía
Caminera.
 Tiene además intervención la Policía Nacional en materia de
seguridad de las personas y de los bienes en las calles y caminos,
aparte de la jurisdicción de los Tribunales en la comisión de
delitos.
 La policía de los ríos navegables y sus riberas está a cargo de la
Prefectura Gral. De Puertos, que tiene atribuciones para aplicar el
Código de Navegación Fluvial y Marítima.
 La Administración Nacional de Navegación y Puertos tiene por
objeto "mantener la navegabilidad de los ríos y administrar y
operar todos los puertos de la República".
 La reglamentación del uso del espacio aéreo para la navegación
es el Código Aeronáutico, y su aplicación en la instancia
administrativa compete a la Dirección Nacional de Aeronáutica
Civil, entidad autárquica con personería jurídica y patrimonio
propio, creada por la Ley Nº 73/90. Las relaciones de la DINAC
con el Poder Ejecutivo, se mantendrán por medio del Ministerio
de Defensa Nacional.
12. Desafectación.
 Es el acto del poder público (constituyente, legislativo o
administrativo), por el cual un bien del dominio público es
excluido del uso común, y pasa a formar parte del dominio
privado. Sólo pueden ser objeto de desafectación los bienes del
dominio público por su destino, y no aquellos que lo son por su
naturaleza. No requiere formalidad especial. Una autorización
para enajenar equivale a la desafectación. Pero la desafectación
no equivale a la autorización para enajenar. El requisito esencial
está en la competencia: la desafectación debe ser dispuesta por el
mismo órgano que impuso la afectación, o por aquél bajo cuya
jurisdicción se encuentre el bien.
13. Bienes afectados a servicios públicos (patrimonio administrativo).
 Todos los bienes del Estado están actual o eventualmente
afectados a la realización de los servicios públicos. La única
razón de ser del dominio estatal, es la de atender con ellos las
necesidades públicas. Pero hay cosas que constituyen un
fundamento material imprescindible para el cumplimiento de una
determinada finalidad administrativa, y hacen parte del
patrimonio administrativo. Generalmente son inmuebles
(hospitales, locales escolares, teatros, etc.), pero también pueden
ser muebles y valores (armamento, fondos públicos).
14. Características jurídicas y reglas aplicables.
 Como los bienes del dominio público, los afectados a servicio
públicos son inenajenables, imprescriptibles e inembargables. La
inenajenabilidad les viene de su afectación a los fines que la ley u
ordenanza les asigna. Tales bienes afectados al servicio público
son insustituibles, y han sido creados para asegurar mediante
reglas jurídicas especiales, que son las del derecho
administrativo, la continuidad y regularidad de ciertas funciones
que por alguna razón son consideradas imprescindibles. La
protección del dominio público también se logra mediante el
derecho penal, que considera delito la destrucción, inutilización,
desaparición o cualquier daño causado a ciertas cosa dominiales
(archivos, registros, bibliotecas, etc.) La desafectación de estos
bienes, es común que se produzca con la extinción del servicio
mismo.
15. Bienes de dominio privado (patrimonio fiscal)
 Pertenecen al dominio privado de la administración todas las
cosas o bienes que, no teniendo una afectación especial, sirven
para la realización de los diversos servicios a su cargo. Estos
bienes los posee la Administración al igual que los particulares,
pero están sometidos a reglamentaciones y restricciones que son
del Derecho administrativo. Son algunos de los detallados en el
Art. 1900 del C.C.:
i. las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos,
cuando ellas no pertenezcan a los particulares.
ii. los terrenos situados dentro de los límites de la República
que carezcan de dueños.
iii. los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que
mueren intestadas o sin herederos, según las disposiciones
de éste Código,
iv. los bienes del estado que no sean del dominio público o
que no estén afectados al servicio público.
16. Precisiones acerca de la enajenabilidad, prescriptibilidad y
embargabilidad.
 Inalienables: la naturaleza jurídica de los bienes públicos impide
que puedan, por su propia función o destino, ser objeto de actos
de disposición alguna mientras dure su afectación. Son bienes
que están fuera del comercio. La enajenabilidad puede ser
considerada absoluta en cuanto a los bienes que son del dominio
público por su naturaleza, y sólo relativa respecto de lo que lo son
por su destino. Los bienes del dominio privado del Estado, que
no están afectados a algún fin, pueden ser enajenados.
 Imprescriptibles: el derecho de propiedad sobre ellos no se
extingue por el transcurso del tiempo. La prescripción es un
modo de adquirir la propiedad sancionada por el derecho privado,
en consecuencia no puede ser aplicado a los bienes públicos que
están fuera del derecho privado. Todos los bienes fiscales y
municipales son imprescriptibles.
 Inembargables: o pueden ser objeto de ejecución judicial, ni
susceptible de sufrir embargo, hipotecas, expropiación,
reivindicación ni ser objeto de usufructo alguno. Sin embargo la
ley orgánica municipal admite el embargo de bienes del dominio
privado no afectados a servicios municipales, los que pueden ser
objetos de ejecución si la deuda no es pagada dentro de los 12
meses, termino relacionado con la ejecución del presupuesto
municipal o la previsión de crédito para el pago.
17. Tierras fiscales y municipales.
 Según el Art. 1900 del C.C. son bienes del dominio privado del
Estado, “los terrenos situados dentro de los límites de la
República que carecen de dueños, y que estén situados fuera del
radio urbano municipal. (tierras fiscales).
 Conforme a la ley 1294 pertenecen a la municipalidad los
terrenos sin dueños que están situados en las zonas urbanas y sub-
urbanas. Art. 109 inc. B. (tierras municipales).
18. Derecho y jurisdicción competente.
 Los bienes del dominio privado se rigen, como su propio nombre
lo indica, por el Derecho privado. Consecuentemente, la
jurisdicción competente en materia de bienes del dominio privado
es la común ordinaria, a no ser que se trate de institutos de
Derecho Administrativo, como es la adjudicación de lotes a los
beneficiarios de la reforma agraria, regida por el Estatuto
respectivo.
19. Bienes del patrimonio industrial.

 Son los yacimientos minerales indicados en el Art. 112 de la C.N.
DE 1992, y en el Art. 1900 del C.C.: los hidrocarburos, minerales
sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural
en el territorio de la República, con excepción de las sustancias
pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y aprovechamiento
de estas riquezas se regirán por la legislación especial de minas.
Su régimen jurídico y la jurisdicción competente son las mismas
que la de los bienes afectados a servicios públicos, con la
diferencia de que no pueden ser desafectados sino por una
reforma constitucional.
20. Adquisición de bienes por expropiación.
 La expropiación es un medio extraordinario para la adquisición
de bienes, para ser incorporados a cualquiera de las categorías
que hemos estudiado como para otros fines. Está prevista en la
C.N. de 1992, Art. 109: “Nadie puede ser privado de su
propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la
expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que
será determinada en cada caso por ley”, y en el Art. 116: “La
expropiación de los latifundios improductivos destinados a la
reforma agraria será establecida en cada caso por la ley, y se
abonará en la forma y plazo que la misma determine”, y debe ser
declarada por Ley, en cada caso.
21. Bienes inembargables del Estado Ley 1493/2000.
 Art. 716 Bienes Inembargables. No se trabará nunca embargo:
i. Inc. e) sobre bienes y rentas del Estado, de las entidades
autárquicas o autónomas, o de los departamentos y
municipalidades.
ii. f) Sobre la reserva monetaria, bienes y rentas que posee el
Banco Central del Paraguay.
Lección 12
DERECHO POLICIAL
1. Diversos conceptos de “policía”.

El vocablo policía deriva del griego polis, ciudad, en la
antigüedad clásica era el Estado.
 Poder de policía: del autócrata en el llamado antiguo régimen, en
el que se comprendían todas las funciones estatales.
 Estado – Policía: en la doctrina liberal individualista, por el cual
únicamente se limita ciertas libertades con la intención de evitar
que se dañen o destruyan unas a otras.
 Estado Policial: a título de policía, el Estado interviene en todas
las esferas de la vida individual y colectiva.
 Poder de Policía: facultad constitucional del P. Legislativo de
reglamentar los derechos y libertades consagrados en la C.N.
 Función Policial: la de los órganos administrativos llamados a
ejecutar dichas leyes reglamentarias.
2. La Policía en el Estado de Derecho.
 En el Estado de Derecho, la “policía” hace parte del Derecho
Administrativo, sometida como tal a la ley, sea esta la ley formal
o la Constitucional. No hay cabida en el estado de derecho, para
un poder de policía superior o anterior a la ley.
3. Fundamentación del Derecho Policial en la Constitución.
 En tanto que la Constitución consagra los derechos y las
libertades, el Derecho Administrativo Policial los reglamenta y
limita. Aquella se presenta como teoría de las libertades y éste
como teoría del orden.
 Expresa el Art. 175 de la C.N. de 1992: “La Policía Nacional es
una Institución Profesional, no deliberante, obediente, organizada
como carácter permanente y en dependencia jerárquica del
órgano del Poder Ejecutivo el encargado de la seguridad interna
de la nación. Dentro del marco de esta C.N. y de las leyes, tiene
la misión de preservar el orden público legalmente establecido,
así como los derechos y seguridad de las personas y entidades y
de sus bienes; ocuparse de la prevención de los delitos; ejecutar
los mandatos de la autoridad competente, y bajo dirección
judicial, investigar los delitos. La ley reglamentara su
organización y sus atribuciones. El mando de la Policía Nacional
será ejercido por un Oficial Superior de su cuadro permanente.
Los policías en servicio activo no podrán afiliarse a partido o a
movimiento político alguno, ni realizar ningún tipo de actividad
política. La creación de cuerpo de policías independientes podrá
ser establecida por ley, la cual fijara sus atribuciones y
respectivas competencias, en el ámbito municipal y en el de los
otros poderes del Estado.”
4. Diferente situación jurídica de las personas y de los órganos
policiales.
 Para las personas, existen los derechos y garantías consagradas en
la C.N., aunque no estén reglamentadas por Ley. La falta de
reglamentación no podrá ser invocada para negar ni menoscabar
ningún derecho o garantía.
 La Policía Nacional, no tiene más atribuciones que las que les
confieren las leyes reglamentarias. Prescribe la Ley Orgánica de
la Policía, que deberán ajustar el ejercicio de su función a las
normas constitucionales y legales, y fundará su acción en el
respeto a los Derechos humanos.
 Lo derechos, garantías y la libertad de las personas son, pues, el
principio, y las reglamentaciones y limitaciones policiales que
deben ser autorizadas por ley, la excepción.
5. Materias de policía.
 En el estado liberal, las materias de policía son muy restringidas:
seguridad de las personas y de sus bienes. Pero ésta seguridad es
muy compleja en la actual sociedad moderna, y se la requiere en
órdenes tan exigentes como la vida misma, tales como la
preservación de las aguas y del aire contra las contaminaciones.
El único poder que puede autorizar intervenciones de la Policía es
el Legislativo, a través de las leyes respectivas, con las
salvaguardas y limitaciones constitucionales. Algunas funciones
de la policía son:
i. preservar el orden público legalmente establecido.
ii. proteger la vida, la integridad, la seguridad y la libertad de
las personas y entidades y de sus bienes.
iii. prevenir la comisión de delitos y faltas mediante la
organización técnica la información y la vigilancia.
iv. expedir Cedula de Identidad, Pasaportes, Certificado de
Antecedentes, De Vida, De Domicilio, De Residencia.
v. solicitar la presentación de documentos de identificación
personal cuando el caso lo requiera.
vi. detener a las personas sorprendidas en la comisión de
delitos.
vii. dar cumplimiento a los mandatos judiciales, etc.
 El Derecho policial que aquí se estudia es genérico, comprensivo
del que rige en todas las materias, no solamente en las llamadas
“policía de seguridad”, y las reglas que se tratan de establecer
tienen la pretensión de ser válidas para todos los órdenes o
especies de policía.
6. Caracteres del Derecho Policial.
 A) Mantenimiento del Orden: La finalidad del Derecho Policial
no es preservar el ordenamiento jurídico general, sino una parte
del mismo: la que atañe en forma directa e inmediata a la
protección de la integridad física, la salud y derechos
fundamentales del individuo e intereses vitales de la comunidad. .
La perturbación del orden es el enemigo de la policía. El buen
orden debe ser entendido como el establecido mediante
obligaciones y prohibiciones en leyes y reglamentos.
 B) Carácter preventivo: A diferencia del Derecho Penal que,
salvo raras excepciones, sólo reprime daños causados, el Derecho
Policial preferentemente previene y sanciona hechos no porque
efectivamente causen daños, sino porque puede causarlos.
 C) El uso de la coacción: La coacción es la nota esencial del
Derecho en general, pero aparece en el Derecho policial bajo una
forma específica: no sólo como amenaza sino como inminencia
de su aplicación inmediata en caso de contravención de las
disposiciones policiales. La autoridad aplica por sí misma las
sanciones previstas sin recurrir a los tribunales, incluso puede
aplicar sin sumario administrativo previo cuando es de urgencia.
El sumario se instruye tan pronto sea posible, debiendo quedar
abierta las vías para la “defensa en juicio” del afectado, en todos
los casos.
 D) Carácter negativo de las normas policiales: El carácter
negativo de sus normas es en el sentido en que sólo tratan de
evitar daños mediante obligaciones y prohibiciones impuestas a
los particulares, y no promueven medidas para su bienestar o para
el bien de la comunidad.
7. Definición del Derecho Policial.
 El Derecho Policial es aquel “sector del Derecho Administrativo
que tiene por finalidad preservar, bajo amenaza de coacción
inmediata, el orden legalmente establecido para la protección de
las personas y la comunidad”.
8. Fuentes de Derecho Policial.
 A) La Constitución Nacional: (autoriza reglamentación de
derechos, garantías y obligaciones)
 B) Leyes con disposiciones de carácter policial: (seguridad
personal, orden público, de sanidad, comercial e industrial, de
monedas, créditos y bancos, etc.) y que designan al mismo
tiempo los órganos de aplicación.
 D) Los reglamentos de Policía: que deben ser autorizados en la
ley. - Ley Nº 222 / 93, Orgánica de la Policía Nacional.
9. Actos de ejecución: son los actos administrativos individuales regidos
en todo acto por las reglas propias del acto administrativo,
especialmente en cuanto a las condiciones de regularidad y validez.
Consisten en la aplicación de la ley o reglamento al caso concreto para
una persona o grupo determinado de personas.
 A) Órdenes: actos imperativos que obligan directamente al
destinatario (arresto, allanamiento de domicilio).
 B) Permisos y autorizaciones: actos permisivos, obligatorios en el
sentido que vinculan a terceros y a las autoridades en particular, a
la obligación de respetar el ejercicio del derecho protegido por el
permiso.
10. Derecho policial penal.
 A) Multa, clausura de establecimiento, inhabilitación, comiso:
i. Multa: es la sanción policial más habitual, al respecto. La
Constitución Nacional prescribe que no serán desmedidas
(Art. 44).
ii. Comiso: A pesar de la prohibición constitucional de la
confiscación de bienes, nuestra legislación admite el
comiso (que es prácticamente lo mismo) como pena
accesoria de privación o pérdida de instrumentos o efectos
del delito de contrabando, o una infracción de carácter
policial como la portación de armas sin permiso, o la venta
de artículos adulterados. La pena de comiso debe ser
impuesta por el juez, no por autoridad administrativa.
iii. Inhabilitación y clausura de establecimientos: Si es
sanción por infracciones policiales, compete a la autoridad
administrativa aplicarla, en tanto que si es pena por delito,
compete al juez.
 B) Arresto: A parte del arresto autorizado como medida
preventiva durante el estado de excepción, no hay ninguna ley o
reglamento que lo prescriba como sanción por infracciones de
carácter policial. Incluso no lo contempla la ley 222/93 Orgánica
Policial. La inhibición de encarar el arresto como sanción
policial, viene de la consideración constitucional que obliga a
poner la detención a conocimiento del juez competente dentro de
las 24 horas.
 C) Coacción material: El uso de la coacción material o uso de la
fuerza se justifica sólo en los siguientes casos:
i. Como última ratio, cuando han resultado ineficaces todas
las demás sanciones.
ii. Cuando no hay otra medida adecuada que el uso de la
fuerza. (cuando intimado a que entregue el arma, el sujeto
no se allane voluntariamente)
iii. Como legítima defensa, de la propia autoridad y en favor
de terceros.
11. Sanciones concurrentes.
 Las sanciones de policía, como las administrativas en general, no
se excluyen, sino que pueden acumularse con las de carácter
penal y civil, como lo admiten uniformemente nuestros
tribunales. No se infringe la regla del non bis in ídem, porque
son de distinto orden y obedecen a finalidades distintas, que no se
contrarían, sino que se complementan.
12. Facultades discrecionales y regladas de la policía.
 Autorizar a una autoridad administrativa a dictar reglamentos de
policía, es concederle facultad discrecional para adoptar las
normas generales que considere convenientes para regular una
determinada materia o actividad. Por la Ley Orgánica Nº 222, la
Policía Nacional está facultada a dictar reglamentos y edictos
para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con sus facultades
regladas. Al dictar el reglamento y adoptar las normas generales
que ha de aplicar, la autoridad administrativa queda vinculada a
las facultades regladas que son sus propias normas, salvo las
discrecionales que haya reservado expresamente para
determinadas circunstancias.
13. Limitaciones de la función policial.
 Cualquier disposición legal, reglamentaria, orden o medida de
policía que contraríen la C.N., es nula y de ningún valor. No hay
estado de derecho si la policía no respeta esta limitación
fundamental. Otras limitaciones derivan de la propia esencia de
la función policial, aunque no estén expresamente en la ley:
i. La policía, de cualquier género que sea, no puede
intervenir en la vida privada. “La conducta de las personas
en tanto no afecte al orden público establecido en la ley o a
los derechos de terceros, estará exenta de la autoridad
pública” (Art. 33, C.N. 1992)
ii. La protección de los intereses y derechos de los
particulares escapa a la competencia policial, que sólo
puede ampararlos contra agresiones materiales de terceros,
hasta tanto intervengan los tribunales.
iii. La policía no puede impedir el ejercicio legítimo de los
derechos (eje. Reunión pacífica).
iv. Las medidas de policía deben ser adecuadas y
proporcionales a los hechos que trata de prevenir o
reprimir.
v. Queda prohibida a las autoridades policiales intervenir en
modo alguno en luchas partidarias (simpatía por algún
bando).
vi. Queda prohibido discutir con los detenidos o mortificarlos
con epítetos, contestar sus injurias verbales..()
14. Derecho Policial – Poder de Policía. Diferencia.
 El Derecho Policial es “parte del Derecho Administrativo que
tiene por finalidad preservar, bajo amenaza de coacción
inmediata, el orden legalmente establecido para la protección de
las personas y la comunidad”.
 Poder de Policía: es la potestad de ejecución de los actos
administrativos individuales autorizadas por la ley o reglamentos
administrativos, es la capacidad de aplicación de la ley.
 Diferencia: El Derecho policial estudia la delimitación del ámbito
jurídico de las funciones policiales dentro del Derecho
Administrativo en el cual se halla inserto, mientras el Poder de
Policía se trata de aplicar las reglas en el ámbito fáctico, en las
materias llamadas “de policía”.
Lección 13
CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
1. Aplicación del Derecho Privado en la Administración Pública.

 La Administración Pública recurre a la aplicación del Derecho
privado cuando los medios jurídicos que éste ofrece son más
idóneos para la consecución de sus fines que los de su propio
Derecho que es el Administrativo. Esta aplicación la pueden
hacer el Estado y las Municipalidades, en el carácter de personas
jurídicas que les atribuye el C.C., y los entes descentralizados en
el mismo carácter, del que están investidos en sus respectivas
leyes orgánicas.
2. ¿Existen contratos de la Administración que no sean del Derecho
Privado?
 Existe dentro del género de los “contratos de la administración”,
una especie que se ha dado en llamar “contratos administrativos”,
que se rige en parte por normas del Derecho Administrativo y la
jurisdicción que le corresponde será la contencioso-
administrativo. Pero estos llamados “contratos administrativos”,
se rigen también en parte por el Derecho común, y a su vez, los
contratos que dentro de la Administración se rigen por el Derecho
común, no que pueden separarse totalmente del derecho público,
pues son celebrados por entes estatales.
3. Actos administrativos unilaterales y no contratos.
 Existen ciertos actos administrativos calificados como
“contratos”, que son evidentemente unilaterales y no bilaterales o
contractuales. Ejemplos: permisos, licencias o concesiones. En
estos casos no existe el acuerdo de voluntades. Tampoco son
contratos los actos administrativos por los cuales se conceden
exoneraciones fiscales y otras ventajas, por faltarles el nexo
causal de prestaciones y la bilateralidad.
4. Enumeración de los “contratos administrativos” típicos.
 Los contratos que generalmente son considerados contratos
administrativos son:
i. Función Pública o Empleo Público: es una relación de
empleo, de subordinación del sujeto particular respecto del
Estado, por la cual cumple las funciones asignadas al
órgano o institución, sin tener en cuenta la jerarquía,
importancia o responsabilidad del cargo que ocupe.
ii. Concesión de Servicio Público: es el contrato por el cual el
Estado encomienda a una persona, física o jurídica, privada
o pública no estatal, la prestación de un servicio público
bajo determinadas condiciones objetivas, subjetivas y
temporales. La labor se retribuye con el precio o tarifa
pagado por los usuarios, implica a favor del concesionario
una delegación de las respectivas facultades por parte de la
Administración Pública.
iii. Obra Pública: es una obra artificial, producto del trabajo
humano y uno de los medios de realizarla es a través del
contrato de obra pública.
iv. Suministro: es el contrato realizado entre el Estado y una
persona física o jurídica, en virtud del cual ésta se encarga
por su cuenta y riesgo, y mediante una remuneración
pagada por la Administración, de proporcionar
prestaciones mobiliarias.
v. Empréstito Público: el Estado obtiene recursos financieros
destinados al cumplimiento de sus fines. Esos recursos
financieros se obtienen a través de la emisión de valores o
títulos generalmente al portador, que devengan intereses y
que se cancelan en determinadas condiciones.
5. Notas distintivas atribuidas a los “contratos administrativos”.
 Los caracteres distintivos que generalmente son atribuidos a los
contratos administrativos son:
i. Participación de una persona pública en el contrato.
ii. El objeto: el contrato se relaciona con un servicio público.
iii. Interés público: la razón de ser de estos es la satisfacción
de ese interés o la realización de ese fin.
iv. Finalidad: finalidad propia de la administración pública, o
sea la satisfacción de necesidades públicas.
v. Desigualdad de las partes: una de ellas, la Administración,
establece las condiciones del contrato, y el contratante
particular no hace más que aceptarlas.
vi. Contenido complejo: reglamentario y contractual. La
concesión de servicio público contiene una parte
reglamentaria que puede ser modificada unilateralmente, y
una parte contractual que no puede ser modificada por acto
unilateral de la Administración.
vii. Forma de los contratos: están sometidos generalmente a
formalidades especiales, como son las de la licitación
pública.
viii. Prerrogativas de la Administración o cláusulas
exorbitantes.
Las prerrogativas exorbitantes son:
a) ius variandi: en contratos de ejecución
sucesiva, de duración relativamente larga,
pueden cambiar las necesidades públicas, o el
criterio de la administración para la
satisfacción de las mismas, y por la necesidad
de preservar el interés general, ella recurre a la
cláusula rebus sic stantibus (continuando las
cosas así como estaban al celebrarse el
contrato) para modificarlo unilateralmente.
b) dirección y control: facultad que tiene la
administración.
c) sanciones: por incumplimiento de las
estipulaciones del contrato la Administración
impone las sanciones previstas, sin recurrir a
los tribunales.
d) resolución: la Administración puede rescindir
el contrato por interés público.
e) Todas éstas medidas las puede tomar la
administración, sin perjuicio de indemnizar
al cocontratante.
6. Incidencia de las facultades propias de la Administración.
 Estas facultades son las reservadas al Poder Ejecutivo para la
ejecución de las leyes (Art. 238 C.N.), y las que estas mismas
leyes asignan a los diferentes organismos administrativos para la
realización de sus cometidos, especialmente los encomendados a
las empresas públicas. Las cláusulas exorbitantes o prerrogativas
de la Administración aparecen no como normas intrínsecas de los
contratos, sino como reglas extrínsecas, como incidencia de
atribuciones propias de la Administración y, en este carácter,
aplicables en principio a toda clase de contrato celebrado por la
misma. La interpretación de las cláusulas del contrato
administrativo, debe buscar el sentido que sea más favorable al
correcto desempeño por parte del Estado de la atribución al que
está comprometido.
7. Acto Administrativo y Contrato. Derecho y jurisdicción
correspondientes.
 Las facultades ejecutivas de la administración son ejercidas antes
y durante la ejecución del contrato. El proceso es el siguiente: la
Administración llama a licitación pública, decide sobre la mejor
oferta, adjudica el derecho a suscribir el contrato al mejor
ofertante (actos todos unilaterales), se celebra el contrato (acto
bilateral consensual) y luego, durante su ejecución, interviene
otra vez mediante actos administrativos unilaterales en virtud de
sus facultades ejecutivas. La conclusión es obvia: todos los
contratos celebrados por la Administración como persona
jurídica, se rigen por el derecho común, y los actos
administrativos que interfieren en ellos, por el Derecho
administrativo. La jurisdicción competente es por tanto, la
ordinaria para las cuestiones propias del contrato y la contencioso
– administrativa para la revisión judicial de los actos
administrativos. En virtud del principio de economía procesal,
debiera unificarse la jurisdicción, tomando como fuero de
atracción la contencioso – administrativa.
8. Grado de intervención unilateral en los diversos contratos de la
Administración.
 Dado el carácter general de las facultades ejecutivas de la
administración, ellas pueden ser ejercidas en todos los contratos
celebrados por la misma, pero puede darse en líneas generales, la
gradación de un máximo a un mínimo de incidencia, conforme se
intenta describir a continuación:
i. Función pública: en ella un agente queda investido de un
estatus legal por el acto de nombramiento que es unilateral.
El valor jurídico de la voluntad queda a tal punto
disminuido, que existe función pública aún sin
consentimiento alguno del particular (conscriptos, cargas
públicas en Gral.)
ii. Concesión de servicio público: su otorgamiento es un acto
unilateral, pero no hay posibilidad de concesión forzada y,
por otra parte, tanto el Estado como el concesionario
quedan jurídicamente vinculados por el llamado contrato
de concesión. Como es un contrato de larga duración,
puede ser aplicada la regla rebus sic stantibus.
iii. Obra pública: existe margen para una amplia aplicación o
ejercicio de las facultades ejecutivas de la Administración
(suspender la obra a su arbitrio, rescisión del contrato,
declaración de nulidad o anulación de oficio del contrato.)
iv. Contrato de suministro: compraventa de efectos por
entregas sucesivas periódicas. Aquí la aplicabilidad de las
facultades de la administración es más reducida, en el
sentido de que pueden imponer modificaciones para
entregas futuras y no para las ya efectuadas, en cuyo caso
la disposición sería retroactiva.
v. Empréstito: en éste contrato existe el menor margen para
las decisiones administrativas conformadoras,
prevaleciendo el régimen de inalterabilidad del derecho
privado. Sin embargo, la administración podrá declarar la
nulidad del empréstito por irregularidades graves (falta de
autorización por parte del Congreso), así como la facultad
de resolver el contrato y pagar la deuda antes de su
vencimiento, si considera que las condiciones del
empréstito han llegado a ser inconvenientes, por baja del
precio del dinero en plaza, o por otras circunstancias.
 Otros contratos:
i. Concesión de uso de bienes del Estado (playas, plazas,
etc.)
ii. Servicios al Estado (limpieza de hospitales, seguridad de
edificios públicos)
iii. Locación de servicios (contratados de la Administración
pública)
 El ejercicio de las facultades administrativas no puede ser
arbitrario, debe ceñirse al principio de razonabilidad y puede ser
impugnado por extralimitación o desviación del poder.
9. Efectos de hechos nuevos sobre la ecuación financiera del contrato.
 Hay que discriminar las variaciones ordinarias y las
extraordinarias.
i. Las variaciones cuyos efectos deben ser reajustados, son
las extraordinarias, que subvierten el equilibrio financiero
del contrato.
ii. Los hechos de la administración deben ser nuevamente
diferenciados:
iii. Los dispuestos en el contrato por el propio ente
administrativo contratante por una parte, dan lugar a
indemnización o reajuste en su integridad, y
iv. Los hechos del gobierno en general, dan lugar a reajuste en
la medida en que han incidido directamente en la economía
del contrato y no en cuanto a sus efectos que son sólo
indirectos y mediatos.
v. En cuanto a los hechos producidos fuera de la órbita de la
administración, propios del acontecer económico o social
(la paulatina depreciación monetaria), solo deben ser
objeto de reajuste en medida equitativa y no integral, en
concepto de auxilio o subsidio al cocontratante.
10. Los Contratos de la Administración en nuestro Derecho positivo.
 La Ley Nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas, establece el
sistema de contrataciones del sector público. Regula todos los
contratos del Estado y de las Municipalidades, con excepción de
los contratos de servicios personales (ley de la función pública),
contratos en general regulados por leyes propias de la materia, los
ejecutados en virtud de convenios internacionales, entre otras.
Fue creada la Unidad Central Normativa y Técnica, que vela por
el cumplimiento de la ley. Cada entidad debe presentarle un plan
anual de contrataciones. Se puede contratar por licitación pública
(contratos mayores a 10.000 jornales mínimos), por concurso de
ofertas (entre 2.000 y 10.000 jornales mínimos), contratación
directa (menos de 2.000 jornales mínimos) y con fondo fijo (hasta
20 jornales mínimos). Establece el procedimiento y control de
las licitaciones públicas, que pueden nacionales e internacionales
(éstas de acuerdo a lo previsto en el Art. 18 de la ley). El
incumplimiento de la ley conlleva sanciones administrativas,
civiles y penales.
11. Requisito constitucional para Concesiones y Empréstitos.
 Expresa la C.N. de 1992:
Art. 112: “El Estado podrá otorgar concesiones a personas o
empresas públicas o privadas, mixtas, nacionales o extranjeras, para la
prospección, la exploración, la investigación, el cateo o la explotación
de yacimientos por tiempo limitado. La ley regulará el régimen
económico que contemple los intereses del Estado, los de los
concesionarios y de los propietarios que pudieran resultar afectados.”
Art. 202: “Son deberes y atribuciones del Congreso: Aprobar

