IX JORNADAS INTERDISCIPLINARIAS DE ESTUDIOS AGRARIOS

Y AGROINDUSTRIALES ARGENTINOS Y LATINOAMERICANOS

Buenos Aires, 3, 4, 5 y 6 de noviembre de 2015

Facultad de Ciencias Económicas –Universidad de Buenos Aires

La gestión de las ciudades pequeñas y medianas en zonas rurales pampeanas:

reflexiones a partir de casos situados.

EJE TEMÁTICO 9 - Instituciones y políticas públicas sectoriales. El rol del Estado.

AUTORES1:
Petrantonio, Marcela (FCA UNMdP)
Taulelle Francois (Universidad Toulouse, Francia)
Barthe, Laurance (Universidad Toulouse, Francia)
Albaladejo, Christophe (FCAyF UNLP - INRA, Francia)
Iscaro, Mariano Ernesto (FCA UNMdP)
Resumen.

La Pampa Argentina tiene una imagen de grandes extensiones agrícolas donde las dimensiones de
las unidades productivas son de gran escala. Sin embargo, en la Provincia de Buenos Aires, al sur
de la Capital, las ciudades conforman fuertemente un territorio, formando una red que representa
casi la mitad de Francia. Las áreas de gestión combinan las ciudades medianas, la capital de un
distrito (Partido), la sede del gobierno local (Intendencia) y Municipal (Municipio) con los pueblos.
En un contexto de fuerte centralización del poder, el tema de la descentralización está en el
corazón del debate político: los municipios exigen más habilidades pero tienen margen de
maniobra reducido. Sin embargo, un análisis detallado de las diferentes situaciones lleva a
identificar modelos de negocio: un municipio que se limita a administrar los asuntos directamente
relacionados con el gobierno central y por otro lado, municipios como actores de desarrollo
territorial, que tratan de construir un proyecto regional. Para apoyar estos procesos de desarrollo

1
La investigación se inserta en uno de los ejes temáticos del Proyecto INTERRA: Inserción territorial de la actividad
agrícola. Los autores son miembros del Laboratorio Agriterris. Este trabajo se benefició de una ayuda de la Agence
Nationale de la Recherche francesa en el marco del programa SYSTERRA, referencia ANR-09-STRA-04. Los mails de
contacto son los siguientes: marianoiscaro@hotmail.com, petrantonio@gmail.com, christophealbaladejo@gmail.com
territorial, dos sistemas, uno con una dimensión social y el otro con una dimensión económica,
tiene un papel clave la búsqueda de soluciones a los grandes problemas sociales.

Introducción

La imagen de la región pampeana argentina se asocia más con amplias zonas planas que llegan al
horizonte infinito: campos de cultivos donde circula la maquinaria agrícola y grandes praderas
pastoreadas por las vacas. Los cultivos en vastas superficies se basan en la producción de
oleaginosas y cereales y sobre todo, en la producción de soja transgénica. En este paisaje agrícola
de las zonas rurales, no aparecen las ciudades. Sin embargo, un sistema urbano jerárquico
contiene esta área agrícola de Argentina, hasta el punto de que cada uno de los pequeños y
medianos municipios de 5.000 a 100.000 habitantes es la capital de un distrito (partido), que no
sólo es la sede del gobierno local (municipio), sino también el centro de una burguesía rural y
ambos, con una cierta capacidad de acción en las áreas circundantes.

Nuestro análisis se centra en la región pampeana, y más específicamente en la región sur de la

provincia de Buenos Aires. Esta es una provincia con una extensión de más de la mitad del tamaño
de Francia. La provincia cuenta con grandes ciudades de casi un millón de habitantes, como la
capital provincial de La Plata, o la ciudad portuaria de Rosario que son parte de este espacio. El
objetivo no es analizar sólo la influencia de estas megalópolis urbanas de más de 12 millones de
habitantes, más bien nuestra investigación se ha centrado en la parte sur de la provincia,
concretamente en las áreas de influencia de las áreas urbanas de las ciudades medianas (de
80.000 a 300.000 habitantes): Bahía Blanca, Quequén-Necochea (puertos y ciudades industriales),
Mar del Plata y Tandil (ciudades turísticas) y Olavarría-Azul (industrial y pueblos agrícolas).

El trabajo de campo llevado a cabo a través de entrevistas semi-estructuradas con los políticos
locales y nacionales, agentes de desarrollo, asociaciones, funcionarios sindicales y otros actores
económicos nos ha llevado a analizar los actores en tres configuraciones de Partidos (Necochea,
Villarino y Tandil) de la Provincia de Buenos Aires. Estos tres estudios de caso nos permite
cuestionar el papel del municipio en las ciudades medianas como un potencial agente para el
desarrollo territorial.

El documento se estructura en tres puntos. En el primero se realiza una breve presentación de la

aparición de las ciudades y sobre todo de las "pequeñas ciudades" en el espacio pampeano. El
segundo punto atiende sobre lo observado en los sistemas de gobierno municipales. Aunque estos
gobiernos municipales tienen muchas habilidades, pero en un contexto de debilidad de control de
presupuesto local, se convierten en intérpretes de los presupuestos nacionales para operar en su
mayoría los servicios en condiciones muy difíciles: el mantenimiento de las calles, las rutas, los
residuos, la iluminación etc. Un tercer apartado presenta la relación entre los actores
socioeconómicos que participan en la gestión del territorio en el contexto descrito en la segunda
parte. En lo que parece ser un "bricolaje institucional", se destacará el papel de los sistemas
locales yuxtapuestos de actores emergentes en esta nebulosa.

