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Ogliastri 1995 Los polivados Monografías, 43, Fac. Administración, U. de los

Andes, Bogotá, 1995.

Chapter · February 1995

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Enrique Ogliastri
IE University Business School (Spain) & INCAE Business School (Costa Rica)
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Ogliastri, Enrique. Los polivados: sector público y sector privado en la clase dirigente
colombiana al final del Frente Nacional (1972-1978), Monografías de Administración,
43, Fac. Administración, U. de los Andes, Bogotá, 1995. Igualmente es un capítulo en G.
González y E. Ogliastri (Compiladores) La gerencia pública: ¿Asunto Privado? Gerencia
privada, asunto público, Tm Editores, Ed. Uniandes, Bogotá, 1995 (páginas 35-96)

LOS POLIVADOS, SECTOR PUBLICO Y SECTOR PRIVADO EN LA CLASE

DIRIGENTE COLOMBIANA AL FINAL DEL FRENTE NACIONAL
(1972-1978)1

Enrique Ogliastri, Ph. D.*

Universidad de los Andes

1 Publicado en Monografías, 43, Fac. Administración, U. de los Andes, Bogotá, 1995. Igualmente es un capítulo
en G. González y E. Ogliastri (Compiladores) La gerencia pública: ¿Asunto Privado? Gerencia privada, asunto
público, Tm Editores, Ed. Uniandes, Bogotá, 1995 (páginas 35-96)
* Una primer versión de este trabajo, titulada "Sector público y sector privado: análisis de un mito" fué
preparada por el autor cuando trabajaba como Investigador Visitante en el Centro de Asuntos
Internacionales de la Universidad de Harvard. El autor agradece la colaboración de Carlos Dávila,
Gabriel Herrera y demás miembros del grupo de investigación, cuyo aporte concreto aparece en el texto y
la bibliografía. Los comentarios críticos de Jorge Domínguez, Carlos Dávila, Olga Echeverri, Fernando
Botero Zea, Eduardo Sáenz, Gabriel Turriago, Ralph Miliband, John Walton, Camilo Villa y Gustavo
González fueron útiles para mejorar diversas versiones de este documento, pero su contenido es
responsabilidad exclusiva del autor. Agosto de 1995.
 2

LOS POLIVADOS, SECTOR PUBLICO Y SECTOR PRIVADO EN LA CLASE

DIRIGENTE COLOMBIANA 1972-78.

RESUMEN INTRODUCTORIO
En la estructura de poder en Colombia había no solamente dirigentes del sector público
y dirigentes del sector privado: un tercer grupo de personas habían hecho una carrera
importante en ambos sectores, tenían concepciones sociopolíticas diferentes a los otros
dos y eran un grupo clave en el funcionamiento del poder nacional. A estos se llamó
"polivados" (como los agentes químicos que pueden tener múltiples conexiones) y
constituían el 15% de aquella élite colombiana.
En este trabajo se analizan los datos de una extensa investigación realizada entre 1972 y
1978 sobre la estructura del poder y el desarrollo en once de las quince capitales de
departamento que tenían entre 100.000 y 750.000 habitantes en 1975, las que se
llamaban entonces "ciudades intermedias" en Colombia. Aunque en su momento se
analizaron una buena parte de esos datos, los correspondientes a los sectores público y
privado nunca fueron publicados y en este artículo se recurre al banco de datos
computarizado disponible. En aquella época se distinguían las teorías funcionalista,
pluralista, marxista, neo-marxista y corporatista sobre el Estado y la relación entre
sectores público y privado. Se utilizaron los conceptos de estructura de poder, desarrollo
económico e ideología, para realizar la investigación con una metodología
primordialmente inductiva en la cual se mezclaron los procedimientos posicional,
reputacional y decisional para encontrar la estructura de poder. Se realizaron entrevistas
a 512 dirigentes, indagando sobre el poder y sus estrategias de desarrollo.
En este período Colombia era un sistema presidencialista centralizado, una democracia
oligárquica que cursaba hacia una etapa de gran capitalismo, concentración y
monopolios, dentro de la cual podía explicarse una incremental rotura de la
diferenciación entre lo público y lo privado. El sector público se había incrementado
aceleradamente, lo que parecía ocurrir bajo la complacencia tácita del sector privado, ya
que este último tenía valores en común y muy pocas diferencias reales con los dirigentes
públicos. Dado que no había conflictos reales, pragmáticamente existía la posibilidad de
inducir una acumulación y un desarrollo bajo el nombre del sector público; los dirigentes
no se oponían a la intervención del Estado siempre y cuando tuvieran influencia sobre el
mismo.
Se pudo precisar la estructura de poder regional en Colombia y se encontró que las
ciudades mayores estaban dominadas por elites del sector privado, mientras las ciudades
menores eran dominadas por instituciones y dirigentes del sector público. El tamaño
crítico de esta transición se encontró alrededor de los 200.000 habitantes, un punto a
partir del cual cambiaba la organización del poder para el desarrollo y el sector privado
se constituía en gremios -pero sin llegar a un modelo corporatista. En este período las
decisiones críticas sobre el desarrollo regional se tomaban en el sector público y en
Bogotá, lo que inducía a una estructura de poder integrada nacionalmente, en particular
a través de los "institutos descentralizados" del sector público y los bancos privados. El
entrelazamiento de juntas directivas y la naciente tecnocracia eran también factores que
inducían la integración del poder nacional.
Se estudiaron el origen social, antecedentes personales y familiares, y la carrera del
grupo de personas que tenían el máximo poder en el desarrollo de estas once ciudades
 3

intermedias. Se encontraron algunas diferencias, y muchas semejanzas, en el origen

social de la élite del sector público, la del sector privado, y el grupo polivado. Las dos
diferencias más marcadas entre estos tres grupos fueron: a) que la gran mayoría de los
polivados, y de los privados, venían de viejas familias de la alta sociedad, y b) que
muchos del sector privado se habían enriquecido y tenían un nivel y tipo de ingresos
significativamente diferente al de los otros dos.
Un dirigente característico del sector privado había nacido en la capital regional, venía
de una vieja y distinguida familia de propietarios, estudiaba en un colegio y universidad
privados (o religiosos), empezaba a trabajar como gerente de una empresa industrial,
hacía un gran capital (o al menos mantenía el heredado), y disfrutaba de altos ingresos.
El personaje que encontramos más frecuentemente en la élite regional del sector
público-político había nacido en la ciudad capital regional, su padre venía de las
provincias y era un empleado mediano o un pequeño propietario que no gozaba de alto
prestigio o posición social en la ciudad; este dirigente había estudiado en un colegio y
universidad públicos, vivía de su profesión, de la política y del trabajo universitario;
tenía altos ingresos y llegaba a una clase económica más alta que la de sus padres.
El dirigente polivado típicamente había nacido dentro de una vieja familia de la ciudad,
familia "de campanillas" pero económicamente venida a menos, había estudiado en
colegio o universidad privados, ejercido la profesión, vivía a veces de la política y
puestos públicos, era profesor o daba cátedras, y en ese momento en el cual había
llegado a una de las máximas posiciones de poder en la ciudad, había hecho un buen
capital.
El problema con las descripciones anteriores, perfil de personajes basado
exclusivamente en el porcentaje mayoritario de los datos, es que en realidad, por
ejemplo, más de uno de cada tres del sector público venía de la alta sociedad, casi la
mitad se educaba en universidad y colegio privado, y casi la mitad tenían un gran
capital.... Había una gran heterogeneidad en cada grupo, y esta diversidad hacía a los
grupos muy parecidos unos a otros. Aunque la proporción en que se mezclaban estos
grupos era diferente, no había realmente una definida caracterización que los hiciera
socialmente distintos.
La homogeneidad mayor de este grupo de dirigentes regionales -fueran públicos,
privados o polivados-, era que todos pertenecían a clases vinculadas al capital, y
ninguno a los trabajadores. Esto no era un asunto puramente individual, pues muy
probablemente esta élite cristalizaba la composición de fuerzas sociales que componían
el bloque de poder. Tanto la élite del sector privado como la élite del sector público y la
polivada estaban conformadas por tres clases sociales, la gran burguesía (mayoritaria en
los del sector privado y polivado), la burguesía intermedia o clase administrativo-
profesional que se esta enriqueciendo, y la pequeña burguesía. Las diferencias en la
composición de clases entre estos grupos no pasaron coeficientes estadísticos que
justificaran establecerlos como grupos con un origen social diferente.
Había algunas diferencias en el comportamiento religioso de estos tres grupos, y
tampoco se encontró homogeneidad interna de cada uno. Las soluciones "socialistas" al
desarrollo (mayor presencia del Estado en servicios públicos y actividades económicas -
¿Keynesianas?) eran una opción considerada por muchos, tanto privados como públicos
y polivados, pero los más claramente opuestos eran del grupo polivado. Para estos
últimos el problema del desarrollo era básicamente de pobreza, de condiciones sociales,
y propiciaban inversiones en infraestrutura básica. Los privados y los públicos preferían
 4

el desarrollo industrial y concebían las causas del atraso como problemas institucionales
y políticos.
Había consciencia sobre los problemas que inducía al desarrollo el excesivo control
sobre la economía de unos pocos privilegiados, así como del excesivo centralismo, del
creciente acceso de la clase media al poder y de críticas al sector público (aún por los
dirigentes del sector público). Las actitudes sobre la conveniencia de la inversión
extranjera sólo eran claramente definidas por parte de los polivados; los dirigentes
preferían una moderada participación del Estado, incluyendo a la mayoría del sector
público aunque en proporción menor a los privados y polivados. Se concluyó que en el
seno de los grupos dirigentes había apenas pequeñas divergencias sobre opciones y
estrategias de desarrollo, por lo que en Colombia existía en esa época una "clase
dirigente" en el sentido de Gramsci, con ideas homogéneas sobre la orientación de la
sociedad, independientemente de que fueran del sector público o del privado. La
organización del poder integrado nacionalmente desde las provincias resultaba en la
conexión del sector público y el sector privado, y en una hegemonía sólida por la
carencia de bancarrotas estatales o grandes ciclos económicos. Era previsible la
evolución posterior de la sociedad colombiana hacia un modelo distinto del desarrollo y
una concepción diferente de lo público y lo privado.
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INDICE DE CONTENIDO

1- Introducción.
1-1. Los polivados y el poder en Colombia 1972-78
1-2. Algunas teorías sobre el Estado.