o rechazar la contratación de empréstitos. Autorizar, por tiempo
determinado, concesiones para la explotación de servicios públicos
nacionales, multinacionales o de bienes del Estado, así como la
extracción y transformación de minerales sólidos, líquidos y gaseosos.”
Art. 178: “Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece

impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos, explota por sí, o por
medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los
cuales determina regalías, royalties, compensaciones u otros derechos,
en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales,
organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de
los derechos que se estatuyan, contrae empréstitos internos o
internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo,
regula el sistema financiero del país y organiza, fija y compone el
sistema monetario.”
Lección 14
PROCEDIMIENTO DE CONTRATACION
1. Licitación Pública.
 Es el procedimiento administrativo por el cual la administración
invita a una cantidad indeterminada de posibles interesados a que,
sujetándose a las bases fijadas en los pliegos de bases y condiciones,
formulen propuestas de entre las cuales se seleccionará y aceptará
(adjudicación) la más ventajosa, o conveniente (de conformidad a los
factores económicos).
2. Principios Constitucionales básicos.
 Principio de primacía del interés general sobre el particular:
“En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el
interés general...” (Art. 128 C.N.)
 Principio de Igualdad: La igualdad de trato de los particulares
frente a la Administración, Art. 46 C.N., que les confiere el
derecho a acceder a los negocios que ofrece la contratación con la
misma igualdad que sólo sede ante el mejor ofertante.
 Estos dos principios fundamentales son garantizados por la libre
concurrencia, la publicidad y la intangibilidad del pliego de
condiciones.
 La violación de estos principios constituye vicio grave de la
licitación pública.
3. Licitación Restringida.
 Es la llamada licitación por precalificación de empresas, la cual
se limita un círculo de posibles oferentes que reúnan especiales
condiciones de capacidad técnica y financiera, exigencias
generalmente necesarias para la contratación de grandes obras
públicas. La afluencia de oferente es limitada. La presentación
de los oferentes responde a una invitación personal y directa
formulada por la Administración. El principio de igualdad se
cumple con dar participación en la licitación a todos los que
reúnan las condiciones preestablecidas.
4. Etapas o fases del procedimiento licitatorio.
 Preparación y adopción del pliego de condiciones. (unilateral)
 Convocatoria a licitación.(unilateral)
 Presentación y apertura de las ofertas. (unilateral)
 Valoración de las mismas. (unilateral)
 Selección y adjudicación. (unilateral)
 Formalización del contrato. (bilateral)
5. Preparación y adopción del pliego de condiciones.

 El pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas formuladas
unilateralmente por el licitante, en las que se las identifica, se
describe el objeto de la licitación (suministro, obra o servicio), las
pautas del contrato a celebrarse, sistema de adjudicación,
porcentajes para constituir garantías, período de validez de las
ofertas, penalidades en caso de incumplimiento, forma de
presentación de las ofertas, requisitos a cumplir por los
participantes. Constituye el primer acto del procedimiento. El
pliego de condiciones debe ser suficientemente preciso, no solo
para la identificación del objeto del futuro contrato, sino también
para hacer que las ofertas, al ser formuladas sobre las mismas
condiciones, puedan ser comparables. Pero al mismo tiempo no
deben ser extremadamente específicas o individualizadas, de
suerte que sólo puedan llegar a cumplirlas algún oferente
determinado, que sería la forma de concederle una posición
privilegiada. La redacción del pliego es puramente interna de la
Administración, sin intervención ni participación de los
administrados, oferentes o terceros interesados.
6. Convocatoria a licitación.
 La publicidad del llamado a licitación es esencial porque sin ella
no se cumplen las condiciones fundamentales de la libre
concurrencia e igualdad de oportunidad para los particulares
interesados. Incluso cualquier modificación en el pliego debe
darse a publicidad a todos los oferentes, por los mismos medios
en que ha sido este publicado. La publicación debe hacerse en la
forma prescripta en la ley o reglamento. Operado el anuncio o
publicación del llamado, los interesados que cumplimentan las
condiciones objetivas y subjetivas requeridas por la normativa
jurídica y por los pliegos de bases y condiciones, pueden acudir
como oferentes. La convocatoria debe contener lo previsto en el
Art. 20 de la Ley Nº 2051/03: nombre del organismo contratante,
descripción del objeto de la licitación, clasificación de la
licitación (nacional o internacional), fuente de financiamiento,
costo del derecho de participación, lugar, día y hora para la
entrega de y apertura de las ofertas, moneda de cotización, forma
de pago, anticipos y otras consideraciones de interés de los
potenciales oferentes.
7. Presentación de las ofertas y aperturas de las mismas.
 Se harán en un solo acto, formal y público, en sobre cerrado, con
las seguridades que impidan conocer su contenido, a más tardar
en el día y la hora señalada en la convocatoria. Los convocantes
evaluarán los aspectos meramente formales de la propuesta
(documentos habilitantes, nota de depósito de garantía, etc.) y no
puede alcanzar al contenido, puesto que la propuesta es cerrada.
De todo lo ocurrido se labrará acta. (Art. 24 Ley 2051/03),
8. Evaluación de las ofertas.
 Se llevará a cabo por una Comisión Evaluadora. En la
evaluación de las ofertas no se podrán utilizar mecanismos de
porcentajes o puntos, excepto cuando se trate de servicios. Se
podrá decir que la mejor oferta será la más conveniente, o bien la
de mayor beneficio al menor costo. Tendrían que mediar razones
técnicas, económicas o financieras evidentes y de mucho peso
para desechar la oferta de menor costo.
9. Adjudicación: su valor jurídico.
 La adjudicación es el último acto unilateral de la Administración
en el procedimiento licitatorio. En la misma decisión califica la
mejor oferta y adjudica a su titular el derecho a celebrar el
contrato. Es el acto administrativo por el cual el licitante
determina, reconoce, declara y acepta la propuesta más ventajosa,
poniendo fin al procedimiento administrativo precontractual. La
adjudicación debe darse a conocer dentro de los 20 días
posteriores a la apertura de las ofertas. El adjudicatario tiene
solamente el derecho de no ser preterido a favor de otro, en el
caso que la administración decida contratar.
10.Opciones para la Administración.
 Al término del procedimiento licitatorio, la Administración tiene
las opciones o alternativas siguientes:
i. Declarar desierta la licitación, si no se presentó oferente
alguno o si ninguna de las ofertas reunió las condiciones
exigidas en el pliego.
ii. Rechazar todas las propuestas,
iii. Seleccionar la mejor oferta, adjudicando a su proponente el
derecho a contratar en el caso de que se celebrara el
contrato;
iv. Celebrar el contrato con el ofertante seleccionado.
 El adjudicatario puede dejar de suscribir el contrato perdiendo
simplemente la garantía. Igual uso de la opción de desistir puede
hacer la Administración, indemnizando al adjudicatario los daños
que llegara a causarle.
11. Formalización del contrato.
 El contrato debe firmarse dentro de los 20 días siguientes a la
adjudicación. Si el adjudicado no lo hiciere, la administración
puede adjudicar el contrato al oferente que haya presentado la
siguiente oferta solvente con el precio más bajo.
12.Vicios de la Licitación.
 Los defectos más graves que pueden producirse en el
procedimiento licitatorio son los que de alguna manera violan o
subvierten los principios fundamentales de la libre concurrencia e
igual oportunidad para todos los oferentes. Los interesados
deberán protestar ante la Unidad Central Normativa y Técnica,
dentro de los 10 días de conocido el vicio, plazo luego del cual
precluye el derecho de protestar.
13. Recursos.
 El Art. 84 de la ley expresa que: “la resolución que en una
protesta dicta la UCNT, se podrá impugnar ante el Tribunal de
Cuentas.” Los recursos de reconsideración y jerárquico
proceden aunque no estén previstos en la ley, por aplicación de
los preceptos constitucionales sobre derecho de petición e
inviolabilidad de la defensa. Además procede en cualquier caso el
recurso contencioso administrativo ante el Tribunal de Cuentas.
El Art. 8 de la Ley 2051/03, expresa que se aplicarán en forma
supletoria el C.C., el C.P.C. y las leyes que rigen el
procedimiento Contencioso – Administrativo.
 La ley 2051/03 “De Contrataciones Públicas” prescribe otras vías
para la solución de controversias en el marco de los procesos de
contratación, tales como los avenimientos y las protestas. Estas
se interponen sustancian ante la Dirección General de
Contrataciones Públicas, autoridad de aplicación de la Ley.
14. Otras formas de contratación.
 La Ley prescribe: licitación pública (contratos mayores a 10.000
jornales mínimos), por concurso de ofertas (entre 2.000 y 10.000
jornales mínimos), contratación directa (menos de 2.000 jornales
mínimos) y con fondo fijo (hasta 20 jornales mínimos).
i. Concurso de precios: licitación limitada a posibles
oferentes invitados especialmente por la Administración a
presentar ofertas.
ii. Subasta o remate público: para la venta de bienes muebles
o inmuebles de la administración.
iii. Contratación directa: que consiste en la selección del
contratante, libre de formalidades.
15. Pro y contra de la Licitación Pública.
 A la licitación pública se le achaca principalmente su:
i. lentitud, onerosidad,
ii. su incapacidad para evitar los fraudes, al punto de que se
convierte con frecuencia en cobertura legal para
encubrirlos, no solo de parte de los funcionarios sino
también de los oferentes, mediante colusiones y
combinaciones ocultas.
16. Concurso de Precios.
i. Concurso de precios: licitación limitada a posibles
oferentes invitados especialmente por la Administración a
presentar ofertas.
ii. Contratación directa: que consiste en la selección del
contratante, libre de formalidades.
17. Sugerencias para mejorar el sistema.
 El impedimento de la autoridad actuante para entender en la
licitación en que se presenten personas vinculadas a la misma por
relación de parentesco o de negocios. Lo mismo para los
fiscalizadores de la ejecución del contrato.
 La institución de un departamento especializado para operar las
licitaciones de la administración.
 Rescisión del contrato y sanciones para los funcionarios que, por
culpa o negligencia en la preparación y especificación del objeto
de la licitación, hagan necesarias nuevas especificaciones y
ampliaciones tanto o más importante que las del contrato
primitivo, favoreciendo de esta forma al adjudicatario que, por
hallarse en ejecución del contrato, está en situación de imponer
sus condiciones para hacerse cargo de las ampliaciones.
 Prácticamente todas las sugerencias del citado profesional, han
sido atendidas en la Ley Nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas.
18. Procedimiento de contratación de servicios profesionales de

consultoría.
 Artículo 26. Ley 1533/2000 – “Toda persona física o jurídica que
participe en una licitación pública o concurso de ofertas, deberá
presentar los documentos relativos a su precalificación para ese
efecto; ellos incluirán el respectivo certificado de inscripción en
el Registro Nacional de Profesionales y Empresas de
Construcción y Consultoría, además de:
i. experiencia en obras de Ingeniería en cualquiera de sus
ramas y obras arquitectónicas;
ii. experiencia en obras similares;
iii. experiencia del personal permanente;
iv. equipos previstos para la obra; y
v. e) situación patrimonial y financiera.
vi. O cualquier otro requisito preestablecido en la
reglamentación de esta ley.
 Las ofertas deberán ser presentadas conjuntamente con los
citados documentos relativos a su precalificación, salvo que la
reglamentación respectiva prevea que la oferta pueda ser
presentada por separado.”
19. Preselección y selección de acuerdo a la idoneidad, capacidad y

confianza. La calificación del consultor.
 Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y
por tiempo determinado ejecuta una obra o presta servicio al
Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Código civil, el
contrato respectivo y las demás normas que regulen la materia.
 Para la contratación de servicios profesionales, estos deben
cumplir con los requisitos establecidos en la ley de la función
pública, tendrán derecho a concurrir en igualdad de condiciones
al sistema de selección para acceder a la función pública.
 Entre otros requisitos, se encuentra: el de poseer idoneidad y
capacidad necesarias para el ejercicio del cargo, comprobadas
mediante el sistema de selección que será el de concurso público
de oposición.
 Se entiende por tal al conjunto de procedimientos técnicos que se
basará en un sistema de ponderación y evaluación de informes,
certificados, antecedentes, cursos de capacitación y exámenes
destinados a medir los conocimientos experiencias e idoneidad
del candidato.
20. Propuestas sin cotización de precios.

 Artículo 38 Ley 1533/2000 “Los precios establecidos en los
contratos serán invariables, salvo los reajustes que se reconocerán
en caso de variaciones de precios derivados o motivados por
actos del poder público, a fuerza mayor o por la situación de
mercado. Los reajustes de precio se reconocerán sobre todos y
cada uno de los elementos, rubros o insumos que integren el
precio. Se reconocerán, además, los gastos improductivos
debidos a disminución de ritmo o paralización total o parcial de
obras, que sean producidas por actos del poder público o de
fuerza mayor. En la misma forma beneficiarán al Estado y los
demás entes públicos los menores precios que, generados en las
mismas causas, se reflejen en los conceptos antedichos.”
21. Honorarios y no precios por los servicios profesionales o de
consultoría.
 Artículo 4°. Ley 1533/00 “Son atribuciones de la Dirección
Nacional de Obras Públicas:
i. a) elaborar el proyecto de reglamentación de la presente ley
y sus modificaciones, el que será sometido a consideración
del Poder Ejecutivo;
ii. b) considerar los proyectos de pliegos de bases y
condiciones para las obras públicas y remitir su dictamen al
organismo convocante y a la Contraloría General de la
República;
iii. c) llevar el Libro de Registros y clasificar, por categorías, a
los profesionales y empresas de la construcción y
consultoría;
iv. d) expedir a los profesionales así como a las empresas
constructoras y de consultoría, el certificado de
inscripción; y
v. e) aprobar los índices de variación de precios mensuales
para reajustes aplicables a las distintas modalidades de
ejecución de obras públicas.
 En el inciso e) de la ley sólo se hace referencia a “precios” de
obras, pero como también se contempla “servicios profesionales”
de consultoría, debería además referirse a “honorarios” de
profesionales.
22. El Contrato de Consultoría. Crítica al inc. b) del Art. 1 de la Ley

1533/00
 Artículo 28.- La adjudicación de una obra o consultoría se
formalizará en el contrato respectivo, el cual deberá ajustarse al
pliego de bases y condiciones y cuyos términos se incluirán entre
las condiciones generales de la obra, no pudiendo las partes
apartarse del mismo, aun cuando las condiciones contractuales
aparenten ser más beneficiosas para el Estado.
 Artículo 1°. “Considérense obras públicas a los efectos de la
presente ley las cosas hechas o producidas por cuenta del Estado,
los gobiernos departamentales, las municipalidades y las
entidades descentralizadas, tales como:
i. a) las obras de ingeniería, en cualesquiera de sus ramas, así
como las arquitectónicas;
ii. b) la prestación de servicios profesionales de consultoría
relativos a las obras de ingeniería civil, arquitectónica o
industrial; y….( )
 ¿Servicios profesionales de consultoría considerados como Obras
Públicas?
Lección 15
SERVICIO PÚBLICO
1. Teoría del Servicio Público.

 Uno de los criterios para definir el Derecho Administrativo, es el
que se ofrece en la Teoría del Servicio Público: En su forma más
extrema, esta teoría afirma que el Estado no sería más que un
conjunto de servicios públicos, y el Derecho Administrativo, el
Derecho por el cual se rigen tales servicios.
2. Diversos conceptos. Evolución.
 Servicio creado y organizado por el Estado o los Municipios:
aunque luego concedan su prestación o explotación a particulares,
en cuyo caso no dejan de ser servicio público estatal o municipal.
Esta noción deja fuera la más ampliamente difundida de
considerar como servicios públicos también los servicios
privados de interés público o general, cuya reglamentación
constituye gran parte del Derecho Administrativo.
 Servicios de interés general: de ser tan amplio el concepto así
caracterizado, comprendería prácticamente todos los servicios
prestados dentro de la comunidad, porque todos ellos son en
mayor o en menor medida de interés partícula e interés general.
 La materia del servicio: si existen servicios o funciones
esenciales que son propios del Estado, tales como los de justicia,
de seguridad, etc., ello no es más que un hecho histórico
contingente. No pueden pues, distinguirse los servicios públicos
de los servicios privados por su materia. Los hay, unos y otros, de
transporte, de enseñanza, de sanidad, bancarios, etc., y si algunos
de estos servicios son atribuidos al Estado o los Municipios, serán
servicios públicos por disposición de la ley y no necesariamente
por su materia.
 Lo que caracteriza al servicio público es su régimen jurídico: El
derecho administrativo. Pero precisamente para aplicar este
derecho necesitamos saber que es o cuales son los servicios
públicos. Por otra parte, no es exacta la correspondencia entre el
servicio público y Derecho Administrativo.
3. Régimen exclusivo de la competencia legislativa.
 El Poder Legislativo es quien posee amplias facultades para
asegurar la regularidad y continuidad de los servicios públicos,
mediante la creación de leyes que los instituyan y que
reglamenten los servicios privados, cuyo interés general
encuentre justificado, o autorice al P. Ejecutivo o a determinadas
instituciones autónomas a reglamentarlos. El Poder Ejecutivo por
su parte, no tiene más facultades que las necesarias para la
ejecución de tales leyes. El Poder Judicial sólo tiene competencia
para entender y decidir en las cuestiones contenciosas que se
susciten con motivo de la ejecución de las mismas leyes. Pero,
eludiendo el principio constitucional de que “nadie está obligado
a hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no
prohíbe”, las autoridades administrativas intervienen en todo
aquello que a su juicio sea servicio público, so pretexto de que el
Estado tiene las aludidas facultades de intervención.
4. Necesaria restricción del concepto.
 Para evitar las imprecisiones y eventuales extralimitaciones de la
doctrina del servicio público, habría que limitar su concepto a los
servicios estatales, municipales y de otras instituciones de
Derecho público. Habría que excluir también del concepto las
“funciones públicas” no regidas por el derecho administrativo,
tales como el legislativo y la judicial.
5. Gestión directa y concesión de servicio público.
 Gestión directa: el Estado administra y hace diligencias
conducentes al logro de un servicio público o privado, en el
cuales existe obligatoriedad de su prestación, igualdad de trato
para los usuarios, continuidad, modificabilidad y adecuación a las
necesidades públicas. Ejemplo: servicio de policía, recaudación
de impuesto, etc.
 Concesión del servicio público: son solo los servicios de
contenido económico, comercial o industrial, que afectan de
algún modo la soberanía estatal, los que pueden ser objeto de
concesión. En ella existe un otorgamiento de facultades por parte
del Estado o de sus cuerpos administrativos al concesionario,
pero el servicio sigue siendo estatal, como si estuviera bajo la
gestión directa de la administración pública, salvo las
compensaciones a que tenga derecho el concesionario.
6. Aplicación del Derecho Administrativo y el Derecho Privado en los
servicios públicos.
 Los servicios públicos de contenido económico, industrial,
comercial, bancario, etc., requieren agilidad como las empresas
privadas y el medio adecuado es el de descentralizarlos y hacer
que puedan utilizar los medios jurídicos del derecho privado.
Con la sola atribución de personería jurídica a un servicio
público, le está dada la posibilidad de contratar, de tener
patrimonio y presupuesto propios, responsabilidad propia, etc. El
derecho privado no sirve a la administración para lograr sus fines,
sino que es un medio que se suma a los suyos propios específicos.
7. Servicios Privados reglamentados.
 Los servicios organizados y prestados por particulares, son
regidos en principio por el Derecho privado y sólo por excepción
por el Derecho público administrativo, justamente en la medida
de su reglamentación. A veces la reglamentación es tan amplia y
rigurosa, como en los servicios de transporte público, que puede
plantearse si son servicios privados reglamentados o se han
convertido en servicios públicos bajo concesión.
8. ¿Cómo se distingue el servicio público del servicio privado
reglamentado?
 En primer lugar se debe investigar en la ley, la intención del
legislador, en el caso que no exprese claramente cuál es su
intención al organizar o reglamentar un servicio, o emplea una
terminología incorrecta, entonces hay que investigar si existe una
intención tácita o implícita, la que podrá inferirse de ciertos datos
o indicios:
i. Si se ha establecido para el particular la obligación de
prestar continuadamente el servicio por determinado
tiempo, puede concluirse que es un servicio público.
ii. Si el particular que presta el servicio percibe tasas, en el
supuesto de que estas tasas puedan distinguirse de los
precios del derecho privado, sería también indudable el
carácter de servicio público.
iii. Si presta el servicio bajo el régimen de monopolio legal,
podría inferirse que es un servicio público, puesto que solo
el Estado tiene esa facultad.
iv. Otras facultades propias del estado son la de ejercer
servidumbres administrativas u obligar a los habitantes a
ciertas prestaciones, que el particular no podría arrogarse si
no fuera por concesión.
9. Nuevos cometidos estatales.
 La empresa pública no se limita ya a los servicios típicos sino que
se extiende a la producción de toda clase de bienes. En muchos
casos no lo hace con intención de obtener lucro, ya que trasciende
esa intención para llegar a objetivos tales como preservar la
riqueza nacional, realizar las llamadas obras de infraestructura,
promover las industrias básicas, asegurar las fuentes de trabajo,
etc., que son los desafíos para el Estado de nuestro tiempo.
10. El Servicio Público en nuestro Derecho positivo.
 en la C.N. de 1870, no hay una sola palabra sobre servicio
público. Lo único que podría equipararse era la instrucción
primaria obligatoria, que sólo el Estado podía llevarla a cabo.
i. En la C.N. de 1940, el Estado podía nacionalizar los
servicios públicos prestados por particulares, con
indemnización.
ii. En la C.N. de 1967, el Congreso tenía la facultad de
autorizar por tiempo determinado, a iniciativa del poder
Ejecutivo, concesiones para el establecimiento de
industrias o de servicios públicos nacionales.
iii. En la C.N. de 1992, el Estado puede crear servicios
públicos por ley, organizar su explotación por sí mismo o
por medio de concesionarios, autorizar concesiones por
tiempo determinado para la explotación de servicios
públicos nacionales, multinacionales o bienes del Estado, e
indeterminado para los yacimientos. Por último, la C.N.
junto con la Ley de la Función Pública, permiten la huelga
de empleados del sector público, siempre que no se vean
afectados los servicios respectivos.
11. Necesidad de adecuada técnica legislativa.
 El legislador, al tiempo de establecer el régimen jurídico a que
estarán sometidos determinados servicios de los que se harán
cargo particulares, debe expresar claramente si éstos lo harán en
carácter de “concesionarios” de servicio privado o
“permisionario” de servicio privado reglamentado, y no remitirse
a lo que los interpretes puedan inferir de la naturaleza del
servicio. También es imprescindible establecer cuál será el
órgano competente para la calificación, si el propio Poder
Legislativo, el Ejecutivo o alguno de sus órganos, o las
Municipalidades en su caso, y por último, el régimen jurídico
uniforme o diversas reglas que serán aplicables, según las
peculiaridades del servicio, una vez sea éste calificado como
“servicio público”.
Lección 16
DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO.
1. ¿Qué se entiende por Derecho Administrativo Económico?