1. Consideraciones sobre el tejido urbano de la Provincia de Buenos Aires

 1.1 Aparición de las ciudades: la colonización y el tren

Al momento de la conquista española, esta zona se presenta como un ambiente hostil para la
colonización: no hay asentamientos humanos permanentes. Por tanto, los primeros barcos
españoles cargados de militares encabezados por Pedro de Mendoza han de abandonar
rápidamente la sede de la primera fundación de la ciudad de Buenos Aires (en 1536) para volver a
España o algunos de ellos, fundar Asunción (actual capital de Paraguay) 1000 km más al norte,
donde la selva tropical y las instituciones guaraníes podrían permitir la permanencia más fácil.
Aunque Juan de Garay fundó de nuevo Buenos Aires 44 años más tarde, esta parte del país no se
desarrollará durante más de tres siglos, mientras que el noroeste de Argentina estará vinculado a
un desarrollo significativo a las minas de Potosí (especializada sobre todo en cría de mulas en las
estancias para las minas) y el Nordeste verá la aparición de las misiones jesuíticas en la base de
una población original de Guaraní. Incluso habrá una larga prohibición de Buenos Aires al comercio
con España para evitar competir con Potosí. En todos los sentidos, esta prohibición era apenas
necesaria, porque era mucho más fácil llevar los productos españoles en barco, aunque tienes que
descargar y volver a cargar en otro barco para pasar la corriente pequeña franja de tierra Panamá
que cruzar esta gran llanura por carros de bueyes desde Buenos Aires a Tucumán y Salta (el costo
de transporte desde Buenos Aires a Tucumán por tierra era más de 20 veces mayor que el viaje en
barco desde Sevilla a Buenos Aires.

Esta brevísima consideración histórica nos permite entender que el asentamiento y desarrollo de
las ciudades de la región pampeana no se produjo tardíamente, hay dos siglos en la zona norte y
hay poco más de un siglo en la zona sur con respecto a este estudio. El reciente trabajo de los
historiadores muestra que la zona sur no fue hace un siglo un "desierto" y que tuvieron lugar
asentamientos humanos permanentes (por ejemplo, en Bahía Blanca) compuestas por
comerciantes criollos de origen español, con poblaciones de amerindios (mapuches en particular)
que eran el vínculo con el actual Chile, integrando de forma permanente una parte de ellos. Sin
embargo, el espacio pampeano será un plan sistemático de ocupación después de la famosa
"Conquista del Desierto" donde el general Julio Argentino Roca (más tarde presidente) en 1879,
concreta una campaña militar de la eliminación de los aborígenes y ocupación de tierras y
privatización de tierras a medida que se avanzaba espacialmente, que se consolida sobre todo con
el advenimiento del Estado moderno.

Esta ocupación, sin embargo, sólo se convierte en efectiva con el desarrollo del ferrocarril a finales
de los siglos XIX y principios del XX. El ferrocarril se instaló desde los principales puertos (Buenos
Aires, Rosario, Bahía Blanca, Necochea/Quequén) por parte de empresas extranjeras
(principalmente inglesas) para la exportación de granos y, más ampliamente, para instalar e
integrar al mercado mundial con una población de colonos y trabajadores agrícolas que
permitieron que esta producción se exportara a Europa y Brasil. Cada estación de ferrocarril dio
lugar a la instalación de una "aldea", una especie de centro de servicios de una zona agrícola
integrada por edificios donde residían los empleados de una gran estancia y en otros casos una
zona central de una colonia de agricultores familiares. Estos pueblos fueron lugar de vida para los
empleados, la instalación de tiendas locales y muchos trabajadores encargados de cargar bolsas de
granos en los vagones. Eran el lugar de la ubicación de la escuela primaria y de la iglesia y los
clubes sociales u otros espacios de sociabilidad del mundo rural. La vida social era muy fuerte en
las estancias (donde se reunian personas de muy diferentes ámbitos de la vida), y más en los
pueblos organizados done “la pulpería” aparece como en centro importante de reunión de los
trabajadores agrícolas. Los pueblos eran los centros de la vida social, ya que ha sido descrito por
nuestros interlocutores como importantes anclajes sistémicos, dispuestos en una cuadrícula de
servicios en torno al ferrocarril y fuertemente conectados a un puerto de exportación. Si la
producción exportable era el objetivo de esta organización espacial, incluyendo la jerarquía
urbana y los "pueblos", los roles sociales fueron claramente definidos en relación con una
sociedad agraria tradicional: eran los dueños de las grandes haciendas (estancieros), empleados
responsables de parte de la gestión (administradores), los trabajadores agrícolas (peones) y los
agricultores familiares o colonos (chacareros propietarios o arrendatarios). Más allá de la
complejidad de la estructura social (que no es objeto de este trabajo), la organización espacial, se
centraba profundamente en el mundo social de las campañas.

Con el advenimiento de la modernización agrícola de 1960 a 1970, se ha desarrollado un nuevo

tipo de agricultor considerado como la única figura del futuro: el "productor chacarero
pampeano". Esta figura que se consolida con el proceso de agriculturización de la región, se
visualiza en un nuevo ordenamiento del espacio. Los caminos que vinculan los éjidos urbanos con
los campos se desarrollan de hecho, primero de tierra o grava y asfalto, y el productor (así como el
ingeniero agrónomo) pasa su tiempo en ir y venir entre la ciudad y el campo en su camioneta (pick
-up). No son sólo las innovaciones agrícolas técnicas (incluyendo el tractor) y el camino que tuvo
que ser inventado para llevar a cabo la figura del "productor", también y sobre todo, la pequeña
ciudad agrícola.

