LÍNEA JURISPRUDENCIAL

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO LEGISLADOR

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D. C., trece (13) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28769) (IJ)

Actor: MERCEDES BENZ COLOMBIA S.A.

Demandado: NACIÓN-CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 Antecedentes

Entre enero y octubre de 2001, la sociedad Mercedes Benz Colombia S.A. canceló
lo correspondiente a la TESA consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633
de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en
la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que tenía efectos hacia
futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos retroactivos.

En el ejercicio de la acción de reparación directa, la sociedad actora solicita que se

declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación-Congreso de
la República por el supuesto daño antijurídico causado por esas normas, a saber,
lo pagado por concepto de esa tasa y que, a título indemnizatorio, se le devuelvan
dichas sumas, con los respectivos intereses.

 Consideraciones
La TESA demanda al Estado por el hecho del legislador debido a que las normas
anteriormente señaladas imponían el pago de una tasa la cual fue declarada
inexequible por la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, este proceso se
llevó a cabo por el termino de 15 años en los cuales se presentaron varias
impugnaciones con diferentes posturas teológicas y doctrinales.

Esta sentencia es unificadora sobre la responsabilidad del hecho del legislador,

donde el Consejo de Estado estimo que no se encontró responsabilidad del
Legislador por la tasa grabada en los productos de la TESA.

El Consejo de estado considero lo siguiente, 1) que no se pueden extender los

efectos ex tunc a la Sentencia C- 992 de 2001 2) mientras la ley estuvo en
vigencia era un deber jurídico el pago de la tasa y por tanto no se puede presentar
un daño antijuridico. 3) que los pagos realizados como consecuencia de la tasa no
representan un daño antijuridico 4 ) no era la reparación directa el mecanismo
idóneo para exigir la indemnización por el pago, porque primaba el principio de
decisión previa, exigiendo entonces la devolución del dinero pagado directamente
a la DIAN, vía administrativa conforme el Estatuto Tributario, so pena de carecer
de aptitud sustantiva su alegación en sede judicial.

 Resuelve

REVOCAR la sentencia de 27 de julio de 2004, proferida por la Sala de

Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. En su lugar se dispone:

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen

para lo de su competencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
 SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00173-01(26689)
Actor: INDUSTRIA DE EJES Y TRANSMISIONES S.A. - TRANSEJES S.A.
Demandado NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 Antecedentes

En escrito presentado el día 13 de enero de 2003 , la sociedad Industria de Ejes y

Transmisiones S.A. – Transejes S.A., mediante apoderado judicial, formuló
demanda de reparación directa contra la Nación - Congreso de la República, con
el fin de que se le declare administrativamente responsable por los daños
causados “por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente
inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la
obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial de Servicios Aduaneros”,
disposiciones normativas que a la postre fueron declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional .

La parte actora solicitó, además:

“2. Que se repare el daño causado a Industria de Ejes y Transmisiones S.A. –

Transejes S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar
por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1 de enero al
25 de octubre de 2001, suma equivalente a ciento cuarenta y seis millones
ochocientos ochenta y seis mil noventa y tres pesos ($146.886.093).

“3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes”.

 Consideraciones

La acción de reparación directa tiene como sustento en que existió unos pagos
correspondientes a la Tasa Especial de Servicios Aduaneros entre el 1° de enero y
el 25 de octubre de 2001, (tributo que fue declarado inexequible mediante la
sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional), lo que considera la
parte actora y se genero un daño antijuridico a relación de esos pagos lo que le
ocasionó un menoscabo patrimonial.

La sala en primera medida considera que no se demostró por la parte actora el

primer elemento de la responsabilidad siendo el mismo el daño antijuridico
además que el medio idóneo no es la reparación directa y por el contrario se debió
aplicar el Estatuto Tributario en lo que respecta a la devolución de saldos:

“Artículo 850. Devolución de saldos a favor. <Artículo modificado por

el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:>
Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en
sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución.

“La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver

oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no
debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones
tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago,
siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las
devoluciones de los saldos a favor (…)” (se destaca).

Entonces por no acudir a su derecho de lo pagado como pagado de lo no debido,

en lugar de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que no
demostró la existencia de un daño antijuridico en consecuencia al pago de la tasa
durante el término de la vigencia la sala procede a negar las pretensiones de la
actora.

 Resuelve

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el día 4 de diciembre de 2003, de
conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00175-01(28741)
Actor: GOODYEAR DE COLOMBIA S.A.
Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICA

 Antecedentes

En escrito presentado el 10 de enero de 2003, la sociedad Goodyear de Colombia

S.A., actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara
patrimonialmente responsable a la Nación - Congreso de la República-, “por la
expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los
artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y
pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros [TESA].”