 Es la función del Estado en la economía, sea la función
reguladora de la economía privada, sea la de los emprendimientos
económicos del Estado. La economía enfocada desde el punto de
vista del Estado, las formas administrativas de la intervención del
estado en la economía.
2. Importancia del Derecho Administrativo para la economía.
 Una parte del Derecho Administrativo consiste en las leyes
ejecutadas por los órganos ejecutivos del Estado, éstas diferentes
leyes en materia económica (monetaria, industrial, de la energía,
etc.) deben ser objetos de estudios especiales, no solo porque no
caben en el marco de un compendio de Derecho Administrativo,
sino porque al Derecho administrativo le interesa solamente
cuales son los órganos y las formas administrativas de ejecución
de dichas leyes. Además, estas leyes cambian con frecuencia de
fondo, de modo que resulta insuficiente su estudio en cuanto sólo
a la manera de ejecución por los órganos ejecutivos, sino que hay
que consultar dichas leyes en cada caso para encuadrarlos dentro
de la ejecución administrativa, puesto que éste obedece a
categorías formales invariables, como el grado de intervención, la
clase de órgano de ejecución, centralizados o descentralizados,
etc.
3. Las diversas fases de la intervención estatal en la economía.
 No es lo mismo ni está sometida al mismo régimen jurídico, la
función pasiva en que el Estado protege o regula la economía
privada, y la activa en que el mismo asume el rol de empresario.
Hay entre una y otra diversos tipos de administración que reflejan
progresivos grados de intervención, que van desde las funciones
de estímulo de la economía privada, hasta el monopolio de la
empresa pública.
 Intervencionismo: El intervencionismo estatal en la economía
puede darse en diferentes grados, como ya se ha dicho, tanto es
así que las “formas administrativas de intervención”, llega a
caracterizar el sistema económico de un Estado en un momento
histórico determinado. En teoría económica, se dice que es
imposible la falta absoluta de intervención estatal en la economía,
incluso el laissezfair (mercado libre) más riguroso ya es una
forma de intervención, a tal punto que su resultado es la
existencia de una economía libre que constituye justamente su
deliberado objetivo, sería como una especie de “acción por
omisión”.
 Regulación: “El Estado regulará la vida económica nacional”,
prescribía el art. 15 de la C.N. de 1940, apartándose
decididamente del sistema de economía libre que había
garantizado la Constitución de 1870 para imprimirle caracteres de
“economía dirigida y controlada”; en tanto que la Constitución de
1967 y la actual de 1992, ponen énfasis en el desarrollo
económico dentro de lo que se denomina “economía de
mercado”. Esto ha demostrado que por encima de toda ideología
y bajo la presión de toda clase de factores, la regulación es una
función estatal que se ha impuesto en mayor o menor grado,
dando lugar a la creación del más variado Derecho económico:
monetario, industrial, agrario, de energía, hidráulico, forestal,
preservación ecológica, etc., que son a la vez Derecho
administrativo, por cuanto su ejecución compete a órganos
administrativos.
 Órganos con facultades reglamentarias:
i. Presidencia de la República
ii. Ministerio de Hacienda
iii. Ministerio de Industria y Comercio
iv. Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
v. Ministerio de Justicia y Trabajo
4. Tendencias del proceso de transformación del Estado.

 La des-intervención: Si invertimos el sentido de lo que se
entiende por intervencionismo estatal en la economía, tenemos
que la des-intervención estatal es la des-regularización gradual de
la administración pública de la gestión económica, devolviendo
dicho ejercicio a la iniciativa del ámbito de los particulares.
 Privatización: La privatización es un proceso jurídico-económico
mediante el cual las actividades empresariales son transferidas
del sector público al sector privado, es decir, traspasadas o
tomadas ya sea desde el Estado o la comunidad, hacia agentes
económicos privados.
 Liberalización: Es el proceso por el cual se pasa de una
economía sujeta al control del Estado a una “economía de
mercado”, reduciendo la capacidad del Estado para intervenir
directa o indirectamente en la economía de un país. Un proceso
de liberalización a menudo incluye la privatización de empresas
públicas.
 Desregulación: “Desregulación económica” en el sentido amplio,
del término es la eliminación de una restricción, relacionada con
alguna actividad económica, impuesta por el gobierno a los
agentes. Se refiere a la liberalización de las fuerzas competitivas
y la “no” obstaculización a la entrada y salida del mercado, que
son sinónimo de la “libertad de competencia”. Se consideran
como políticas complementarias a la desregulación, la
privatización y la liberalización de los mercados, las cuales han
alcanzado notoriedad en todo el mundo en los últimos veinte
años.
 Desburocratización: Para hablar de la des-burocratización hay
que recordar lo que es la burocratización. La burocratización es la
organización o estructura organizativa que se caracteriza por
procedimientos implícitos y regularizados, división de
responsabilidades y especialización de trabajos, jerarquías y
relaciones interpersonales. Es decir que la burocracia tiene la
particularidad de que todo está escrito, no depende de las
personas sino más bien de la organización, como un manual de
procedimientos. Toda la burocratización se lleva mediante la
jerarquía. Por ende, la desburocratización es mucho más que la
manera de modificar o alterar la estructura organizacional, puesto
que el hecho de modificar la estructura, reduciendo el número de
estratos ejecutivos, no provoca automáticamente un incremento
de la velocidad con que se toman las decisiones; al contrario
ponen más lento dicho proceso. La desburocratización, aparte de
que busca suprimir los departamentos y grupos de trabajos que no
cumplan o no hagan sus actividades de manera útil, tiene que ver
con simplificar, agilizar, reestructurar y potenciar las estructuras
organizativas.
5. Ley N° 1.615/2000 General de Reorganización y Transformación de
Entidades Públicas Descentralizadas y de Reforma y
Modernización de Organismos de la Administración Central.
 Artículo 1°.- DEL OBJETO. Esta ley establece y regula los
procesos de reorganización y de transformación necesarios para
la modernización de los organismos de la administración central
y de las entidades descentralizadas del Estado. Para dicho
propósito se autoriza al Poder Ejecutivo a poner en ejecución
tales procesos, a cuyo efecto se entenderá por:
i. a) Reorganización: la reestructuración interna de los
organismos de la administración central y de las entidades
descentralizadas del Estado, modificando su conformación
orgánica y sus funciones, sin alterar su condición de
entidad pública ni su naturaleza jurídica; y,
ii. b) Transformación: su conversión en personas jurídicas que
se regirán por las normas pertinentes del derecho privado,
pudiendo las mismas ser escindidas o fusionadas total o
parcialmente.
 Artículo 2°.- DE LOS FINES. Los procesos aludidos en el
artículo anterior tienen como fines:
i. a) La reorganización de las entidades del Estado
prestadoras de servicios o productoras de bienes, en
adelante "Entidades Públicas del Estado en Reforma o
Transformación" o EPERT con miras a lograr una mayor
eficiencia y eficacia.
ii. b) La transformación de las EPERT hasta convertirlas en
unas o más sociedades anónimas; iniciadas y terminadas el
proceso de reorganización, proseguirá ineludiblemente el
proceso de transformación.
iii. c) La venta o la capitalización de las EPERT por venta
total o parcial de las acciones representativas del capital
social de las EPERT a inversores privados, o por
capitalización mediante el aumento de su capital social y la
emisión de las acciones que sean su consecuencia para su
colocación, suscripción e integración por inversores
privados, en las condiciones establecidas en esta ley; y,
iv. d) La modernización de los organismos de la
administración central dependientes del Poder Ejecutivo,
en adelante ODAC para reformarlos, modernizarlos o
suprimirlos.
 Artículo 3º.- DE LA DECLARACION. Declárense EPERT y
sujetas al proceso de reorganización y transformación a las
siguientes entidades:
i. a) Administración Nacional de Telecomunicaciones
(ANTELCO);
ii. b) Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA); y,
iii. c) Ferrocarril Carlos Antonio López (FCCAL).
6. La regulación de los servicios públicos y la defensa de la
concurrencia.
 Hoy es innegable que el funcionamiento de la economía de
mercado requiere un mínimo de regulación. Ese mínimo de
regulación comprende –sin embargo– una amplia variedad de
materias: fiscal, ambiental, sanitaria, régimen de la propiedad,
régimen de organización empresarial, contratos, insolvencia,
consumidores, entre otras. Si bien, este marco regulatorio
multidisciplinario es, en la mayoría de los casos, suficiente para
garantizar el correcto funcionamiento de la economía de
mercado, en muchos otros se muestra insuficiente para
reencauzar sus desajustes o desequilibrios.
 La economía de mercado presupone un régimen de concurrencia

de los agentes en un plano de relativo equilibrio. Asegurar el
desarrollo económico articulando medidas que garanticen este
equilibrio es tarea inexcusable del Estado. Y, para los casos en
que el equilibrio se rompa, la articulación de medios que
permitan su restablecimiento también compete al Estado
 Aunque, en virtud del Artículo 107 de nuestra Constitución
Nacional de 1.992, se garantiza la competencia en el mercado
[…] y se prohíben […] la creación de monopolios y el alza o la
baja artificiales de precios que traben la libre concurrencia […]
con la Ley 4956/13 y el Decreto reglamentario 1490/14, se llena
un vacío importante en el sistema jurídico nacional: como estas
disposiciones constitucionales no habían sido desarrolladas a
nivel legislativo, su puesta en práctica era casi imposible, de
manera que no resultaban útiles para impedir la realización de
conductas anticompetitivas.
 Artículo 1°.- Del objeto de la Ley 4956/13: “La presente Ley
tiene por objeto defender y promover la libre competencia en los
mercados. Los actos contra la libre competencia quedan
prohibidos y serán corregidos o castigados, mediante los
mecanismos y sanciones previstas en esta Ley.”
 La Ley se asigna dos fines; y a la autoridad administrativa dos
funciones claras: por un lado la defensa y, por otro, la promoción
de la libre competencia.
7. El Estado empresario.
 Se habla de “Estado empresario” cuando bajo una forma más
avanzada, el Estado, a través de una participación activa y directa
en los medios de producción, se convierte protagonista de la
actividad económica.
8. Las agencias o entes reguladores.

 Para el ejercicio de funciones reguladoras se requiere en todos los
casos que el órgano administrativo esté revestido de competencia
y expresa autorización de la ley. Como ejemplos tenemos: la
fijación de salarios mínimos, la del precio de venta del Gasoil, el
precio del pasaje de transporte de pasajeros urbano.
 Órganos con facultades reglamentarias:
i. De la Presidencia de la Republica:
ii. Ministerio de Hacienda: es el principal órgano de
regulación económica.
iii. Ministerio de Industria y Comercio: fijar las normas
técnicas industriales, las especificaciones y demás
condiciones a las que serán sometidas las materias primas y
artículos manufacturados.
iv. Ministerio de Agricultura y Ganadería: a través de la
Secretaría del Medio Ambiente, la Dirección de Semillas,
la Dirección de Defensa Vegetal, la Dirección de
Protección Pecuaria, la Dirección de Parques y Vida
Silvestre, el Servicio Forestal Nacional.
v. Del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones
vi. Ministerio de Justicia y trabajo: la Dirección del Trabajo,
tiene atribución principal de cumplir y hacer cumplir las
disposiciones laborales vigentes en la Nación que
correspondan a la autoridad administrativa según los
términos del Código del trabajo.
9. Entes Reguladores:
 ERSSAN: El Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN)
es una entidad dependiente de la Presidencia de la República que
funciona desde el año 2000 como resultado de la promulgación
de la Ley 1614. Desarrolla actividades administrativas, jurídicas,
técnicas y de supervisión para garantizar que los prestadores de
agua potable y saneamiento se extiendan a todo el país, provean
sus servicios con la calidad y cantidad necesarias, y que su precio
sea justo y sostenible. El ERSSAN tiene como finalidad regular
la prestación del servicio, supervisar el nivel de calidad y de
eficiencia del servicio, proteger los intereses de la comunidad y
de los usuarios, controlar y verificar la correcta aplicación de las
disposiciones vigentes en lo que corresponda a su competencia.
 CONATEL: La misión es la de: "Planificar, Organizar y
Controlar de manera eficaz y eficiente la regulación técnica y
administrativa de las telecomunicaciones de conformidad a la
normativa vigentes y estándares aplicables.”
i. Tiene como objetivos:
1. Controlar, fiscalizar y monitorear de manera
permanente el espectro radioeléctrico.
2. Impulsar el desarrollo de infraestructura, nuevos
servicios y tecnología de telecomunicaciones.
3. Reestructurar y adecuar de manera eficiente la
distribución, disponibilidad, uso y asignación del
espectro radioeléctrico.
4. Fomentar la universalización de acceso a los
servicios de telecomunicaciones en todo el territorio
Nacional.
5. Promover las inversiones en materia de
telecomunicaciones.
6. Promover y garantizar la libre y leal
competencia dentro del sector de las
Telecomunicaciones.
7. Aprovechar las oportunidades para el Paraguay
dentro del Consejo de La Unión Internacional de
Telecomunicaciones y en el concierto de Naciones.
8. Reforzar y ampliar la presencia
institucional y cobertura de la regulación de
telecomunicaciones en zonas geográficas
estratégicas del Territorio Nacional.
10. Empresas Públicas Privatizadas.
 La ley 126/91 que establece un régimen de privatización de
empresas del Estado, autorizaba al Poder Ejecutivo a transferir
total o parcialmente, al sector privado las entidades públicas
productoras de bienes o servicios, o sea, las "Empresas del Estado
Sujetas a Privatización", y las acciones o, en su caso, las cuotas
sociales de las empresas en las que el Estado sea titular o tenga
participación.
 Las empresas estatales que fueron transferidas por esta medida al
sector privado son:
i. Copaco (Compañía Paraguaya de Telecomunicaciones -
anteriormente Antelco)
ii. Essap (Empresas de servicios sanitarios del Paraguay -
anteriormente Corposana)
iii. Capasa (Cañas Paraguayas S.A.- anteriormente Apal)
iv. LAP (líneas aéreas paraguayas)
v. Acepar (Aceros Paraguay)
11. Empresa pública subsidiaria de la privatizada.
 La generalidad de las empresas públicas existentes, cumplen una
función subsidiaria de las empresas privadas. Sus creaciones han
sido urgidas por varias razones: a) porque el cometido no está al
alcance de las empresas privadas, como es el caso de Itaipú u
Yacyreta, que requieren el aprovechamiento de un rio
internacional, o de Corposana, que en el momento de su creación
necesitó la ocupación de bienes del dominio público, b) por falta
de interés de la iniciativa privada, como es el caso de INC
industria nacional del cemento, c) o simplemente para reforzar
como ocurrió con la flota mercante del Estadoo d) por razones
políticas de infraestructura económica, Copaco y Petropar.
 Las razones pueden ser varias y concurrentes en un mismo caso,
pero las señaladas sirven para demostrar el carácter general de
subsidiariedad de la empresa pública respecto de la privada en
nuestra Administración actual.
12. La participación privada en las empresas estatales.
 Una vez creado un servicio público o una industria estatal, el
Estado puede otorgar su explotación a un concesionario, el
servicio o la industria sigue perteneciendo al Estado, pero no se
califica como “empresa pública” porque su explotación se realiza
por cuenta y riesgo exclusivo del sector privado; no hacen parte
de la Administración pública ni son incluidos en la ley general de
presupuestos.
 La constitución de un empresa mixta constituye un paso más en
la intervención estatal en la economía, sin ser la forma más
avanzada, puesto que permite la participación de la empresa
privada en el capital y la administración de la empresa.
13. Las empresas privadas de servicio público.
 Se ha dicho que no hay casi servicios que no sean de algún modo
de interés general, y sujetos por consiguiente a una eventual
reglamentación. Si no están generalmente reglamentados los
servicios de tan grande interés general, como los de producción y
distribución de los artículos de primera necesidad, es porque se
confía en que la libre competencia bastará para asegurarlos.
 A veces la reglamentación de un servicio llega a ser tan amplia y
rigurosa, como los servicios de transporte urbano de pasajeros,
para los que están fijados el itinerario, horario, requisitos de
seguridad e higiene, tarifa, condiciones personales de los
operarios, etc. al punto que se plantea el problema de si estos
servicios siguen siendo “servicios privados simplemente
reglamentados” o se han convertido en verdaderos servicios
públicos bajo concesión.
14. Monopolio y libre concurrencia.
 En primer término, existen dos tipos de monopolios que hay que
diferenciar:
i. Monopolio de hecho: Existe el monopolio de hecho cuando
las condiciones peculiares del servicio o la industria, no
admiten la libre concurrencia, aunque ésta no estuviese
prohibida. (ANDE, Servicio agua corriente). Este tipo de
monopolio no nace de la ley, se impone por la fuerza de los
hechos.
ii. Monopolio legal: es el establecido por la ley que prohíbe la
libre concurrencia. Este tipo de monopolios está
expresamente descartada para empresas privadas. Art. 107
C.N. De la libertad de concurrencia: 2Toda persona tiene
derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su
preferencia, dentro de un régimen de igualdad de
oportunidades. Se garantiza la competencia en el mercado.
No serán permitidas la creación de monopolios y el alza o
la baja artificiales de precios que traben la libre
concurrencia. La usura y el comercio no autorizado de
artículos nocivos serán sancionados por la ley penal.”
 La Constitución Nacional de 1992 nada dispone respecto del
monopolio estatal (excepto las dadas por fuerzas del hecho), por
lo que no se puede concluir que sea permitido. La autorización
para el monopolio estatal debería de ser expresa, en razón de que,
consagrándose con énfasis el derecho de los habitantes a la libre
concurrencia y la prohibición expresa del monopolio, debería ser
establecida también de forma expresa la posible excepción en
favor del Estado.
Lección 17
DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO.
1. Su ubicación: Derecho Financiero y Derecho Tributario.

 El Derecho tributario aparece como parte del derecho financiero,
o bien integrando con éste, la ciencia de la hacienda pública o
finanzas. Hay que marcar la distinción entre derecho financiero y
derecho tributario: el derecho financiero comprende la legislación
presupuestaria, la de contabilidad pública, el régimen de
erogaciones e ingresos no tributarios, en tanto que el derecho
tributario se ocupa de la legislación tributaria, llamada también
fiscal. La diferencia principal, es que el derecho administrativo y
financiero son vinculantes para los órganos de la administración,
y el derecho tributario para los contribuyentes.
2. Derecho Tributario y Derecho Administrativo Tributario.
 Derecho Tributario: son las normas que regulan el
establecimiento legal del tributo, sus clases, los sujetos
alcanzados, los hechos imponibles, las exenciones especiales, las
formas y plazos de pago, las multas u otras penas, o los simples
recargos que corresponde aplicar por infringir los preceptos sobre
declaraciones, trámites y vencimientos.
 Derecho Administrativo Tributario: son las normas que regulan
la ejecución del derecho tributario.
3. Competencia del Poder Ejecutivo y sus órganos.
 La C.N. establece en el Art. 238, num. 13: “Son deberes y
atribuciones del Presidente de la República: 13) disponer la
recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo
con el Presupuesto General de la Nación y con las leyes,
rindiendo cuenta anualmente de su ejecución.” La disposición
“disponer la recaudación” constituye la parte administrativa del
derecho tributario y financiero. Por Ley se creó la Sub Secretaría
de Estado de Tributación, dependiente del Ministerio de
Hacienda, órgano facultado para organizar y controlar la
percepción de todos los impuestos que no sean aduaneros,
municipales, postales y telegráficos.
4. Descentralización de los órganos de recaudación.
 Las facultades de recaudación no pueden ser ejercidas
exclusivamente por los órganos centrales del Poder Ejecutivo.
Cabe entonces la necesidad de la descentralización de
competencia en sus diversos grados, para dictar reglamentos y
para resolver cuestiones concretas mediante actos administrativos
individuales.
5. Reglamentos en materia tributaria.
 Reglamentos Externos: todo tributo debe ser establecido
exclusivamente por ley.
 Reglamentos Internos: la facultad para emitir reglamentos
internos para la ejecución de las leyes, la tienen los órganos de
recaudación, aún en el caso que la ley no se la otorgara
expresamente, porque dicha facultad estaría implícita en el poder
jerárquico. El reglamento interno obliga a los Agentes de la
administración y no a los particulares.
 Reglamento de ejecución: son los dictados para la mejor
ejecución de la ley, mediante providencias que completan las
disposiciones legales, sin crear nuevas obligaciones extrañas a las
previstas legalmente. Ejemplo: obligación de presentar
Declaraciones Juradas en determinado tiempo, establecer los
formularios al efecto. Esos reglamentos obligan al contribuyente,
en la medida que la obligación esté prevista en la ley. En algunos
casos, la ley no expresa dicha facultad, pero indica: “El Poder
Ejecutivo reglamentará la presente Ley, o el presente artículo”, lo
que se refiere a ésta clase de reglamento, de alcance limitado.
6. Determinación individual (liquidación) del tributo.
 La determinación individual o liquidación del tributo, es un acto
administrativo rigurosamente reglado. Debe reunir todos los
requisitos y condiciones de regularidad y validez del acto
administrativo:
 Condición de fondo: el tributo establecido en la ley, y dictada
por el órgano competente, asignado en la Ley (Sub Secretaría de
Estado de Tributación, Ley Nº 125/91)
 Forma: debe ser escrita o exteriorizada por algún medio que la
haga cierta y auténtica.
 Procedimiento previo a la liquidación. puede ser:
i. procedimiento normal, con participación de la SSET,
ii. autoliquidación del contribuyente por Declaración Jurada,
o
iii. liquidación de oficio, a cargo de la SSET.
 Causa: es el hecho imponible o hecho generador del impuesto.
 Pronunciamiento de la autoridad: es especialmente exigido para
el cobro judicial del impuesto.
7. Naturaleza Jurídica de la Liquidación.
 Es un acto administrativo declarativo y no constitutivo. Esto
quiere decir, que la liquidación hace recaer sobre un
contribuyente determinado, una obligación tributaria también
determinada, que nació en el momento en que el contribuyente
provocó el hecho generador del tributo. Declara una obligación
existente, y no una nueva.
8. Revocabilidad de la liquidación.
 Si la liquidación es correcta, una vez pagada no es revocable por
cambio de criterio en la aplicación de la ley. Si se le aplicara un
cambio de criterio, se infringe la norma constitucional de
irretroactividad de las leyes. Es irrevocable la liquidación
correcta, en la que no ha mediado ocultación u omisión del
contribuyente. Se entiende también que el cambio de criterio en
la aplicación de la ley puede tener lugar en casos futuros. La
autoridad no está atada por la interpretación de la ley que haya
dado anteriormente, salvo que ella se haya constituido en
jurisprudencia para el caso.
9. Consultas sobre interpretación de la ley tributaria.
 La Ley Nº 125/91 Régimen Tributario, concede al particular el
derecho a formular consultas vinculantes a la autoridad
administrativa, fundadas en el Art. 40 de la C.N. del derecho a
peticionar a las autoridades. Ahora, la cuestión es si la respuesta
que la administración da es o no recurrible. La misma ley admite
la recurribilidad de su respuesta ante los tribunales, por el
procedimiento contencioso – administrativo.
10. Obligación tributaria y obligación del Derecho común.
 La obligación que emana de la liquidación tiene por objeto una
prestación pecuniaria, lo mismo que una obligación del Derecho
Común que tenga por objeto dar sumas de dinero. Se diferencia
en cuanto que el reclamo judicial de la obligación del derecho
común es optativo para el particular, y el reclamo de la
obligación tributaria es obligatorio para el agente estatal.
11. Reglas propias de la Obligación Tributaria.
 Regla de la igualdad: “Todos los habitantes de la República son
iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones.”
Que debe ser aplicada en la ley y en su aplicación práctica. No
pueden haber interpretaciones distintas o liquidaciones diferentes
a situaciones iguales.
 Constitución en Mora: la obligación del contribuyente de pagar el
impuesto no depende de que la autoridad recaudadora quiera o no
exigir o retardar la exigencia del pago, sino del mandato de la ley.
Por consiguiente, no son aplicables las reglas del derecho común.
 Prescripción liberatoria: la ley Nº 125/91 prevé la prescripción
de las acciones para el cobro de tributos, en el término de 5 años
contado a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que
la obligación debió cumplirse, para las obligaciones anuales, y 5
años para las mensuales.
 Compensación: también está prevista en la Ley la compensación
de oficio o a petición de parte, de los créditos del sujeto pasivo
(contribuyente) relativos a tributos, intereses o recargos y multas,
con las deudas por los mismos conceptos liquidados por aquel o
determinadas de oficio, referentes a períodos no prescriptos,
comenzando por los más antiguos aunque provengan de distintos
tributos, en tanto el sujeto activo sea el mismo. Para que proceda
la compensación es preciso que tanto la deuda como el crédito
sean firmes, líquidos y exigibles.
12. Liberación de Tributo.
 Así como la obligación de tributar debe ser establecida por ley,
en la misma forma debe serlo su liberación. Nuestro derecho
positivo tiene varias normas relativas a exoneraciones (totales o
parciales) de tributos, como la Ley Nº 125/91, modificado por la
Nº 2.421/04, la Ley Nº 60/90 de Inversiones, la Ley Nº 438/97 de
Cooperativas, entre otras. Hay que distinguir entre:
i. Exoneración: se libera al contribuyente del impuesto.
ii. Exención: el impuesto no existe, sea porque no ocurre el
hecho generador o porque no es el sujeto designado por la
ley. En la exención, no se requiere liberación.
13. Repetición de pago indebido.
 Tampoco hace falta autorización legislativa expresa para que
proceda la repetición de pago indebido. Así lo imponen el
principio constitucional de igualdad en la carga pública y el de
que nadie está obligado a pagar más impuesto de lo que la ley
establece. En nuestra ley, la repetición procede siempre que el
reclamo se entable dentro de los 4 años desde la fecha del pago
indebido o en exceso.
14. Irregularidades de la liquidación y sus remedios.
 La liquidación puede adolecer de cualquiera de las
irregularidades del acto administrativo y ser pasible de nulidad o
anulabilidad. Nula sería una declaración que pretenda cobrar
impuestos inexistentes. De las anulables hay que cuidarse, pues
hay que interponer los recursos dentro del plazo legal. Los
medios de protección del contribuyente contra la liquidación
irregular, son los mismos que proceden contra los actos
administrativos en general (excepto el jerárquico).
15. Inconstitucionalidad de la Liquidación.
 La autoridad administrativa debería abstenerse de aplicar la ley,
en caso que ésta resulte manifiestamente inconstitucional. Ello
conforme a lo estipulado en el artículo 137 de la C.N. por el
principio de prelación.
16. EL Procedimiento Tributario y su Reforma.
 Es opinión del D. Villagra Maffiodo, que en diversas leyes se
establece un propio procedimiento para la determinación
individual del impuesto, la investigación y sanción de las
infracciones, y para la interposición y sustanciación de los
recursos, lastimosamente en forma tan variada, como si nada
hubiera en común entre todas ellas. Es necesario un
procedimiento uniforme en la instancia administrativa, ya que
hoy es necesario estudiar varias leyes para conocer el
procedimiento actual.
17. Cobro judicial de Tributos.
 Las leyes tributarias fiscales y municipales, establecen el
procedimiento para el cobro compulsivo de tributos, mediante los
Certificados de Deuda, los cuales son considerados títulos
ejecutivos, y siguen el procedimiento ejecutivo establecido en el
C.P.C. (procedimiento ejecutivo o procedimiento de ejecución de
sentencias.
Lección 18
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
1. Concepto de la responsabilidad en Derecho.