Algunos pueblos de hecho, bien ubicados dentro de la red de carreteras y la arquitectura urbana
se convierten rápidamente en pequeñas ciudades de entre 5.000 y 50.000 habitantes con todos
los servicios: supermercados, agencia de desarrollo, servicios cooperativos, administrativos (de
hecho una gran cantidad de estas pequeñas ciudades son las capitales de distrito), clubes sociales,
hospital, talleres mecánicos, servicios veterinarios. Y sobre todas estas pequeñas ciudades son la
sede de "la" gran institución de la organización espacial de la época y la socialización fuera de la
familia: la escuela secundaria. Muchas familias se forzaron a radicarse en esas pequeñas ciudades
por la educación de sus hijos, como un trampolín a la universidad, porque este es el momento del
sueño de la movilidad social. Estas elección será claramente en detrimento de la casa en la chacra.
Rápidamente la esposa del productor llega a la ciudad con los niños más cerca de la universidad, y
el productor finalmente hará lo mismo cuando se compromete a hacer viajes redondos diarios
para ir en la chacra.

Estas pequeñas ciudades llamadas activas, ya fueron identificadas por Romain Gaignard en su tesis
doctoral en 1979, donde observó en vivo el ritmo de la producción agrícola y no sólo una nueva
burguesía rural, sino también una nueva dinámica sociopolítica: la de los productores.

Las zonas rurales pampeanas suelen por lo tanto centrarse en gran medida, en torno a las
pequeñas ciudades, que mantienen una identidad agrícola (concepto de "agro-ciudad" ver
Albaladejo, 2012), pero que son portadores de identidades urbanas. Dos cambios importantes han
ocurrido en estas áreas en los últimos años: en primer lugar, una caída demográfica de pueblos en
favor de los atractivos de las ciudades medianas. Luego, el tren desapareció gradualmente y fue
abandonado a favor del transporte por carretera, desapareciendo totalmente con el modelo
neoliberal que se instaló en Argentina durante toda la década del noventa.
 1.2 Tres ciudades medianas y “sus” pueblos rurales

La organización administrativa del territorio pampeano se extiende desde la “unidad base”, que es
el Partido. Es la acción del territorio-municipio que se encuentra en una ciudad y en los pueblos,
ciudades pequeñas, con menos de 2.000 habitantes. La ciudad es el centro administrativo de la red
territorial, con los pueblos que se pueden traducir como "comunidades rurales" de menos de 2000
habitantes. Carneiro (2008) escribió sobre él, aquel pueblo rural es una "referencia de identidad, el
reconocimiento social y cultural en relación a la pertenencia a un espacio." En estos pueblos, la
relación con el sector agrícola tiene un fuerte ritmo de la actividad económica y social del
territorio circundante. En los casos seleccionados, en función del tamaño y las funciones de los
objetos estudiados hablamos de ciudades pequeñas, pueblos medianos, o pueblos, tres formas
encontradas en el Partido, administrado por el municipio.

Tabla 1 : Población de Partidos de la Provincia de Buenos Aires y pueblos rurales. 1960- 2010

1960 1970 1980 1991 2001 20102

Provincia Total 6.766.108 8.774.529 10.865408 12.827.974 13.827.203 15.594.428
de
Buenos
Aires
VillarinoMunicipalidad 26517 31014
Pedro-Luro 11170
Medanos 5447
Tandil Municipalidad 69.005 76.933 91.873 101.231 108.109 132.343
M.I.Vela 3.023 1446 2.021 1.857 1822 -
Necochea Municipalidad 43.500 51.145 73.634 84.581 89.096 92.933
La Dulce 1.662 2.185 1.856 2.013 1.978 2131

Fuente : Censos Nacional de Población 1960 - 2001. INDEC.

Los tres Partidos tienen diferentes perfiles. A groso modo, podemos afirmar que Tandil es una
ciudad industrial y turística, además de agropecuaria. Se desarrolló inicialmente en torno a las
actividades relacionadas con la metalurgia, incluyendo precisión (cuchillas y piezas de aviones). La
ciudad es el centro de un sistema agrícola que incluye los sectores de producción de cereales de
productos locales altamente integradas y con agregado de valor ya sea carnes o quesos curados
(desde la experiencia de las comunidades de inmigrantes, italiano, danés, holandés) . Asmismo,
Tandil en la actualidad presenta un importante desarrollo turístico y tiene una imagen atractiva
para la población de la Capital Federal, que invierte en inmuebles. La ciudad cuenta con más de
130 000 habitantes y está en un proceso de crecimiento. El pueblo estudiado de este Partido es el
de María Ignacia Vela.
Necochea, con sus 93.000 habitantes, por el contrario, es una ciudad portuaria, centro espacial de
una poderosa actividad, como lo es la de las exportaciones de granos. También alberga las
actividades turísticas de la costa, se convierte así en una ciudad turística y portuaria. El pueblo
aquí analizado es el de Nicanor Olivera, llamado Estación La Dulce, en referencia a la antigua
estación de ferrocarril.

Villarino es muy diferente de las dos ciudades anteriores, situada en el extremo sudoeste de la
provincia de Buenos Aires, el Partido cuenta con 32.000 habitantes y muestra una fuerte transición
a la región patagónica y se caracteriza por una fuerte distinción entre una zona norte seca,
dominada por la cría y el área sur de regadío, debido a la presencia de Río Colorado, que permite
la especialización en la agricultura de exportación intensiva (ajo y cebolla). Esto ha producido una
fragmentación económica y social que tiene consecuencias para la gobernabilidad del Municipio.
Dos pequeños pueblos comparten las principales funciones del partido, Pedro Luro y Medanos, la
capital. En general, los municipios actúan sobre un vasto territorio, el Partido de Villarino es, pues,
la segunda mayor superficie de partido en la provincia de Buenos Aires.