2- Un estudio sobre poder, ideología y desarrollo.

2-1. Conceptos:
A- Estructura de poder
B- Desarrollo Económico
Cuadro 2-1: Desarrollo socio-económico de las ciudades capitales intermedias.
C- Ideología y estrategia de desarrollo
2-2. La investigación
2-3. El contexto de economía política en Colombia 1972-78.
Cuadro 2-2: Establecimientos descentralizados por ministerio y departamento
administrativo de 1946 a 1976.
2-4. La evolución institucional del sector público en Colombia.
Cuadro 2-3: Tamaño relativo del sector público 1931-1979.

3- La estructura de poder, el sector público y el sector privado.

Cuadro 3-1: Las personas más poderosas en once ciudades.
Cuadro 3-2: Predominio institucional público en las ciudades más pequeñas.
Cuadro 3-3: Estructura de poder y sectores público, privado y polivado.
Cuadro 3-4: Juntas directivas de institutos descentralizadas.

4- Antecedentes y carrera de los dirigentes.

Cuadro 4-1: Antecedentes y carrera de los dirigentes.

5- Ideología y estrategia de desarrollo.

Cuadro 5-1: Ideología y estrategia de desarrollo de los dirigentes.

6- Conclusiones.

7- Bibliografía
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1. INTRODUCCION

1-1 Los polivados y el poder regional en Colombia.

Guillermo León Valencia era de Popayán, Misael Pastrana de Neiva, Belisario Betancur
de un pequeño pueblo de Antioquia, Virgilio Barco había nacido en Cúcuta y César
Gaviria en Pereira... y así una parte fundamental de los dirigentes públicos colombianos
han sido de las provincias. Pero también Julio Mario Santodomingo venía de
Barranquilla, mientras Carlos Ardila Lulle había nacido en Bucaramanga... y como ellos
una parte fundamental de la clase dirigente colombiana, tanto pública como privada, ha
estado integrada regionalmente desde las provincias. No obstante, los estudios sobre el
poder en Colombia parecen asumir que la perspectiva desde las provincias es
secundaria, y para subsanar esta deficiencia esta investigación partió de las ciudades
intermedias para conocer el funcionamiento del poder en Colombia. El período que se
estudia, entre 1972 y 1978, fué un punto clave de transición durante el cual se agotó un
modelo de desarrollo y se plantearon cambios fundamentales en el sector público y en la
organización del poder en Colombia. ¿Eran los dirigentes públicos y los privados
realmente diferentes? ¿O pertenecían a la misma clase dirigente que tenía semejantes
antecedentes y carrera, igual ideología, idénticas perspectivas sobre el mejor camino
para desarrollar al país? ¿Cuál sería entonces la diferencia entre una gerencia pública y
una privada si sus dirigentes son los mismos?

El descubrimiento más importante en este estudio fué el de los "polivados": se trataba

de un sector de la clase dirigente colombiana que no pertenecía al sector privado, ni al
sector público, sino que trabajaba indistintamente en ambos o en cualquiera de los dos,
que tenía algunas diferencias con los otros y era un grupo clave que pensaba
estratégicamente en el desarrollo del país. Los límites entre los dos sectores se
desdibujaron con el desarrollo social y político del país, y empezó así a ocurrir un nuevo
ordenamiento.

Algunos observadores establecían en Colombia una separación entre la "clase política" y

el "país nacional"; López Michelsen analizó así su lanzamiento como candidato
presidencial en 1981. En esta fecha los grandes periódicos analizaron el poder de los
políticos regionales, quienes impusieron su candidato (pero no presidente) sobre el poder
económico tradicional. ¿Existía realmente esa "clase política"? ¿Había un conflicto en la
clase dirigente colombiana entre los políticos y los empresarios? ¿Implicaría la creciente
privatización de las entidades públicas una forma distinta de operarlas? En este
documento se analizarán datos empíricos sobre el poder en Colombia, desde la
perspectiva de sus ciudades intermedias, que permiten dilucidar la transición en un
período clave en la historia colombiana contemporánea.

Los términos "sector público" y "sector privado" aparecen corrientemente en los

periódicos, son parte del vocabulario público, y son eje importante de estudios
académicos sobre el poder en Colombia. Pero ¿hasta qué punto han sido sólo un mito,
una creencia sostenida contra evidencias fuertes, un deseo de llamarse democracia, que
no ha permitido comprender a cabalidad la naturaleza de la política y de la sociedad
 7

colombiana? En las raíces de todos estos conceptos hay implícita una teoría social, y una
concepción sobre el Estado, que tiene viejas raíces: que el Estado representa el bien
común, o que al oponerse al apetito privado establece un control sobre el mismo. ¿Será
eso cierto? Aquí se verá si en realidad han existido dos actores distintos, y si la
estructura de poder regional ha contribuído a una auténtica separación entre un sector
público y un sector privado.

Aunque los dirigentes de estos sectores no eran muy diferentes se encontró una realidad
mucho más compleja. Se hizo esta investigación buscando datos reales y concretos sobre
posibles fraccionamientos en el bloque de poder de ciudades capitales regionales de
Colombia. En este documento se analizarán los resultados de la investigación sobre las
características, diferencias y semejanzas de las élites del sector público y del sector
privado, lo relacionado con su poder efectivo, su origen social, las actividades y carrera
que habían hecho hasta llegar a ser las personas más influyentes en el desarrollo de once
ciudades colombianas durante la década de 1970, y la estrategia de desarrollo que
propiciaban para su región y el país. Los datos fueron recogidos en esa época por un
grupo de investigadores, quienes terminaron dieciocho tesis de grado y dejaron el banco
de datos computarizado que se utilizó para el presente análisis.

De la investigación surgió la existencia dentro de la clase dirigente de un número de

personas que no podían rigurosamente clasificarse en el "sector público" o en el
"privado", pues eran personas que habían hecho carrera importante en ambos sectores.
A estos, los de "ambos sectores", se les llamó "polivados" (término de la química que
significa que tienen varias valencias); ejemplos de este grupo eran hacendados que
hacían política electoral, o industriales que ocupaban gobernaciones y ministerios. Se
encontró que eran distintos, tanto de los del sector privado como de los del sector
público, y su existencia así como la delimitación de sus características fué uno de los
resultados más interesantes de esta investigación.

Uno de los más sobresalientes miembros del grupo polivado en el país -aunque no
proviene de ninguna de las ciudades intermedidas objeto de esta investigación-, es
Hernán Echavarría Olózaga; un muy rico empresario, ministro de Hacienda, embajador
en Washington, presidente fundador de la Comisión de Valores, quien decía en esa
época en la primera frase de su libro "Economía Latinoamericana":

"La imagen que se tiene de la América Latina en otros continentes es la de países pobres,
gobernados por oligarquías cerradas, cuyos intereses creados impiden todo desarrollo
económico y social y tienen condenada a la mayor parte de la población a la miseria. Esta no
deja de ser una apreciación superficial, puesto que cualquiera que en realidad conozca a la
América Latina sabe que las oligarquías dejaron hace mucho de gobernarla. Ya hace tiempos
que estas perdieron el poder político y buena parte del económico, ante el avance de una
clase media todos los días más numerosa y mejor preparada. Luego si los problemas
económicos y sociales del continente no se han podido resolver no ha sido sólo culpa de las
oligarquías" (Echavarría, 1974, p. xi).

¿Es Colombia una oligarquía cerrada? ¿Tienen las clases medias el poder político? ¿En
qué sentido podría decirse que la clase media tiene parte del poder económico? ¿Cuál es
la relación entre el poder económico y el poder político? Antes de examinar las
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concepciones que los actores en la estructura de poder misma tienen sobre la realidad
nacional, es necesario revisar algunas concepciones sobre el Estado, y sobre las
relaciones entre un "sector público" y un "sector privado", que se han ofrecido en las
teorías de la política. A continuación aparece un resumen sobre las concepciones
funcionalista, pluralista, marxista, neo-marxista, y corporatista.

1-2. Algunas teorías sobre el Estado.

En esta época las conceptualizaciones sobre el Estado en la sociedad seguían algunas

líneas clásicas, pero acababan de ocurrir cambios fundamentales en las concepciones
más poderosas, el marxismo y el pluralismo, que de alguna manera habían llevado a
algunas convergencias. Se podrían entonces distinguir cinco corrientes en las
concepciones del Estado que ofrecía la teoría sociopolítica de la época: funcionalismo,
pluralismo, marxismo, neo-marxismo y corporatismo.
A. El profesor de la primera cátedra de sociología en Francia y fundador del
funcionalismo, Durkheim, concibió al Estado como parte de la sociedad, en la función
de integrarla dentro de una armoniosa visión del mundo. El Estado representa la
voluntad común, la conciencia colectiva, el resultado de una solidaridad que envuelve a
todos los segmentos de la sociedad (Durkheim, 1893). No hay en la escuela
funcionalista una visión de conflicto social, y los problemas marginales de anomía o
individualismo que resultan de la especialización y división del trabajo se resuelven por
la solidaridad común que tiene su órgano de expresión más claro en el Estado.
B. La escuela pluralista sobre el Estado tiene raíces en Hegel, Bentham,
Tocqueville, y Tonnies. Para ellos el Estado en la época moderna existe afuera de la
sociedad y representa el bien común, como un organismo neutral. Las teorías pluralistas
sobre el Estado son en parte una descripción del funcionamiento del sistema político
norteamericano y de Europa "Occidental", y en parte una preferencia de los autores
sobre ese tipo de democracia. Según esta escuela la función del Estado es integrar
intereses opuestos, hacer política pública en base al juego de poder que grupos de
presión, lobbies, partidos y organizaciones promueven (Janos, 1979). Esta abierta
expresión y forcejeo público de intereses se considera no sólo legítimo sino además
deseable: así debe operar el sistema, siempre y cuando haya escrutinio público y un
sistema de balanza y contrapeso en el poder (Galbraith, 1952, 1967).
C. "El ejecutivo en el Estado moderno no es más que un comité para administrar los
negocios comunes de toda la burguesía" decían Marx y Engels en la juventud del
Manifiesto Comunista. Esta posición, que hace del Estado sólo un instrumento de
dominación del "sector privado", ha sido sostenida por el marxismo tradicional
durante muchas décadas. Los elementos básicos de una teoría marxista sobre el Estado
en América Latina (O'Brien, 1977) eran que éste: a) reflejaba las contradicciones del
conflicto de clases, b) cambiaba de forma en relación a cambios en el proceso de
acumulación de capitales, c) existía para resolver tensiones entre las fracciones de clase,
d) se basaba en un monopolio de la violencia, la cual se usaba para reprimir los
descontentos de las clases populares.
D. Pero no se encuentra en Marx una teoría suficientemente elaborada sobre el
Estado, ni aún sobre la política (Miliband, 1977). El excesivo "instrumentalismo" y
"economicismo" del marxismo tradicional limitaron la investigación sobre el fenómeno
del poder público, hasta que surgió una corriente neo-marxista que partió de la base de
una "relativa autonomía" del Estado frente a la estructura económica. Poulantzas (1968)
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elaboró sobre los conceptos de hegemonía, bloque de poder y fracción dominante de