 . Se entiende por responsabilidad en Derecho, la condición o
estado que hace imputable a una persona, la consecuencia
jurídica de una acción u omisión de la misma persona o de otra o
de un simple hecho. En todos los casos es una creación jurídica.
2. Clases de Responsabilidad:
 Responsabilidad subjetiva: cuando la imputación se funda en el
concepto moral de culpa, y
 Responsabilidad objetiva: cuando se basa en consideraciones de
justicia o de mera técnica jurídica ajenas al concepto de culpa.
i. La responsabilidad del Estado, en todos los casos sólo
puede ser objetiva, pues carece de voluntad propia y de
culpa, como todas las personas jurídicas.
 Responsabilidad indirecta: como lo es la de la administración por
actos antijurídicos de sus agentes.
 Responsabilidad directa: por actos jurídicos regulares, que le son
imputados a la administración como si fueran propios de ella
misma.
 Por último, la responsabilidad puede ser contractual y
extracontractual.
3. Responsabilidad contractual.
 Se rige por el derecho privado. Esto es válido respecto de todos
los contratos de la administración, inclusive sobre los llamados
“contratos administrativos.” La responsabilidad recae sobre la
entidad administrativa contratante con personalidad jurídica. En
el caso del Estado, aunque la ejecución del contrato hubiese
quedado a cargo de algún Ministerio o repartición administrativa,
incluso de los poderes Legislativo y Judicial, sin personalidad
jurídica, la responsabilidad es del Estado, contra quien debe
dirigirse la demanda.
4. Responsabilidad extracontractual.
 El problema de la responsabilidad extracontractual del Estado,
está resuelto en el Art. 106 de la C.N. de 1992: “Ningún
funcionario o empleado público está exento de responsabilidad.
En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en
el desempeño de sus funciones, serán personalmente
responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del
Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a
abonar en tal concepto.” Además, prescribe el Art. 1845 del
C.C.: “Las autoridades superiores, los funcionarios y empleados
públicos del Estado, de las Municipalidades, y de los entes de
Derecho Público serán responsables, en forma directa y personal,
por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.
Los autores y copartícipes responderán solidariamente. El Estado,
las Municipalidades y los entes de Derecho Público responderán
subsidiariamente por ellos en caso de insolvencia de éstos”.
5. Legislación comparada.
 En Inglaterra, con el dogma “The King can do not wrong”, ni
siquiera se admitía la responsabilidad de sus agentes. Hasta que
en 1947, por la Crown Proceding Act se estableció la
responsabilidad de sus agentes.
 En EE.UU., partiendo del principio diferente de que el estado no
podía ser juzgado por uno de sus Poderes, tampoco fue admitida
su responsabilidad por actos ilícitos de sus agentes, hasta 1946 en
que se la estableció por la Federal Court Claims Act.
 Es en Francia donde el régimen de las responsabilidades de la
administración ha sido establecido desde más antigua data y en
medida más completa.
 En Argentina, la responsabilidad extracontractual del estado
sigue en líneas generales el mismo régimen.
6. Clases de responsabilidad extracontractual.
 Hay casos en que la responsabilidad de la administración se
acumula a la del agente, y otros en que solo ella es responsable.
i. Responsabilidad Indirecta: es la emergente de actos
antijurídicos (delitos y cuasidelitos) de sus agentes.
ii. Responsabilidad Directa: por actos jurídicos regulares
(legislativo, administrativo y judiciales), que son actos
propios de la administración.
iii. Responsabilidad por Riesgo: responsabilidad por hechos
accidentales acaecidos dentro de la Administración, sin
culpa de los agentes y tampoco son actos propios de la
Administración.
7. Fundamentos de la responsabilidad extracontractual.
 La teoría de la culpa in eligendo o in vigilando: aplicable sólo a
la responsabilidad por actos ilícitos de los agentes y que
evidentemente carece de validez, pues si no se le puede atribuir
culpa a una persona jurídica por acto propio, tampoco se puede
por haber elegido mal o por no haber vigilado a sus agentes.
 La de los derechos adquiridos: la administración debe
indemnizar si afecta derechos adquiridos. También carece de
validez, por la imprecisión del concepto “derechos adquiridos.”
 Aplicación por analogía de la indemnización por expropiación:
en rigor no existe tal analogía.
 Igualdad en las cargas públicas: entendida como igualdad de
sacrificio en aras del bien común. Es válido para fundar la
responsabilidad del Estado, que debe restablecer la igualdad
mediante la indemnización.
 Teoría del riesgo de administración: si se considera que la
actividad de la administración redunda en beneficio de la
colectividad, no solo resulta equitativo sino justo en el sentido de
la justicia distributiva, que se compense a la víctima por el daño
inferido, con cargo al patrimonio de la colectividad.
 El complejo de garantías del estado de derecho para la protección
de las personas: toda persona tiene derecho a ser protegida por el
Estado en su vida, su integridad física, su libertad, su seguridad,
su propiedad, su honor y su reputación (Art. 9, C.N. 1992).
8. Responsabilidad por actos ilícitos de los agentes.

 Art. 106 de la C.N. de 1992: “Ningún funcionario o empleado
público está exento de responsabilidad. En los casos de
transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño
de sus funciones, serán personalmente responsables, sin perjuicio
de la responsabilidad subsidiaria del estado, con derecho de éste a
repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto”.
9. Evolución en nuestro Derecho Positivo.
 hasta la sanción de la Ley 1506/35, la responsabilidad del Estado
por actos ilícitos de sus agentes, se fundaba en el C. C., que
extendía el régimen "a los hechos y las omisiones de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones."
 Dictada la Ley 1506/35, se adoptó el principio de la
irresponsabilidad del Estado por hechos o actos de sus
funcionarios, que importen delitos o cuasidelitos.
 La C.N. de 1940, no instituyó la responsabilidad del Estado, pero
sí abrió la posibilidad de instituirla por ley, la cual nunca fue
dictada.
 La C.N. de 1967, dio el paso al prescribir la responsabilidad
personal de los agentes públicos, sin perjuicio de la
responsabilidad del Estado, que será reglamentada. Tampoco se
dictó una ley reglamentaria.
 La C.N. de 1992, establece la responsabilidad personal del
funcionario público y la subsidiaria del Estado, por daños y
perjuicios causados en el ejercicio de sus funciones, en su Art.
106.
10. Agentes cuyos actos causan responsabilidad del Estado.
 De acuerdo al Art. 106 de la C.N., todos los funcionarios públicos
son personalmente responsables de sus actos, con la
responsabilidad subsidiaria del Estado. Es indiferente que el
Estado lo haya nombrado por acto público o en virtud de un
contrato, así como cualquier disposición legal en contrario.
11. Condiciones de la responsabilidad de la Administración.
 Que el agente de la administración sea culpable de un hecho
ilícito, delito o cuasidelito.
 Que las transgresiones, delitos o faltas hayan sido cometidas en el
desempeño de sus funciones.
12. Acumulación de la responsabilidad del agente y de la
Administración.
 La responsabilidad admite diferentes modalidades, pero nuestra
C.N. establece que el Estado es subsidiariamente responsable de
los actos ilícitos de sus agentes, cometidos en el ejercicio de sus
funciones. Ello significa que la responsabilidad del agente está
en primer término, hallándose la del Estado en segundo lugar,
para garantizarla y hacerla efectiva.
13. Bases para una ley reglamentaria.
 La ley reglamentaria debe conciliar los dos intereses en juego: la
legalidad de la administración garantizada con la responsabilidad
personal de sus agentes, y la protección del particular
damnificado que debe ser indemnizado de todas maneras.
i. La primera base es la subsidiaridad de la responsabilidad
del Estado, sólo para el caso de insolvencia del agente
público culpable.
ii. La demanda debe ser dirigida conjuntamente contra el
agente y contra la administración, para que no pueda ésta
oponer la Acción Autónoma de Nulidad.
iii. La responsabilidad de la Administración se hará efectiva
previa exclusión de los bienes del agente.
iv. La ley debe definir el derecho aplicable y la jurisdicción
correspondiente.
14. ¿Derecho Privado o Público?

 La responsabilidad de la Administración por actos ilícitos de sus
agentes, se rige por el Derecho Civil y la jurisdicción competente
es la ordinaria, conforme dispone el Art. 1.845 del C.C. El
derecho de repetición que llegue a ejercer el Estado contra el
funcionario, se rige por la jurisdicción contenciosa –
administrativa.
 Existe una relativa distinción entre el Derecho público y el
Derecho privado en ciertos casos, distinción que depende de las
disposiciones del legislador dentro del marco constitucional y del
poder constituyente. (“las normas e instituciones no están dadas
por sí mismas, como objetos de la naturaleza, sino que son obras
del creador del Derecho”)
15. Responsabilidad por actos regulares.

 El artículo 39 de la C.N. garantiza el derecho a la justa
indemnización por los daños o perjuicios que pudiera uno ser
objeto por parte del Estado. Este mandato constitucional se
considera de una manera muy amplia en cuanto se refiere a
“responsabilidad del Estado”, incluyendo las relativas a “actos
ilícitos” cometidos por funcionarios y empleados del Estado,
como también comprende los “actos estatales regulares”. Esta
responsabilidad es amplísima, incluye la que puede derivar de
daños causados por actos legislativos, administrativos y
judiciales.
16. Necesaria limitación en la aplicación del art. 39 de la C.N.
 La responsabilidad Estatal se funda en el principio de igualdad
“toda persona tiene derecho a ser indemnizada…”, así como
también en la igualdad en las cargas públicas; pero al mismo
tiempo, el mismo principio sirve para limitar ese derecho. En
efecto, si los daños ocasionados son normales (la sanción de una
ley siempre produce alguna especie de daño colateral por el
hecho de generar limitaciones de algún tipo) y no infringen el
principio de igualdad, no cabe la indemnización en cuanto a
daños o perjuicios, por el contrario, tiene vigencia el principio
constitucional de que “en ningún caso el interés de los
particulares primará sobre el interés general”, art. 128 C.N.
17. Responsabilidad por actos legislativos.
 No se puede entender el precepto constitucional como que
“cualquier daño producido por la sanción de una ley debe ser
indemnizado”, porque entonces ya no se podrían dictar ninguna
ley, porque es inevitable que para la consecución del bien común
se impongan limitaciones, obligaciones y prohibiciones que algún
daño causaran necesariamente a los particulares, y que deben ser
considerados como efectos normales de la ley. Para que el daño
sea indemnizable, el daño debe ser extraordinario e individual o
individualizable para determinadas personas, de modo que la
indemnización sea indispensable para reestablecer la igualdad.
18. Responsabilidad por actos administrativos.
 Entre estas responsabilidades, se cuentan por ejemplo las
ordenanzas municipales que declaran avenida una calle, en la
cual, como consecuencia, los propietarios deben dejar una franja
sin edificar. En este caso no cabe indemnización porque todos los
propietarios son afectados por igual a la limitación del “derecho
de propiedad”, y también porque serán beneficiados por la
plusvalía que genera la conversión de la calle en avenida; pero si
alguno de ellos tuviera su propiedad con escaso fondo y el mismo
resulta inutilizable, no cabe duda de que tiene derecho a una
indemnización por aplicación del art. 39 de la C.N.
 De los actos administrativos individuales, los más importantes
son las órdenes militares que en estado de guerra internacional y
civil pueden causar gravísimos daños.
19. Responsabilidad por actos judiciales.
 La responsabilidad por actos judiciales exige fundamento legal
especial. Es inevitable que, aún en el supuesto de ausencia de
culpa o negligencia del Juez, a veces de deslicen algunos errores
en una sentencia, castigando de ese modo a inocentes o
reteniéndolo por tiempo extraordinario bajo prisión preventiva,
que al final cesa por sobreseimiento libre. Nuestros tribunales
deberán decidir cuándo se les plantee una situación, qué daños
son indemnizables y cuáles no. Por de pronto no podrá
presentarse el caso de error judicial en sentencias condenatorias
definitivas porque en nuestro sistema procesal penal no existe
instancia de revisión. El único remedio en estos casos es el
indulto presidencial que debería ser acompañado de
indemnización si se trata de compensar el perjuicio sufrido. Los
casos de prisión preventiva, que a veces duran años, y luego por
sobreseimiento libre son declarados sin culpa, y han sufrido
perjuicios, no todos los casos, por su brevedad o lo difícil que
resulta su esclarecimiento, son indemnizables; en su defecto
deben ser considerados como “riesgos comunes”.
20. Responsabilidad por hechos accidentales.
 Nos referimos aquí a los hechos producidos en la Administración
sin culpa de sus agentes, es decir accidentes ocurridos por actos
involuntarios de los mismos o por las cosas a su cuidado. La
responsabilidad por estos hechos no está comprendida en el Art.
39 de la Constitución, puesto que no se trata de daños causados
por "actos estatales". Dentro de nuestro Derecho positivo dicha
responsabilidad puede fundarse también en la responsabilidad por
accidentes del trabajo del Código Laboral y en la de daños
causados por las cosas de que una persona se sirve o que tiene a
su cuidado del Código Civil, tomados ambos Derechos como
supletorios del Administrativo. El derecho a la indemnización lo
tendrán no solamente los particulares extraños a la
Administración sino también los agentes de la misma, con
idéntico título de indemnización por riesgo.
21. Derecho y Jurisdicción correspondiente.
 La responsabilidad de la Administración por actos regulares, sean
legislativos, administrativos o judiciales, es propia del Derecho
administrativo. No existe en Derecho privado, en el que el
ejercicio legítimo de los derechos no causa responsabilidad en el
agente. La responsabilidad por hechos accidentales es también de
Derecho administrativo, por estar fundada en los mencionados
principios de igualdad y riesgo de administración.
 La jurisdicción competente para estas clases de responsabilidad
es, por tanto, la contencioso-administrativa.
22. Demandas de Indemnización contra la Administración.
 El Decreto- Ley N°6623/44 que reglamenta las demandas contra
el Estado en asuntos civiles, es aplicable en materia de
indemnización de daños por incumplimiento de contratos y
también por responsabilidad del Estado y de los entes
descentralizados con personalidad jurídica por actos ilícitos de
sus agentes, mientras no sea dictada la ley reglamentaria que
eventualmente regule esta materia como de Derecho público.
 Las demandas de indemnización sobre la base de responsabilidad
de la Administración por actos jurídicos regulares y por hechos
accidentales, están sujetas a un procedimiento en parte análogo y
en parte diferente del de las demandas civiles. Análogo, en
cuanto debe iniciarse con la reclamación administrativa y
agotarse los recursos en la misma instancia para luego
promoverla demanda ante el tribunal contencioso-administrativo.
 La acción contencioso-administrativa de indemnización por acto
legislativo o judicial, debe ser dirigida contra el Estado por no
estar revestidos de personalidad jurídica los Poderes estatales
involucrados. La acción por daños causados por reglamentos,
contra la institución administrativa con facultad reglamentaria y
personalidad jurídica, como el Banco Central y las
Municipalidades; y si no, contra el Estado, como los causados por
edictos policiales y reglamentos de los Ministerios. Y por hechos
accidentales, contra la institución administrativa en que se
produjo el hecho, si tiene personalidad jurídica, y contra el
Estado si no la tiene.
Lección 19
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
1. El control político o legislativo.

 El Control político lo realiza el Poder Legislativo, en virtud del
poder de reglamentación que posee, y a través de la figura del
“Juicio Político” y la interpelación para los miembros de los
poderes del Estado.
2. El Control Jurisdiccional.
 Existe también un control jurisdiccional sobre las ejecuciones
legales de los órganos de la Administración, esto es debido a que
dentro del Poder Ejecutivo existe una “ejecución no cualificada
de la ley” y el mismo carece de Jurisdicción para tal efecto.
Entonces el control Jurisdiccional recae en el Poder Judicial a
través del “Tribunal de Cuentas”.
3. El Control Administrativo.
 El control interno: está conformado por los instrumentos,
mecanismos y técnicas de control, que serán establecidos en la
reglamentación pertinente. El control interno comprende el
control previo a cargo de los responsables de la Administración y
control posterior a cargo de la Auditoría Interna Institucional y de
la Auditoría General del Poder Ejecutivo. Art. 60 ley 1535.
 Control Externo: El control externo será realizado mediante las
acciones que para tal efecto se ejerzan con posterioridad a la
ejecución de las operaciones de las entidades y organismos del
Estado y estará a cargo de la Contraloría General de la República.
Art. 63 ley 1535.
4. La Contraloría General de la República.
 Según el Artículo 281 de la C.N., la Contraloría General de la
República es el órgano de control de las actividades económicas
y financieras del Estado, de los departamentos y de las
municipalidades. Goza de autonomía funcional y administrativa.
Se compone de un Contralor y un Subcontralor, quienes deberán
ser de nacionalidad paraguaya, de treinta años cumplidos,
graduados en Derecho o en Ciencias Económicas Administrativas
y Contables. Cada uno de ellos será designado por la Cámara de
Diputados, por mayoría absoluta, de sendas ternas de candidatos
propuestos por la Cámara de Senadores, con idéntica mayoría.
 Durarán cinco años en sus funciones, las cuales no serán
coincidentes con los del mandato presidencial. Podrán ser
confirmados en el cargo sólo por un período más, con sujeción a
los mismos trámites. Durante tal lapso gozarán de inamovilidad,
no pudiendo ser removidos sino por la comisión de delitos o por
mal desempeño de sus funciones.
5. Deberes y atribuciones.
 Son deberes y atribuciones del Contralor General de la República
Art. 283 C.N.:
 El control, la vigilancia y la fiscalización de los bienes
públicos y del patrimonio del Estado, los de las entidades
regionales o departamentales, los de las municipalidades,
los del Banco Central y los de los demás bancos del Estado
o mixtos, los de las entidades autónomas, autárquicas o
descentralizadas, así como los de las empresas del Estado o
mixtas;
 El control de la ejecución y de la liquidación del
Presupuesto General de la Nación,
 El control de la ejecución y de la liquidación de los
presupuestos de todas las reparticiones mencionadas en el
inciso 1), como asimismo el examen de sus cuentas, fondos
e inventarios;
 La fiscalización de las cuentas nacionales de las empresas
o entidades multinacionales, de cuyo capital participe el
Estado en forma directa o indirecta, en los términos de los
respectivos tratados;
 El requerimiento de informes sobre la gestión fiscal y
patrimonial a toda persona o entidad pública, mixta o
privada que administre fondos, servicios públicos o bienes
del Estado, a las entidades regionales o departamentales y a
los municipios, todas las cuales deben poner a su
disposición la documentación y los comprobantes
requeridos para el mejor cumplimiento de sus funciones;
 La recepción de las declaraciones juradas de bienes de los
funcionarios públicos, así como la formación de un registro
de las mismas, y la producción de dictámenes sobre la
correspondencia entre tales declaraciones, prestadas al
asumir los respectivos cargos, y las que los aludidos
funcionarios formulen al cesar en ellos;
 La denuncia a la justicia ordinaria y al Poder Ejecutivo de
todo delito del cual tenga conocimiento en razón de sus
funciones específicas, siendo solidariamente responsable,
por omisión o desviación, con los órganos sometidos a su
control, cuando éstos actuasen con deficiencia o
negligencia.
6. Control sobre la gestión fiscal, patrimonial del Estado y los Bienes
Públicos.
 Tanto en los incisos 1, 2, 3 y 5 del Art. 283 de la C.N., y la
Resolución de la CGR 677/04 que “reglamenta la rendición de
cuentas y su revisión, y se establece la información a ser
presentada a la CGR”, hacen referencia a la potestad de la
Contraloría General de la República de solicitar informes de
gestión sobre la situación fiscal, patrimonial e inventario de los
bienes públicos del estado, esta gestión obliga a las instituciones
a presentar “rendición de cuentas” semestralmente o cuando la
Contraloría considere necesario.
7. Ejecución y Liquidación del Presupuesto.
 Ejecución del Presupuesto: El Ministerio de Hacienda
mantendrá el equilibrio presupuestario y resguardará el
cumplimiento del Plan de Ejecución del Presupuesto. Para el
efecto los organismos y entidades del Estado presentarán al
Ministerio de Hacienda, cada año, el plan anual de cuotas de
ingresos y gastos sobre la base del calendario de realizaciones,
del cual derivarán los requerimientos de fondos para financiar los
recursos humanos y materiales requeridos para el cumplimiento
de los objetivos y metas institucionales. Art. 20 ley 1535.
 Cierre y Liquidación Presupuestaria: El cierre de las cuentas
de ingresos y gastos para la liquidación presupuestaria se
efectuará el 31 de diciembre de cada año, a cuyo efecto se
aplicarán las siguientes normas:
 a) dentro de los primeros quince días posteriores al cierre
del ejercicio, todos los organismos y entidades del Estado o
cualquier otra que reciban fondos del Tesoro presentarán al
Ministerio de Hacienda un detalle de los ingresos y los
pagos realizados, así como el detalle de las liquidaciones
de recursos presupuestarios pendientes de cobro y de las
obligaciones contabilizadas y no pagadas a la terminación
del ejercicio fiscal en liquidación;
 b) con posterioridad al 31 de diciembre no podrán
contraerse obligaciones con cargo al ejercicio cerrado en
esa fecha. Las asignaciones presupuestarias no afectadas se
extinguirán sin excepción;
 c) las obligaciones exigibles, no pagadas por los
organismos y entidades del Estado al 31 de diciembre,
constituirán la deuda flotante que se cancelará, a más tardar
el último día del mes de febrero; y
 d) los saldos en cuentas generales y administrativas de los
organismos y entidades del Estado, una vez deducidas las
sumas que se destinarán al pago de la deuda flotante, se
convertirán en ingresos del siguiente ejercicio fiscal, en la
misma cuenta de origen y en libre disponibilidad.
 Luego del cierre del ejercicio se elaborará el estado de resultados
de la ejecución presupuestaria detallando los ingresos, los gastos
y su financiamiento. Art. 28 ley 1535.
 La Contraloría General de la República, tiene por deber y
atribución el control de la ejecución y de la liquidación del
Presupuesto General de la Nación, y también el control de la
ejecución y de la liquidación de los presupuestos de todas las
reparticiones entidades regionales o departamentales, las
municipalidades, el Banco Central y los de los demás bancos del
Estado o mixtos, las entidades autónomas, autárquicas o
descentralizadas, y las empresas del Estado o mixtas.
8. La Auditoría General del Poder Ejecutivo.
 Es un órgano técnico-normativo de control y asistencia a las
auditorías de las entidades dependientes del Poder Ejecutivo para
contribuir a la transparencia e integridad en la gestión de los
Recursos Públicos.
 La Auditoría General del Poder Ejecutivo dependerá de la
Presidencia de la República. Como órgano de control interno del
Poder Ejecutivo realizará auditorías de los organismos y
entidades dependientes de dicho poder del Estado y tendrá
también a su cargo reglamentar y supervisar el funcionamiento de
las Auditorías Internas Institucionales. El control será deliberado,
a posteriori, de conformidad con la reglamentación pertinente y
las normas de auditoría generalmente aceptadas. Art. 62 ley 1535.
9. Las Auditorías Internas Institucionales.
 Al igual que la Auditoria General del Poder Ejecutivo, las
Auditorías Internas Institucionales, están orientadas al examen
objetivo, sistemático y profesional de las operaciones financieras
y/o administrativas efectuadas con posterioridad a su ejecución.
 Además, están obligadas a promover el fortalecimiento de los
sistemas de control interno de las instituciones, el cual está
constituido por el conjunto de medidas y métodos adoptados y
aplicados por cada Institución en cumplimiento de sus
obligaciones y competencias.
 La Auditoría Interna Institucional constituye el órgano
especializado de control que se establece en cada organismo y
entidad del Estado para ejercer un control deliberado de los actos
administrativos del organismo respectivo, de conformidad con las
normas de auditoría generalmente aceptadas. Dependerá de la
autoridad principal del organismo o entidad.
 Su tarea principal consistirá en ejercer el control sobre las
operaciones en ejecución; verificando las obligaciones y el pago
de las mismas con el correspondiente cumplimiento de la entrega
a satisfacción de bienes, obras, trabajos y servicios, en las
condiciones, tiempo y calidad contratados. Art. 61 Ley 1535.
10. Las Auditoria Externas Independientes.
 Las Instituciones públicas pueden contratar auditorías externas ya
sea por decisión propia o por orden de la Contraloría General de
la República, la cual podrá supervisar dichas auditorías.
 Con la correspondiente autorización del Poder Ejecutivo los
organismos y entidades del Estado podrán contratar auditorías
externas independientes, en cumplimiento de las disposiciones
establecidas en sus respectivas cartas orgánicas y en cláusulas
contractuales de convenios internacionales. Art. 64 ley 1535.
11. Insuficiencia de los mecanismos tradicionales de control: El

ombusdman o defensor del pueblo.
 Los posibles medios de control para garantizar el correcto
ejercicio de las ejecución reglamentaria en las Instituciones, son
en primer lugar los mecanismos tradicionales ya mencionados
existentes en nuestro derecho positivo; pero en el caso de que
estos resultasen ser insuficientes, existen otros mecanismos de
control como la designación de “comisiones parlamentarias de
investigación” y otras nuevas, como la institución del
ombusdman o defensoría del pueblo. El Defensor del Pueblo es
una autoridad del Estado encargada de garantizar los derechos de
los habitantes ante abusos que puedan hacer los poderes políticos.
12. Antecedentes Históricos.
 Hay controversias entre los autores, si la institución del
ombusdman procede de la Constitución Sueca que estableció
dicha figura en 1809 para dar respuesta inmediata a los
ciudadanos ante abusos de difícil solución por vía burocrática o
judicial, o de la figura del Procurador o protector universal de
todos los indígenas de las Indias de 1516. De allí se populariza su
nombre en sueco, Ombudsman.
 La Institución del Ombudsman o Defensor del Pueblo, prescrito
en el artículo 276 la Constitución Nacional es de origen
escandinavo y está destinada a recibir quejas e investigar acerca
de la ejecución de las leyes por las autoridades administrativas.
13. Naturaleza de su Función: Comisionado Parlamentario.
 Tanto la Ley 631/95, "Orgánica de la Defensoría del Pueblo",
como la Constitución Nacional prescriben que el mismo es un
"comisionado parlamentario" cuyas funciones son la defensa de
los derechos humanos, la canalización de reclamos populares y la
protección de los intereses comunitarios. No tiene función
judicial ni competencia ejecutiva
14. Deberes y Atribuciones. Críticas a su funcionamiento.
 Son deberes y atribuciones del Defensor del Pueblo:
 Recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos contra
violaciones de los derechos humanos y otros hechos que
establecen esta Constitución y la Ley;
 Requerir de las autoridades en sus diversos niveles,
incluyendo los de los órganos policiales y los de seguridad
en general, información para el mejor ejercicio de sus
funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna. Podrá
acceder a los sitios donde se denuncie la comisión de tales
hechos. Es también de su competencia actuar de oficio;
 Emitir censura pública por actos o comportamientos
contrarios a los derechos humanos;
 Informar anualmente de sus gestiones a las Cámaras del
Congreso;
 Elaborar y divulgar informes sobre la situación de los
derechos humanos que, a su juicio, requieran pronta
atención pública.
 Critica a su funcionamiento: La prescripción constitucional de
que esta institución “en ningún caso tendrá función judicial ni
competencia ejecutiva”, ha determinado que la efectividad de
esta figura queda limitada por su incapacidad de imponer
coactivamente sus decisiones a las autoridades concernidas. Su
capacidad de control reside sobre todo en la razonabilidad o
persuasión de sus argumentos, por lo que adquiere un carácter
más político que judicial. Sin embargo, la experiencia demuestra
que buena parte de sus recomendaciones suelen ser atendidas por
los poderes públicos. No obstante, el Defensor del Pueblo tiene
capacidad para presentar acciones o recursos ante la Corte
Suprema en defensa del interés común.
15. El control de los servicios públicos por el Defensor del Pueblo.