Foto 1. La Dulce, Necochea. Fuente: Municipio de La Dulce.

En la forma urbana, las diferencias son notables. Alrededor de Tandil o Necochea, hay una
organización muy clara de centro y periferia. Los pueblos analizados no tienen muchas funciones y
son altamente dependientes de las ciudades medianas, que se ubican a unos 40 minutos por
carretera. Los pueblos tienen un estampado urbano relativamente limitado y la actividad se reúne
alrededor de algunas calles. Los residentes trabajan por y para la agricultura. Silos y cooperativas
ocupan grandes espacios. La vida es pacífica y las funciones se limitan a los servicios básicos a la
población. En Vela por ejemplo, no hay un punto o estación de servicio. En La Dulce, sin embargo,
la vieja estación refleja una actividad cada vez más importante, no obstante algunos pocos cafés y
un salon de fiestas indican un dinamismo ligeramente mayor a Vela.

En el caso de Villarino, los pueblos analizados producen una relación diferente con el espacio
construido. Como los dos pueblos principales son practicamente del mismo tamaño, más
funciones se comparten y podemos hablar de diferentes lugares de centralidad que producen
complementariedad en términos de funciones.

En los tres casos, tiene gran importancia la estructura vial y la movilidad en comparación con las
zonas rurales. Todo pasa por un eje asfaltado que une a las ciudades intermedias, ya sea cerca de
Necochea, Tandil o Bahía Blanca. Asimismo, las distancias a recorrer son importantes.

Tabla 2 : Habitantes, superficie y densidad de los Partidos en estudio. Datos de 2010.

Partidos Hab. Km2 Densité

(hab./km2)
Tandil 132343 4935 20
Villarino 31014 11400 2,3
Necochea 92933 4791 20,6

Mapa 1 : Organización del Partido de Tandil e indicacion del pueblo de Maria Ignacia

2 - La acción municipal en el contexto de la descentralización en Argentina

2.1 Descentralización en Argentina: un proceso paradójico

La descentralización es un proyecto político que se lee a través de leyes que reflejan no solo una
transferencia de poderes, sino también de recursos financieros y humanos del gobierno central a
las diversas autoridades locales. Refleja la voluntad del Estado de reconocer la autonomía de las
entidades locales y, en particular, de sus representantes elegidos para intervenir en algunos
registros de acción. Argentina es una república federal democrática. Cada provincia cuenta con un
amplio margen de maniobra, y muchas habilidades legislativas. La descentralización es un tema de
constante conflicto entre los diferentes niveles de gobierno local y estatal.

Se trata de un proceso continuo de transferencia del gobierno central a los gobiernos locales de
menor nivel; son 23 Provincias y municipios. En 1994 con una modificación de la Constitución
Nacional (artículo 123) también se reconoce "la autonomía de los municipios" y da nuevas
funciones a los gobiernos locales.

Los Intendente es elegido por el voto de los ciudadanos y es el jefe del Municipio, representando
el poder ejecutivo. Es acompañado en su labor por un concejo deliberante que consta de
concejales electos. Este consejo deliberante tiene un presidente, por lo general cerca del
Intendente, pero renovados por mitad cada dos años puede debilitar la mayoría. Su función
consiste en la aplicación de políticas municipales (ordenanzas). Por otra parte, el Intendente es
asistido por una administración, compuesta por funcionarios municipales ubicados en diferentes
secretarías en relación con las competencias municipales. El personal juega un papel clave en la
puesta en práctica de la política local y su diseño, este rol parece más importante que el de los
concejales.

El Intendente en términos generales es el que designa a los “delegados municipales”, que actúan
como “su representante” en pueblos remotos de la ciudad central: este es el caso en Vela, La
Dulce o en los pueblos de Villarino. Considerando que el presupuesto municipal es
extremadamente reducido, basado principalmente en las tasas recaudadas como aporte de los
servicios prestados y una subvención de la Provincia, el espacio fiscal de los pueblos es casi cero. El
Delegado recibe una subvención anual para gestionar el funcionamiento del pueblo. En algunos
casos, los presupuestos participativos son instrumentos que les permite a los delegados tener un
poco de libertad de definir acciones locales, y mediante la celebración de una votación entre los
residentes se puede elegir qué proyectos financiar.

Varias advertencias se deben hacer a esta organización municipal. En primer lugar, desde un punto
de vista institucional, el artículo 123 de la Constitución de 1994 no se construyó en 5 de las 23
provincias que componen la Argentina, que es el caso de la Provincia de Buenos Aires, campo de
estudio. Esto refleja un débil reconocimiento institucional a nivel local y muy restrictivo papel del
Estado en este asunto. Entonces, en términos de los presupuestos que las autoridades locales
disponen la participación del Estado Nacional es abrumadora: si en 1983 bajo la presidencia de
Alfonsín, después de años de dictadura, el 40% de los recursos presupuestarios fueron manejados
por la Nación y 60% en las provincias, es el día de hoy lo contrario: en 2012, bajo la presidencia de
Cristina Kirchner, el 75% de los recursos del presupuesto es asignado por el gobierno central.