Gramsci (1971) para estudiar el Estado en el avanzado capitalismo monopólico; analizó
la "estatización de la vida social" como un factor que rompía la "disociación
institucionalizada entre público y privado que es la piedra angular de la democracia
representativa tradicional" (Poulantzas, 1978: 238). Este autor llegó al extremo de
considerar parte del Estado a los periódicos, iglesias, sindicatos, escuelas, etc. como
"aparatos ideológicos", con lo cual se acercó a la posición de los que conceptuaban la
"lógica del capital" como el factor esencial que movía la sociedad (Godelier, 1968;
véase en Jessop 1977, una revisión de esta literatura).
Miliband (1969) consideró al Estado como un conjunto de instituciones, y realizó un
estudio empírico sobre los países europeos y Estados Unidos. Tomando una posición
menos ideológica y abstracta que Poulantzas, aquel utilizó un sistema clasificatorio de
las instituciones que componen al Estado según la distinción legal y constitucional entre
público y privado que es común en el mundo contemporáneo.
El debate dentro de las perspectivas neo-marxistas sobre el Estado capitalista se
centraba entonces en dos interpretaciones (Gold, Low, Wright, 1975): la
"instrumentalista", que buscaba saber de qué manera las clases sociales podían tomar
control del aparato estatal (un análisis muy cercano al de Lenín), y la "estructuralista",
que examinaba la forma de ligazón e independencia del Estado.
E. En esta década hubo también una gran cantidad de interpretaciones
corporatistas al poder en América Latina (O'Donnell, 1973: Wiarda, 1973;
Malloy,1977; Gollier, 1977). Pero como dijo un estudioso del concepto de corporatismo,
que concuerda con el clásico aporte de Schmitter (1974):

"Es obvio que una considerable confusión debe llenar un campo en el cual el concepto
central se entiende a veces como un determinado sistema económico o modo de producción
(feudalismo, capitalismo, socialismo..... corporatismo), a veces como una forma del Estado
(parlamentarismo, facismo.... corporatismo), y a veces como un sistema de mediación de
intereses (pluralismo, sindicalismo, monismo....corporatismo)" (Pantich, 1980: 159).

En el contexto de este análisis sobre los sectores público y privado en la estructura de

poder regional colombiana, puede resultar útil entender el corporatismo como un
sistema de representación y coordinación entre los líderes del sector público y los de
grupos de productores privados, mezclado con un control social de las masas. Bailey
(1977) intentó para ese período una interpretación corporatista del poder en Colombia,
pero concluyó que el modelo pluralista era más adecuado. Para precisar más lo que se
entiende como corporatismo en este trabajo, y establecer una hipótesis alterna sobre el
funcionamiento del poder regional, resulta afortunada la definición de Pantich:

"Esta estructura política puede caracterizarse en términos de una conexión real entre el
Estado y los grupos de interés funcionales (especialmente sindicatos y asociaciones de
empresarios) constituídos por una representación institucionalizada en las decisiones de
política económica; interacción de todos los grupos entre sí en este proceso (en contraste con
la relación uno por uno entre los grupos de interés y el Estado, que normalmente constituye la
política de los grupos de presión); y un elemento de control estatal sobre los grupos por el
cual les limita autonomía y el estado los emplea o como agentes de movilización o
administración de la política estatal" (Pantich, 1981, p. 24).

Todas estas concepciones son teóricas y como tales simplificaciones de la realidad, que
pueden explicar parcialmente la situación de países concretos. No se hizo el estudio para
 10

"probar hipótesis" teóricas sino para generar conceptos y explicaciones nacidas de la

realidad concreta, las cuales pueden surgir de diversas concepciones, posición ecléctica
consistente con la gran transición teórica en que ha estado el tema de estudio. La
exploración que se hará sobre los datos de esta investigación acerca de la clase dirigente
regional colombiana a mediados de la década de los años setenta se centrará en un
análisis de quiénes tenían el poder para el desarrollo, y cuáles eran las diferencias y las
semejanzas entre los del sector público y los del sector privado, así como del grupo de
carrera mixta que se llamó "polivado", en términos de su poder relativo, origen familiar,
estudios, carrera personal, ideología y concepción del desarrollo. Esto llevará a estudiar
unas características de la estructura del poder en Colombia, basados en datos empíricos
recogidos en la época sobre los dirigentes de once ciudades capitales de tamaño
intermedio. A continuación se hará un resumen de los conceptos y metodología de la
investigación, una revisión sobre la estructura regional colombiana y sobre la evolución
institucional del sector público hasta ese momento.
 11

3. UN ESTUDIO SOBRE PODER, IDEOLOGIA Y DESARROLLO

La investigación sobre la estructura de poder en el desarrollo de ciudades colombianas

se inició en 1971 con un estudio sobre élite, clases, poder y conciencia social en el
desarrollo económico de la ciudad de Bucaramanga (Ogliastri, 1973). Utilizando una
metodología idéntica a la del primer estudio se realizó la investigación en diez ciudades
más: Villavicencio (Salazar, 1974), Cartagena (Mogollón, 1974), Pereira (Saldarriaga,
1974), Cúcuta, (García, 1975), Pasto (Viveros, 1975), Manizales (Vélez, 1975), Armenia
(Alvarez, 1975), Popayán (De Angulo, 1975), Barranquilla (Abello, 1975), y Neiva
(Muñoz, 1976). Un análisis comparativo en ocho de estas ciudades se encuentra en
Dávila (1976), quien fué codirector de la investigación.
A continuación se esbozarán las áreas conceptuales del estudio, la metodología de
investigación, el contexto económico y político en Colombia, y la evolución institucional
del sector público en el país.

2.1. Conceptos: poder, desarrollo económico, ideología

Tres áreas conceptuales constituyeron la investigación. a) La estructura de poder en
actividades de desarrollo económico en las ciudades. b) El proceso de desarrollo
económico y social en cada ciudad, dentro de la regionalización de Colombia. c)
Ideología y estrategias de desarrollo por parte de las personas que tienen poder para
hacerlo en la ciudad. Se buscaba identificar las relaciones entre poder, economía e
ideología en el desarrollo de las ciudades intermedias en Colombia en ese período.

A. Estructura de Poder.
Siguiendo a Gramsci (1971) Poulantzas (1969) elaboró el concepto de "bloque de
poder" como el conjunto de clases y fracciones de clase que en un momento dado
componen la estructura de poder en una formación social determinada. Este concepto
requiere un desglosamiento más detallado y preciso para su utilización en un estudio
sobre el funcionamiento del poder en una ciudad.
Por "estructura de poder" (Dos Santos, 1970) se entendió el conjunto de actores
(individuos, instituciones, grupos y clases) que tienen influencia decisiva en el proceso
de desarrollo de la ciudad, los grupos y fracciones de poder o clase que aliados o en
conflicto determinan las relaciones entre estos actores, los intereses subyacentes o
realizados que dan base a los dos anteriores, y el proceso de cambio en que están
involucrados todos estos aspectos de la estructura de poder tanto interna como externa a
la ciudad.
Más en detalle, la estructura de poder se ha concibió y estudió en los siguientes
términos:
a) la élite y los actores (personas, grupos o familias, organizaciones o entidades, clases)
que tienen poder para afectar el desarrollo socio-económico de cada ciudad. Con base
en cuatro dimensiones o indicadores de poder (las posiciones organizacionales, la
reputación o prestigio de poder, la participación, y la decisión clave en proyectos de
desarrollo regional), se estableció una estratificación de poder en cada ciudad, el grado
en que diferentes actores tienen mayor o menor poder para el desarrollo en su ciudad.
b) Las relaciones entre estos actores, alianzas y conflictos, diferencias y afinidades,
dentro de la estratificación de poder en cada ciudad. Vaisman (1976) y Ogliastri (1979)
analizaron diferencias y semejanzas entre los miembros de la élite que eran del partido
liberal y los del partido conservador, para determinar fracciones dentro del poder en las
 12

ciudades. Herrera (1979) y Ogliastri (1982) analizaron diferencias y semejanzas entre

los poderosos que trabajan primordialmente en el sector público (políticos, etc.), los que
son exclusivamente del sector privado (empresarios), y aquellos que han hecho una
carrera en ambos sectores, lo cual es el tema de este documento.
c) Intereses, el "¿quién se beneficia?" y cómo se articulan los intereses económicos de
las clases en las ciudades (Ogliastri, 1983). En esta dirección, Guerra (1976) y Ogliastri
y Guerra (1980) analizaron fraccionamientos de clase entre industriales, comerciantes,
ganaderos y agricultores en estas ciudades, y la manera como se inter-relacionaban.
Como parte de este tema, se estudiaron también los proyectos o actividades de
desarrollo más importantes realizados en las ciudades, tratando de determinar una
estrategia real de desarrollo y los grupos que la establecían en cada ciudad.
d) El cuarto elemento de la estructura de poder lo constituyen cambios y tendencias en
el poder. Ogliastri (1976) estudió la movilidad social inter-generacional en ocho de estas
ciudades, el grado en que hay una apertura en las clases sociales que componen la élite
del desarrollo. Ogliastri (1973) y Dávila (1976) hicieron en este sentido un análisis sobre
la historia de las ciudades. Algunos aspectos sobre cambios en el poder puede también
deducirse de Ogliastri y Dávila (1984, 1987), pues se encontró una mayor concentración
de poder en ciudades donde está más avanzado el proceso de desarrollo capitalista.