 En el Art. 279 de la C.N, entre las atribuciones del Defensor del
Pueblo, se estipula la de “requerir de las autoridades en sus
diversos niveles, incluyendo los de los órganos policiales y los de
seguridad en general, información para el mejor ejercicio de sus
funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna. Podrá
acceder a los sitios donde se denuncie la comisión de tales
hechos. Es también de su competencia actuar de oficio.” Tales
atribuciones hacen directa alusión a un control de los servicios
públicos que brinda el Estado, con carácter de rango
constitucional.
16. La ley 1535/99.
 La ley 1535/99 De Administración Financiera del Estado, en su
artículo 1°. Se describe como la ley que regula la administración
financiera del Estado, que comprende el conjunto de sistemas, las
normas básicas y los procedimientos administrativos a los que se
ajustarán sus distintos organismos y dependencias para
programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y
el destino de los fondos públicos.
 Artículo 3°. De la ley 1535 - Ámbito de aplicación.
 Las disposiciones de esta ley se aplicarán en los siguientes
organismos y entidades del Estado:
 a) Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sus
reparticiones y dependencias;
 b) Banca Central del Estado;
 c) Gobiernos departamentales;
 d) Entes autónomos y autárquicos;
 e) Entidades públicas de seguridad social, empresas
públicas, empresas mixtas y entidades financieras oficiales;
 f) Universidades nacionales;
 g) Consejo de la Magistratura;
 h) Ministerio Público;
 i) Justicia Electoral;
 j) Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados;
 k) Defensoría del Pueblo; y
 l) Contraloría General de la República.
 Las disposiciones de esta ley se aplicarán en forma supletoria a
las municipalidades y, en materia de rendición de cuentas, a toda
fundación, organismo no gubernamental, persona física o
jurídica, mixta o privada que reciba o administre fondos,
servicios o bienes públicos o que cuente con la garantía del
Tesoro para sus operaciones de crédito.
Lección 20
PROTECCIÓN JURÍDICA
1. Medios adecuados de Protección Jurídica.

 Así como es necesario para la vigencia efectiva del Derecho en
general existan medios adecuados de control y protección
jurídica, es más necesario en el Derecho Administrativo, dentro
del cual hay que contemplar no sólo la seguridad de los derechos
de los particulares, sino también el mantenimiento de la legalidad
de la Administración en sí misma.
 Los medios específicos para la protección jurídica son:
i. El Control jerárquico de los órganos en la Administración
centralizada,
ii. Y el Control del Poder Central en los órganos
descentralizados.
2. Recursos puramente administrativos.
 En este caso, cuando hablamos de “recursos”, nos estamos
refiriendo a “recursos jurisdiccionales”, que son los medios
establecido en la ley para obtener la modificación, revocación o
invalidación de una resolución judicial, ya sea del mismo juez o
tribunal que la dictó o de otro de superior jerarquía.
 Los primeros recursos que tienen los particulares frente a la
Administración son los recursos “puramente administrativos”, asi
llamados porque se interponen, se sustancian y se resuelven
dentro de la misma Administración. Suele denominárselos
también “recursos no contenciosos”, no por el hecho de que no
haya contienda en el proceso, sino, más bien, porque son recursos
que no pueden ser resueltos con los requerimientos exigidos para
un “acto contencioso”, porque no existe para su resolución un
“tercero imparcial”, ni el “debido proceso”, ni puede causar
“cosa juzgada”.
 Son Considerados “Recursos puramente administrativos” los
recursos de:
i. Reconsideración
ii. Jerárquico
 También se puede definir como recursos administrativos todo
recurso que constituyen el ejercicio de los derechos
constitucionales de petición y defensa en juicio, y que fueron
creados para la protección de los particulares frente a la
Administración.
3. Obligación de Pronunciamiento de la Autoridad.
 Aunque no haya prescripción legal expresa, la autoridad está
obligada a pronunciarse en general sobre las peticiones que
formulen los particulares y especialmente sobre los recursos
interpuestos por los mismos, que son también en puridad
"peticiones" contempladas en la prescripción constitucional en el
Art. 45.
 Lo que cabe hacer es discriminar la clase de las peticiones:
i. Si su objeto es de mero interés general, aunque sea la
expresión de una aspiración colectiva como la construcción
de una obra pública, la nominación de una calle, etc., la
Administración no está obligada a pronunciarse;
ii. Si la petición es de interés personal y directo del que la
formula, incluso, o de interés colectivo como en el caso de
una entidad gremial en representación de sus asociados
según sus estatutos aprobados legalmente, la
Administración sí está obligada a responder.
4. Recurso de reconsideración.
 El recurso de reconsideración, llamado también de reposición o
de revocación, se interpone ante la misma autoridad que dictó la
resolución. Se funda, a falta de texto legal expreso, en los
preceptos constitucionales, “derecho de petición” Art. 40,
“inviolabilidad de la defensa” Art. 16, y entre los “derechos no
implícitos” Art.45 de la C.N. y en la facultad de la autoridad
administrativa de revocar por contrario imperio su propia
resolución.
 Salvo impedimento legal expreso, dicha facultad de la autoridad
de rever sus propios actos sólo está limitada por la
irrevocabilidad del acto que juega en principio sólo si la
revocación ha de tener efecto perjudicial al particular; lo mismo
que la prohibición constitucional de retroactividad de la ley. Pero
si la revocación va a tener efecto en favor del particular y la ley
lo permite o se trata de corregir un defecto de nulidad o
anulabilidad manifiesto, no hay ningún impedimento para que la
autoridad haga lugar al recurso de reconsideración y revoque su
propia resolución.
5. Recurso Jerárquico.
 El recurso jerárquico, llamado también de apelación o de alzada,
se interpone ante la autoridad inmediata superior a la que dictó la
resolución. No hay necesidad de que esté previsto en texto
expreso puesto que se halla implícito en el poder jerárquico,
fundado además en los preceptos constitucionales. En principio,
puede ser interpuesto de escalón en escalón hasta llegar al poder
central administrativo que es el Poder Ejecutivo y responde en
este sentido, la tendencia natural del recurrente, de tener por más
auténtica decisión del poder público la dada por el órgano de más
alto en jerarquía.
 Las entidades autónomas, como las Municipalidades y la
Universidad Nacional, el recurso jerárquico termina ante la
máxima autoridad administrativa de la entidad, salvo que la ley
expresamente lo admita para ante el Poder Ejecutivo. No es
suficiente que la ley establezca que tal entidad se relacionará con
el Poder Ejecutivo por intermedio de algún Ministerio, lo que no
es indicativo de subordinación jerárquica. Para que lo sea tiene
que ser expresa la admisión del recurso ante el poder central, ya
que ello constituye una disminución de la autonomía concedida a
la misma entidad en su ley orgánica.
6. Posibilidad constitucional de supresión o limitación de los recursos
administrativos.
 Aun cuando la ley reglamentaria no puede llegar a suprimir un
derecho constitucional a título de reglamentación, sí puede
hacerlo con los recursos administrativos, por la sencilla razón de
que subsiste el recurso contencioso administrativo, de modo que
no se habrían eliminado el derecho a la defensa que tiene su
verdadera garantía en este último recurso. Es este recurso el que
no puede ser suprimido, por estar específicamente prescrito en los
Arts. 248 y 265 de la Constitución.
7. Necesidad de reglamentación uniforme.
 Existe una necesidad de que los recursos administrativos sean
reglamentados con la mayor uniformidad posible, especialmente
en cuanto a los términos (plazos), aunque resulte el fijado como
común un tanto exiguo para ciertos casos e innecesariamente
prolongados para otros. Los términos, diversificados y
multiplicados sin razón alguna, escapan no ya al conocimiento
del común de los particulares sino de los expertos, y en vez de ser
una garantía para el derecho de la defensa es un riesgo para
perderlo.
8. Justicia Administrativa.
 La resolución de los recursos administrativos por órganos
ejecutivos sigue siendo administración y no jurisdicción, es una
ejecución no cualificada de la ley. En la instancia administrativa,
faltan las condiciones o cualidades para una verdadera justicia: un
juez independiente, no sometido a instrucciones y órdenes de sus
superiores, un procedimiento que haga posible la más amplia
defensa, y la consecuencia de hacer cosa juzgada la resolución.
 Para Adolfo Merkl: La justicia administrativa es mucho más
joven que la administración, es un hallazgo jurídico moderno, y
aún en los Estados que poseen viejas instituciones de tribunales
administrativos, como Francia, Alemania y Austria, se ha
incorporado desde una o varias generaciones solamente. La
justicia administrativa era uno de los tres imperativos que el
liberalismo aportaba a la política administrativa (-los otros dos
eran la legalidad de la administración y la auto-administración-)
que hoy se han convertido en un bien común del moderno
derecho administrativo.
9. Diversos Sistemas de Justicia Administrativa.
 Los diversos sistemas de justicia administrativa se definen según
sea el Poder estatal dentro del cual se halla organizada.
i. En el sistema que puede llamarse administrativa, el
tribunal competente se halla organizado dentro de la misma
Administración. Es el sistema francés en el cual la
jurisdicción contencioso-administrativa está asignada al
Consejo de Estado que forma parte de la Administración y
no del Poder Judicial ordinario.
ii. El sistema judicialista, en que el tribunal para cuestiones
contencioso-administrativas está integrado al Poder
Judicial. Es el modelo de la Constitución de los Estados
Unidos, seguido más o menos fielmente por la mayor parte
de las Constituciones latinoamericanas. Es también el
sistema típico adoptado en nuestro país por la Constitución
de 1870. Cabe señalar que tanto el sistema
administrativista como el judicialista se fundan en
interpretaciones dispares del principio de separación de
poderes: el primero lo toma en el sentido de independencia
de dichos poderes y el segundo en el de especialización de
funciones.
iii. Sistema mixto puede ser el que resulta de la combinación
de los dos precedentes, en varias formas: Con la creación
del tribunal de competencia especial en materia
contencioso administrativa dentro del Poder Judicial. Es el
sistema adoptado por la Constitución de 1967 y la vigente
en que el Tribunal de Cuentas tiene competencia especial
en lo administrativo, dentro del Poder Judicial, lo mismo
que los demás tribunales con competencia en lo civil,
comercial, laboral, etc. Se diferencia apenas del sistema
judicialista puesto que todo el proceso y el juzgamiento de
asuntos contencioso-administrativos se sustancian y
realizan dentro del Poder Judicial. Otro sistema más
señaladamente mixto es el que instituye una primera
instancia dentro de la Administración y una segunda y
definitiva dentro del Poder Judicial.
10. Reseña Histórica de nuestro Derecho Positivo.

 El primer antecedente lo encontramos en el "Reglamento de
Gobierno" del año 1813, en él se estampa el principio de que "las
causas contenciosas no deben ser del resorte del Gobierno". Raro
por su anticipación en la época en que prevalecía en general la
inmunidad de la Administración frente a los Tribunales y porque
en nuestro propio país pasarían largos años y encontradas
peripecias antes de que se convirtiera en realidad.
 A la muerte del dictador, bajo el Consulado de Carlos Antonio
López y Mariano Roque Alonso se dicta en 1842 el "Estatuto
Provisorio de Justicia" en que se reafirma el principio del
Reglamento de 1813, pero se erige al Gobierno en 'juez
privativo" para ciertas causas, entre ellas las de delitos contra el
orden público y las de "interpretación de la ley en los casos de
duda en cuanto a su correcta aplicación", con lo que se sustraía de
la jurisdicción de los tribunales prácticamente todas las
cuestiones que podían considerarse como contencioso-
administrativas y aún gran parte de las de Derecho privado.
 Bajo la presidencia de don Carlos Antonio López se dicta
Constitución de 1844 que consagra expresamente la separación
de poderes asignando a los jueces y tribunales la facultad de
"aplicar" las leyes, pero mantiene el privilegio del Presidente de
la República como 'juez privativo de las causas reservadas en el
Estatuto de la Administración de Justicia", por "aplicar" las leyes
se entendía 'juzgar" las causas y las reservadas al Presidente son
las del Estatuto.
 La Constitución de 1870, siguiendo el modelo de la argentina de
1853, receptora a su vez de la americana de 1776, establece
categóricamente la separación de poderes, enumerando las
atribuciones de cada uno de ellos y prescribiendo en su Art. 114:
"Sólo el Poder Judicial puede conocer y decidir en los actos de
carácter contencioso, su potestad es exclusiva en ellos". La
expresión "actos de carácter contencioso" comprende
evidentemente los "actos contencioso-administrativos". Pero en
vez de desarrollar el texto constitucional en este sentido amplio
que permitía la institución de la justicia administrativa dentro del
Poder Judicial, los legisladores e intérpretes lo tomaron en
sentido restringido, como limitados a los "actos contenciosos
jurídico-privados".
 Otro avance limitado es el que da la Ley Orgánica Administrativa
de 1909 al crear el Tribunal de Cuentas para "el juzgamiento de
todas las cuentas" que están obligados a rendir los que manejan
fondos públicos. Como que la ley puso al Tribunal de Cuentas
bajo la superintendencia del Superior Tribunal de Justicia se lo
podía considerar como integrado al Poder Judicial y el
juzgamiento de cuentas como aplicación de la jurisdicción
judicial en asuntos contencioso-administrativos.
 Por fin la Ley Orgánica de los Tribunales del 7 de noviembre de
1918 estableció la jurisdicción amplia en asuntos contencioso-
administrativos al establecer en su Art. 43: "El Superior Tribunal
de Justicia conocerá originariamente, también en única instancia,
de las lesiones de Derecho administrativo causadas a los
particulares por la Administración nacional o municipal, u
oficinas de su dependencia, cuando procedan en virtud de sus
facultades regladas". Esta ley se dictó bajo la vigencia de la
Constitución de 1870 y es una prueba fehaciente de que esta
Constitución no sólo autorizaba sino que imponía la institución
de la justicia administrativa dentro del Poder Judicial al
prescribir que sólo este Poder "puede conocer y decidir en actos
de carácter contencioso". Su errónea interpretación retrasó la
instauración de la justicia administrativa que debía haberse
implantado hace más de un siglo.
 La Ley de Orgánica Financiera del 2 de julio de 1926 vino a
colocar en situación ambigua al Tribunal de Cuentas, el que,
habiéndose creado para funcionar bajo la superintendencia del
entonces Superior Tribunal de Justicia, integrando por
consiguiente el Poder Judicial, pasó a formar parte de la
Administración, al menos para asuntos fiscales, al establecer
dicha ley que "con sus decisiones quedará cerrado el
procedimiento administrativo".
 Es la Constitución de 1940 la que definió categóricamente la
posición del Tribunal de Cuentas integrándolo al Poder Judicial
en su Art. 80 que dice: "El Poder Judicial de la República será
ejercido por una Corte Suprema compuesta de tres miembros y el
Tribunal de Cuentas y los demás Tribunales y Juzgados inferiores
que establezca la ley"; y asignándole en el Art. 85 su
competencia: "El Tribunal de Cuentas entenderá en los juicios de
lo contencioso-administrativo y en el examen y aprobación de las
cuentas de inversión del dinero público".
 La Constitución de 1967mantiene el régimen de la precedente,
dividiendo el Tribunal de Cuentas en dos salas: la primera que
"tendrá competencia exclusiva en los juicios contencioso-
administrativos" y la segunda "en el control de las cuentas de
inversiones del Presupuesto General de la Nación". El Art. 265 de
la Constitución vigente dispone: "Se establece el tribunal de
cuentas. La Ley determinara su composición y su competencia.
La estructura y las funciones de las demás magistraturas
judiciales y de organismos auxiliares, así como las de la escuela
judicial, serán determinadas por la ley." Así culmina el largo
proceso evolutivo para la institución de la justicia administrativa
en nuestro país.
11. Materia contencioso-administrativa.
 Es fundamental para la atribución de competencia la definición
de la materia contencioso-administrativa.
 En la práctica de los tribunales la cuestión suele ser resuelta con
un criterio simple: “es de Derecho administrativo lo que no es el
aplicado en las relaciones de las personas privadas entre sí”.
12. Actos Jurídicos Privados y su reglamentación.
 Cuando se trata de actos jurídicos reglamentados en leyes
administrativas, sólo su reglamentación es de Derecho
administrativo y el acto jurídico reglamentado sigue siendo de
Derecho privado. Por ejemplo, la compra-venta de artículos de
primera necesidad que puede estar reglamentada en cuanto al
precio y cantidad permitida de venta.
 Los actos administrativos de aplicación del reglamento competen
la jurisdicción administrativa, en tanto que la compra-venta
corresponde a la jurisdicción ordinaria.
13. Contratos de la Administración.
 En los contratos de la Administración hay actos jurídicos de dos
órdenes distintos: El contrato entre la Administración y el
particular (que es de Derecho común), y los actos unilaterales de
intervención de la Administración en la ejecución del contrato
(que son de Derecho administrativo). Sólo el juzgamiento de
estos últimos compete a la jurisdicción contencioso-
administrativa y el del contrato en sí a la ordinaria.
14. Actos Reglados y Discrecionales.

 No existe diferencia radical entre actos reglados y discrecionales.
Los primeros ofrecen algún margen de discrecionalidad por lo
menos en la apreciación de los hechos, y los segundos, no pueden
ser de discrecionalidad ilimitada.
 Lo indicado es, entonces, no la eliminación de la revisión judicial
de los actos discrecionales sino una llamada de atención para que
el tribunal respete el arbitrio otorgado por ley a la Administración
y no pretenda sustituirla en sus propias funciones.
15. La cuestión de los Actos de Gobierno.
 Entre los diversos conceptos de “acto de gobierno”, el de “acto
administrativo dictado por los órganos supremos de cada uno de
los tres Poderes, en virtud de facultades generalmente
discrecionales concedidas por la Constitución”, tales como la
declaración del Estado de sitio por el Poder Ejecutivo, acuerdo
del Senado para el nombramiento de embajadores, acuerdo de la
Corte S. de Justicia para la designación de jueces y miembros de
tribunales inferiores.
 Estos actos, escapan a la revisión judicial en cuanto son
discrecionales pero no hay ningún fundamento constitucional o
legal para no estar sometidos a la jurisdicción contencioso-
administrativa en cuanto sean reglados. Ejemplo típico es la
cancelación de la permanencia, (expulsión de extranjero)
considerada como acto de gobierno no sólo en el Derecho público
interno sino también en el internacional, y reglamentada en
nuestro país por Ley N°978/96.
16. Actos administrativos de los poderes Legislativo y Judicial.
 Al definir el Derecho administrativo como Derecho que regula
los actos de ejecución de la ley por órganos del Poder Ejecutivo,
hemos advertido que también, aunque excepcionalmente y al
margen de sus propias funciones constitucionales, los órganos de
los Poderes Legislativo y Judicial realizan actos ejecutivos, es
decir administrativos. Esto ocurre en su administración interna
(nombramiento y poder disciplinario sobre el personal, policía
interna, etc.) en virtud de facultades que les otorga la
Constitución en garantía de la independencia de dichos Poderes.
 ¿Están también sometidos a la jurisdicción contencioso-
administrativa dichos actos administrativos?.
 En lo que concierne a los actos administrativos dictados por
órganos del Poder Legislativo (presidentes del Senado y de la
Cámara de Diputados) no habría un impedimento serio, desde el
momento que la misma Constitución estatuye la revisión judicial
de la constitucionalidad de las leyes, que es mucho más
importante que el juzgamiento de actos administrativos.
 En cuanto al juzgamiento por el Tribunal de Cuentas de actos
administrativos dictados por la Corte Suprema de Justicia,
tropieza con la anormalidad, para no decir absurdo, del
sometimiento a revisión por un Tribunal inferior de las decisiones
del superior. Esta es una de las graves consecuencias de la
atribución constitucional de competencia exclusiva en lo
contencioso-administrativo a un determinado Tribunal, cuando lo
indicado es que la distribución de competencias sea materia de
ley y no de la misma Constitución.
Lección 21
PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1. ¿Acción o Recurso?
 Entrando a estudiar los aspectos formales del contencioso-
administrativo lo primero que hay que dilucidar es si se trata de
un recurso o de una demanda. La cuestión tiene importancia
principalísima porque si es un recurso el tribunal no podrá
apartarse de lo resuelto en la instancia administrativa, en tanto
que si es una demanda el actor podrá aducir y el Tribunal
resolver todas las alegaciones formuladas con motivo y en
relación con la resolución administrativa impugnada.
 Nuestra Ley 1462/35 lo designa indistintamente como "recurso"
y como "demanda". Es un recurso en cuanto se interpone contra
una resolución preexistente y es una demanda porque con ella se
inicia un procedimiento con todas las etapas del juicio ordinario,
dentro de una instancia independiente.
 El recurso contencioso administrativo es un procedimiento
judicial que se interpone contra actos de las Administraciones
Públicas, ya sea del ámbito estatal, comunitario o municipal, si
éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
produciendo indefensión o perjuicio irreparable a derechos o
intereses legítimos.
2. Alcance del recurso
 Como que el proceso es el de una "demanda" sin dejar de ser
"recurso", éste tiene o puede tener alcance múltiple.
 Puede ser de nulidad o anulación: si la resolución administrativa
ha incurrido en alguna de estas causas,
 o de extralimitación o desviación de poder: causas que pueden
ser comprendidas en 'la genérica de ilegalidad; y de apelación,
que no es ya por ilegalidad sino por falta de mérito.
 Podría involucrar también el recurso de inconstitucionalidad,
por la inconstitucionalidad de alguna ley o reglamento.
3. Aplicación del procedimiento civil ordinario.

 La Ley 1462/35 establece que "en la sustanciación del juicio
regirán las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles y
Comerciales, de la Ley Orgánica de los Tribunales y de las leyes
especiales sobre la materia".
 Nuestra ley se aparta decididamente del modelo francés,
descartando la discriminación de procedimientos especiales para
los recursos por exceso de poder, de plena jurisdicción, de
anulación, etc. y sus efectos específicos. El procedimiento viene
a ser así mucho más simple, comprendiendo todos los recursos
con su múltiple alcance en uno solo: el contencioso-
administrativo.
4. Rasgos especiales del procedimiento contencioso-administrativo,
 El procedimiento debe ser en lo posible elástico, para dar lugar a
la más amplia defensa cuando sea necesario y ser abreviado
cuando la urgencia del caso lo exija. Para darse cuenta de la
necesidad de que así sea, basta tener presente que en la mayor
parte de los casos no se habrá suspendido la ejecución de la
resolución administrativa contra la cual se recurre, corriendo el
particular el riesgo de sufrir "gravámenes irreparables, y de parte
de la Administración el interés general de definir su actuación
para otros casos, como ocurre en materia tributaria, en que
seguirá percibiendo el tributo de los contribuyentes en general,
con la consecuencia eventual de un tratamiento desigual de que
el tributo no existe o es más reducido del que en general la
Administración está percibiendo.
 Es probable que el procedimiento de juicio ordinario no resulte
adecuado para los requerimientos de casos de urgencia, en los
que podría ser aplicado el procedimiento de la petición de
“amparo”. Sólo que, la petición de amparo tendría que ser
formulada "ante cualquier juez de Primera Instancia con
jurisdicción en el lugar en que el acto, omisión o amenaza
ilegítimo tuviere o pudiere tener efectos", y en el supuesto de que
se trate de un acto contencioso-administrativo, como lo será el
"acto u omisión ilegítimo de autoridad" contemplado en el Art.
134 de la Constitución, llegar por vía de apelación al Tribunal de
Cuentas.
5. Legitimación del particular demandante.
 El particular demandante debe exigir para la legitimación, la
titularidad de un interés personal y directo y, más concretamente
un acto administrativo individual referido a la persona del
demandante o a un grupo determinado de personas.
 Así, pues, el particular que se vea afectado por una ley o
reglamento no lo puede impugnar directamente sino que debe
esperar que se le aplique mediante un acto administrativo
individual o, si no desea permanecer en la incertidumbre,
provocar su aplicación para recurrir contra la resolución
respectiva.
6. Legitimación de la Administración.
 La Ley 1462 prevé la posibilidad de que la demanda contencioso
administrativa sea deducida (o alegada) por una autoridad
administrativa, previsión que hasta hoy día no tuvo aplicación en
ningún caso, según como lo estipula dicha ley. Esto vendría a ser
como parte de la “revisión judicial o control jurisdiccional”
dentro de la propia Administración. El control de la
Administración centralizada y descentralizada se realiza con los
medios administrativos normales y es poco práctico agregar el de
la demanda contenciosa de la Administración contra sí misma. Si
restan otros casos de real trascendencia no alcanzados por estos
medios de control y que requieran la “revisión judicial”, habría
que implementar el recurso contencioso-administrativo contra las
resoluciones propias de la misma Administración designando el
órgano y la forma en que ha de ejercerlo. Pero, este
procedimiento, al que se lo denomina Legitimación Activa, ha
resultado inaplicable hasta el presente.
 Por otro lado tenemos la denominada “Legitimación Pasiva”, es
decir, la Administración como demandada. En este caso, la
demanda se interpone con motivo de una resolución
administrativa y bastaría en realidad impugnarla por las
irregularidades de que adoleciese para que el tribunal la juzgue.
Por eso la fórmula correcta de la demanda es que se la interpone
"con motivo de la resolución de tal autoridad", no precisamente
contra la autoridad. La designación de la autoridad como parte
demandada no tiene más valor que el de un expediente de técnica
procesal para que el juicio sea contradictorio. Será parte
demandada la Administración.
7. Terceros con interés directo y coadyuvante.