Los Municipios sin duda tienen habilidades, pero en este contexto de débil control de presupuesto
local, se convierten en intérpretes de los presupuestos nacionales para operar los servicios más a
menudo en condiciones muy difíciles: el mantenimiento de calles, carreteras, residuos, alumbrado
público, etc. Las Provincias también se encuentran en situaciones de tensión y están en déficit
regular y creciente en el período reciente. Las comunidades se organizan muchas veces, en una
lógica de las políticas públicas desarrolladas a nivel nacional en el orden social, por ejemplo, la
construcción de viviendas. De hecho, es un proceso de descentralización que encuentra a las
acciones de gestión del Estado en los territorios de las comunidades que debería jugar el papel del
Estado local.

Los grandes programas de desarrollo, que afectan directamente a las áreas locales, se definen en
el poder central, sin la participación o coparticipación de los actores locales y provinciales. Este
tipo de administración corresponde a una visión política que justifica esta centralización de
fondos, para mantener al país y evitar, en un contexto de crisis económica, la explosión de los
territorios subnacionales y el aumento de la desigualdad. Sin dudas es un punto de tensión entre
los distintos niveles del estado en Argentina.

2.2 Municipios con escaso margen de maniobra

Tres características condicionan el margen de acción de los municipios de las ciudades pequeñas y
medianas.

El primer rol y su función dominante es definir políticas de estado locales. Esto tiene
condicionantes diferentes. La primera es una gran toma de decisiones y la financiación
centralizada. El municipio es el sitio de la manifestación o incluso puesta en escena de las políticas
nacionales. La segunda, es la dificultad en la que se encuentran los Delegados del intendente
municipal en directo contacto con sus responsabilidades para con el público. Elegido por él, el
intendente no tiene una gran flexibilidad para satisfacer las demandas interpuestas por los
ciudadanos como por ejemplo en el momento de la asignación de viviendas. La tercera
consecuencia es el clientelismo que se genera con las otras instancias del estado. Los candidatos
que abogan por aquellos en el poder, no dudan en movilizar a las redes políticas y discutir sobre el
hecho de que pueden ser fuertes catalizadores de políticas nacionales debido a su proximidad al
poder. Como la mayor parte de los recursos proviene del Estado o de la provincia, estar del lado
de los que tienen el poder es un elemento clave para la financiación de proyectos municipales y
puede influir en las decisiones políticas en las elecciones locales. Esto fue particularmente notable
en las elecciones municipales de 2011: en dos de los municipios estudiados, Villarino y Necochea,
los políticos fueron elegidos a favor de los candidatos cercanos del poder presidencial.

La segunda característica de la operación municipal, está vinculada a sus fuertes raíces en la acción
social y los servicios a las poblaciones para satisfacer sus necesidades básicas en materia de
vivienda, la salud, las condiciones de vida, en un contexto donde una parte significativa de la
población conoce formas de inseguridad y donde las instalaciones locales son deficientes (falta de
drenaje, de corriente, etc.) o muy mal estado (estado de las caminos, por ejemplo, degradado).
Entonces es una forma de acción en respuesta a las emergencias, que es privilegiada y es parte de
un fuerte sentido de los residentes locales. En su gran mayoría, los municipios no están en la lógica
de la gestión global de la acción pública local, sino más bien actúan en el margen para compensar
los efectos negativos del modelo económico imperante. Son, pues, parte de una función de
restricción de las cuestiones sociales (apoyo a la educación, la asistencia a las personas
desfavorecidas, seguridad) y un equipo para mejorar las condiciones de vida cotidiana de la
población (alumbrado público, saneamiento, mejorando obras viales públicas). Con recursos
propios limitados, otros ámbitos políticos, como la economía o el medio ambiente están
parcialmente invertidos, en función de la dinámica del proyecto político y la movilización de
recursos públicos externos (dispositivos provincial, nacional o internacional) o privado.

La tercera característica de los municipios está fuertemente relacionada con su funcionamiento

interno piramidal, jerárquico y donde la experiencia juega un papel clave. La acción dirigida por el
municipio local está primero encarnada por la figura del intendente, representante del ejecutivo
local: es un producto de un líder de la lógica dual, la de una integración fuerte local (relacionados
con su profesión, su participación en la comunidad) y con la pertenencia a un partido político que
condiciona fuertemente su marco. Él encarna el proyecto político local. Pero este proyecto es
altamente dependiente de los perfiles del personal técnico: responsables de varias acciones se
registran en el municipio las Secretarías Técnicas. Los secretarios técnicos, son los diseñadores del
proyecto político, los actores potenciales de la renovación. Es interesante observar, que en
algunos municipios, la alta rotación de ese personal a través de la llegada de una clase joven,
altamente capacitada (maestría en economía, ciencias políticas) y muy involucrados en el
funcionamiento del municipio. El tándem-intendente secretarios (secretarios) es la cabeza de
puente de la acción municipal. Finalmente, actuando en áreas remotas del poder central del
municipio, los delegados municipales (que son las personas de confianza del intendente), pero no
elegidos, administran los asuntos locales y concretan acciones municipales en una lógica de
control de continuidad de la política municipal.

3 - Municipios y redes de actores

3.1 Tipos de governanza municipal

Más allá de la postura dominante explicada en el punto anterior, nuestro trabajo de campo pudo
identificar dos tipos de perfiles en las estrategias municipales de las ciudades pequeñas y
medianas.