B. Desarrollo económico
Una segunda área conceptual en este estudio la constituyó el desarrollo económico de
las ciudades. Son tres los elementos en que se dividió la investigación: a) La economía
política del desarrollo histórico en cada ciudad, y el proceso de regionalización de
Colombia. Ogliastri (1973, Capítulo IV), ofreció una interpretación al proceso de
desarrollo en la ciudad de Bucaramanga, y a las raíces de la mentalidad económica en la
región. b) El crecimiento económico. c) El grado en que se tienen servicios básicos para
la población, aspectos sociales del desarrollo económico. En Dávila (1976, Capítulo 3),
en Ogliastri (1980, 1982) y en Ogliastri y Dávila (1984) se utilizan los datos elaborados
sobre el desarrollo económico en las ciudades. (Más adelante se presentará una cuadro
resumen).

C.- Ideología y estrategia de desarrollo.

La tercer área conceptual de este estudio es la ideología o conjunto de valores y
creencias que afectan el proceso de desarrollo económico, social y político en las
ciudades. Cuatro elementos o dimensiones constituyeron la investigación al respecto: a)
Las percepciones que tiene la élite sobre el proceso de desarrollo en su ciudad, sus
problemas y alternativas. b) Creencias acerca de lo que debería hacerse para el
desarrollo de su ciudad. c) Acciones realizadas, los proyectos y actividades, la estrategia
real de desarrollo en cada ciudad. d) Ideas sobre política, sociedad y religión que puedan
tener relación con la manera como se organiza el poder y se desarrollan las ciudades.
Estos conceptos se elaborarán en detalle más adelante.

2.2. La investigación

Tradicionalmente se había dividido a los investigadores sobre este tema en tres grupos:
elitistas, pluralistas y marxistas (Aiken y Mott, 1970; Gillam, 1971). En efecto,
retomando las tradiciones europeas de Machiavelo, Durkheim (1983), de Tocqueville
(1945), Mosca (1939), Pareto (1968) y Michels (1949), en las décadas de los 50 y 60
 13

floreció en los Estados Unidos un debate entre "elitistas" y "pluralistas" sobre la

estructura de poder en ciudades norteamericanas. Los dos estudios más conocidos
fueron los de Hunter (1953) quien encontró en Atlanta una concentración del poder en
manos de una pequeña élite, y Dahl (1961) quien encontró un fraccionamiento de varios
grupos en el poder de New Haven. Haciendo una revisión sobre el gran número de
ciudades norteamericanas estudiadas, Walton (1966) concluyó que había ocurrido un
interesante fenómeno de sociología del conocimiento, en el cual disciplina, método, y
resultados iban de la mano; los que encontraban el poder concentrado en una élite
habían seguido la metodología "reputacional" y eran sociólogos, y los que encontraban
una pluralidad en el poder habían utilizado una metodología de análisis de decisiones y
venían de la ciencia política (Curtis y Petras, 1970). En cierta manera, la controversia
había sido estéril (Walton, 1966).
Pero alrededor de la obra de Wright Mills (1956), surgió una crítica marxista tanto a los
pluralistas como a los elitistas (Domhoff y Ballard, 1968). Más interesados en el
concepto de clase dominante (Sweezy, 1951) y en integrar las élites a un modelo de
clases a nivel nacional (Domhoff, 1967, 1971), sólo unos pocos aportes se habían hecho
desde esta perspectiva al poder local (Hayes, 1972; Whitt, 1979).
Había en esa década algunas indicaciones de que se estaba fraguando una nueva síntesis
en la teoría social sobre el poder, lo que podía ayudar a comprender los fenómenos al
nivel de ciudades. Había una tendencia hacia la fusión de teorías y métodos; el profesor
Wesolowski de la U. de Varsovia en un país entonces comunista, por ejemplo,
encontraba que las teorías contemporáneas de las élites eran complementarias en lugar
de contradictorias a los conceptos de dominación de clase de Marx (Wesolowski, 1979).
Varios autores habían apuntado a los elementos del funcionalismo estructuralista en los
marxistas franceses como Althuser y Poulantzas (Turner, 1977; Hirst, 1979; Sklair,
1981). Algunos integraron concepciones marxistas con teoría de sistemas (Therborn,
1977).
El estudio en Colombia partió de la base de que una élite en Colombia funcionaba
dentro de un sistema de clases, y con el interés de encontrar los grupos en que estaba
dividido el poder, se recogió información con métodos que habían sido desarrollados por
elitistas, pluralistas y marxistas, y se trató de abordar el tema con la menor rigidez
teórica posible. Los problemas de metodología, de epistemología, de lógica de una
investigación social de esta naturaleza eran muchos. Las calificaciones de
"empiricismo", o "abstraccionismo" (y otras), se habían convertido en epíteto que podía
oscurecer antes que iluminar el camino del investigador, y podían llevar a posiciones
defensivas, o a disfrazar con palabras cuidadosamente escogidas lo que realmente se
había hecho.
De una parte, parecía necesario cuidarse del "economicismo", "historicismo",
"instrumentalismo", y "abstraccionismo" que habían agotado algunas contribuciones de
las varias escuelas marxistas. De otro lado, era necesario sobrepasar las tendencias
"empiricistas", "particularistas", "conservadoras" dominantes en amplios sectores de la
ciencia social norteamericana. A pesar de intentar una síntesis en la teoría y método
siempre hay alternativas y posiciones muy definidas en la realización de un estudio, las
cuales tienen consecuencias en los resultados mismos. A continuación se analizarán
algunos de estos puntos y sus implicaciones.
En el debate sobre "empiricismo" o "abstraccionismo" en la aproximación al
conocimiento, un legado de la controversia entre Miliband y Poulantzas, en este estudio
 14

se tomó metodológicamente una posición cercana a la de Miliband, la opción de realizar

estudios de lo real concreto mediante técnicas de investigación empírica.
Se intentó así una aproximación al conocimiento del poder en Colombia a través del
estudio minucioso y detallado dentro de un marco temporal y espacial delimitado: once
de las quince ciudades capitales intermedias de Colombia en la década de los años
setenta. La metodología permitió superar el estudio del caso único, de individuos
aislados, o de ciudades aisladas; también se alejó de meras abstracciones sobre el poder,
la posición cómoda que elude referencias a la realidad social, ya sea de corte
parsoniano, o del marxismo abstracto y el de cartilla.
Se partió de la base de que el poder se puede estudiar en concreto como fenómeno en sí
mismo, que tiene una "relativa autonomía" de lo económico, diferente de la metodología
"economicista" e "instrumentalista" que lleva a considerar el poder como un "epi-
fenómeno", un automático reflejo de la estructura económica. Con el amparo de esta
simplificación se han hecho ya demasiadas especulaciones y generalizaciones cómodas
sobre la realidad; el hecho es que históricamente se habían dado una gran diversidad de
regímenes políticos y estructuras de poder dentro del mismo modo de producción o
sistemas económicos semejantes. Pero no se quiso separar lo económico de lo político o
lo social, y el camino tomado llevó a comparar y relacionar algunos aspectos de la
estructura económica con características del poder en estas ciudades, para llegar a
algunas conclusiones sobre su inter-relación (Ogliastri y Dávila, 1984).
El estudio de la historia sirvió para generar explicaciones sobre la mentalidad regional, y
para establecer hipótesis del trabajo sobre la estructura y el poder de las clases
(Ogliastri, 1973, Cap. IV; Dávila, 1976, Cap. 3), pero no se redujo el fenómeno
estudiado al "historicismo" que quiere hacer nula o secundaria cualquier contribución en
un campo más definidamente sociológico o político. Pero se entendió el propósito de la
historia como el de comprender la política, la sociedad, o la economía del pasado en sus
propios términos.
La lógica realmente utilizada en esta investigación (Kaplan, 1961) no fué
exclusivamente inductiva ni estrictamente deductiva, sino una combinación de ambas
(Hernández, 1975). Se tenían conceptos y pre-concepciones de la problemática pero
más que comprobar una teoría general ya elaborada, se quería aportar al desarrollo de
explicaciones nuevas basadas en datos nuevos. Todo esto se hizo por aproximaciones
sucesivas; en Ogliastri (1987) se encuentra una cándida descripción de la metodología
utilizada en el estudio.
Las actividades de investigación se orientaron en tres direcciones complementarias: a)
Un estudio de las élites del desarrollo en cada ciudad; esto implicó la identificación de
los más poderosos, una entrevista personal con cada uno, y el establecimiento de un
banco de datos computarizado que resumía la información recogida sobre la élite. Un
total de 515 dirigentes de estas once ciudades, la élite para el desarrollo, fueron
entrevistados personalmente por los investigadores, con el uso de un cuestionario; las
preguntas se refirieron al proceso de desarrollo de la ciudad, su estructura de poder,
proyectos o actividades de desarrollo realizados y en perspectiva, su ideología, y su
curriculum vitae. Cada entrevista duró un promedio de 2 horas, y los datos se
localizaron en una cinta de computador (Guerra, 1976b; Chaves, 1981). b) Se buscaron
datos sobre el proceso de desarrollo regional, y una historia de los cinco proyectos o
actividades más importantes realizados en los últimos años (por ejemplo, una carretera o
un nuevo hospital) en cada ciudad (Espinosa, 1975; Liévano, 1976). c) La tercera
 15

actividad de investigación emprendida en este estudio fué la búsqueda teórica, tal como
se mencionó previamente.
Hechas estas descripciones sobre los conceptos y la metodología del estudio en que se
basa este documento, resulta necesario localizar el contexto dentro del cual se realizó, lo
cual ocupa las dos secciones siguientes.