 Terceros con interés directo: Si la resolución decide sobre mejor
derecho entre las pretensiones de dos o más particulares, éstos
han actuado en igualdad de condiciones, como "partes", desde la
instancia administrativa y deben conservar esta calidad en el
juicio contencioso administrativo, puesto que el "interés" del
perjudicado por la resolución que le lleva a promover el juicio
contencioso para revocarla, es de la misma índole, intensidad y
valor del "interés" que tiene el favorecido por la misma
resolución, para mantenerla. Debe ser citado al juicio,
reconocérsele todos los derechos procesales en calidad de "parte"
y su indefensión puede causar la nulidad del procedimiento,
salvo la sanción de rebeldía por incomparescencia o falta de
ejercicio de sus derechos.
 Terceros con intereses indirectos o coadyuvantes: En el caso de
que el derecho del tercero haya sido constituido como accesorio
y condicionado a la resolución administrativa, en el sentido de
que subsistirá sólo mientras la Administración la mantenga firme
según su propio criterio, el interés del tercero es indirecto y no
puede ser contrario al de la Administración misma. Es el caso
típico de los denunciantes de infracciones fiscales que tienen
participación en las multas. No pueden pretender que existen las
infracciones cuando por resolución de la Administración no las
hay. Su intervención en el juicio contencioso es la de
coadyuvante, de "adhesión simple", que no puede actuar en
juicio en oposición a la Administración, no se requiere que sea
citado y su intervención en cualquier estado del juicio no
retrotrae el procedimiento.
8. Iniciación del Juicio.
 Presentada la demanda, antes de darle curso el Tribunal solicita
de la autoridad administrativa la remisión de los antecedentes de
la resolución impugnada por el demandante.
 Si la autoridad no los remite, pasado un tiempo prudencial, el
Tribunal reitera la solicitud, emplazándola para su remisión, con
apercibimiento de que si no lo hace, se dará curso a la demanda
sin tener a la vista los antecedentes.
 Con el expediente a la vista, el Tribunal examina el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para la
interposición de la demanda, a saber: la competencia del
Tribunal en razón de la materia, la legitimación del actor y el
reconocimiento de su personería y el de sus apoderados, el
término dentro del cual se interpone la demanda, previa
interposición de los recursos administrativos y el pago del
impuesto en su caso.
 El cumplimiento de algunos de estos requisitos debe constar en
forma fehaciente en el expediente administrativo, de modo que
su admisión por el Tribunal debe considerarse definitiva, en
tanto que respecto de otros, como la competencia del Tribunal y
la legitimación del actor, que pueden estar sujetas a controversia,
su decisión sólo puede ser provisional, sin perjuicio de
reexaminarlas en la sentencia definitiva o antes, si se oponen
excepciones respecto de ellas.
9. Recursos administrativos previos.
 El Art. 3 inc. a) de la Ley 1462/35 exige que la resolución
administrativa "cause estado y no haya por consiguiente recurso
administrativo contra ella". Los recursos administrativos
constituyen el ejercicio de los derechos constitucionales de
petición y de la defensa en juicio. Han sido creados y existen
para la protección de los particulares frente a la Administración.
Poro ocurre que en los hechos, con la exigencia de que sean
previamente interpuestos y resueltos en la instancia
administrativa, en vez de constituir garantías, son una verdadera
traba para acceder a la justicia administrativa, en primer lugar
porque su resolución tarda generalmente excesivo tiempo, a
veces intencionalmente para retardar la demanda ante el Tribunal
y, en segundo lugar, porque resulta enteramente inútil cuando el
particular sabe o estima por los términos de la resolución o por
otros motivos, que la autoridad no la revocará ni rectificará de
ningún modo. La situación se agrava por el hecho de que hay
casos en que la demanda es rechazada por no haberse interpuesto
los recursos y otros en que lo es por habérselos interpuesto,
considerando que dichos recursos no existen cuando la ley no los
establece expresamente, en flagrante contradicción con la
prescripción del Art. 45 de la Constitución. La garantía de los
recursos administrativos se convierte así, paradójicamente, en el
más grave riesgo para los que necesitan recurrir al Tribunal
contencioso-administrativo.
 La interposición previa de los recursos administrativos debiera
ser optativa para el particular, como lo es en nuestra ley de
impuesto a la renta que autoriza al contribuyente a interponer los
recursos de reconsideración y de apelación o directamente el
recurso contencioso-administrativo, sistema que no ha causado
inconveniente alguno ni para los contribuyentes ni para la
Administración.
10. Exigencia del “Solve et repete” (pague y luego reclame).
 Entre los requisitos para interponer la demanda, la Ley 1462/35,
modificada en este punto por el Dto. Ley N°. 8723/41, exigía el
pago previo del impuesto dispuesto en la resolución
administrativa. Esta es una rémora que felizmente desapareció.
Como decía la Asociación Paraguaya de Estudios
Administrativos y Fiscales en una presentación al Congreso
acerca de un proyecto de ley de procedimiento tributario, la
exigencia del pago previo "es a todas luces inconstitucional por
poner trabas al derecho a la defensa y también por violar el
principio constitucional básico de la igualdad al permitir la
defensa al que tiene bienes suficientes para el pago previo del
impuesto y negársela al que no los tiene". Es también
"expoliatorio e injusto porque no se conoce un caso en que el
Fisco haya devuelto el impuesto percibido indebidamente y si lo
acredita para el pago de futuras deudas tributarias, lo hace
tardíamente y sin ninguna compensación para el contribuyente
que se ve perjudicado y castigado aún después de haber sido
reconocido judicialmente su derecho".
11. In dubio Pro Actione. (En caso de duda, a favor del accionante o
interesado)
 La naturaleza del juicio contencioso-administrativo, en que se
encuentran en juego no sólo el interés del particular sino también
el de la legalidad de los actos de la Administración, con valor de
fin comunitario, es razón suficiente para que, en caso de duda,
prevalezca la interpretación más favorable a la prosecución del
procedimiento y no sea rechazada in limine la demanda a causa
de defectos o detalles sin mayor relevancia jurídica.
 Según E. García de Enterríay T. R. Fernández: "Este supuesto,
no puede considerarse sorprendente, sino, por el contrario,
ajustado a la propia naturaleza de la institución, el que, en caso
de duda, debe resolverse ésta en el sentido más favorable a la
continuación del procedimiento hasta su total conclusión"
 Todas las medidas no contrarias a la ley, que favorezcan la
ventilación de la causa, darán satisfacción al interés tanto
particular como público y no la frustración de la justicia
denegada por motivos intrascendentes. Esta es la interpretación
del principio “In dubio pro actione” que se maneja dentro del
Derecho Administrativo.
12. Suspensión de la ejecución del acto.
 Dentro de nuestro Derecho Positivo, es rechazada el principio
tradicional de que el “acto administrativo” debe ejecutarse sin
más, aunque se haya interpuesto recursos contra el mismo. Por el
contrario, en nuestro Derecho Positivo es aceptado que sólo en
caso de urgencia por razón de orden público, de seguridad, de
salubridad, de moralidad y alguna otra análoga, por aplicación
analógica de 1o dispuesto por la Ley Municipal, no puede
suspenderse la ejecución del acto impugnado.
 En estos casos, el Tribunal puede disponer la suspensión de la
ejecución del acto impugnado, cuando dicha ejecución no es
urgente y por el contrario puede causar daño irreparable al actor
y éste solicita la suspensión. El Tribunal lo ha ordenado así en
varios casos, a título de "no innovar".
13. Pruebas.
 Del carácter contradictorio y al mismo tiempo inquisitivo
impuesto por el interés privado y a la vez público involucrado en
el juicio contencioso-administrativo, se derivan reglas especiales
respecto del onus probandi y del practicamiento y valor de las
pruebas, acerca de las cuales la Ley 1462 solo dispone que se
producirán en el término que señale el Tribunal "dentro del
ordinario", es decir dentro del término fijado para el juicio
ordinario en el Código Procesal Civil al que dicha ley se remite.
 La carga de la prueba incumbe a la Administración en cuanto a
los fundamentos de su propia resolución y al actor en cuanto a
las afirmaciones de su demanda.
 Como efecto de la misma regla, el instrumento del acto
administrativo, que es instrumento público de acuerdo a lo
dispuesto por el Código Civil, no requiere ser "argüido de falso"
para que sea destruido su valor probatorio, sino que basta ser
contestado en sus fundamentos por el actor para que la
Administración se vea obligada a justificar su contenido.
 Respecto a las pruebas documentales la Administración está
obligada a producirlas como consecuencia de su obligación de
justificar la resolución por ella dictada, y debe cumplirla
remitiendo los documentos e informes solicitados; por el actor u
ordenados de oficio por el Tribunal, al mismo título y con el
mismo fundamento que la remisión de los antecedentes
administrativos. Y de parte del particular demandante, cuando se
trate de documento personal como registro de conductor, baja del
servicio militar, constancias de libros comerciales de
contribuyentes, etc.
 El mismo doble carácter del juicio contencioso-administrativo
justifica la facultad del Tribunal de disponer de oficio las
pruebas que considere conducentes al esclarecimiento de la
cuestión y la correcta aplicación de la ley en el caso sometido a
su juzgamiento. Mientras no sea dictada la ley que contemple
adecuadamente los requerimientos del juicio contencioso-
administrativo, le queda la facultad de disponer el practicamiento
de las pruebas que considere necesarias "para mejor proveer".
14. Perención de Instancia.
 Por disposición del Art. 80 de la Ley 1462, derogado por Dto.
Ley N° 9070/38 y puesto nuevamente en vigor por Ley N°
398/56, perime la instancia contencioso-administrativa si no se
hubiese efectuado ningún acto de procedimiento en el término de
tres meses, cargándose las costas al actor.
 Una vez que el juicio llega al estado de sentencia deja de correr
el término de la perención. Cabe agregar que, de acuerdo con el
principio de in dubio pro actione, debe suspenderse el término
cuando le es imposible al actor promover el procedimiento,
como ocurre durante la feria judicial.
15. Disposiciones de la sentencia.

 Dentro del procedimiento contencioso-administrativo, el
Tribunal podría dictar una sentencia limitándose a revocar la
resolución administrativa por nulidad, anulabilidad, exceso o
desviación de poder, y disponer el reenvío de la causa a la
autoridad administrativa para que ésta dicte la nueva resolución
conforme a Derecho, pronunciamiento que sería propio del
carácter de recurso y también más conforme con el principio de
la separación de poderes, al reservar a la Administración el
ejercicio de sus facultades.
 Pero, al mismo tiempo de declarar la ilegalidad del acto, podría
disponer en su lugar lo que sea justo como consecuencia directa
del pronunciamiento. No podría objetarse que de este modo se
sale del marco de un recurso, puesto que según hemos visto se
trata a la vez de una demanda que requiere el pronunciamiento
sobre todas las reclamaciones formuladas por el actor con motivo
de la resolución administrativa y relacionadas con la misma.
Tampoco es contrario al principio de la separación de poderes,
en el sentido de la especialización de funciones según la cual
compete al Poder Judicial entender y decidir en todo asunto
contencioso.
 Esta disposición positiva de la sentencia constituye una
protección mucho más segura para el particular, que no queda
librado al riesgo de una resolución administrativa otra vez
adversa. No puede haber duda para ello en el caso de actos
reglados, en los cuales la misma ley establece las normas
concretas para su aplicación, como en el caso de una liquidación
de impuesto que el tribunal puede, no sólo declarar ilegal, sino
establecer cuál es la correcta; o en el caso de que la disposición
sea consecuencia directa de la ilegalidad declarada, como la
reposición en el cargo de un funcionario separado sin causa
justificada. También en el caso de actos discrecionales
condicionados a hechos ciertos, al punto de que confinan con los
reglados, como la imposición de multas que el tribunal puede
graduar conforme a la gravedad de la transgresión.
16. Reformatio in peius. (reformar a peor)
 Tanto en el recurso jerárquico, como tampoco en el contencioso
la sentencia puede agravar lo dispuesto en la resolución
administrativa contra el particular recurrente. Esto no quita que,
siendo inexcusable la aplicación de alguna disposición legal que
ni la resolución administrativa recurrida ni el recurrente han
tenido en cuenta, el tribunal la aplique, resultando un mayor
gravamen para el actor. Desde luego, en todos los fueros el
discernimiento de la ley que ha de ser aplicada es función
privativa del Tribunal y con mayor razón en el contencioso
administrativo, en que debe velar por la legalidad de la
Administración.
17. Condenación en costas.
 Por aplicación del Código Procesal Civil, al que la Ley 1462 se
remite, las costas del juicio deben imponerse a la parte vencida
en el mismo, pero el Tribunal puede eximirla de la imposición
"exponiendo circunstanciadamente los fundamentos que
tuviese". Fundado en esta autorización, nuestro Tribunal exime
de costas a la Administración casi invariablemente, con el
manido argumento de que la cuestión es controvertible o que no
hay jurisprudencia en la materia, fomentando con ello la
promoción de litigios, con resoluciones administrativas sin
asidero legal suficiente. La más pequeña duda basta para que la
autoridad administrativa se exponga con su resolución a un
litigio, en la seguridad de que nadie será responsable de sus
consecuencias, perjudicando así al particular que, aun teniendo
razón reconocida por el tribunal, sale pagando sus gastos que
pueden ser cuantiosos.
18. Recurso de revisión y de inconstitucionalidad ante la Corte.
 Bajo el régimen de la Constitución de 1940, que no prescribía
"exclusividad" de la competencia atribuida al Tribunal de
Cuentas en materia contencioso administrativa, fue sancionada la
Ley N° 397/56 que declara "recurribles ante la Corte Suprema de
Justicia". las sentencias dictadas por dicho Tribunal. La
constitucionalidad de este recurso ha llegado a ser cuestionable
bajo la Constitución del 1967 y la vigente, que asigna
competencia exclusiva al Tribunal de Cuentas en los juicios
contencioso-administrativos. Hasta ahora no se ha planteado la
cuestión y la Corte Suprema sigue admitiendo sin ninguna
objeción el recurso creado por la citada Ley N° 397/56 e
incorporado actualmente tanto en la Ley 879/81 "Código de
Organización Judicial" como en la Ley 609/95 "Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia". Puede argüirse a su favor que, para
la Constitución, la Corte Suprema es sin duda alguna el más alto
Tribunal de la República y para la doctrina y tradición en toda
América este Tribunal constituye la suprema garantía de los
derechos fundamentales.
19. Fuerza de cosa juzgada formal y material.
 La sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada formal
en el sentido de que las partes no pueden ya atacarla de
ningún modo, pero su fuerza material de cosa juzgada, con el
alcance de que tampoco la autoridad administrativa o el
Tribunal en su caso podría revocar el acto administrativo que
ha sido juzgado, es sólo relativa. Goza de fuerza material de
cosa juzgada en cuanto el acto administrativo es de ejecución
única y por tanto invariable, como la liquidación de impuesto,
y no puede tenerla cuando el acto es de ejecución sucesiva o
responde a circunstancias variables como el permiso para
abrir un sanatorio, ocupar un bien del dominio público, etc.,
situación en que la Administración puede revocar el acto
anterior, o mejor dicho, dictar un nuevo acto administrativo
por cambio de circunstancias, incluso por cambio de criterio.
20. A quiénes obliga la sentencia.
 Este punto está resuelto con la calificación de "partes", a saber:
el particular demandante, el tercero coadyuvante y la
Administración. Bajo esta última denominación se comprende en
primer lugar la persona jurídica Estado, si la autoridad o
repartición administrativa interviniente en el juicio carece de
personalidad jurídica. Otra repartición sin personalidad propia no
podría invocar la excepción res inter alias acta, puesto que ella
misma forma parte de la persona jurídica Estado. Si ha
intervenido en el juicio, ha sido solo por descentralización de
facultades de los órganos del poder central y no por ser personas
jurídicas, como las oficinas recaudadoras de impuestos.
 Sin embargo, toda la Administración, incluso los particulares,
pueden ser alcanzados por efectos indirectos de la sentencia,
como ocurre en el juzgamiento de los actos-condición, por
ejemplo un fallo que hace lugar a la cesantía de un funcionario o
a la anulación de un acto eleccionario, fallo que afectará
directamente al funcionario cesante y al elegido en votación
irregular, pero que no podrá ser desconocido por terceros con el
argumento de que no han sido partes en el juicio.
21. Cumplimiento de la sentencia.
 Según el Código de Organización Judicial, a la que se remite la
Ley 1462, la jurisdicción conferida a los jueces y tribunales
comprende la facultad de juzgar "y de hacer ejecutar lo juzgado".
Sin embargo, el Tribunal de Cuentas no podrá, tanto por el
principio de la separación de poderes como por razones técnicas,
hacer ejecutar por sí mismo la sentencia, dictando las
resoluciones administrativas necesarias para su ejecución. No
obstante, en virtud de dicha facultad de ''hacer ejecutar lo
juzgado", puede el tribunal señalar y emplazar a la autoridad
administrativa a adoptar las medidas conducentes a la ejecución
de la sentencia. De cualquier manera, el cumplimiento efectivo
de la sentencia queda confiado a la autoridad administrativa, bajo
responsabilidad personal del funcionario, so pena de las
sanciones de carácter administrativo y de las criminales por el
delito de desacato.
22. Cobro compulsivo de crédito.
 Si la sentencia reconoce un crédito a favor del actor, su ejecución
tropieza, además, con dificultades emergentes del régimen
financiero. La Ley N° 1.535/99 dispone en su Art. 6°,inc. b: "Los
gastos autorizados en la ley de Presupuesto constituyen el monto
máximo a ser desembolsado y, en ningún caso, podrán ser
sobrepasados, salvo que otra ley así lo establezca. "Promulgada
la ley de presupuesto general de la Nación, no podrá ser
autorizado ningún otro gasto sino por otra ley que asigne
expresamente los recursos con que ha de ser sufragado",
disposición que comprende a las entidades autárquicas, cuyos
presupuestos hacen parte del presupuesto general de la Nación, y
a las Municipalidades.
 De modo que, haya o no rubro previstos en el presupuesto, el
Tribunal no puede ordenar a la autoridad administrativa lo que
por ley le está prohibido o, aun hallándose autorizado el pago, no
podría hacerlo en el acto. Y, por otra parte, no podría disponer el
Tribunal el embargo de cualquier clase de bienes públicos.
 Si la Sentencia concede una indemnización o reconoce un crédito
a favor del particular, éste ocurrirá para su cobro a la vía
administrativa. Si hay crédito prescrito en el Presupuesto,
transcurrido el ejercicio sin obtener el pago, podrá embargar
bienes del Estado o de las entidades administrativas autónomas
deudoras, que no estén actual y directamente afectados a
servicios públicos. Si no hay crédito previsto en el presupuesto,
pedirá su inclusión para el próximo ejercicio y si el nuevo
presupuesto es sancionado sin incluirlo, o incluyéndolo
transcurre el nuevo ejercicio sin efectuarse el pago, tendrá el
derecho a embargar lo indicado".
23. Evaluación global de nuestro sistema de justicia administrativa.
 Se puede afirmar sin vacilación que el Tribunal contencioso-
administrativo es el de más difícil acceso en nuestra
Administración de Justicia, tanto por la traba de los recursos
administrativos previos como por el pesado procedimiento de
juicio ordinario a que está sometido y el excesivo retardo de
las sentencias, que es ya una tradición en esta jurisdicción.
Sólo asuntos de elevado monto pecuniario, que justifiquen los
gastos y la espera de años, pueden ser llevados al Tribunal.
La prueba de ello está en que los juicios iniciados en un año
en el Tribunal no llegan a cincuenta.
 Resulta sintomático a este respecto que se recurra cada vez
más a la vía del amparo en lugar de la del contencioso-
administrativo ante el Tribunal de Cuentas. Concurren, en
efecto, todas las condiciones contempladas para la petición de
amparo en el Art. 134 de la Constitución: a) acto u omisión
ilegítimo de autoridad; b) lesión o peligro de lesión, de modo
grave, de un derecho o garantía consagrado en la Constitución
o en la ley; c)urgencia del caso que no pudiera remediarse por
la vía ordinaria.
 Según la Constitución cualquier juez de primera instancia
tiene competencia para entender en asuntos contencioso-
administrativos por la vía de la petición de amparo. Y en este
sentido es perfectamente constitucional la norma general que
reglamenta el amparo, en cuanto asigna la misma
competencia a los jueces de primera instancia. En lo que esta
ley reglamentaria puede resultar inconstitucional es en el
recurso de apelación del que "conocerá la Cámara de
Apelación respectiva de la misma jurisdicción y fuero". Esta
disposición puede entenderse en dos sentidos: a) jurisdicción
y fuero del juez que entiende en el juicio y, como no existe
juez de la instancia para lo contencioso-administrativo,
corresponderá a la Cámara de Apelación en lo Civil, Laboral
o Penal, en manifiesta contradicción con la competencia
constitucional exclusiva del Tribunal de Cuentas en la
materia; b) jurisdicción y fuero que corresponde
objetivamente a la materia del juicio, vale decir al Tribunal de
Cuentas, de acuerdo con el precepto constitucional. De dos
interpretaciones, una de las cuales conduce a la
inconstitucionalidad y la otra a la constitucionalidad de la
disposición, obviamente debe prevalecer esta última.
 En la amplia gama de asuntos administrativos y contenciosos
quedan algunos que no pueden soportar las dilaciones y
gastos, no ya de un juicio ordinario sino inclusive del de
amparo. Son las faltas y transgresiones de edictos policiales y
ordenanzas municipales, principalmente de tránsito, que son
sancionados poco menos que automáticamente, sin que
muchas veces el particular sepa el motivo y dónde y cuándo
ocurrió la trasgresión castigada. Para estos casos de mínima
cuantía debería existir un Tribunal de Faltas, de organización
colegiada y procedimiento sumarísimo, en audiencia
permanente, al que pueda acceder en cualquier momento el
reclamante y ser juzgado en el acto, previa verificación de los
antecedentes, o ser perdonado y simplemente apercibido por
el Tribunal si la trasgresión es leve y no es reincidente.
Lección 22
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
1. La justicia Constitucional. Noción.

 Se entiende por Justicia Constitucional, el sistema de control
judicial de las leyes propias del Estado de derecho, que tiene su
fundamento en la concepción de la Constitución como norma
jurídica fundamental, mediante el cual se verifica el respeto de las
leyes a la constitución. La constitución es la ley suprema de una
nación en ella se encuentran regulada la organización de la
nación, la protección de los derechos, deberes, y garantías del
hombre, como ley suprema la misma está por encima de todas las
leyes o reglamentos contrarios que se puedan dictar, por lo tanto
la mismas debe prevalecer por sobre cualquier ley, resolución,
ordenanza, etc., que quiera desconocer los mismos derechos. Por
lo tanto, la misma debe ser defendida tal cual lo enuncia el Art.
137 de la C. N. declarando nulas cualquier ley o resolución que
se las oponga.
 La corte suprema de justicia es la encargada de velar por el
cumplimiento de la Constitución a través de la sala
constitucional, los procedimientos para peticionar, la
inconstitucionalidad de las leyes, se encuentran reguladas en el
Código Procesal Civil.
 La propia constitución establece las garantías para hacer efectivos
dichos derechos.
2. Defensa Ordinaria y la defensa Extraordinaria de la Constitución.
 La Constitución es una norma que como todas las demás del
ordenamiento jurídico trata de ordenar una realidad (la
organización institucional del Estado, la defensa de los derechos,
etc.), pensando en condiciones de normalidad. Todos los
mecanismos de control constitucional (Control concentrado,
difuso o mixto) que operan para garantizar un Estado de Derecho
en estas condiciones es lo que llamaríamos defensa Ordinaria de
la Constitución.
 Cuando dentro de un Estado, surgen acontecimientos de distinta
naturaleza que tornan la normalidad de la justicia Constitucional
en situaciones anormales (por ejemplo, una calamidad natural,
perturbación grave del orden interno, etc.), por cuanto es
necesario tomar acciones para hacer frente a estas situaciones.
Para dichas eventos, la Constitución contempla una serie de
instrumentos, que hacen posible al Estado superar una situación
de crisis. Esos instrumentos, resumiendo, son de dos tipos: en
primer lugar proporcionan un aumento temporal del poder al
gobierno, un aumento de las facultades ordinarias del poder
ejecutivo; y en segundo lugar una limitación o suspensión de
ciertos derechos fundamentales de los particulares. Los
instrumentos contemplados para superar estas situaciones críticas
son: “estado de emergencia”, “el estado de excepción” y “el
estado de sitio”.
 Como se trata de una alteración del orden constitucional, y el
consecuente aumentando el poder del Gobierno, y ese aumento
del poder se traduce en una limitación de los derechos
fundamentales, se hacen necesarias unas garantías, unos
mecanismos que garanticen que la situación excepcional no se va
a convertir en normalidad.
 El decreto que declare cualquiera de estos estados excepcionales,
tiene que señalar además del tiempo que va a estar activo, el
ámbito territorial al que afecta. El estado de excepción lo declara
el Poder Ejecutivo previa autorización del Poder Legislativo, al
que posteriormente tendrá que dar cuenta de todo lo actuado en
dicho lapso, lo que son garantías que se denominan “defensa
extraordinaria” de la Constitución.
3. Los sistemas de jurisdicción: control difuso y control concentrado.
 Control difuso: otorga a todos y cada uno de los jueces, la
potestad de revisar la adecuación normativa a la Constitución
Nacional. El control difuso presenta las siguientes características:
a) el control de constitucionalidad puede ser ejercido por
cualquier órgano del Poder Judicial; b) la cuestión de
constitucionalidad debe ser planteada por vía de excepción; c)
solamente la parte afectada puede oponer esa defensa; d) la
decisión que se adopte en la cuestión planteada sólo tiene efectos
respecto de las partes, es decir, no produce efectos erga omnes.
Esta característica la señalamos sin olvidar que en algunos países
de los que adoptan este tipo de control, como por ejemplo los
Estado Unidos, rige la regla stare decisis. Según la misma los
jueces inferiores deben acogerse a las sentencias dictadas por los
jueces superiores, principalmente a las sentencias dictadas por la
Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, si bien en sentido
estricto las decisiones adoptadas en un caso de control de
constitucionalidad sólo producen efectos inter partes, en virtud de
la mencionada regla, dichas decisiones tienen efectos
prácticamente generales.
 Control concentrado: supone la constitución de un Tribunal
específicamente destinado para el control de constitucionalidad
de las leyes. Por su parte, el control concentrado o centralizado
ofrece las características que a continuación enumeramos: a) "el
control de constitucionalidad sólo puede ser ejercido por "un
órgano jurisdiccional único y específico, al que se reserva
privativamente la competencia de ejercer el control", b) la
cuestión de constitucionalidad debe ser planteada por vía de
acción; c) en consecuencia, cualquier interesado puede provocar
el control de constitucionalidad; d) las decisiones que se adopten
producen efectos erga omnes, esto es, rigen para todos.
4. La inconstitucionalidad en el Paraguay.
 El artículo 247 de la Constitución dispone lo siguiente: "El Poder
Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la
cumple y la hace cumplir"; y los Artículos 132, 259, inciso 5, y
260, confieren a la Corte Suprema de Justicia, y en particular a la
Sala Constitucional de ésta, la facultad de ejercer el control de
constitucionalidad. Esta atribución es la principal en lo que
respecta al Poder Judicial, en ese sistema de recíproco control
entre los diversos poderes, a que alude la Constitución en su
Artículo 3º.
 En nuestro ordenamiento jurídico el control de constitucionalidad
está a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Es conveniente
remarcar que debe haber un órgano, considerado de máximo
rango, encargado de determinar qué es constitucional y qué no es
constitucional. A dicho órgano se le confiere la facultad de dar la
última palabra en cuanto a la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de actos normativos o jurisdiccionales, es
decir, se le reconoce la facultad de ser el intérprete final de la
Constitución. Su decisión ya no puede ser cuestionada porque, si
cupiera dicha posibilidad, el sistema no funcionaría. Sostener que
las decisiones de la Corte Suprema de Justicia pueden ser
acatadas o no, según las considere constitucionales o
inconstitucionales quien deba cumplirlas, equivale a admitir que
por encima de la Corte existe otra instancia de decisión sobre el
tema.
5. El sistema de control adoptado por la Constitución paraguaya.
 El Art. 132 de la Constitución prescribe cuanto sigue: La Corte
Suprema de Justicia tiene facultad para declarar la
inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones
judiciales, en la forma y con los alcances establecidos en esta
Constitución y en la ley.
 Como se puede apreciar, el tipo de control de constitucionalidad
adoptado es el jurisdiccional. Sin embargo, el mismo no puede
ser encuadrado dentro de ninguna de las dos variantes que
presenta el control jurisdiccional (concentrado y difuso). En
efecto, toma elementos de ambas formas, tanto del control
descentralizado o difuso, como del control concentrado o
centralizado. Podemos afirmar, pues, que es de carácter
jurisdiccional, pero en cuanto a los sistemas que éste comprende,
puede ser calificado como mixto o ecléctico.
 El tipo de control de constitucionalidad vigente en el Paraguay,
adopta, principalmente, las siguientes características del control
concentrado o centralizado: a) el control de la constitucionalidad
por un órgano único y específico del Poder Judicial (la Corte
Suprema de Justicia), el cual se reserva en forma exclusiva el
ejercicio de dicho control, y b) la posibilidad de plantear la
cuestión de constitucionalidad por vía de acción.
 Del control descentralizado o difuso adopta las siguientes notas

distintivas: a) la posibilidad de plantear la cuestión de
constitucionalidad por vía de excepción en cualquier instancia, y
b) la decisión que se adopte sólo produce efectos entre las partes,
es decir, en relación con el caso concreto de que se trate.
 En general, podemos afirmar que el tipo de control legislado en la