Un primer perfil caracteriza municipios que actúan en una lógica común de gestión empresarial en
el que la prioridad principal es satisfacer las necesidades primarias de la población local. Operan
principalmente en dos registros de acción: el sector social y el sector de obras públicas. Ofrecen
servicios básicos a cambio de las tasas recaudadas a los usuarios y la movilización de recursos de
los programas nacionales en materia de vivienda, de asistencia social y de obras públicas. El
municipio puede crear nuevos tasas a cambio de nuevos servicios. La tasa de recuperación es un
buen indicador para capturar el compromiso del usuario en la operación de noticias. De hecho, en
Argentina muchos usuarios descontentos no tener el servicio prometido o no tienen los medios
para pagar.

La gestión del municipio se distingue por una serie de características de organización. En primer
lugar, la agenda política local no es construida por una agregación de los intereses económicos y
sociales. El intendente construye su política, pero dejando de lado la participación de sectores
enteros de la actuación de la sociedad local en el margen con sus propias agendas y sin una
dinámica global. Este es el caso, por ejemplo, para el municipio de Necochea. En esta ciudad, los
actores económicos se organizan sin relación con las autoridades a cargo del municipio. El sector
agroindustrial, las actividades de la estructura de gestión portuaria (Consorcio del Puerto) tienen
estrategias para el desarrollo social o económico sin fuertes vínculos con el municipio.

Así, estos municipios esperan una gran cantidad de programas nacionales para la ejecución de
proyectos. Con un fuerte predominio del período de partido en el poder, si la ciudad está en el
movimiento del poder del estado nacional, serán fuertemente afectados por las diversas políticas
públicas o proyectos singulares. Tales son los casos de Necochea o Villarino: en estas ciudades,
eligieron al Frente para la Victoria y se construyó un manifiesto explicando que los grandes
proyectos (infraestructura, instalaciones sociales) podrían realizarse en el territorio, ya que estos
actores tenía una relación directa con el gobierno central.

Esta figura del municipio-gestión muestra la dificultad de muchos municipios para actuar como un
agente a cargo de la realización de una política de desarrollo territorial integrado. Dada la
debilidad de los presupuestos municipales, las acciones sólo podrán ser de bajo impacto y
permanecer estrictamente dentro de las prerrogativas de habilidades institucionales. Los
municipios incluidos en esta lógica no pueden ser considerados simplemente como actores de los
gobiernos locales, ya que se insertan en la acción política a través de su posicionamiento en los
marcos de los programas de políticas implementadas por el gobierno central. Sin embargo, no
logran emanciparse de una organización muy arriba hacia abajo del poder.

La segunda figura es la del actor-municipio, que intenta una integración del desarrollo territorial,
en un marco restringido, proponiendo construir estrategias regionalizadas, alcanzando acciones
comunes en las áreas socio-económicas y de obras públicas. El municipio y su gobierno construyen
una acción mucho más ofensiva. Ellos quieren posicionarse en una estrategia de desarrollo
territorial. Muchas características pueden describir esta figura. En primer lugar, el municipio en su
rol de prestación de servicios básicos, en instalaciones sociales y públicas y para ello, toma muchos
cargos a los usuarios. A veces crea nuevos servicios para satisfacer mejor las necesidades de la
población (por ejemplo, hospitales). Este enfoque a veces llega a sus límites, ya que está
relacionado con la prestación de servicios y recursos propios de la población local que no pueden
soportar demasiado alta carga tributaria.
Luego se apoya en innovaciones en la organización de la agenda municipal. En concreto, el
municipio es el coordinador general de las acciones sectoriales que se fraguó en el territorio,
vinculando las dimensiones sociales y económicas del desarrollo. Encarna la capacidad de reunir a
diferentes actores locales y sus formas de organización.

En busca de nuevos recursos y no sólo los recursos públicos nacionales, una alternativa es la
implementación de iniciativas de asociación con el sector privado para cofinanciar acciones tanto
económicos como sociales. Esta financiación no implica necesariamente cantidades muy grandes,
pero son resaltadas por su función de apoyo, para poner en marcha nuevas iniciativas que aportan
los actores, la creación de un nuevo espacio para el diálogo y la confianza en la acción pública
local.

En esta figura de la acción pública, el interés colectivo es esencial porque la coalición requiere una
consideración de la población que debe ser reconocida en el proyecto municipal: esta membresía
se puede leer en época de elecciones, pero sin duda en la tasa la recaudación de los impuestos es
muy fuerte en este caso. El ejemplo del municipio de Tandil puede ilustrar esta figura del actor
unificador municipio de desarrollo territorial.

Más allá de estas dos figuras-tipo de acción lógica de los municipios de pequeñas y medianas
ciudades, cabe señalar que éstos no pueden actuar solos: se asocian a veces, se rodean de actores
y sistemas especializados que, junto con los demás, sostienen la gestión del territorio.

3.2 Sistemas de actores, los municipios o roles sustitutos

La debilidad de la acción municipal en el desarrollo territorial vinculado, en primer lugar, a la

escasez de recursos propios, tanto materiales como humanos y financieros y por otro lado, la
fuerte centralización política a nivel nacional, no impide la implantación de sistemas de acción
concretos para hacer frente a las necesidades y problemas de desarrollo territorial.