En consecuencia, solicitó la devolución de las sumas pagadas en sus

declaraciones de importación por concepto de la TESA, entre el 1 de enero y el 25
de octubre de 2001, que estimaron en $831.931.000.

 Consideraciones

La Sala hace la anotación que no solo es responsabilidad por parte del Estado
legislador los daños antijuridicos producto de una ley, sino que también se hace
necesario tener en cuenta las “normas que se caracterizan por ser generales,
impersonales y abstractas, como los actos administrativos, decretos - ley, decretos
expedidos por el presidente en el marco de facultadas extraordinarias,
resoluciones, ordenanzas, entre otros”.

Posteriormente se hace un análisis entre la seguridad jurídica y la supremacía de

la constitución, en donde nuestro ordenamiento jurídico opta por la segunda línea
de pensamiento que es la supremacía de la constitución, de modo que el
legislativo debe someterse a la misma y hacer estricto cumplimiento de la misma a
través de su labor legislativa, y que por el contrario se presenta conductas
antijuridicas en la declaratoria de inconstitucionalidad y por tanto un deber de
indemnizar.

En cuanto al título de imputación este se debe realizar teniendo en cuenta el

criterio de la falla en el servicio ya que el daño antijuridico se encuentra en la
realización y promulgación de la ley y no por la aplicación de la misma, es decir lo
que se imputa es el desconocimiento o la puesta en daño antijuridico al momento
en que se ha redactado la ley y no cuando esta se está aplicando.

En cuanto al caso en concreto encuentra la Sala que efectivamente el Congreso

había creado una ley que imponía una tasa que no traía al contribuyente ni
contraprestación o beneficio y por tanto fue declarada inexequible, dando lugar a
un daño antijuridico a título de falla en el servicio.

En la aclaración de voto, por parte de la consejera ponente Olga Mélida Valle de la

Hoz no está de acuerdo con la decisión del consejero ponente ya que “no es
válido generalizar y establecer que también en materia impositiva, la declaratoria
de inexequibilidad de la ley, constituya por ese sólo hecho una falla en el servicio
por parte del legislador” creando así una especie de título ejecutivo en eventual
repetición contra los congresistas, ello teniendo en cuenta que si la Corte
Constitucional determina efectos ex tunc a la declaratoria de inexequibilidad habrá
falla en el servicio por la actividad del legislador, porque la norma tachada desde
su expedición jamás tuvo presunción de constitucionalidad; distinto de si el efecto
es ex nunc, pues allí se aplicará el daño especial ya que durante la vigencia de la
ley estuvo amparada por la presunción de legalidad y los efectos del fallo serían a
futuro, de donde deduce, que el actuar del Legislador en este interregno fue
legítimo y solo cumplían con sus funciones, tratándose de un daño especial. En
consecuencia, debe analizarse cada caso particular. En todo caso la jurista se
aparta, de cualquier manifestación de la providencia tendiente a endilgar actividad
ilegal o ilícita a los legisladores en el caso concreto de la ley declarada
inconstitucional, en cuanto el ejercicio de dicha actividad, no fue otro que, el propio
y legítimo autorizado constitucionalmente.

El Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa salvó voto,

manifestando que se apartaba completa y abiertamente de la sentencia proferida
por la Sala, por considerar que es un error asistir exclusivamente de la doctrina
española para resolver el tema; que es un “absoluto equívoco plantear que la
mera inconstitucionalidad de una Ley es suficiente y se convierte por sí solo en
daño antijurídico y fundamento de la imputación”, el Legislador cumplió con su
función por tanto la inexequibilidad de la misma no se origina en una falta de
diligencia, en una negligencia, en la ocurrencia de un dolo o en el despliegue de
actividad culposa alguna, sino que operó uno de los contrapesos del Estado de
derecho, recordando la inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas
y de su protección convencional.

 Resuelve

PRIMERO. Confírmase la sentencia del 27 de julio de 2004 proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.

Modifícase el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así:

“Tercero: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDÉNESE a la NACIÓN -

CONGRESO DE LA REPÚBLICA, a pagar por concepto de perjuicios materiales la suma
de mil cuatrocientos cuarenta y tres millones ochocientos ochenta y cuatro mil quinientos
setenta y cinco pesos con veintidós centavos ($1’443.884.575, 22).

SEGUNDO. Dése cumplimiento a los dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código
Contencioso Administrativo.