2.3. ¿Dentro de qué contexto de economía política opera este poder regional?
Hasta esa época Colombia había tenido una constitución centralista, en la cual había
poca autonomía económica o política para las regiones. Este era un sistema presidencial
centralizado (Vásquez Carrizosa, 1979). El poder centralizado del Ejecutivo, en
particular, hacía de los nombramientos importantes del sector público un asunto lejano,
y limitaba enconados conflictos locales de poder; había así una relativa paz provincial,
entretejida de influencias e intrigas en la capital, que ponía de relieve la importancia de
buenos contactos a un nivel más allá del puramente regional. El poder para el desarrollo
de estas ciudades estaba claramente ligado al poder central, y las iniciativas regionales
requerían de una unidad o coalición de fuerzas locales para lograr influir exitosamente
en los poderes centrales.
Los inicios para un cambio radical en Colombia se veían en el intento del entonces
presidente López Michelsen (1974-78) de hacer una Constituyente que cambiara la
estructura centralizada, una estrategia nacional de desarrollo orientada hacia la
desconcentración y el desarrollo de las regiones. Todo esto era un preludio de lo que
vendría después, la elección popular de alcaldes, los recursos económicos
descentralizados, nueva Constitución, la privatización de servicios públicos y entidades
estatales; de manera que la época de este estudio fué el punto de quiebre final de un
período en la historia colombiana.
El país en esa época fué caracterizado como una "democracia oligárquica" (Wilde,
1978), "pluralismo elitista" (Bailey, 1977), "democracia consociacional" (Dix, 1980), o
"democracia burguesa" (Therborn, 1979), donde si bien era protuberante el dominio de
viejas familias ricas, también existían unas libertades políticas, elecciones, y una clase
media en expansión que participaba en el poder. El estudio de la estructura de poder en
cada ciudad permitió analizar, como en micro-cosmos, este aspecto del sistema político
colombiano y de su relación con el poder económico. Al encontrar una red nacional de
poder integrada desde las ciudades se pudo contribuír a la descripción y explicación de
algunos fenómenos del país en su conjunto.
Colombia era en ese momento un país de economía capitalista; prácticamente todos los
autores que habían estudiado el modo de producción nacional (Fals, 1977; Kalmanovitz,
1976; Vélez, 1979; Fierro, 1980; Bejarano, 1972; Arrubla (Ed.), 1978; Tirado, 1974;
Arango, 1976), concordarían con la afirmación inicial que haría posteriormente Silva
Colmenares (1982):

"No hay duda que desde finales del siglo pasado y principios de este, el país
se desarrolla por la vía capitalista,..." (Silva, 1982, p. 608).

Esto se manifestaba también a nivel de estas ciudades intermedias, aunque el sector

financiero estaba menos avanzado y el centro económico de esta fracción dominante del
poder nacional estaba en Bogotá (y en menor grado en Medellín, Cali y Barranquilla).
Era muy claro que la proporción de trabajo asalariado, y la existencia de agricultura
comercial indicaban que estas ciudades estaban dentro de una economía capitalista. El
 16

Cuadro II-1 presenta un conjunto de datos sobre las quince ciudades capitales mayores
de cien mil habitantes y menores de 750.000, incluyendo las once comprendidas en este
estudio, que pueden informar más precisamente sobre las características de su desarrollo
económico y social, y que permitirán un análisis posterior sobre la relación entre
características de la economía con aspectos del poder o la ideología.
Pero algunos autores irían mucho más lejos: el país no estaba solamente en una etapa
capitalista, sino que está pasando hacia la fase monopólica (López et. al., 1980). ¿Cuáles
son los cambios en el poder de los sectores público y privado dentro de estas
circunstancias? Pantich (1981:22) hace una revisión de los tres cambios que se dan "en
la manera de dominar el estado democrático-burgués en la era del capitalismo
monopólico": "a) El foco de decisión pasa del parlamento/congreso al aparato ejecutivo-
democrático...". Este fenómeno tuvo definitivo avance en Colombia en 1968, cuando el
Congreso dejó prácticamente al Ejecutivo la responsabilidad por el Presupuesto
Nacional. "b) Los mandos del Estado se fusionan con los altos niveles de la empresa
capitalista...". De esto hubo algunas indicaciones en el establecimiento de la Comisión
de Valores en 1979, y en el Comité Gremial que denomina la Comisión Tripartita
(Gobierno, sindicatos, gremios). "c) Rotura general de los límites entre sector público y
sector privado que antes caracterizaban la democracia burguesa". Este estudio aporta
datos que permitirán comprender mejor el grado hasta el cual se había producido este
cambio en el poder nacional desde la perspectiva de las capitales regionales
colombianas.
En síntesis, el contexto del poder estudiado durante aquel período en el país era el de un
régimen presidencialista centralizado, una democracia política y una economía
capitalista. De todo ello formaba parte la estructura de poder en las ciudades
intermedias.

2.4. La Evolución Institucional del Sector Público en Colombia.

En el uso corriente de la política colombiana se llamaba "sector público" a lo que tenía

que ver con la política (por ejemplo, un ministerio), o con las empresas y entidades del
Estado (por ejemplo, el Instituto de Fomento Industrial). Generalmente el "poder
público" incluía a las tres ramas de la división constitucional del ejecutivo, legislativo y
judicial. Una descripción más precisa del concepto podía encontrarse en el estudio más
importante que se había realizado sobre el Estado en la Europa contemporánea
(Miliband, 1969):

"Estas son las instituciones que componen el Estado, y cuyas interrelaciones dan forma al
sistema estatal: el gobierno, la administración, los militares y la policía, la rama judicial, el
gobierno descentralizado, y las asambleas parlamentarias. Es en estas instituciones donde
reside el poder del estado, y es a través de las mismas que este poder se ejerce en sus
diferentes manifestaciones por las personas que ocupan las posiciones de líder en cada una
de estas instituciones...." "Esta es la gente que constituye lo que se puede describir como la
élite estatal". (Miliband, R., 1969, p. 54).

En este estudio se describió más ampliamente una "élite pública", y no se limitó a los
que ocupan las posiciones de líder institucional sino también a personas que tenían
poder informal, y a quienes participaban y tomaban decisiones importantes en el
desarrollo. El objeto de estudio era así un poco más amplio, pero el criterio esencial
 17

utilizado para clasificar a una persona en el sector público fué su carrera en entidades
estatales o políticas.
Para algunos es importante distinguir entre gobierno y Estado, o entre políticos y
estadistas; en este estudio no se encontraron bases suficientes ni la necesidad de hacer
esta distinción. Pero lo que sí fue necesario, como se mencionó, fué el identificar a un
grupo poco estudiado en la sociología política de América Latina, el de un poderoso
grupo de personas que difícilmente puede encuadrarse dentro del sector privado o el
sector público de manera exclusiva; estos son las élites que están en ambos grupos,
como los que son empresarios y también hacen política pública. Como se verá, este
grupo no es un promedio de ambos sectores, ni se asemeja más a uno u otro sector, sino
que realmente es un grupo diferente. Se le llamó polivado.
El sector público se había extendido vertiginosamente en Colombia durante el siglo XX
y particularmente la rama ejecutiva. En 1901 la Presidencia de la República sólo tenía
seis ministerios: Relaciones Exteriores, Instrucción Pública, Guerra, Gobierno, Tesoro y
Hacienda. Pasada la destrucción de la Guerra de los Mil Días, el gobierno de Reyes
amplió notablemente la inversión e intervención estatal para reconstruír al país y animar
la economía. La necesidad de un engranaje institucional para la intervención y control
estatal se hizo protuberante por la quiebra del Banco López; los préstamos exteriores
que trajeron la Misión Kemerer, y la gran expansión económica de la década de los años
20 llevaron a la reorganización del sistema financiero y al control a través del Banco de
la República.*
Durante la Gran Depresión se estableció la conveniencia de ampliar la función del
aparato estatal para compensar los ciclos depresivos de la actividad económica, y desde
1941 con la fundación del Instituto de Fomento Industrial se crearon empresas
industriales del Estado. Las reformas de López Pumarejo en los años 30 son un intento
aún mayor de regular la economía y de incorporar al estado los proletarios organizados y
los campesinos sin tierra.
En 1946 había 10 ministerios, y ya en 1957 habían llegado a 16 ministerios bajo la
presidencia, además de un conjunto de institutos, cajas, fondos, universidades y
compañías estatales que empezaban a desprenderse de los ministerios, por lo cual se les
llamó "descentralizados" al empezar a depender directamente de la Presidencia para que
tuvieran mayor poder y autonomía de acción.
En 1968 se produjo la Reforma Administrativa que autorizó el régimen presidencialista,
y que incrementó notablemente el número de establecimientos descentralizados que
había en 1976. Véase en el Cuadro II-2 un resumen de la evolución institucional del
Ejecutivo, y en el Cuadro II-3 la tendencia decreciente del sector público regional.
La expansión del sector público, particularmente desde la década de 1940, había
implicado no sólo una mayor ingerencia directa del Estado en la economía, sino además
una mayor participación de las clases medias en la burocracia estatal. Por otra parte, era
notable el incremento en la capacidad de ahorro y formación de capitales que tenía el
Estado, la cual había sido a partir de 1964 mayor que la del sector privado (Zuleta,
1975). Probablemente el problema no era el relativo tamaño del Estado, sino en
beneficio de quien trabajaba, su relativa autonomía del sector privado, o el bloque de
poder que se cristalizaba alrededor del Estado. Algunos de estos puntos se analizarán,

* El Banco de la República fué inicialmente, y por varias décadas, una entidad mixta con representantes
del sector público y el sector privado.
 18

con la ayuda de los datos obtenidos en la investigación descrita, en las secciones

siguientes de este documento.

PONER MAS O MENOS AQUI LOS CUADROS 2-2, Y 2-3.

 19

3- LA ESTRUCTURA DE PODER, EL SECTOR PUBLICO Y EL SECTOR

PRIVADO.