Estos sistemas de acción se organizan en torno a los sistemas productivos, el sector social y los
servicios. Hemos visto el surgimiento de soluciones-acciones para responder a cuestiones
delicadas, juegos puntuales y movilización de actores específicos (cooperativas, asociaciones de
productores, redes de riego, etc.). Estos sistemas de acción de trabajo con un ajuste lógico y
espontáneo de bricolaje, a través de una acción fragmentada para abordar los problemas locales.
Existe un sistema de acción cercano, actuando en unos municipios en forma complementaria o
paralela al gobierno local, capaz de movilizar recursos globales (programas nacionales o
internacionales) para hacer frente a los desafíos locales y tratar de regular estos retos,
principalmente efectos resultantes de los efectos nocivos del modelo de producción dominante.
Las ciudades medianas aparecen como lugares de agregación y despliegue de estos actores o
relacionados con los sistemas de municipios yuxtapuestos.
El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y algunas estructuras cooperativas
aparecen a nivel de los municipios como actores mediadores, gracias a la variedad de sus
programas y perfiles de su personal, sino también con un mayor alcance de sus medios
económicos, se inscriben en la encrucijada de apoyar las acciones municipales emergentes en el
campo del desarrollo y las acciones innovadoras de los actores de los sectores productivos y
sociales.

Un primer sistema de actores se estructura en torno al sector productivo. Se identificaron dos

formas de participación de los agentes económicos en el desarrollo territorial. Una primera
configuración, aparece alrededor de los principales sectores de la producción agrícola cuya
dimensión es internacional. Así, en el municipio de Villarino, la producción de cebolla depende de
importadores brasileños que arriban al territorio para estructurar la finalización de la producción,
con el apoyo de diversos organismos de desarrollo como el INTA, una estructura de gestión del
riego y de las organizaciones especializadas en la certificación de la producción de calidad. Todos
estos actores facilitan principalmente el desarrollo del sistema productivo. Parte de este sistema
opera con la llegada de una fuerza de trabajo extranjera compuesta por los bolivianos y
paraguayos, mano de obra migrante que se instala en las localidades.

Además de su función principal de apoyar el desarrollo económico, estos actores también tienen
operaciones en apoyo de la creación de la infraestructura para el territorio (en el ámbito del
transporte) y el desarrollo social (apoyo a las familias, apoyo a las iniciativas culturales). Sin
embargo, este sistema de actores organizados en torno a las actividades productivas se controla
en gran medida desde el exterior. Por lo tanto, los beneficios económicos para impulsar otros
proyectos en el territorio son penalizados por esta evaporación de los créditos fuera del municipio
de Villarino. El desafío para estos actores es estabilizar y asegurar las condiciones de producción,
proporcionando un apoyo mínimo a la fuerza de trabajo y el equipo necesario del territorio para
facilitar la comercialización de los productos sin compromiso en torno a una valoración y una
diversificación de los recursos locales.

Una segunda configuración de actores está formada por el sector productivo de estructuras
cooperativas, que tienen los fondos relacionados con su actividad económica y que optan por
participar en el servicio de proyectos territoriales. Ejemplo de ello son las cooperativas eléctricas o
las vinculadas al sector agrícola. Algunos de los recursos tomados de su negocio fundacional se
reinvierte en la proyección social. Estas cooperativas están desarrollando servicios para la
población, como el acceso a Internet, la cultura, el apoyo a la educación e incluso puede gestionar
una estación de servicio. Así, en el pueblo de La Dulce, la cooperativa agrícola es la estructura que
sostiene la cultura y las acciones en materia social. Del mismo modo, 3.500 miembros participan
en la financiación de la cooperativa eléctrica municipio de Villarino. Un reciente proyecto ha sido
el desarrollo de la educación a distancia ubicado en las instalaciones de la cooperativa vinculada a
las universidades cercanas. Del mismo modo, en el municipio de Villarino y más concretamente en
la localidad de Pedro Luro, un Centro Comunitario Llancayani es un proyecto para construir una
escuela de formación profesional: la cooperativa eléctrica que actuó como intermediario para
recibir el dinero de Estado. Esta cooperativa también ofrece carne para el restaurante de la
escuela. Otra Cooperativa Eléctrica eexiste incluso en otra ciudad en el municipio de Villarino, la
de Algarabo. Esta es también una estructura cooperativa que vende pan, gestiona electricidad e
internet, donde 1200 personas son miembros y emplea en forma directa, 14 personas.

Una segunda dimensión al sistema social se organiza en torno a los actores sociales que a veces
actúan en concierto con el municipio. Podemos distinguir una red de sistemas interconectados
que no opera en el desarrollo territorial. Este es un sistema de varios actores que sustituyen a las
deficiencias del poder público, sobre todo en los municipios cuya acción en el desarrollo territorial
es particularmente baja. Asociaciones de esas ONG se pueden encontrar como Casita Madre
Teresa en Villarino o centros asociativos, en el campo socio-cultural con muy fuerte coloración
política como centro LLancayani en Pedro Luro, en el municipio de Villarino. Son activistas de
desarrollo social y comunitario en gran parte actuando en políticas de ayuda a las personas a
través de los servicios de educación, cultura y prevención de la salud. La estructura de Casita
Madre Teresa está invirtiendo fuertemente para mejorar las condiciones de vida de las personas,
en su mayoría hijos de los productores de cebolla de Bolivia. Esta inversión con los niños, les
permite trabajar con los productores y el INTA luego descansa a través de un programa de
vocación agrícola para promover la creación de pequeñas explotaciones o actividades de jardinería
("minifundios y micro huertas") . El centro Llancayani es la misma lógica: se ejecuta una guardería,
un restaurante y una escuela vocacional. En el municipio de Villarino, lo más característico es la
presencia de una red de actores fuertes compromiso en el sector social, por ejemplo, la presencia
de dos agencias de microcrédito que ofrecen pequeños préstamos a los promotores del proyecto:
es una iniciativa de la municipalidad (municipal microcréditos) y una organización asociativa, El
Banquito. Asimismo, estas asociaciones las podemos relacionar con una asociación de la
comunidad boliviana de Bolivia (COVOLVI) que practican diversas formas de solidaridad y ayuda
mutua dentro de la comunidad boliviana.