Constitución de 1992 presenta las siguientes características:
 a) Es de tipo jurisdiccional, pues el órgano que ejerce el control
(Corte Suprema de Justicia), es de carácter jurisdiccional.
 b) El mencionado control está a cargo de un órgano único y
específico, que ejerce esa función en forma privativa.
 c) La cuestión de constitucionalidad puede ser planteada por vía
de acción directamente ante la Corte Suprema de Justicia o por
vía de excepción en cualquier instancia, en cuyo caso deben
elevarse los antecedentes a la citada Corte.
 d) Debe existir petición de parte interesada que plantee la

cuestión de inconstitucionalidad y solicite la declaración
pertinente. Se admite también la declaración de oficio en algunos
casos.
 e) Sólo se ejerce en causa judiciable.
 f) Los efectos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad
se limitan a las partes. En la parte pertinente se verá que cabe
también la posibilidad de una declaración de inconstitucionalidad
con efectos erga omnes.
6. La sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: Deberes y
Atribuciones.
 Artículo 260. DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES
DE LA SALA CONSTITUCIONAL.
 Son deberes y atribuciones de la Sala Constitucional:
i. ) conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las
leyes y de otros instrumentos normativos, declarando la
inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta
Constitución en cada caso concreto y en fallo que sólo
tendrá efecto con relación a ese caso, y
ii. ) decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias
definitivas o interlocutorias, declarando la nulidad de las
que resulten contrarias a esta Constitución.
 El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Sala
Constitucional de la corte Suprema de Justicia, y por vía de la
excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los
antecedentes a la Corte.
7. La impugnación de inconstitucionalidad.
 La acción de inconstitucionalidad o recurso de
inconstitucionalidad es una herramienta jurídica a través de la
cual, se pretende la declaración de inconstitucionalidad de una
norma, alegando que atenta contra la ley fundamental de un
Estado.
8. La impugnación por vía de excepción.
 Art.538.C.P.C.- “Oportunidad para oponer la excepción en el
proceso de conocimiento ordinario. La excepción de
inconstitucionalidad deberá ser opuesta por el demandado o el
reconvenido al contestar la demanda o la reconvención, si
estimare que éstas se fundan en alguna ley u otro instrumento
normativo violatorio de alguna norma, derecho, garantía,
obligación o principio consagrado por la Constitución. También
deberá ser opuesta por el actor, o el reconviniente, en el plazo de
nueve días, cuando estimare que la contestación de la demanda o
la reconvención se funda en una ley u otro acto normativo
inconstitucional por las mismas razones. Este plazo se computará
desde la notificación de la providencia que tiene por contestada la
demanda o la reconvención.”
 La “excepción es un medio de defensa, de fondo y de forma, por
el cual el demandado opone resistencia a la demanda del actor,
resistencia que tienen la intención. de destruir la marcha de la
acción o la acción misma.
 En la impugnación por la vía de la excepción, la cuestión de
constitucionalidad se articula o introduce en forma incidental
dentro de un proceso, cuyo objeto principal no es la posible
declaración de inconstitucionalidad, sino la de, tratar de impedir
la prosecución del juicio, paralizándolo momentáneamente, o
, extinguiéndolo definitivamente.
 El Código Procesal Civil expresa que el objeto de la defensa es
evitar que se trabe la “Litis” cuando una de las partes sustenta sus
pretensiones en una ley, decreto, reglamento, ordenanza
municipal, resolución o cualquier otro acto normativo que pueda
resultar contrario a preceptos constitucionales; esto equivale a
decir que se pretende con ello despojar a la parte que la invoque
del sustento jurídico, legal en términos estrictos, que hacen a su
postura por considerar que aquel contradice a los mandatos de
nuestra ley fundamental. Cabe señalar en consecuencia que
existen dos elementos que hacen a la viabilidad de la excepción
de inconstitucionalidad; cuales son la argumentación de una de
las partes basada en un acto normativo y que este acto normativo
precisamente sea considerado inconstitucional e impugnado en
consecuencia.
9. Efectos de la Excepción.
 Art.543 C.P.C .- Efecto de la excepción. La interposición de la
excepción no suspenderá el curso del proceso principal, que
llegará hasta el estado de sentencia.
10. La impugnación por vía de la acción.
 Es un remedio procesal tendiente a la declaración de la
inconstitucional de las normas jurídicas y de las resoluciones
judiciales, cuando las mismas sean contrarias a las disposiciones
constitucionales.
 Es una garantía constitucional, y tiene como finalidad primordial
la defensa de la supremacía de la constitución como instrumento
de validez de las normas jurídicas y por extensión, la defensa de
los derechos del hombre conculcados por medio de actos
normativos y resoluciones judiciales que los afecten.
 La Vía Directa, de acción o de demanda: Es aquella en la cual el
proceso se promueve con el objeto de atacar la presunta
inconstitucionalidad de los actos normativos y las resoluciones
judiciales. Esta vía se halla expresamente reconocida en el Art.
550 en el Código Procesal Civil paraguayo.
 Dentro de la Vía Directa cabe la llamada Acción Popular, en la
cual quien demanda puede ser cualquier persona aunque no sea
agraviada directamente por la norma impugnada.
 Art.550 C.P.C - Procedencia de la acción y juez competente.
“Toda persona lesionada en sus legítimos derechos por leyes,
decretos, reglamentos, ordenanzas municipales, resoluciones u
otros actos administrativos que infrinjan en su aplicación, los
principios o normas de la Constitución, tendrá facultad de
promover ante la Corte Suprema de Justicia, la acción de
inconstitucionalidad en el modo establecido por las disposiciones
de este capítulo.”
11. Substanciación: El Código Procesal Civil.
 Art.554.C.P.C - Sustanciación. “La Corte Suprema sustanciará la
demanda oyendo al Fiscal General del Estado, cuando se trate de
actos provenientes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o
Judicial. Se oirá además, en su caso, a los representantes legales
de las Municipalidades o corporaciones; o a los funcionarios que
ejerzan la autoridad pública de la cual provenga el acto
normativo, citándolos y emplazándolos en el asiento de sus
funciones, para que la contesten dentro del plazo de diez y ocho
días.”
 Si hubiere cuestiones de hecho que requieran ser aclaradas o
probadas, la Corte ordenará las diligencias para mejor proveer
que sean necesarias.
 La Corte pronunciará su fallo bajo la forma de Acuerdo y
Sentencia Definitiva, en el plazo de treinta días.
12. Acción Contra resoluciones judiciales.
 Art.556. C.P.C - Acción contra resoluciones judiciales. “La
acción procederá contra resoluciones de los jueces o tribunales
cuando:
 a) por sí mismas sean violatorias de la Constitución; o
 b) se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto
normativo de autoridad, contrarios a la Constitución en los
términos del artículo 550.
13. El Derecho Procesal Constitucional: Necesidad de un Código o

Ley Procesal Constitucional.
 El Derecho Procesal Penal: Al reconocerse la disciplina de la
“Justicia Constitucional” por influencia de la doctrina francesa,
también se impone tratar otra nueva disciplina, el "Derecho
Procesal Constitucional". La tendencia contemporánea dentro de
lo que se llama Derecho Procesal Penal, se orienta a reconocer
funciones jurisdiccionales constitucionales a órganos distintos de
los judiciales. Es en este campo que intervienen principios de
técnica jurídica, para lograr la realización del principio de
legalidad que es propio del Estado Constitucional de Derecho, el
principio de la independencia de los órganos constitucionales,
como también el principio de la oportunidad política,
atribuyendo mayor amplitud a órganos que parecen ser más
idóneos que la magistratura ordinaria.
 Necesidad de un Código Procesal Penal: Nadie pone en duda
que las normas reguladoras de los Procesos Constitucionales
deben ser estudiadas con independencia de las normas
sustantivas; sin embargo, décadas atrás, los estudios de los
procesos constitucionales eran asumidos por los
constitucionalistas con evidentes deficiencias de técnica procesal.
En la actualidad, no obstante, el reclamo de que su estudio
requiere una perspectiva estrictamente procesal, esta disciplina
viene, por lo general, siendo diseñada por los propios
constitucionalistas y quizás el fermento del tiempo ha podido
vadear una serie de dudas y hoy se podría con vigorosa firmeza
proclamar que el Derecho Procesal Constitucional tiene ya un
sitial en el conocimiento de las demás ramas del Derecho
Procesal.
 Un breve planteamiento demasiado esquemático confirma la
existencia de esta rama procesal cuando se observa que, frente al
Código Civil (código sustantivo) le corresponde su respectivo
Código Procesal Civil (código adjetivo), ocurre con igual fuerza
de estudio las disciplinas jurídicas específicas: el Derecho Civil y
el Derecho Procesal Civil. Lo propio ocurre con el Código Penal
cuyas disciplinas académicas llamadas a estudiarlo son el
Derecho Penal y el Derecho Procesal Penal. En realidad
podemos afirmar que, en términos del episteme jurídico, las
normas jurídicas sean sustantivas o procesales del derecho civil o
penal o de cualquier otra norma "sustantiva", son simplemente
eso: normas de conductas, mandatos, imputaciones que
prescriben algo; en cambio, la ciencia jurídica correspondiente en
cada materia, estudia y describe dichas normas, como objeto de
estudio.
 Esta descripción también es aplicable al Derecho Constitucional
y al Derecho Procesal Constitucional, en términos de disciplinas
científicas. El primero estudia a la Constitución, sea en su lectura
del texto formal o material o todo lo que ontológicamente se
presente como fenómeno constitucional, esté o no normado.
 En la realidad, sumado al texto o código fundamental, existe una
suerte de Código Procesal Constitucional que se refleja
dispersamente en una serie de instituciones procesales tendientes
a hacer prevalecer la "parte sustantiva" de aquel Código
Constitucional. En definitiva, se trata de que un virtual Código
Procesal Constitucional regule los procesos constitucionales que
se reflejan en las diversas "Garantías Constitucionales" y, por
tanto, traten de afirmar - pues he ahí la ratio legis de dichas
normas procesales - la defensa de la Constitución a través de los
diversos mecanismos procesales que establezca la propia
normatividad constitucional. A este tipo de instituciones de
naturaleza procesal constitucional, distintas a las otras normas, le
asiste la respectiva disciplina llamada a cubrir su estudio: el
Derecho Procesal Constitucional.
Lección 23
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL (ENTES TERRITORIALES)
LOS MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS
1. Niveles de administración territorial. El Art. 156 de la C.N.

 La denominación "Administración Pública" tiene un sentido
amplio, sinónimo de Estado, comprensivo de todo el organismo y
actividad designados con este nombre; en tanto que en sentido
restringido designa solamente la administración a cargo del Poder
Ejecutivo, excluida la administración interna del Poder
Legislativo y Poder Judicial.
 No cabe duda de que la Administración local o municipal está
incluida en el concepto amplio de "Administración Pública",
puesto que la institución municipal está integrada y subordinada
al Estado. ¿Pero está excluida del concepto estricto de
"Administración a cargo del Poder Ejecutivo"?. La
Administración municipal no está incluida en la "Administración
general del país" que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo. La
Constitución reconoce expresamente la autonomía municipal y
prescribe taxativamente los casos de intervención del Poder
Ejecutivo, de modo que la ley no puede disponer libremente
acerca de estas intervenciones en los Municipios, como puede
hacerlo respecto de las demás reparticiones de la "Administración
general".
 La Administración municipal está separada a este efecto de la
Administración general del país y si una ley quiere comprenderla
con algún otro fin, como por ejemplo el de planes de fomento o
de restricciones administrativas de carácter general, debe
disponerlo así expresamente para evitar toda duda.
 El Art. 156 de la Constitución Nacional, establece los niveles de
la administración política y territorial del territorio paraguayo,
proscribiendo cuanto sigue: “DE LA ESTRUCTURA POLÍTICA
Y LA ADMINISTRATIVA: A los efectos de la estructuración
política y administrativa del Estado, el territorio nacional se
divide en departamentos, municipios y distrito, los cuales, dentro
de los límites de esta Constitución y de las leyes, gozan de
autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de
sus intereses, y de autonomía en la recaudación o inversión de sus
recursos.”
2. El Derecho Administrativo General y el Derecho Municipal.

 Si bien la Administración municipal está separada de la
Administración general, el Derecho administrativo municipal es
el mismo que el Derecho administrativo general.
 En efecto, desde el punto de vista jurídico toda la actividad
municipal es "administración"; en nuestro concepto: "ejecución"
de la Constitución y de la ley al través de ordenanzas,
reglamentos y resoluciones particulares. Sus agentes son "agentes
públicos", si bien pueden estar sometidos a un estatuto especial
que no sea el general de los agentes estatales. Caben dentro de la
Administración municipal las mismas formas de organización
centralizada y descentralizada de los servicios municipales. Sus
benes son "bienes públicos", de las mismas clases y sometidos al
mismo régimen de los bienes estatales. Pueden celebrar contratos
en cuya ejecución podrá ejercer las facultades ejecutivas que le
son inherentes para el cumplimiento de la ley. Y, por último,
existen en el Derecho municipal los mismos medios de
protección jurídica para los particulares que en el Derecho
administrativo general.
 Dada la identidad normativa señalada, ¿qué objeto tiene estudiar
en particular un Derecho administrativo municipal que ya está
contenido en el Derecho administrativo general?, su objeto es
precisamente el de verificar la aplicación de los principios
generales del Derecho administrativo al ámbito municipal.
3. El Municipio. Concepto. Elementos.

 El art. 1 de la Ley 3966/10 Orgánica Municipal, define al
Municipio como: “El municipio es la comunidad de vecinos con
gobierno y territorio propios, que tiene por objeto el desarrollo de
los intereses locales. Su territorio deberá coincidir con el del
distrito y se dividirá en zonas urbanas y rurales.”
 La Constitución vigente sienta los principios fundamentales y
delega en la ley el establecimiento del régimen municipal en
detalles, en los términos del Art, 166 "De la Autonomía. Las
municipalidades son los órganos de gobierno local con personería
jurídica que, dentro de su competencia tienen autonomía política,
administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación
e inversión de sus recursos".
 Elementos:
i. La autonomía (normativa)
ii. La autarquía
iii. La territorialidad (urbanismo y distritos)
iv. Democracia representativa. (elección popular de
autoridades)
4. Las Municipalidades. Régimen jurídico de la Administración Local.

 El art. 4 de la Ley 3966/10 Orgánica Municipal, se refiere a las
municipalidades en los siguientes términos: “Municipalidad: El
gobierno de un municipio es la municipalidad. Habrá una
municipalidad en cada uno de los municipios en que se divide el
territorio de la República, cuyo asiento será el pueblo o ciudad
que se determine en la Ley respectiva.
 La Ley 3966/10 Orgánica Municipal deroga a la Ley 1294/87 y
se constituye como el régimen jurídico de los municipios en el
territorio de la república.
5. La autonomía y la autarquía municipal.

 Autonomía municipal: Se entiende por autonomía
administrativa, la competencia que posee las instituciones para
regular determinada esfera de actividad mediante reglamentos
externos. Las instituciones municipales realizan esta forma de
organización puesto que las mismas aplican la ley, y además, sus
propios reglamentos y ordenanzas.
 Autarquía municipal: Las municipalidades cuentan con
personalidad jurídica descentralizada, situación que le permite
contratar a su propio nombre y tener recursos, patrimonio y
presupuesto propios que es en lo que consiste la autarquía
administrativa.
 Estos caracteres están prescriptos en la Constitucional Nacional
vigente en el Art. 166 que reza: “Las municipalidades son los
órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de
su competencia, tienen autonomía política, administrativa y
normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de
sus recursos”.
6. Competencia de la Municipalidades.
 El Art. 158 de la Constitución autoriza "la creación y el
funcionamiento de servicios de carácter nacional o departamental
en la jurisdicción de los departamentos y de los Municipios".
 La enumeración de materias de competencia municipales es
relativa y no puede asegurarse que algunas de ellas no se vayan
desprendiendo del Municipio para pasar a ser objeto de servicios
nacionales, como ha ocurrido ya el con urbanismo a cargo del
ente nacional IPVU, alumbrado público de ANDE, servicios
sanitarios de ESSAP S.A. y todavía puede ocurrir en gran medida
con la policía del tránsito que sin dejar de interesar al Municipio
trasciende sus límites para ser más bien de incumbencia de la
policía general de seguridad.
 Artículo 168. C.N. DE LAS ATRIBUCIONES: “Son atribuciones de
las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a
la Ley: 1) la libre gestión en materias de su competencia,
particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto,
educación, cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social,
instituciones de crédito, cuerpos de inspección y de policía; 2) la
administración y la disposición de sus bienes; 3) la elaboración
de su presupuesto de ingresos y egresos; 4) la participación en las
rentas nacionales; 5) la regulación del monto de las tasas
retributivas de servicios efectivamente prestados, no pudiendo
sobrepasar el costo de los mismos; 6) el dictado de ordenanzas,
reglamentos y resoluciones; 7) el acceso al crédito privado y al
crédito público, nacional e internacional; 8) la reglamentación y
la fiscalización del tránsito, del transporte público y la de otras
materias relativas a la circulación de vehículos; y 9) las demás
atribuciones que fijen esta Constitución y la Ley.
 En el Art. 12 de la Ley 3966/10 Funciones, establece que “Las
municipalidades no estarán obligadas a la prestación de los
servicios que estén a cargo del Gobierno Central, mientras no
sean transferidos los recursos de conformidad a los convenios de
delegación de competencias, previstos en los Artículos 16, 17 y
18.”, y enumera todas las materias que compete al gobierno local
o municipal.
7. El Gobierno Municipal.
 Varios sistemas pueden seguirse para la organización del
gobierno municipal: a) un órgano con funciones indiferenciadas
de dirección y ejecución; b) un órgano colegiado deliberante y un
órgano ejecutivo independiente; c) un órgano deliberante superior
y el ejecutivo subordinado.
 La Ley 3966/10 sigue el segundo sistema, (b) aplicando a la
organización del gobierno municipal el principio de la separación
de poderes que rige en el Estado.
 Artículo 20. De la Ley 3966/10 – “Gobierno municipal: El
gobierno municipal es ejercido por la Junta Municipal y la
Intendencia Municipal. La Junta Municipal es el órgano
normativo, de control y deliberante. La Intendencia Municipal
tiene a su cargo la administración general de la municipalidad.”
8. Órganos y agentes municipales.
 La ley orgánica 3966/10 hace la previsión, autorizando a las
municipalidades en cuanto a que la "La organización y el
funcionamiento de las reparticiones municipales serán
reglamentados de acuerdo a las necesidades y a la capacidad
financiera del Municipio" (Art. 21).
 En cuanto a los derechos y obligaciones de los agentes, la ley
3966/10 en su artículo 220.- Régimen jurídico, dispone: “Serán
aplicables a las municipalidades y a su personal, las disposiciones
de la Ley “DE LA FUNCIÓN PÚBLICA”, que regula la
situación jurídica de los funcionarios públicos en general, en todo
lo que no contradigan a las normas especiales previstas en la
presente Ley.”
9. Actos Jurídicos Municipales.

 Los órganos municipales ejercen sus atribuciones mediante actos
jurídicos que son los mismos del Derecho administrativo
general: los actos reglamentarios por los cuales se crean
obligaciones y prohibiciones para la generalidad de los
habitantes, que en nuestro Derecho municipal se denominan
ordenanzas, o para la generalidad de los agentes de la
Administración municipal que son los reglamentos internos o
simplemente reglamentos, y por último las resoluciones que son
la aplicación de las normas de carácter general (ordenanzas y
reglamentos) al caso particular de un individuo o un grupo
determinado de individuos, sean habitantes o agentes de la
Administración, en su caso.
10. Ordenanzas y Resoluciones.
 Ordenanzas: son los actos reglamentarios por los cuales se crean
obligaciones y prohibiciones para la generalidad de los habitantes
o para la generalidad de los agentes de la Administración
municipal, que son los reglamentos internos
 Resoluciones: son la aplicación de las normas de carácter general
(ordenanzas y reglamentos) al caso particular de un individuo o
un grupo determinado de individuos.
11. Régimen de bienes municipales.

 Según el Art. 1903 del Código Civil "Los bienes municipales son
públicos o privados. Bienes públicos municipales, son los que
cada municipio ha destinado al uso y goce de todos sus
habitantes. Bienes privados municipales, son los demás, respecto
de los cuales cada municipio ejerce dominio, sin estar destinados
a dicho uso y goce. Pueden ser enajenados en el modo y la forma
establecidos por la Ley Orgánica Municipal.
 La Ley 3966/10 los clasifica y enumera en bienes del dominio
público y bienes del dominio privado. (Art. 134 y 137)
12. Régimen de Contratación Municipal.

 La teoría de los contratos de la Administración es enteramente
aplicable a los contratos que puede celebrar la Municipalidad con
los particulares. Son contratos del Derecho común, incluso los
llamados específicamente "contratos administrativos": de obra
pública, de concesión de servicio público, de suministro y de
empréstito. Estos contratos no sé diferencian de los del Derecho
común por elementos intrínsecos que los identifiquen, sino por
efectos externos: los provenientes del ejercicio de facultades
propias de la Administración en la ejecución del contrato. Si se
reconocen estas facultades ejecutivas a la Administración estatal,
debe admitírselas también a la Administración municipal, tanto
más que la misma Ley 3966/10 dice expresamente en su Artículo
7°.- Derechos y obligaciones. “La municipalidad podrá adquirir
derechos y contraer obligaciones y goza de las ventajas y
privilegios que la legislación reconozca a favor del Estado, con
relación a los tributos y demás actos jurídicos que celebre con
otras personas jurídicas o físicas. Esta disposición rige también
para las asociaciones de municipalidades.”
 Lo que interesa estudiar acerca de los "privilegios y
prerrogativas" como los llama la doctrina más generalizada y que
para nosotros no son más que "facultades ejecutivas" de la
Administración, es el grado de intervención que éstas comportan
en la ejecución de cada uno de los mencionados contratos.
13. Administración Financiera. Presupuesto. Ingresos Municipales.
(impuestos, tasas, contribuciones).
 En concordancia con la prescripción constitucional de que "Nadie
estará obligado al pago de tributos ni a la prestación de servicios
personales que no hayan sido establecidos por la ley" (Art, 44
C.N.), la Ley 3966/10 dispone a su vez que "el funcionamiento de
las Municipalidades y de los servicios que deben prestar para el
cumplimiento de su objeto y funciones, será financiado con los
ingresos previstos por la ley (Art, 143).
 La misma ley 3966/10 en los artículos subsiguientes va citando
todos los tipos de ingresos con los que pueden contar las
municipalidades.
 Artículo 144.- Tipos de ingresos: “Las municipalidades tendrán
ingresos corrientes, ingresos de capital, y recursos de
financiamiento y donaciones, así como participación en tributos
en regalías de otros niveles de la administración del Estado.”
 Artículo 145.- Ingresos corrientes: “Los ingresos corrientes se
clasifican en: a) ingresos tributarios; b) ingresos no tributarios; c)
transferencias y donaciones destinadas expresamente a cubrir
gastos corrientes; y; d) demás ingresos corrientes no previstos en
los incisos precedentes.
 Artículo 146.- Ingresos tributarios: “Son ingresos tributarios los
provenientes de impuestos, tasas y contribuciones especiales,
creados por las leyes.”
 Artículo 147.- Ingresos no tributarios: “Son ingresos no
tributarios, los generados por otras fuentes que son básicamente
las siguientes: a) las multas; b) las prestaciones de servicios; c)
las rentas de activos fijos; d) las rentas de activos financieros; e)
las concesiones; y, f) otros ingresos destinados a gastos corrientes
que respondan a la naturaleza de los ingresos no tributarios.
14. Régimen de Contravenciones y Sanciones. Los Juzgados de Faltas

municipales. Recursos.
 Artículo 94. Ley 3966/10- Jurisdicción. “La jurisdicción en
materia de faltas municipales será ejercida por los juzgados de
faltas municipales, cuya organización y procedimiento se
establecen en la Ley.”
 Artículo 95.- Acción. “Toda falta da lugar a una acción que
deberá ser promovida de oficio por el Intendente Municipal o por
la jefatura de la dependencia interviniente, ante el Juzgado de
Faltas Municipales.
 Los recursos que pueden oponer los particulares contra las
resoluciones municipales, están legislados solo en la Ley que
establece procedimiento en materia de faltas municipales.
 Artículo 116.- Recurso: “Contra las sentencias del Juzgado de
Faltas Municipales, cabrá recurso de apelación y nulidad ante el
Intendente, que deberá deducirse en escrito fundamentado y
presentado ante el Juzgado dentro del plazo perentorio de cinco
días hábiles. La apelación se concederá con efecto suspensivo.
Concedido el recurso, los autos deberán ser remitidos sin demora
al Intendente Municipal.”
 Artículo 270.- Recursos de reconsideración o reposición: “El
recurso de reconsideración o reposición es de carácter optativo y
podrá interponerse contra el mismo órgano que dictó la
resolución; dentro del plazo perentorio de diez días hábiles,
computados a partir del día siguiente de la fecha en que se
notificó la resolución que se recurre. El órgano administrativo
deberá resolver el recurso dentro del plazo de diez días hábiles.
En caso de que dicho órgano ordene pruebas o medidas para
mejor proveer, dicho plazo se contará desde que se hubieren
cumplido éstas. Si no se emitiere resolución en el término
señalado, se entenderá que hay denegatoria tácita del recurso. El
recurso de reconsideración no procederá contra las resoluciones
dictadas por el Intendente en un recurso de apelación.
 Artículo 271.- Recurso de apelación o jerárquico. “El recurso
de apelación o jerárquico podrá interponerse en el perentorio
término de cinco días hábiles, en contra de una resolución
expresa o tácita, dictada por un órgano inferior al Intendente.
Dicho plazo se contará desde el día siguiente a la notificación de
esa resolución o desde el vencimiento del plazo para dictarla. El
recurso se interpondrá ante quien dictó la resolución y se
substanciará ante el Intendente, a quien deberán remitirse todos
los antecedentes dentro del plazo de dos días hábiles. El
pronunciamiento del Intendente deberá emitirse dentro del plazo
de diez días hábiles, contados desde el día siguiente al de la fecha
de interposición del recurso. Transcurrido dicho término sin que
se hubiere adoptado resolución expresa, se entenderá
automáticamente denegado el recurso. La regulación del recurso
de apelación establecida en este artículo no será aplicable a las
decisiones del Juzgado de Faltas, las cuales serán recurribles en
los términos y de acuerdo con el procedimiento establecido en el
Título IV.
15. Acciones y Recursos contra los actos municipales.
 Artículo 272.- Acción contencioso-administrativa.: “En contra de

las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa, se podrá
ejercer la acción contencioso-administrativa ante el Tribunal de
Cuentas dentro de los 18 (dieciocho) días hábiles de resuelto el
recurso.
 Artículo 273.- No suspensión de resoluciones municipales. “No
se admitirá ante las autoridades judiciales o administrativas
acción que tenga por objeto impedir o suspender el cumplimiento
de las resoluciones municipales en lo concerniente a la seguridad,
higiene y bienes del dominio público comunal. Los particulares
perjudicados por ella deberán ejercitar su derecho en la forma
prevista en el artículo anterior.”
16. El gobierno Departamental. Régimen Jurídico.