TERCERO. Expídanse las copias de que trata el artículo 115 del Código de
Procedimiento Civil, y se entregarán a quien ha venido actuando como apoderado.
CUARTO. En firme esta providencia vuelva el expediente al Tribunal de origen

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00173-01(26689)

Actor: INDUSTRIA DE EJES Y TRANSMISIONES S A - TRANSEJES S A

Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICA

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE REPARACION DIRECTA

 Antecedentes

En escrito presentado el día 13 de enero de 2003 (fl. 6 a 17 c 1), la sociedad

Industria de Ejes y Transmisiones S.A. – Transejes S.A., mediante apoderado
judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Congreso de la
República, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por los
daños causados “por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente
inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon
la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial de Servicios Aduaneros” (fl. 6 c
1).

La parte actora solicitó, además:

“2. Que se repare el daño causado a Industria de Ejes y Transmisiones

S.A. – Transejes S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante
tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación
presentadas del 1 de enero al 25 de octubre de 2001, suma equivalente
a ciento cuarenta y seis millones ochocientos ochenta y seis mil noventa
y tres pesos ($146.886.093).
 “3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes”.
 Consideraciones

El Consejo de Estado Reprocha el fallo que si hay una declaratoria de

responsabilidad estatal por el hecho del legislador, califica como falla en el
servicio, cuando declara la inexequibilidad de leyes tributarias y los tributos fueron
efectivamente asumidos por el contribuyente durante su vigencia. Resalta la
postura jurisprudencial de la jurisdicción contenciosa, que resume, así:

“i) Ninguna autoridad o sus actuaciones escapan a los postulados del artículo 90
de la Constitución Política, es decir al estudio que deba realizarse en cada caso
concreto acerca de si la conducta -activa u omisiva- de las autoridades públicas
pudo haber causado un daño antijurídico que les resulte imputable; ii) La eventual
modulación de los fallos de nulidad o de inexequibilidad en nada puede afectar o
incidir en la declaratoria de responsabilidad de la entidad emisora de la norma de
carácter general que a la postre resulta contraria a mandatos superiores, legales
y/o constitucionales, según corresponda; iii) Los ciudadanos no se encuentran en
el deber de soportar la carga que les impone un conjunto normativo que ha debido
ser expulsado del ordenamiento jurídico, razón por la cual se entiende configurado
un daño antijurídico; iv) Considerar que el deber de cumplir las obligaciones
impuestas por normas que posteriormente resultan declaradas ilegales o
inconstitucionales constituye una carga que los ciudadanos están en el deber de
soportar, comportaría “enviar un mensaje completamente equivocado a la
ciudadanía, en el sentido de que le puede resultar más rentable y conveniente
evadir o no cumplir las obligaciones tributarias -o cuestionar su conformidad a
Derecho, administrativa o judicialmente, con o sin fundamento, a fin de evitar que
la situación jurídica individual se consolide-, que atenderlas cabalmente”; y, v) El
régimen de responsabilidad aplicable para este tipo de eventos lo constituye la
falla del servicio, imputable a la autoridad emisora de la disposición normativa de
carácter general que haya sido objeto de expulsión del ordenamiento jurídico por
parte de la autoridad judicial competente.”

Y continúa haciendo un análisis en cuanto a los efectos efectos ex nunc:

“la verificación de la antijuridicidad del daño generado por la conducta de las
autoridades públicas, cuyo análisis se realiza en sede de la acción de reparación
directa, no puede quedar sometido a la modulación de los efectos de la sentencia
que declare la inexequibilidad o la ilegalidad de la disposición normativa por cuya
virtud se concretó el daño. Pretender lo contrario implicaría consolidar una
incoherencia lógica que parece insalvable, puesto que si se admite que la
responsabilidad patrimonial que se pudiere endilgar al Estado legislador por la
expedición de normas inconstitucionales o ilegales solo se verifica a partir de la
declaratoria de su inexequibilidad o de su ilegalidad, pero a la vez se sostiene que
dicha decisión judicial no puede modificar las situaciones que se hubieren
consolidado con ocasión de la vigencia de la norma cuestionada, ello llevaría a
que en ningún caso se podría entender configurada la falla del servicio del
legislador en esa particular hipótesis. (…) según la postura que se critica, todas
las situaciones que se hubieren consolidado antes de la declaratoria de
inconstitucionalidad de la disposición normativa que causa el daño alegado, si los
efectos de la sentencia no se modularon, escaparían al régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado, reservándose este análisis a aquellas
situaciones que nacieran con posterioridad a tal declaración, cuestión que resulta
en un imposible jurídico puesto que la sentencia de inexequibilidad o de nulidad,
en los más de los casos, tiene por efecto la exclusión automática del
ordenamiento jurídico de tal disposición normativa, razón por la cual no sería
lógico que se constituyeran situaciones jurídicas al amparo de una norma que ya
no existe, vaciándose así por completo la posibilidad de que se verifique la falla
del servicio del legislador en eventos como el que se analiza en esta oportunidad.”