En cada una de las once ciudades estudiadas la investigación permitió llegar finalmente
a una lista de las personas, entidades y grupos dirigentes, en orden de mayor a menor
poder. Como se mencionó esto se consiguió mediante una combinación de las
metodologías reputacional, posicional y decisional. De esta manera se entrevistaron a un
total de 512 dirigentes regionales, entre los cuales se escogieron los 209 más poderosos,
correspondientes a 19 por cada ciudad. De los más poderosos, un 49 % eran del sector
privado, un 36% del sector público, y un 15% habían hecho carrera en ambos sectores
(a los que se llamó Polivados). Sumando las 20 entidades más poderosas en cada una de
estas ciudades, se encontró que el 49% eran del sector público, un 41% eran del
privado, y un 10% mixtas. Esto refleja que el Estado tenía más legitimidad en su función
de ejercer el poder para el desarrollo, y una estructura organizacional más capaz de
ejercer abiertamente el control de la sociedad. En el Cuadro 3-1 se presentan las veinte
organizaciones más poderosas que se encontraron en la investigación en cada ciudad .

PONER MAS O MENOS AQUI EL CUADRO 3-1

No obstante, la legitimidad del sector público estaba minada por una actitud negativa
hacia su actuación, lo que sentían aún los mismos dirigentes del sector público (un 62%
del sector público tenían actitud negativa hacia el sector público, versus sólo 42% de los
mismos tenían actitud negativa hacia el sector privado). Algunos datos más sobre
actitudes e ideología, una fuente central de legitimidad en el ejercicio del poder, se
verán en una sección posterior.
Sobre la integración y relaciones entre los dos sectores, el 70% de la clase dirigente
estimaba que había excesiva especialización y separación entre los dos sectores y que
era conveniente para el país que hubiera más colaboración entre ambos. Como se verá,
había bases personales e ideológicas para la colaboración, pero además se encontró una
interesante relación a través de las juntas directivas. Para los dirigentes del sector
público (y para los polivados), la junta directiva más importante a la cual pertenecían
era del sector privado. A la inversa, para los del sector privado su junta más importante
estaba en el sector público. Las juntas directivas funcionaban pues como el vínculo
clave de los dos sectores, y la separación de los dos sectores era inconveniente desde el
punto de vista de ambos. Se podía prever el desarrollo de mayores mecanismos de
conexión en el futuro y un desdibujameinto de las demarcaciones entre ambos (Panitch,
1981).

Al comparar en cuáles ciudades había predominio de dirigentes públicos o privados se

encontró que en las ciudades de mayor tamaño (superiores a 220.000 habitantes en
1975) había un predominio de dirigentes privados, y en las ciudades más pequeñas
(menores de 150.000 habitantes) un predominio de los públicos. Estos mismos datos se
confirmaron cuando se hizo el análisis de las entidades u organizaciones más poderosas,
como aparece en el Cuadro 3-2. Esto sugiere un fenómeno de masa crítica alrededor de
los 200.000 habitantes en la estructura de poder y el desarrollo económico de las
ciudades.
 20

{PONER MAS O MENOS AQUI EL CUADRO 3-2}

Probablemente cuando la ciudad era pequeña no existía aún la necesidad de

agremiación del sector privado para establecer los patrones de desarrollo, por lo que el
sector público resultaba más representado, principalmente por las múltiples entidades
"descentralizadas" de carácter nacional, que eran parte de la organización del Estado.
Cuando las ciudades eran pequeñas los intereses particulares podían ejercerse de una
manera personal, era el mundo del "don" antes que del "doctor". Las entidades públicas
eran, por otro lado, las únicas con legitimidad a nivel de la ciudad global, lo que Lehman
(1969) llamó "poder sistémico". En las ciudades pequeñas el "don " era muy poderoso,
pero a las empresas privadas se les percibía como organizaciones individualizadas que
sólo buscaban su propio y estrecho interés. Por el contrario, cuando las empresas
privadas se constituían en gremio, adquirían la legitimidad de trabajar por el "bien
común", de ser entidades "cívicas" y por ende más poderosas.
Cuando la ciudad sobrepasaba el tamaño crítico, que parece estaba alrededor de los
200.000 habitantes, se expandía la escala de la producción, de la distribución, y se
necesitaba mas control social. Los intereses privados tenían que organizarse a nivel de
toda la ciudad y tomar la delantera institucional sobre el sector público. Allí se generaba
en las ciudades la filial de la Asociación de Industriales (Andi), se establecía una
Cámara de Comercio, una Sociedad de Agricultores o de Ganaderos, local y sistémica
además de enlazada con los grupos económicos a nivel nacional. La dinámica de la
expansión de la economía requería una estructura organizacional y asociación del sector
privado que estableciera y ordenara el desarrollo de la ciudad.
Otro elemento estudiado en la estructura de poder eran los proyectos o iniciativas de
desarrollo más importantes en la ciudad durante la última década. Un estudio de la toma
de decisiones en estos proyectos indicó que una abrumadora mayoría de estos proyectos
dependían de una decisión que se hacía en el sector público, y poco más de la mitad en
la capital del país. Así en el sector público estaba la capacidad y el poder de decisión y
la estructura de poder tenía que estudiarse integradamente con la red nacional.

PONER CUADRO 3-3 MAS O MENOS AQUI

Al preguntársele a estos dirigentes cuáles eran las personas o entidades externas a la

ciudad más influyentes en el desarrollo de la misma, veinteseis fueron institutos
"descentralizados", dieciocho eran bancos, dieciseis empresas privadas, trece eran
asociaciones gremiales y nueve empresas extranjeras. Esto resalta la dependencia
financiera de las regiones, tanto de Bogotá como de las fuentes internacionales de
fondos para proyectos. Este era verdaderamente un punto de fundamental importancia
que imposibilitaba el desarrollo regional y que los grupos dirigentes deseaban cambiar
radicalmente, como se verá.
Los institutos descentralizados (como se dijo, paradójicamente se les llamaba así por
haberse desprendido de los Ministerios para depender de la Presidencia de la República)
en la realidad eran centralizados en la capital del país, con estructuras organizacionales
de tipo funcional y una presupuestación que no diferenciaba lo regional.
Los bancos del país actuaban como entidades externas, y por la carencia de encajes
regionales actuaban como entidades succionadoras de recursos de capital hacia los
 21

grandes centros financieros del país. Un estudio preparado por la Andi en

Bucaramanaga en 1972, que circuló ampliamente entre la elite local, mostraba cifras de
la relación entre depósitos y préstamos o inversiones locales. Los bancos tenían muy
poca autonomía regional, en concordancia con una estructura organizacional muy
centralizada.
Sólo un 89% de los dirigentes residían en su ciudad; los demás eran cuotas regionales de
poder en la administración central: ministros, embajadores, políticos que cumplían su
función en el Congreso, o gerentes de institutos descentralizados. También en el sector
privado algunos de los grandes empresarios vivían en Bogotá o fuera del país.
Las regiones también disponían en la capital del país de casi la mitad de la tecnocracia
pública de nivel medio (Cepeda y Mitchell, en Berry et al, 1980), que era clave para la
ligazón de la estructura de poder nacional. Esta tecnocracia iniciaba su trabajo en el
sector público inmediatamente terminados sus estudios en Bogotá; generalmente
movidos por ideales, estos jóvenes recibían las visitas de los dirigentes regionales de su
provincia y colaboraban en sus gestiones independientemente del partido político o la
causa: su lealtad por la región de origen era total. Además de su capacidad estos
jóvenes a la larga dependían del apoyo político o conexiones personales para escalar
posiciones hasta los altos niveles, y en este aspecto era determinante el apoyo de los
polivados. En esta fase intermedia de su carrera muchos de ellos se vinculaban al sector
privado, en cargos gremiales, de consultores o de investigadores; otros trabajaban para
alguno de los candidatos proporcionando bases técnicas para políticas de desarrollo
económico y social (por esta ruta ser muy leal y volverse indispensable eran elementos
fundamentales del éxito); otros se lanzaban de una vez a la política respaldados por la
lista de alguno de los grandes líderes nacionales. Su mira era un ministerio, más los de
tipo "técnico" que los "políticos", para lo cual era clave el apoyo del sector privado y de
los dirigentes de su región. De hecho, un factor de la "milimetría" de nombramientos
ministeriales en el país era la representación regional, nivel hasta el cual llegaba la
consolidación regional del poder nacional.
Esta tecnocracia era en gran parte una nueva versión del grupo polivado y estaba
reemplazando a los políticos como intermediarios en el sistema clientelista a nivel
nacional (Schmidt, 1974 ). En el pasado el político local de las provincias y pequeñas
comunidades podía dar puestos, becas y recomendaciones al caudillo que lo conectaba a
la "nación" (Santa, 1964). Una ampliación de los rangos de la tecnocracia incrementaría
el desdibujamiento entre los dos sectores, público y privado.
Los institutos descentralizados eran pues manejados por una tecnocracia de la clase
media profesional a quien le convenía mantener el apoyo del sector privado y no tenía
una mentalidad, unas acciones ni unos criterios muy diferentes de los de este sector.
Pero además de esto, los institutos descentralizados no tenían, de hecho, una dirección
exclusivamente desde el sector público, pues muchos de ellos recibían directrices, desde
su Junta Directiva, por parte de representantes del sector privado. Bailey (1977)
encontró en cuáles institutos descentralizados la composición de la junta directiva daba
significativa representación al sector privado y en cuáles claramente dominaba el sector
público (véase la Cuadro 3-4 adjunto). No obstante, la estructuctura no podía llamarse
"corporatista" en sentido estricto.
Debe anotarse que en ese período no se tenía la mentalidad de que lo "público" fuera
propio o que en las Juntas Directivas se trabajara para el "bien común"; por ejemplo, los
políticos en una junta generalmente intentaban aprovecharse de partidas presupuestales
para su grupo de electores. El ingreso de directores del sector privado, algunos como
 22

representantes del Presidente o los Ministros, que se había reglamentado durante la

presidencia de Carlos Lleras, se tomaba como algo honorífico, y fué probablemente un
intento de ponerle "criterios privados" a la administración pública, con pobres resultados
en cuanto a coordinación, eficiencia o eficacia. En las juntas directivas por lo general no
se trabajaba con criterios de unidad de empresa ni con la conciencia de una
responsabilidad pública sino de ventajas particulares o individuales.