 El Gobierno Departamental es la institución constitucional que
administra y gobierna como órgano descentralizado del Gobierno
Central un espacio territorial denominado departamento”. Es
decir, tiene competencia dentro de los límites del departamento,
que a su vez comprende varios municipios y las zonas rurales que
se hallan dentro de su jurisdicción.
 La Constitución Nacional vigente, prescribe la creación y/o
modificación geopolítica de los Departamentos y municipios.
Artículo 159. DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS.
“La creación, la fusión o la modificación de los departamentos y
sus capitales, los municipios y los distritos, en sus caso, serán
determinadas por la Ley, atendiendo a las condiciones
socioeconómicas, demográficas, ecológicas, culturales e
históricas de los mismos.”
 Artículo 160. DE LAS REGIONES. “Los departamentos podrán
agruparse en regiones, para el mejor desarrollo de sus respectivas
comunidades. Su constitución y su funcionamiento serán
regulados por la Ley.”
 Artículo 161. DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL. “El
gobierno de cada departamento será ejercido por un gobernador y
por una junta departamental. Serán electos por voto directo de los
ciudadanos radicados en los respectivos departamentos, en
comicios coincidentes con las elecciones generales, y durarán
cinco años en sus funciones. El gobernador representa al Poder
Ejecutivo en la ejecución de la política nacional. No podrá ser
reelecto. La Ley determinará la composición y las funciones de
las juntas departamentales.”
 Régimen Jurídico: La ley 426/94 QUE ESTABLECE LA CARTA
ORGANICA DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL, es la que rige los
gobiernos Departamentales.
17. Competencias del Gobierno Departamental. Organización del

Gobierno Departamental.
 En el artículo 163 de la Constitución Nacional vigente y el
artículo 16 de la Ley 426/94 en el apartado de Deberes y
Atribuciones, determinan las competencias de los Gobiernos
Departamentales.
 Artículo 16.- El Gobierno Departamental tiene como objeto:
i. a) Elaborar, aprobar y ejecutar políticas, planes, programas
y proyectos para el desarrollo político, económico, social,
turístico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos
fundamentales deberán coordinarse con los del Gobierno
Nacional y en particular con el Plan Nacional de
Desarrollo. Para el efecto, la Secretaría Técnica de
Planificación, o la entidad que la sustituya, asistirá
técnicamente a cada Gobierno Departamental en la
elaboración de los mismos, para asegurar la congruencia
entre políticas y planes nacionales, departamentales y
municipales;
ii. b) Coordinar planes, programas y proyectos con las
Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas
cuando éstas la soliciten;
iii. c) Formular el Presupuesto Anual del Gobierno
Departamental que será previsto en el Presupuesto General
de la Nación;
iv. d) Administrar los bienes y recursos del Gobierno
Departamental;
v. e) Coordinar la acción educativa y la formación escolar y
ciudadana con los organismos competentes de tal forma a
que se adecuen a las exigencias y necesidades del
Departamento;
vi. f) Coordinar con los organismos competentes del Gobierno
Central la política sanitaria aplicable al Departamento;
vii. g) Participar de los programas de cooperación internacional
en el Departamento dentro de los límites establecidos en
los Acuerdos Internacionales, así como hacer uso del
crédito público o privado, nacional o internacional
conforme a la Ley;
viii. h) Organizar con los recursos previstos en el Presupuesto
del Departamento los servicios departamentales comunes,
tales como obras públicas, provisión de energía eléctrica,
agua potable, transporte y los demás que afecten
conjuntamente a más de un Municipio y dentro del mismo
Departamento, en coordinación con los Municipios y con
sujeción a las disposiciones legales que rigen la materia;
ix. i) Cuando dos o más Gobiernos Departamentales limítrofes
tengan proyectos coincidentes, podrán coordinar sobre los
mismos, con sujeción a las disposiciones legales que rijan
la materia;
x. j) Requerir información sobre la ejecución presupuestaria
de las diferentes oficinas públicas de carácter nacional que
operan en el Departamento;
xi. k) Adoptar medidas para la preservación de las
comunidades indígenas residentes en el mismo y del medio
ambiente y de los recursos naturales del Departamento; y,
xii. l) Cumplir con las demás funciones que le asignen la
Constitución Nacional y las Leyes.
 Organización del Gobierno Departamental: El artículo 161 de
la Constitución Nacional vigente y en el título 2 de la Ley 426/94,
“De la Estructura Departamental”, se describen, en los sucesivos
artículos, la estructura organizacional de los Gobiernos
Departamentales.
 Artículo 161 C.N. DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL.: “El gobierno
de cada departamento será ejercido por un gobernador y por una
junta departamental. Serán electos por voto directo de los
ciudadanos radicados en los respectivos departamentos, en
comicios coincidentes con las elecciones generales, y durarán
cinco años en sus funciones. El gobernador representa al Poder
Ejecutivo en la ejecución de la política nacional. No podrá ser
reelecto. La Ley determinará la composición y las funciones de
las juntas departamentales.”
 Gobierno Departamental. Elección. Duración. Requisitos
Artículo 10. Ley 426/94- “El Gobierno de cada
Departamento será ejercido por un Gobernador y por una Junta
Departamental, que durarán cinco años en sus funciones. Serán
elegidos por el voto directo de los ciudadanos radicados en los
respectivos Departamentos, en comicios coincidentes con las
elecciones generales. Los Gobernadores no podrán ser
reelectos. Los miembros de las Juntas Departamentales podrán
serlo. Para ser electos Gobernadores y desempeñar tales cargos se
deberá dar cumplimiento a lo establecido en el Artículo 162 de la
Constitución Nacional.”
 Composición de las Juntas Departamentales Artículo 11. Ley
426/94- “La Junta Departamental se compondrá de un mínimo de
siete miembros y un máximo de veintiún miembros titulares e
igual número de suplentes. Para determinar la cantidad exacta de
miembros titulares y suplentes de la Junta Departamental, se
tomará como base el padrón electoral de los ciudadanos
empadronados en cada Departamento. Los Departamentos que no
cuenten con treinta y cinco mil empadronados, se constituirán
con el número mínimo de miembros y los que superen los treinta
y cinco mil empadronados, tendrán un miembro más por cada
quince mil empadronados o por cada fracción mayor al 50%
(cincuenta por ciento) de quince mil, hasta llegar al número
máximo de veintiuno.”
18. Intervención de los Departamentos y las Municipalidades. Los

casos.
 Artículo 165. C.N. DE LA INTERVENCIÓN: “Los departamentos y
las municipalidades podrán ser intervenidos por el Poder
Ejecutivo, previo acuerdo de la Cámara de Diputados, en los
siguientes casos;
i. 1) a solicitud de la junta departamental o de la municipal,
por decisión de la mayoría absoluta;
ii. 2) por desintegración de la junta departamental o la de
municipal, que imposibilite su funcionamiento;
iii. y, 3) por grave irregularidad en la ejecución del
presupuesto o en la administración de sus bienes, previo
dictamen de la Contraloría General de la República. La
intervención no se prolongará por más de noventa días, y si
de ella resultase la existencia del caso previsto en el inciso
3), la Cámara de Diputados, por mayoría absoluta, podrá
destituir al gobernador o al intendente, o a la junta
departamental o municipal, debiendo el Tribunal Superior
de Justicia Electoral convocar a nuevos comicios para
constituir las autoridades que reemplacen a las que hayan
cesado en sus funciones, dentro de los noventa días
siguientes a la resolución dictada por la Cámara de
Diputados.
Lección 24
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
1. El principio de legalidad de la Administración: su fundamento y

explicación.
 Se considera que el Principio de Legalidad de la Administración
es una de las grandes conquistas del Estado de Derecho de
nuestro tiempo, y ésta consiste en el total sometimiento de la
Administración a la ley. Ello se revela en el Derecho
administrativo bajo varios aspectos:
i. a) En la subordinación de las leyes administrativas a la
Constitución por lo que lo hemos llamado "Derecho sub-
constitucional.
ii. b) "Los órganos del Estado se subordinan a los dictados de
la ley..." (Art, 257 C.N.), por lo que hemos calificado de
"sub-legal" la actividad administrativa (supra, ibidem).
Incluso las facultades discrecionales que las leyes
confieran a las autoridades administrativas deben contener
necesariamente limitaciones (Art. 3° C.N.), de suerte que
en su ejercicio no las traspasen o usen con otra finalidad,
so pena de extralimitación o desviación de poder.
2. La atribución legal previa de potestades para la actuación de la

Administración.
 García de Enterría expresa: "El principio de legalidad de la
Administración, con el contenido explicado, se expresa en un
mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la
Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de
actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera,
habilita a la Administración para su acción confiriéndola el efecto
poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así
como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y
por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa
de potestades la Administración no puede actuar, simplemente."
3. El estado de Derecho y el principio de Legalidad. El sentido

Originario de este principio.
 “Un Estado de derecho es un modelo de orden para el país por lo
cual este se rige por un sistema de leyes escritas e instituciones
ordenado en torno de una constitución, la cual es el fundamento
jurídico de las autoridades y funcionarios que se someten a las
normas de esta. Cualquier medida o acción debe estar sujeta a
una norma jurídica escrita y las autoridades del Estado están
limitadas estrictamente por un marco jurídico preestablecido que
aceptan y al que se someten en sus formas y contenidos. Por lo
tanto, toda decisión de sus órganos de gobierno ha de estar sujeta
a procedimientos regulados por ley y guiados por absoluto
respeto a los derechos fundamentales.”
 Si nos remitimos a la definición del concepto Estado de Derecho,
podemos afirmar que ello implica el absoluto sometimiento a la
ley, en decir, un modelo u orden social en donde la vara a
medirse es el “Principio de Legalidad”, por ende, podemos
concluir que el sentido originario de éste principio viene dado por
el modelo político- social que se ha denominado Estado de
Derecho.
4. Surgimiento del Derecho Administrativo como una reacción directa

contra el gobierno del absolutismo.
 El jurista español Eduardo García de Enterría, en su obra
“Derecho Administrativo”, sostiene que: “el derecho
administrativo surgió como manifestación de las concepciones
jurídicas de la Revolución Francesa y como una reacción directa
contra las técnicas de gobierno del absolutismo”. Por su parte,
Alejandro Nieto García, quien en 1986 publica su obra “Estudios
históricos sobre administración y de derecho administrativo”, y
parte de la idea de que el “Estado Absoluto” tuvo la
concentración de poderes como regla general, pero ésta, en un
proceso gradual, fue disminuyendo hasta llegar al momento de
las revoluciones liberales, donde se da la separación total, es
decir, estos movimientos revolucionarios no rompieron de un tajo
la realidad existente y construyeron otra totalmente diferente,
sino que se dio una evolución lenta pero perceptible de este
fenómeno. Por ello Tocqueville afirma que todo lo nuevo existía
ya antes, "pero con un significado distinto impuesto por las
concepciones del absolutismo".
 Así también hemos visto, como antecedentes del Derecho
Administrativo, que los Estados modernos, poco a poco fueron
separando el concepto de “órganos y agentes”, y dándole
responsabilidades distintas a cada elemento.
5. El Principio de Licitud del Derecho Privado. (Art. 9 C.N. segundo

párrafo).
 “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado de
lo que ella no prohíbe.”
 El Principio de Licitud de los actos Jurídicos Privados, está
garantizada por la propia Constitución Nacional vigente en su
artículo 9 último párrafo, también se lo puede enunciar
vulgarmente con la expresión “está permitido todo lo que no está
prohibido” . Esto quiere decir que la validez y regularidad de los
actos jurídicos privados sólo están condicionados por el hecho de
que para ellos solo basta con que los mismos no estén
expresamente prohibidos por la ley. Este principio se contrapone
al principio de legalidad de los “actos administrativos”, porque
para para ellos, es necesario que estén autorizados expresa o
implícitamente en la ley o reglamento.
6. La Plenitud Hermética del Orden Jurídico.

 Es un principio general del Derecho que consiste en que ninguna
controversia de orden jurídico puede dejar de resolverse aun
cuando no exista una ley aplicable al caso concreto. Dicho
principio es aceptado por la mayoría de los sistemas jurídicos.
 La Plenitud Hermética del ordenamiento presupone una relación
entre todo lo que existe, o por lo menos, entre el Derecho y todo
lo que existe; esto significa que, en última instancia, si la
oscuridad propia de la ley no permite su exacta aplicación, debe
buscarse la mejor manera para una armónica interpretación de la
misma. Y, en caso de insuficiencia o silencio de la misma común
mente llamados como “lagunas de la ley” se debe entonces
proceder a lo que se denomina “integración”, misma que no
siempre es posible, particularmente en ciertas materias o temas.
El Derecho Administrativo vimos que rige totalmente la plenitud
hermética del orden jurídico, ya que en la misma tampoco se
permite silencio u oscuridad de la ley, y como se ha visto, el
Derecho Administrativo recurre a todos los elementos del
ordenamiento jurídico en forma supletoria para llenar las
“lagunas” que pudieran darse.
7. La Supremacía del Interés General.

 Prescribe el Art. 128 C.N.: "En ningún caso el interés de los
particulares privará sobre el interés general".
 En lo que respecta a la Administración pública, ella es
consustancial con el interés general. Existe para este fin y sólo
para él.
 El problema consiste en saber en qué condiciones los intereses
que se presentan como particulares pero cuya suma y necesidad
de seguridad los revisten de interés general, merecerán a este
título la protección jurídica. En rigor es la ley la que debe decidir
la cuestión, porque habría serio riesgo en permitir que la
autoridad califique a su arbitrio qué intereses serán protegidos y
cuáles otros no, a título de interés particular. Pero siendo
imposible que la ley llegue a prever todos los casos, será
necesario que la autoridad pueda estimarlos, decidiendo en una
situación concreta si los intereses particulares en juego merecerán
la protección debida al interés general.
8. El Principio de Igualdad.
 Prescrito en el Art. 46 C.N.: "Los habitantes de la República son
iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones".
 El principio de igualdad tiene múltiple aplicación en Derecho
administrativo: el acceso a los cargos públicos y a la contratación
con el Estado, el trato igualitario de las personas por las
autoridades, etc. Su importancia es tan gravitante que en la
recaudación de tributos, en conflicto con otros preceptos
constitucionales, prevalece el principio de igualdad. Y si se
quiere otra demostración más dramática de las consecuencias de
su violación, bastaría recordar que entre las causas de la
independencia de nuestro país se destaca la discriminación que
existía entre españoles y criollos, así como el universal
movimiento de liberación de los pueblos coloniales en el presente
siglo.
 El principio de igualdad es uno de los más entrañables de la
condición humana y su violación es tan grave que no puede
predecirse sus consecuencias. La Administración pública tiene la
misión de hacer efectivo este principio en los hechos.
9. Preservación de los Derechos Humanos.
 No puede concebirse que la Administración pública tenga otros
fines más elevados que la preservación y promoción de los
derechos humanos. El Art. 4° C.N. lo consagra en la forma más
amplia: "Toda persona será protegida por el Estado en su
integridad física y psíquica, así como en su honor y en su
reputación". Es ésta la única justificación para investir de
potestades a la policía, a toda clase de policía, y no para satisfacer
el prurito de mando o el despliegue de fuerza.
 Las funciones de la policía de seguridad están especialmente
establecidas en el artículo 175 C.N. como materia del Derecho
Administrativo.
10. Auto-administración.
 La centralización excesiva del poder no sólo es inadecuada para
la atención eficaz de los servicios a cargo de la Administración,
sino que es impropicia para el ejercicio de las libertades y de la
democracia. La Administración es autocrática en el sentido de
que sus órganos no son electivos y sus decisiones se toman
unilateralmente, sin consulta a los sectores afectados. Esta
cualidad adquiere graves proyecciones a medida que se
multiplican los órganos con facultades reglamentarias, en virtud
de las cuales la regulación de materias de las más importantes,
como el régimen monetario, industrial, comercial, sanitario, etc.,
no la hace ya el Poder Legislativo sino la Administración a cargo
del Poder Ejecutivo. En este sentido es cierto y seguramente
inevitable en gran medida el fenómeno de traslación de poder del
legislativo, no necesariamente al jefe del Ejecutivo, sino a la
burocracia administrativa. Por estas razones constituye una
valiosa conquista la autonomía municipal consagrada en la
Constitución. Con todas las ineptitudes que pueden achacarse a
las Municipalidades, el que la administración local esté en manos
de los interesados es seguramente mejor de lo que sería a cargo
de un "prefecto" nombrado por el poder central.
 Esta auto-administración puede ser erigida en principio general,
al menos como tendencia, para democratizar en la medida de lo
posible los órganos administrativos colegiados con facultades
reglamentarias, mediante la representación de los sectores
afectados.
11. Responsabilidad de la Administración y sus Agentes.
 Tras largas peripecias y trabajosa evolución se ha llegado a sentar
en la doctrina y en el Derecho positivo comparado como
principio inconcuso la responsabilidad de la Administración y sus
agentes, no sólo por actos irregulares sino también por actos
legislativos, administrativos y judiciales regulares, en cuanto
quiebren el principio de igualdad de sacrificio en las cargas
públicas.
 Nuestra Constitución lo prescribe para la Administración y sus
agentes por actos ilícitos en el Art. 106 que dice:"... En los casos
de las transgresiones, delitos o faltas que cometieren en el
desempeño de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad
subsidiaria del Estado, con derecho de este a repetir el pago de lo
que llegase a abonar en tal concepto".
 No hay ninguna excepción de responsabilidad personal de los
funcionarios públicos, desde el más humilde hasta el más
encumbrado. Es obvio advertir que la responsabilidad personal de
los agentes es la mejor garantía, si no la única, de la legalidad de
la Administración.
 En cuanto a la responsabilidad por actos regulares, lo prescribe el
Art. 39 C.N. que reza: "Toda persona tiene derecho a ser
indemnizada justa y adecuadamente por los daños o perjuicios de
que fuese objeto por parte del Estado. La ley reglamentará este
derecho.
12. Publicidad.
 Otro de los principios inherentes a la Administración pública es
el de la publicidad de sus actos.
 Aunque no hubiera una prescripción constitucional que así lo
dispusiera este principio deriva del objeto de la Administración
que es el manejo de la cosa pública. y lo establece positivamente
la Constitución en su Art. 28 bajo el concepto de "derecho a
informarse".
13. Moralidad.
 No hay precepto legal que exija como condición de regularidad
del acto administrativo, su moralidad. Ello se debe a la
presunción de que el Derecho en general se ajusta a la moral, de
suerte que el acto jurídico es al mismo tiempo moral. Pero si en
algún caso se produce un desajuste de modo que un acto
administrativo es inmoral, sin que haya disposición legal que
expresamente lo prohíba o condene, debe sin embargo ser
sancionado, por lo menos con la nulidad, en virtud del principio
de moralidad que debe reinar en la Administración pública.
14. La ética pública.

 Definimos a la ética como conjunto de costumbres y normas que
dirigen o valoran el comportamiento humano en una comunidad.
 Cuando se habla de ética pública hacemos referencia a la ética
aplicada y puesta en práctica en los asuntos de gobierno. Es la
ética aplicada en los servidores públicos, agentes, o aquéllas
personas que ocupan u cargo público ya sea por elección,
oposición u otra medio, y que tienen una responsabilidad ante el
Estado. Dichas responsabilidades se traducen en actos concretos
orientados hacía el interés común o de la ciudadanía. La ética
pública trata de los actos humanos en tanto que son realizados por
gobernantes y funcionarios públicos en el cumplimiento del
deber.
15. Justicia Administrativa.

 Que el Estado y la Administración en todos sus niveles, sin
excepción, sean justiciables, es otra de las grandes conquistas del
Estado de Derecho de nuestro tiempo. Nuestra Constitución,
además de prescribir que sólo el Poder Judicial "puede conocer y
decidir en los actos de carácter contencioso" (Art. 248), asigna al
Tribunal de Cuentas, que forma parte del Poder Judicial,
competencia exclusiva en los juicios contencioso-administrativos.
 Como se ve, en la prescripción constitucional no hay ninguna
excepción, ni por la jerarquía de los órganos: actos del
legislativo, administrativo y judicial, ni por su carácter: reglados
y discrecionales, éstos últimos en cuanto a extralimitación o
desviación de poder, ni siquiera los actos de gobierno que
también tienen sus limitaciones constitucionales y legales.
 Para estimar la real valía de este progreso basta recordar que
 hasta el siglo pasado predominaban ideas anacrónicas como la de
que "un poder del Estado no puede ser juzgado por otro poder".
 La Justicia Administrativa ha llegado a ser, al fin, la garantía
necesaria para la vigencia de todos los demás principios
fundamentales de la Administración.

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Resumen del Libro “Principios de Derecho Administrativo” de

Salvador Villagra Maffiodo

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Definición del Derecho Administrativo.

 Conjunto de normas positivas y principios jurídicos que rigen la

2. Su Importancia para el deslinde de jurisdicciones. (Importancia de la

 Es de gran importancia práctica para los países que tienen

3. Criterios clásicos de Definición:

a) Por el sujeto u órgano competente: Poder Ejecutivo (aunque también

b) Por la Materia Regida: “Derecho Administrativo” , Actividad libre

c) Por el carácter Dual del Estado: Derecho Administrativo cuando obra

d) Por exclusión: Derecho Administrativo sería el que resta luego de

 Tomando el vocablo “Ejecución” en un sentido muy amplio:

5. Diversos Enfoques para una configuración integral.

 A) El Derecho Administrativo es un Derecho Sub-Constitucional,

6. Creación y ejecución de las normas jurídicas.

 Ver el esquema del libro

7. Derecho Administrativo: Derecho Sub-Constitucional

 Como indica en el esquema : El Derecho Administrativo es un

8. Legislación, jurisdicción, y administración.

 Legislación: función creadora de norma generales (leyes)

9. Ejecución No cualificada y Cualificada de la ley.

 Ejecución “no cualificada de la ley” se le denomina a los “actos

10. Derecho Administrativo y Derecho Privado

 El Derecho Administrativo es entendido como “ejecución

11. Derecho Positivo y Sistemática Jurídica

12. Noción Integral (del Derecho Administrativo)

 Conjunto de Normas Positivas y principios jurídicos que rigen la

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Concepto jurídico de “fuente”.

 B) Reglamentos externos: estableen mandatos obligatorios

 C) Reglamentos de ejecución: detalla y explica el texto

7. Ámbito de vigencia en el espacio.

18. Relación con la ciencia de la Administración

ACTIVIDAD JURÍDICA ADMINISTRATIVA

1. Actos jurídicos administrativos.

10. El Silencio de la Administración. Resolución Ficta. Art. 40 C.N.

 La falta de reglas procesales especiales y las lagunas o vacíos de

14. Pronunciamiento. Eficacia relativa de la voluntad del agente.

1. Clasificación de los actos administrativos en generales e

7. Facultad Constitucional del Presidente de la República y

8. Reglamentos Externos: regulación administrativa en materia

11. Los posibles medios de control para garantizar el correcto ejercicio

12. Órganos e instituciones con facultades reglamentarias en nuestra

ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES

1. Identificación del acto administrativo individual.

4. Clasificación (de los actos administrativos individuales)

5. Actos reglados y discrecionales. Su revisión Judicial.

6. Declarativos y Constitutivos. Ley aplicable. (Actos)

7. Preparatorios y Definitivos. (Actos)

8. Decisorios o cuasi-judiciales. (Actos)

10. Permisos y autorizaciones.

11. Dictámenes e informes.

12. Actos de Gobierno.

13.Cumplimiento del Acto Administrativo.

14. Ejecutividad. Prelación del acto administrativo y su revisión

16. Fuerza Ejecutoria.

NULIDAD Y ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

1. Actos administrativos irregulares: Sanción de las irregularidades

4. Causas de Nulidad: a) sanción legal expresa, b) prohibición legal, c)

5. Otras causas de nulidad: dolo, error, violencia, moralidad.

REVOCACIÓN POR RAZÓN DE CONVENIENCIA U

1. Actos administrativos regulares. Revocación en sentido amplio y

9. Otras variantes relativas a la revocabilidad.