 Resuelve

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, el día 4 de diciembre de 2003 y, en su lugar, DISPÓNESE lo
siguiente:

1. Declárase la responsabilidad patrimonial de la Nación – Congreso de la

República por la falla en el servicio en la que incurrió al expedir los
artículos 56 y 57 de la Ley 601 de 2000, mediante los cuales se creó la
 Tasa Especial de Servicios Aduaneros, declarados inconstitucionales por
la Corte Constitucional mediante sentencia C-992 de 2001.
2. Condenase, en consecuencia, a la Nación – Congreso de la República
a pagar a la sociedad Industria de Ejes y Transmisiones S.A. – Transejes
S.A., la suma de doscientos cincuenta y cinco millones trescientos mil
quinientos setenta y dos pesos mcte ($255’300. 572.oo), por concepto de
perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y, en la
modalidad de lucro cesante, la suma de ciento seis millones seiscientos
dieciséis mil doscientos ciento un pesos mcte ($106’616. 101.oo).
3. Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias
de que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013).

Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00200-01(26690)

Actor: AVANTEL S.A

Demandado: LA NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚPLICA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)

 Antecedentes

1. La ley 633 de 29 de diciembre de 2000 creó la Tasa Especial para los Servicios
Aduaneros -TESA- en los siguientes términos:
Créase una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios
aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los
usuarios, que será equivalente al uno punto dos por ciento (1.2%) del valor FOB
de los bienes objeto de importación.

Según el artículo 57 de la mencionada ley, la administración y control de la Tasa

Especial estaba a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

2. Dicha tasa empezó a recaudarse desde el mes de enero de 2001, conforme a lo

establecido por la Resolución No. 29 de enero del mismo año. (Fl. 7 C.1)

3. En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, se demandó ante la H.

Corte Constitucionalidad la ley 633 de 2000 y en subsidio, los artículos 56 y 57
ibídem, por considerar que las normas violaban la Constitución Política.

La Corte Constitucional mediante la sentencia C- 992 de 19 de septiembre de

2001 declaró inexequibles, entre otras normas, los artículos 56 y 57 de la
mencionada ley. Dicha sentencia fue notificada el 25 de octubre de 2001. (Fl. 7
C.1)

4. Alega la parte actora que, durante la vigencia de la Ley, la sociedad Avantel

S.A., pagó por concepto de la Tasa Especial para los Servicios Aduaneros -
TESA-, la suma de $205.568.449, correspondiente al 1.2.% sobre el valor FOB de
los bienes objeto de importación, cuando en realidad se trataba de un tributo
ilegítimo.

 Consideraciones

El demandante discute que el pago realizado se efectuó sin la contraprestación del

servicio aduanero que debió reglamentar el ente o autoridad competente para ello.
Pese a ello, la recurrente no acreditó la falta de la prestación del servicio, sino que,
dentro de las declaraciones de importación arrimadas al expediente, canceló por
concepto de la tasa especial, por lo que se deduce que el servicio era prestado en
atención a lo expuesto en el artículo 56 de la ley 633 de 2000. Por lo tanto, se
deduce del pago de esta tasa que efectivamente se prestó el servicio por parte del
Estado.

Así mismo, contrario a lo sostenido por el recurrente y de conformidad con lo

expuesto, los hechos consolidados en vigencia de las normas se encontraban
amparadas por el principio de legalidad y garantía constitucional y, por el contrario,
no era una carga que la sociedad demandante no debía soportar, por cuanto se
itera, se encontraban amparadas por el ordenamiento jurídico en dicho momento.

En vista de lo anterior, el pago efectuado por la parte demandante al Estado de

conformidad con lo establecido en los artículos consagrados en la ley 633 de
2000, y que posteriormente fueron declaradas inexequibles, no resultó antijurídico
y, por lo tanto, no puede desconocerse por parte de esta jurisdicción los efectos de
las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, quien al ser la única que
puede modular los efectos de sus fallos, lo hace bajo unos parámetros que
responden a la:

“los efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de

una ponderación, frente al caso concreto, de los principios encontrados: la
supremacía de la Constitucional – que aconseja atribuir a la decisión efectos ex
tunc (…)- y el respeto a la seguridad jurídica –que, por el contrario, sugiere
conferirle efectos ex nunc”

Por lo tanto, en este caso, no se observa que los efectos de la sentencia hayan
sido con efectos retroactivos, por lo que la obligatoriedad e irretroactividad de lo
establecido por la Corte Constitucional en sentencia C- 992 de 2001 conlleva a
que los hechos ocurridos en vigencia de los artículos cumplieron con el principio
de legalidad y se insiste, cobijado por la presunción de legalidad. El Consejo de
Estado, confirmó la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A del 4 de
diciembre de 2003, negando las pretensiones.