PONER CUADRO 3-4 MAS O MENOS AQUI

La ligazón de las elites regionales a las decisones del sector público en Bogotá,
relacionadas con algún proyecto importante (como la localización de una nueva planta
industrial financiada por el Estado), se realizaba a través de varios frentes.
Generalmente asumía el liderazgo y coordinación una entidad gremial (la Andi local, por
ejemplo), la cual hacía una campaña publicitaria y buscaba el apoyo de los periodistas,
tecnócratas, ministros y políticos de la región en Bogotá. Esta alianza permitía
posteriormente vinculaciones económicas a las campañas políticas: "Este es un
congresista de estilo norteamericano: ayuda cuando uno tiene que hacer gestiones en
Bogotá, por ejemplo con Planeación Nacional", describía el dirigente más poderoso en
una de estas ciudades intermedias; el mismo político a su vez describió al otro: "Este es
uno de los pocos empresarios que pone los intereses de la ciudad por encima de los
suyos".
Kline (1974) había analizado las "transacciones" (Bauer et al 1968) que se daban entre
los grupos económicos de interés y los congresistas colombianos. A diferencia de
Estados Unidos y Gran Bretaña, donde los grupos de interés tenían un partido o facción
política, en Colombia los grupos económicos visitaban a los dos partidos
indistintamente. A las tres razones que daba ese investigador para explicar el fenómeno
(que los partidos eran más antiguos que los gremios, el clientelismo que cooptaba grupos
nuevos, y la identificación de las nuevas clases medias con los partidos tradicionales)
debía añadirse una razón regional: los congresistas debían tener una lealtad a su
departamento por encima de los partidos. En esa línea el mismo autor reportó (p. 288-9)
como "inesperado" el alto número de visitas de los gobiernos municipales y
departamentales al Congreso. Los políticos eran así "intermediarios entre la comunidad
local y el gobierno nacional".
Otro investigador norteamericano en la misma época (Hoskin, 1980, p. 114) encontró
algo semejante: "Los congresistas reportan que además de trabajar en comités y
legislación, realizan una serie de servicios para sus electores: servicios en los ministerios
y en los institutos descentralizados; identificación de problemas regionales; servicio de
intermediarios entre sus grupos de apoyo regional y las instituciones en Bogotá; y buscar
una disminución del desempleo a través de obras públicas en su departamento".
En síntesis, esta ampliación de contactos y alianzas entre los sectores público y privado
estaba pues enraizada en el funcionamiento del poder en todo el país, ayudando a
consolidar a una clase dirigente regional y nacional. Se tenía una estructura en la cual
los institutos "descentralizados" y los bancos eran las entidades "externas" más
importantes en las ciudades intermedias pues actuaban de manera definitiva sobre las
mismas; los bancos eran casi exclusivamente privados en esa época mientras los
institutos eran públicos, pero ambas entidades estaban manejadas por una tecnocracia
de clase media profesional, dependiente de los grandes empresarios del sector privado
 23

para el avance de su carrera. Se encontró que las decisiones más importantes en

proyectos de desarrollo claves para el desarrollo regional se tomaban en Bogotá y en el
sector público, lo que inducía colaboración entre los dos sectores. Se encontró una
sobreposición entre el sector público y el privado en la composición de las juntas
directivas de más de la mitad de las entidades más poderosas de las ciudades y del país.
En los nombramientos del alto gobierno nacional era clave la representación regional,
quienes actuaban como enlaces con los grupos locales. Los grupos dirigentes se aliaban
para influír en las decisiones del sector público en la capital del país y esta estructura
centralizada en las decisiones del desarrollo regional resultaba en una integración de los
sectores público y privado dentro de una estructura interconectada del poder nacional.
¿En qué términos podría entonces entenderse todo el discurso sobre dos sectores
distintos? Podría pensarse que tras la rotura de la hegemonía oligárquica ocurrida
cuarenta años antes, en el sector público estaba la nueva clase media. ¿Sí tendría esta
clase una ideología distinta? ¿Haría contrapeso a los intereses del sector privado? Sobre
estos puntos, además de los antecedentes sociales, ideología y concepción del desarrollo
se trata en las secciones siguientes.
 24

4- ANTECEDENTES Y CARRERA DE LOS DIRIGENTES

¿Son los dirigentes privados y los públicos del mismo origen social, siguen carreras
semejantes? Se les pidió a los dirigentes una copia de su hoja de vida y se indagó
extensamente sobre su carrera pasada; ese será el orden que seguirá esta presentación,
el de una biografía: donde nacieron, los estudios que realizaron, sus trabajos y
experiencias hasta llegar en esa época a ser los máximos dirigentes de las ciudades
intermedias de Colombia, la mayoría de ellos con figuración nacional. Se tratará de
saber las diferencias y semejanzas entre los dirigentes que han hecho carrera en el sector
privado, los dirigentes públicos, y los de ambas carreras (o polivados). En el curso del
análisis se sacarán algunas conclusiones e implicaciones de los datos.

En su estudio sobre las relaciones entre lo que él llamó la "elite estatal" y la "elite
económica", Miliband (1969) estudió los datos obtenidos en países europeos y en los
Estados Unidos y llegó a la siguiente conclusión:

"Lo que la evidencia sugiere de manera concluyente es que en términos de

origen social, educación, y situación de clase, los hombres que apersonan
todas las posiciones de comando en el sistema estatal han venido
principalmente, y en muchos casos abrumadoramente, del mundo de los
negocios y la propiedad, o de la clase media profesional" (Miliband, 1969, p.
66)

Si dentro de las fracciones pública y privada en Colombia había una representación

social diferente, es decir si el origen social, educación y experiencias de trabajo de estos
dos grupos eran distintos, se tendría un fraccionamiento sociológico dentro de los grupos
de poder, que permitiría concluír, con algunos fundamentos reales, sobre la división
entre una élite económica y una élite pública durante ese período de la sociedad
colombiana; también podría examinarse el grado hasta el cual los de "ambos sectores"
(polivados) eran sólo una prolongación de alguno de los otros dos; ello aproximaría una
descripción del poder en la sociedad colombiana de este período al de la escuela
pluralista. Alternativamente, al encontrar que no había tal fraccionamiento dentro del
bloque en el poder, tendrían que considerarse otros modelos sobre el poder en Colombia
al final del Frente Nacional.

¿De dónde venían los dirigentes públicos y privados en estas ciudades? Más de la mitad
de ellos de la ciudad misma, y sumados a los que venían de provincias del mismo
departamento se llegaba a un 72% de origen local. Sólo un 2% eran nacidos en el
extranjero y un 26% eran colombianos de otras regiones. Una tercera parte tenían más
de 50 años de edad, entre los cuales estaban generalmente los más poderosos. Un 41%
de ellos había vivido la experiencia de trasladarse a vivir en la ciudad; estas ciudades
eran pues centros intermedios de absorción de recursos en la geografía humana del país.
Sobre ninguna de las cifras anteriores hay diferencias notables entre los tres grupos
estudiados, excepto en su raigambre a la ciudad: los polivados tenían una raíz más local
y un porcentaje mayor de ellos (83% versus 65% para los otros) habían vivido
prácticamente toda su vida en la ciudad.
La elite del sector público tenía más experiencias de movilidad geográfica que la del
sector privado. Mientras sólo la mitad de la élite económica había residido en Bogotá
(generalmente como estudiantes) un 76% de los del sector público y de los polivados lo
 25

había hecho; también un 38% de los públicos había sido residente en las provincias del
departamento (sólo el 18% de los otros). La tercera parte de la elite había vivido (o
estudiado) en el extranjero (37% de los privados y polivados, 27% de los públicos).
Sólo había un 6% de mujeres entre el grupo de dirigentes regionales más poderosos en
esa época. El matrimonio tradicional era la norma (la mujer sólo trabajaba como ama de
casa); no había colegios mixtos en las provincias y la calidad de los femeninos
(generalmente en manos de monjas) era notoriamente inferior a los colegios masculinos.
Las mujeres estaban más restringidas que los varones para tener acceso a la educación
universitaria y para ganarse la vida. Se esperaba que llegaran vírgenes al matrimonio y
que no pensaran en una carrera independiente.
Apenas un 3% de los dirigentes venía de padres proletarios o campesinos y sólo para los
empresarios que habían amasado una gran fortuna este origen no era fuente de
verguenza sino de orgullo. El origen socioeconómico de los del sector público era
primordialmente de la pequeña burguesía de empleados y profesionales independientes
(44%), de padres millonarios (27%) y de padres acomodados (25%). Los padres de los
dirigentes privados eran un 38% millonarios, un 35% de la pequeña burguesía y un 23%
de la clase media alta acomodada. Entre los polivados había una proporción mayoritaria
de hijos de padres que eran empleados (40%) y por igual de millonarios y familias
acomodadas. Las pruebas estadísticas no reflejan diferencias significativas entre estos
grupos: lo único claro es el origen más bien oligárquico y no popular de los dirigentes en
este período de la historia colombiana.2
¿Están rancios los abolengos de los dirigentes públicos y privados? En estas ciudades de
esa época era muy importante el nombre familiar, el estatus social (se le llamaba "clase
social") de una persona y de hecho era un factor de poder. La distinción provenía de
algún logro significativo del abuelo, incluyendo el ser compositor o publicar una buena
novela, pero aún estas cosas se relacionaban con el logro económico, el único que
verdaderamente daba abolengos reales. En esa época los "nuevos ricos" tardaban una
generación en volverse "gente bien"; sus hijos ya eran aceptados en los clubes y podían
casarse con la "alta sociedad" (ya eran de "la high", como se decía entonces). Los
investigadores consiguieron que tres personas de indiscutido "rancio abolengo" en cada
ciudad clasificaran a los dirigentes entre "alta sociedad", "gente bien" y "menos bien";
se encontró unanimidad casi absoluta entre las tres clasificaciones, lo que demostró que
sobre estatus social había una clara consciencia, especialmente de los que lo tenían.
La mayoría de los dirigentes del sector público era "gente bien", pero además una
significativa proporción era de la "high" y sólo un 5% fué considerado "menos bien".
Por su parte los dirigentes privados venían en su mayoría de la alta sociedad (53%) o de
"gente bien". Los resultados verdaderamente diferentes en este sentido fueron los de los
polivados, que abrumadoramente eran de alto estatus social: el 73% venía de familias de
"la high". Esto indica que un buen número de ellos provenía de las viejas familias
económicamente venidas a menos. El coeficiente de contingencia C (que indica la
relación entre las variables) resultó de sólo 0,27 y con una probabilidad muy baja de que
los resultados puedan ser debidos al puro azar (significancia del 0,01), lo cual indica que
había una correlación entre ser del sector público y tener menos estatus social que los
del privado, pero la relación no es excesivamente fuerte.