Más en general, todos los municipios están marcados por la actividad estructurante en asuntos
socio-culturales llevadas a cabo por asociaciones de animación de proximidad, Sociedades de
Fomento. Son lugares de residentes y una importante movilización, espacios de discusión a través
de reuniones participativas que organizan las localidades, fiestas pero también puede financiar
inversiones locales modestas tales como placas con los nombres o las calles e incluso operaciones
más ambiciosas, como la tierra y la gestión de las casas de salud pública.

En cualquier caso, los servicios que se desarrollan son impulsados por las personas que están
involucradas en la comunidad. Es bastante sorprendente que en las últimas elecciones municipales
del 2011, el intendente electo en el municipio de Villarino, se basó principalmente en la red social
mediante el nombramiento como delegado o funcionarios municipales a más responsables de
estas estructuras. Por lo tanto en el caso del jefe de la ONG Casita Madre Teresa o al jefe del
centro de la comunidad Llancayani que ocupan posiciones estratégicas en la nueva gestión
municipal, como un director de comunicaciones, muy cerca del servicio del Intendente, y el otro
como delegado municipal en la pequeña localidad de Pedro Luro. Este es un reconocimiento al
trabajo realizado, pero también indica el fuerte apoyo social en el trabajo con el municipio.

Estos subsistemas identificados en el campo están sujetos a coordinaciones emergentes.

El territorio es un entretejido de las dimensiones sociales y económicas del espacio de acción.

Analizando dos subsistemas separados no se logra comprender la complejidad de las relaciones
involucradas. Para este trabajo se hace necesario separar los dos sistemas y describir por
separado, sin embargo la realidad es mucho más compleja y mixta.

Por lo tanto, el sistema de producción tiene una fuerte dimensión social. Sin embargo, son las
formas cooperativas de este sistema las que son más abiertas a los sitios sociales. Discutimos el rol
social de las cooperativas eléctricas. Sin embargo, CORFO o cultivadores de cebolla no tienen
fuertes iniciativas en el ámbito social. Esto se trata de rendimientos, los volúmenes de producción
y mano de obra de contrataciones implementadas, principalmente de Bolivia y cuyas condiciones
de trabajo y de vida son difíciles. El sistema social compensa el efecto del sistema económico. Sin
embargo, también intenta organizar, la estructura de la producción y el desarrollo de actividades
productivas para mejorar los ingresos de los productores.

Teniendo en cuenta estos sistemas de actores, en las ciudades medianas los Municipios deberían
tener un rol más integrador. Por lo tanto, en el caso de la “gestión de municipio”, estas redes no
están interconectados y funcionan de forma independiente la uno de la otra. El INTA puede
aparecer como un actor integrador, debido a su triple apoyo por su función con el sector
productivo, ayudar a la integración de los productores y en función de los programas nacionales
que acerca al territorio.

En el caso del “municipio agente integrador”, estas redes especializadas intentan producir un
dispositivo innovador e inter relacional. Un cruce entre la gestión de la vida cotidiana (gestión de
servicios) y la dimensión económica del desarrollo puede contribuir a la aparición de una política
más amplia de desarrollo territorial. Los lugares de discusión y el desarrollo debate de cuestiones
de gestión y desarrollo territorial son en última instancia limitados. Los actores que vienen al
poder en los nuevos mandatos municipales hacen hincapié en la importancia de la creación de
mesas redondas, foros para el diálogo sobre el desarrollo territorial.

Conclusión
El análisis permite dar cuenta de las dificultades con que los municipios argentinos intervienen de
forma autónoma y con limitado alcance, en los desafíos del desarrollo económico y social de sus
territorios. Políticas públicas nacionales o provinciales son los que tienen el mayor impacto en los
territorios locales y por lo tanto, dejan poco margen de maniobra a los municipios que dependen
en gran medida de los recursos distribuidos por el estado. Ejemplos movilizados aquí destacan la
estructuración de acuerdos institucionales de las asociaciones locales, para tratar de superar los
problemas del territorio.

Usar el término "descentralización" para caracterizar la relación entre el Estado y los municipios
no es el término correcto para describir la organización y el funcionamiento del sistema territorial
argentino. De hecho, más bien hay una centralización del poder en manos del Estado nacional y un
mecanismo de descentralización de algunas intervenciones que dependen del rol municipal. En
este contexto, las delegaciones de los municipios de las ciudades pequeñas o medianas, están
luchando para impulsar políticas territoriales ambiciosas y no reciben los recursos. Sin embargo,
en los casos analizados, muchos sistemas económicos y sociales se despliegan en los territorios y
crean acciones estructurantes y dinámicas que se complementan y, a veces sustituyen a la
gobernanza pública municipal. Del mismo modo, en algunas ciudades de tamaño medio, la
voluntad municipal, alimentadas por la movilización de las élites locales y organizados cuerpos y
profesionales sociales y por la presencia de una ingeniería territorial, permite experimentar
formas innovadoras de gobernanza local y propiciar un enfoque trans-territorial a cuestiones de
desarrollo.

En definitiva, los tipos de gobernanza que surgen en los territorios permiten identificar gestiones
disímiles, donde se yuxtaponen actores y liderazgos que permiten acuerdos o generan tensiones
que afectan la convivencia y el reparto del poder territorial. Es posible afirmar que asistimos a un
proceso de “desconcentración” de funciones y no a “descentralización del estado” y esta
desconcentración de acciones para el desarrollo es recepcionada por diferentes actores del
entramado institucional de las pequeñas y medianas ciudades.

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