 Resuelve
PRIMERO: ADMÍTESE el impedimento presentado por la H. Consejera de Estado,
doctora Olga Mélida Valle de De la Hoz.

SEGUNDO: CONFÍRMESE la sentencia proferida en primera instancia por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A de 4 de
diciembre de 2003 por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada la

presente sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015)

Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00007-01(22637)

Actor: TV 13 LIMITADA Y OTROS

Demandado: NACION - CONGRESO DE LA REPUBLICA Y OTROS

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA)

(PROCESOS ACUMULADOS 11001-23-26-000-1999-00007, 11001-23-26-000-
1999-00049, 11001-23-26-000-1999-00216, 11001-23-26-000-1999-00217 Y
11001-23-26-000-1999-00221)

 Antecedentes

El presente asunto se conforma de cinco procesos cuyos expedientes están

distinguidos con los números: 19990007, 19990049, 19990216, 19990217 y
19990221, que fueron acumulados en primera instancia mediante auto del 4 de
mayo de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al expediente
19990007 (fl. 181 a 182, c. 13 acumulación) y radicados en esta corporación con
el número 25000-23-26-000-1999-0007-01.

El 29 de enero de 1991, la Ley 14 estableció las condiciones legales en las que el

Instituto Nacional de Radio y Televisión -INRAVISIÓN- celebraría los contratos de
concesión de espacios de televisión, los cuales serían prorrogables cuando se
cumplieran ciertas condiciones. Resultaron adjudicatarios de dichos contratos las
sociedades Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Ltda., Criptón
S.A., y Globo Televisión Ltda T.V. 13 Ltda (socios Enrique Santos Calderón, María
Elvira Samper Nieto, Gabriel García Márquez, María Isabel Rueda, Julio Andrés
Camacho y Benjamín Villegas Jiménez). En el año 1996 fue expedida la Ley 335
que prohibió la prórroga de los contratos de concesión de espacios de televisión y
las disposiciones que excluyeron dicho beneficio -artículos 10 y 28- fueron
posteriormente declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia
C-350 del 29 de julio de 1997.

 Consideraciones

El Consejo de Estado encontró que pese al cambio de legislación que afectaban

los contratos vigentes, no obstante, no se produjo daño, ya que no se agotó el
proceso exigido para la prórroga por la Comisión Nacional de Televisión, ya que la
Comisión Nacional de Televisión tenía la obligación de reglamentar las
condiciones para hacer viable el acceso a la prórroga, hecho que nunca sucedió,
perdiendo la oportunidad de acceder a ésta, dada la nueva norma que entró a
regir durante la vigencia de la Ley 14 de 1991 hecho conocido por los
demandantes, es decir, la expectativa de los operadores no hizo “tránsito a
expectativa legítima”, como tampoco había un derecho consolidado respecto de la
prórroga; y acto seguido, bajo esas condiciones se produjo la nueva legislación,
sin que se menoscabara el derecho reclamado.

La Sala precisa para verificar los eventos en los cuales hay lugar a la
responsabilidad estatal por el hecho del legislador, la obligada sujeción a la
valoración de situaciones jurídicas consolidadas, expectativas legítimas y la
confianza legítima, que gozan de reconocida garantía jurídica y cuyo quebranto
genera daño antijurídico reparable. Todo en el marco del régimen de
responsabilidad objetivo y título de imputación de daño especial, se sostiene:

“Primero. La existencia de una disposición estatal frente a la que se suscitan

expectativas legítimas o de actuaciones suyas que generan estados de confianza
en los sujetos. Segundo. La existencia de un comportamiento estatal homogéneo
y constante que conlleve a consolidar expectativas legítimas y estados de
confianza. Tercero. El asociado realiza actos que impactan su ámbito patrimonial
o extrapatrimonial. Cuarto. La actuación impredecible e intempestiva genera
defraudación de las expectativas legítimas y de los estados de confianza de los
asociados. Quinto. La violación de las obligaciones de adaptación y adecuación”

 Resuelve

MODIFICAR la sentencia del 12 de febrero de 2002, proferida por la Sección

Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual
quedará así:

Primero: DECLARAR infundadas las excepciones propuestas por la parte

demandada.
Segundo: ABSOLVER de responsabilidad a la Nación - Ministerio de
Comunicaciones por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
Tercero: NEGAR las pretensiones de las demandas.
Cuarto: No se condena en costas.
Quinto: RECONOCER personería jurídica al abogado Andrés Tapias Torres como
apoderado judicial de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República en este proceso.

En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para

lo de su competencia.

Sentencia C-038-2006

Corte Constitucional
 Referencia: expediente D-5839

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) del Código

Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de
1998.

Demandante: Felix Hoyos Lemus

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil seis (2006).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus

atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 Antecedentes

Estima el ciudadano demandante que el inciso señalado vulnera el artículo 90 de

la Constitución Política. Las razones que fundamentan su acusación se exponen a
continuación.

A juicio del actor el legislador, al regular la acción de reparación directa, incurrió en

una omisión pues no incluyó expresamente entre los supuestos que dan lugar a la
interposición de dicho remedio procesal la responsabilidad del Estado por el hecho
del legislador. Considera el actor que tal omisión legislativa es inconstitucional
debido a que el artículo 90 de la Carta consigna la responsabilidad patrimonial del
Estado colombiano por todos los daños antijurídicos que le sean imputables,
originados en la acción u omisión de cualquier autoridad pública, término genérico
que incluye al poder legislativo.

Señala que la disposición demandada solamente contempla entre los supuestos

de procedencia de la acción de reparación directa los hechos, omisiones u
operaciones administrativas y la ocupación temporal o permanente de un inmueble
por trabajos públicos o por cualquier otra causa, sin hacer alusión a lo que la
doctrina denomina la responsabilidad estatal por el hecho del legislador. De este
modo se impide la utilización de esta vía judicial para el reconocimiento de la
responsabilidad patrimonial del Estado colombiano cuando es originada por un
acto del poder legislativo.

Para apoyar su argumentación el demandante transcribe extensamente la

jurisprudencia constitucional en torno a la figura de la omisión legislativa y luego
hace referencia a la responsabilidad del Estado legislador en el derecho
comparado, especialmente en el caso francés. Luego se ocupa del estado de la
cuestión en la jurisprudencia colombiana y cita algunas decisiones del Consejo de
Estado en las cuales se reconoce la responsabilidad estatal por el hecho del
legislador.

Finalmente hace un recuento de las razones expuestas a lo largo del libelo

acusatorio y llega a la siguiente conclusión: “Si la omisión del artículo 86 del
Código Contencioso Administrativo consistente en no incluir los daños
ocasionados por la actividad legislativa, se configura, como en efecto lo creemos,
resulta diáfana la violación del artículo 90 de la Carta que, al proclamar la
responsabilidad del estado , cubre horizontal y verticalmente a toas sus entidades
públicas e, inclusive, a las privadas que ejerzan funciones públicas. En otros
términos, mientras el artículo 90 de la Carta deriva responsabilidad para todas las
entidades que conforman el Estado, la norma impugnada proyecta la excluyente
sensación de que el aparato legislativo es inmune a las acciones judiciales por la
actividad de expedición de leyes. De ahí que la actividad de los jueces
contenciosos en esta materia haya suplido la omisión legislativa con jurisprudencia
importada de Francia, que en esta demanda se ha relacionado”

A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, el cual fue

subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, publicado en el Diario Oficial
No. 43.335 de 8 de julio de 1998. Se subraya el enunciado normativo acusado.

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ARTICULO 86. ACCION DE REPARACION DIRECTA. Subrogado por el artículo
31 de la Ley 446 de 1998. La persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten

condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en
culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al
proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un
particular o de otra entidad pública.

 Consideraciones

La Corte respecto de la responsabilidad por el hecho del Legislador, subraya que

es indiscutible que esta responsabilidad se encuentra establecida en el artículo 90
constitucional, ya que ninguna distinción o excepción se ha realizado en la
Constitución, para considerar que el Congreso no deba responder por la
generación de un daño antijurídico con ocasión de sus funciones, sostener lo
contrario es inconstitucional, máxime en el marco del Estado Social de Derecho.

[Dado que se] establece dos requisitos para que opere la responsabilidad
patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea
imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en
cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del
Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está
expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra
posibilidad sería abiertamente inconstitucional. Negrilla ajena al texto.

Reitera que el fundamento de la responsabilidad del Estado es la existencia del

daño antijurídico, sin ser necesaria una actividad ilícita o en contravía de la
Constitución por parte del Legislador. Así también se entiende, que la vía de
acción justamente es la de la reparación directa, recogiendo la postura del
Consejo de Estado.
De otra parte, se deja claro que no es imprescindible para declarar la
responsabilidad del legislador, la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley,
ya que no toda declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal,
ni todo reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la
previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma.

 Resuelve

PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 86 del Código

Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la

Corte Constitucional y archívese el expediente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 25000-23-26-000-1997-04458-01 (20945)

Actor: MUNICIPIO DE PRADO

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

 Antecedentes

Sustentó la parte actora sus pretensiones en 41 hechos. Los 23 primeros aluden

a la evolución que han tenido, en Colombia, los conceptos de transferencias y
situado fiscal, con indicación de las normas que los han regulado y,
especialmente, del procedimiento en ellas previsto para efectuar los cálculos de
distribución entre las entidades territoriales.

Manifestó el apoderado del Municipio que, con su actuación, la demandada violó

el preámbulo de la Constitución Política y los artículos 1 a 3, 13, 286 y 355 a 358
de la misma, así como los artículos 9 a 12, 19, 24, 26, 28 y 41 de la Ley 60 de
1993; 7, 20 y 21 de la Ley 38 de 1989; 3, 13, 15, 25 y 67 de la Ley 179 de 1994; y
1 y 2 de la Ley 225 de 1995.

En otro capítulo de la demanda, que denominó concepto de la violación, explicó

que, fruto de la subasta del espectro electromagnético para la telefonía móvil
celular, el Gobierno Nacional recibió más de 977 mil millones de pesos, en marzo
y abril de 1994, y no obstante tratarse de una renta contractual del Estado, la
administración central decidió efectuar una adición presupuestal por ocho mil
seiscientos millones de pesos (Decreto 1263 de 1994, numeral 2.7. – otros
recursos de capital) y mantener en el exterior, en cuentas de reserva internacional,
el resto de los dineros.

Indicó que el Gobierno Nacional incumplió el fallo C-423 de 1995, por el cual se
declaró la inexequibilidad del numeral 2.7. del capítulo de recursos de capital de la
ley anual de presupuesto de 1995, donde figuraban los dineros correspondientes a
los ingresos por la concesión del espacio electromagnético, por cuantía de $872,8
mil millones y se ordenó considerarlos como ingresos corrientes, y que se
entregara “la cuota parte de participación de los entes territoriales... mediante la
aplicación del artículo 15 de la Ley 179 de 1994, que permite excepcionalmente al
Gobierno, habida consideración del impacto macroeconómico, ingresar al
presupuesto los dineros en un período mínimo de 8 años”,

 Consideraciones

Como se señaló en los antecedentes el municipio de Prado demanda al Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, y reprochando la manera como se legislo , ya que
mediante Sentencia C-523 de 1995 declaró inexequible el numeral 2.7 del artículo
1º de la Ley 168 de 1994, con lo cual en principio se posibilitaba la entrega de
recursos provenientes de la telefonía móvil celular a los entes territoriales que en
vigencia de esta ley le fueron desconocidos, lo que en la práctica no se dio porque
la Corte Constitucional no estableció efectos retroactivos a su resolución; situación
que entró a definir el Legislador a través de la Ley 217 de 1995 en que
expresamente otorgó efectos ex nunc para la sentencia C-523 de 1995, es decir,
con efectos a partir de la fecha de su notificación, por lo que las pretensiones no
prosperaron.

Más allá de estar bien o mal otorgados los efectos de la sentencia C-523 de 1995,
se subraya, como en esa oportunidad el Legislador sí actuó para definir el alcance
de las pretensiones de la parte demandante de cara a la decisión de la Corte, de
tal manera que la discusión se cierra por mandato nacido de la Jurisprudencia,
pero además de la Ley.

 Resuelve

MODIFÍCASE la sentencia proferida el 10 de mayo de 2001, dentro del presente

proceso, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección A, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLÁRASE no probada la excepción de falta de jurisdicción.

SEGUNDO: DECLÁRASE probada la caducidad de la acción formulada

respecto de las pretensiones referidas al reconocimiento de los perjuicios
causados por el pago retardado de las partidas correspondientes a la participación
del Municipio de Prado (Tolima) en los ingresos corrientes de la Nación,
tratándose de las que fueron giradas a su favor con anterioridad al 20 de junio de
1995, esto es, todas aquéllas correspondientes a las vigencias 1993 y 1994, y las
dos primeras partidas bimestrales de la vigencia 1995, pagadas el 21 de febrero y
el 5 de mayo de ese año, según la certificación expedida por la Dirección del
Tesoro Nacional.

TERCERO: DECLÁRASE responsable a la Nación – Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, por los perjuicios causados al Municipio de Prado
(Tolima) como consecuencia de la mora en que incurrió al pagar las sumas de
$22.400.000.oo, el 16 de abril de 1996 –con un día de retardo– y $6.260.000.oo, el
28 de abril de 1997 –con trece días de retardo–, la primera correspondiente al
reaforo realizado por el mayor valor de los ingresos corrientes del a Nación
percibidos durante el año 1995, y la segunda al último 10% del total de la
participación de aquél en los ingresos corrientes de la Nación del año 1996.
 CUARTO: CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a pagar al Municipio de Prado (Tolima), por concepto de intereses de
mora, la suma de sesenta mil setecientos veinticuatro pesos ($60.724.oo).

QUINTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Sentencia C-149-93

Corte Constitucional

-Sala Plena-

Ref.: Expedientes D-184, D-185, D-189 y D-194 (acumulados).

Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17 y 18 de la Ley

6a de 1992.

Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI).

Demandantes:

MAURICIO VALENZUELA GRUESSO

LUIS CARLOS GOMEZ JARAMILLO

MARIA CRISTINA OCAMPO DE HERRAN

LUIS GUILLERMO NIETO ROA

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los veintidos (22) días del
mes de abril de mil novecientos noventa y tres (1993).

 Antecedentes

Los ciudadanos MAURICIO VALENZUELA GRUESSO y LUIS CARLOS GOMEZ

JARAMILLO, quienes demandan la totalidad del artículo 17 transcrito, señalan
como violados los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.
Expresan que mediante las disposiciones citadas el Constituyente de 1991 buscó
introducir una limitante a la facultad que tiene el Legislativo de crear nuevas
disposiciones fiscales o parafiscales tomando como bases hechos ocurridos con
anterioridad a la vigencia de la correspondiente norma. Por eso estatuyó que las
leyes tributarias no se aplican con retroactividad.

En su sentir, la Constitución utilizó la expresión "contribuciones" en sentido

genérico, es decir incorporando los conceptos de tasas, contribuciones especiales
e impuestos.

No obstante, la claridad de la disposición constitucional -dice uno de los actores- el

artículo 17 de la Ley 6a. de 1992 creó una "inversión forzosa" a cargo de los
contribuyentes en él señalados "sobre la base de los ingresos obtenidos o el
patrimonio declarado en 1991".

Sostienen los demandantes que ese artículo 17 tiene un indudable efecto

retroactivo respecto de la obligación de realizar la "inversión forzosa" y que ésta es
un verdadero impuesto.

La naturaleza fiscal de la denominada "inversión forzosa" resulta indiscutible,

según una de las demandas -la del ciudadano Valenzuela Gruesso- porque una
inversión que no genere rentabilidad y en la que el contribuyente no consiga
beneficio distinto de poder redimirla a su valor nominal al vencimiento del plazo
establecido es, por esencia, un impuesto.

 Consideraciones

En este fallo se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la

Ley 6a. de 1992, por la emisión bonos para desarrollo social y seguridad interna,
que obligaba a algunas personas naturales y jurídicas a invertir en estos bonos,
entre otras cosas por ser estos bonos realmente un impuesto, configurándose un
enriquecimiento ilícito. Así, considerando que, al momento del fallo, ya se había
efectuado y continuaba el recaudo, y en aras de impartir justicia, se ordenó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reintegrar esos dineros y terminar
cualquier investigación o proceso sancionatorio que existiere contra quienes no
invirtieron oportunamente en los bonos.

Mediante los efectos ex tunc otorgados en este caso, por la Corte a su

jurisprudencia fue posible reparar los daños causados durante la vigencia de una
ley inconstitucional, condenando al Estado por hechos del Legislador, pese a no
haberse determinado explícitamente así en la decisión y no haber dirigido la
condena al Congreso de la República. Así se lo rememoró la Corporación, Por
otra parte, si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los
daños antijurídicos causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en
algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus
decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales
causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia
retroactiva a sus sentencias (Corte Constitucional, Sentencia C – 038, 2006).

Recalca, que el propósito de la modulación de los efectos temporales de estas

decisiones, no es la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes
inconstitucionales, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, el
resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la
Constitución, puede ser uno de los efectos de la expedición de fallos con efectos
retroactivos.

Obsérvese, como en este caso, se halló una norma inconstitucional con efectos de
daño antijurídico, perfectamente atribuible a quien creo la causa del daño, el
Legislador, no obstante, la Corte “para no pisar callos”, no señala responsables,
sino opta por ordenar la devolución de lo recaudado ilegalmente.

 Resuelve

1) Declárense INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución Política, los

artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6a. de 1992.

2) Ordenase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público REINTEGRAR, en un

término que no podrá ser superior a seis (6) meses contados a partir de la
comunicación de esta sentencia, la totalidad de las sumas recaudadas por
concepto de la aplicación del artículo 17 de la Ley 6a. de 1992.

3) Ordenase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Unidad Administrativa

Especial Dirección de Impuestos Nacionales- CESAR de manera inmediata todo
procedimiento investigativo o sancionatorio iniciado en contra de los
contribuyentes que no cancelaron oportunamente el valor de los BDSI.

Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.