2En esa época este investigador publicó un análisis más completo de los datos sobre movilidad social en ocho
de las ciudades estudiadas hasta el momento (Ogiastri, 1976).
 26

El 70% de los dirigentes tenía grado universitario, con una proporción mayor entre los
del sector público (92%) y polivado (84%) que en el privado (63%). Estos datos
confirman el estereotipo entonces en boga de que en el sector público estaban los
abogados de clase media y que la educación universitaria estaba tan extendida que ya
no era una condición suficiente para llegar a la cumbre; de hecho en esa época ya eran
los "master" que estudiaron en el exterior los que incrementalmente accedían al sector
público de la tecnocracia, así como a la cátedra universitaria.
En lo que respecta a educación pública o privada (religiosa o laica), en países
verdaderamente democráticos los niños reciben iguales oportunidades educativas, al
menos en la escuela pública, pero en Colombia los colegios privados eran mejores (y
más costosos) que los públicos. Hay una proporción mayor de dirigentes públicos que
han recibido educación pública, pero casi la mitad se han educado en colegios privados
y las diferencias no resultaron estadísticamente significativas.
Las experiencias de trabajo tampoco marcaban diferencias significativas entre los del
sector público, privado y polivado. Los del sector privado habían ocupado posiciones en
empresas, pero también habían vivido de la profesión. Los polivados habían vivido
principalemnte del ejercicio de su profesión, de la política y de la actividad universitaria.
Entre los del público el 80% había vivido de su profesión, la mitad de cargos políticos y
una tercera parte de actividades universitarias como profesores o decanos.
La situación económica de estos dirigentes era bastante cómoda. Todos los miembros
más poderosos de las elites pública o privada tenían ingresos y propiedades muy por
encima de las clases populares. El 41% de los dirigentes públicos eran millonarios (de la
gran burguesía); aunque los del sector privado tenían más millonarios en sus filas (63%)
las diferencias no resultaron estadísticamente válidas.
Si bien no eran muy diferentes en su clase social, sí lo eran en las fuentes y volumen de
sus ingresos; la mayoría de los del sector público habían obtenido ingresos del ejercicio
de la profesión y de la administración pública, mientras los del privado de ser gerentes y
de sus inversiones en empresas. Los polivados se parecían en este sentido a los del
sector público, pues la mayoría habían obtenido ingresos de la administración pública y
del ejercicio de su profesión. El 53% de los del sector privado ganaba más de 25 veces
el salario mínimo (o sea más de $30.000= mensuales en 1975), mientras sólo el 32% de
los polivados y el 36% de los públicos lo hacía. Estas cifras sí marcan diferencias
estadísticamente válidas.
En lo que concierne a su participación en proyectos de desarrollo, los resultados fueron
semejantes para los del sector público y privado (el 35% estaba "altamente" involucrado
en estas actividades de desarrollo de la ciudad y no meramente en sus propios asuntos),
pero los polivados eran diferentes y los más orientados a proyectos de la ciudad (el 52%
de los mismos está "altamente" involucrado en los mismos).
Al mirar hacia atrás en su carrera el dirigente de estas regiones, independiente de su
sector de actuación resaltaba una realización personal o institucional por encima de una
comunitaria. Un examen de contenido de estas respuestas reflejó que todos tenían un
muy alto nivel de necesidades de logro o éxito (McClelland), especialmente los
polivados y los del sector privado, pero las diferencias no fueron estadísticamente
válidas en ninguno de los casos.
La rotura de la hegemonía oligárquica, la época antes de 1930 cuando el sector privado
ocupaba además los cargos públicos, podría haber resultado en una clase diferente en el
sector público, la oportunidad de ascenso social; así es, en efecto, pero no hasta el grado
de hacer diferencias estadísticamente válidas.
 27

Un resumen de los resultados de la investigación se presentan en el Cuadro 4-1 adjunto,

en el cual aparecen algunos coeficientes estadísticos sobre la fuerza de la relación entre
las variables3 En general puede concluírse que no había grandes diferencias en los
orígenes sociales, carrera y situación de los dirigentes del sector público, privado y
polivado, pero se dan algunas variaciones que pueden ser de interés resaltar
conjuntamente con los resultados del estudio sobre los valores y orientaciones al
desarrollo económico que se presentarán a continuación.

PONER CUADRO 4-1 MAS O MENOS AQUI

5- IDEOLOGIA Y ESTRATEGIA DE DESARROLLO

En esta década los viejos debates en la teoría social sobre el papel de las ideas en el
desarrollo económico estaban en plena transición. Al "pienso luego existo" de Descartes
que da prelación a las ideas y conciencia sobre la experiencia del ser humano se había
contrapuesto la afirmación de Marx: "No es la consciencia de los hombres lo que
determina su ser, sino, por el contrario, su ser social es lo que determina su consciencia".
A la controversia entre idealistas y materialistas había contribuído el ensayo de Max
Weber sobre el espíritu protestante como causa y no efecto del desarrollo capitalista.
Algunos años más tarde un economista práctico como Keynes terminó su opus magnus
con esta frase "...las ideas que para explicar los eventos del día aplican los funcionarios
públicos, los políticos, y hasta los agitadores, no son probablemente muy novedosas.
Porque tarde o temprano, para bien o para mal, lo peligroso son las ideas y no los
intereses".
Por esa misma época de Keynes también en el marxismo empezó a revaluarse la
importancia de la ideología, por parte de Lenin y Gramsci, quienes critican la pasividad
a que lleva en la acción política una concepción excesivamente materialista. Para
Gramsci la historia es una secuencia de posibilidades, opciones que van surgiendo a la
par con el desarrollo de una conciencia crítica. La hegemonía ideológica puede
obtenerse antes de la hegemonía política y el pueblo debe prepararse (con la ayuda de
sus propios intelectuales orgánicos) para ejercer un liderazgo moral que le ayude a
tomarse el poder y transformar la sociedad (Salamini, 1981).

Durante la década de los setenta el gran debate neo-marxista estuvo a cargo de

Poulantzas y Miliband, como se reseñó antes. Poulantzas (1968) había interpretado a
Gramsci para indicar que la ligazón entre estructuras y superestructuras que marcan un
bloque histórico debía buscarse en la ideología de la clase dominante; al observar las
sociedades capitalistas avanzadas y anotar una rotura en la distinción entre público y
privado llegó a concebir instituciones "privadas" como periódicos, sindicatos, escuelas,
etc. como "aparatos ideológicos del Estado". Miliband le da también una importancia

3Las estadísticas se calculan asumiendo que las variables son completamente independientes, que no hay
relación entre ellas. El valor de S indica la probabilidad de que los resultados obtenidos hayan sido
producto del azar, la certuidumbre de los datos, y el de C la fuerza de la relación entre l as variables, el
hecho de que varíen de manera idéntica y probablemente una dependa de la otra. Generalmente cuando la
probabilidad de que los resultados sean producto del azar es menor al 5% (o s es menor de 0,05 en las
cifras de la tabla) se considera suficientemente cubierto el riesgo de equivocarse; por otra parte cuando el
valor del coeficiente de contingencia es superior a 0,3 se considera que la relación es estadísticamente
significativa, y que es válido considerar que las variables no son independientes una de otra.
 28

central a las ideas en su observación sobre las relaciones de un sector público y privado:
"Es mucho más fácil para los hombres de negocios, cuando se lo exigen, deshacerse de
acciones e intereses como una especie de rito de paso al entrar a servir en el gobierno,
que deshacerse de una visión particular del mundo, y del lugar que deben ocupar los
negocios en el mundo" (Miliband, 1969, p. 59).

En este período Torres (1972) uno de los más respetados líderes laborales colombianos,
un intelectual de los trabajadores, presentó la historia política del país como una lucha
entre dos ideologías, iniciada en 1781. Aunque los dirigentes regionales colombianos no
estaban al tanto de estos debates, ni probablemente de la versión "comunista" de la
historia de Torres, tenían sus ideas y concepciones sobre el desarrollo económico y
social, que les servían para percibir la realidad y tratar de racionalizar, orientar y
cambiar la realidad en que vivían. Se trató entonces de identificar las ideas y diferencias
ideológicas que pudiera haber entre los dirigentes públicos, los privados y los polivados;
para ello se utilizaron cuetionarios y preguntas en la entrevistas, cuyos resultaron se
analizarán a continuación.
En términos de partidos políticos, a veces ligado con ideologías, había un 68% de los
dirigentes que era del liberal, lo cual correspondía al promedio electoral del país en ese
período. En el sector público había sólo un 55% de liberales, probablemente por el
principio de Paridad que había impuesto el Frente Nacional (en todos los cargos
públicos debía haber igual número de liberales y de conservadores). Al hacer una
comparación entre la ideología de los liberales y los conservadores en estos dirigentes se
hallaron pocas diferencias significativas entre los dos grupos, excepto en sus valores y
comportamiento religioso y en sus posiciones respecto al socialismo (Ogliastri, 1983).
Curiosamente, estos dos aspectos han sido distintivos de los dos partidos a lo largo de su
historia. A continuación se precisarán las semejanzas y diferencias entre dirigentes
públicos, privados y polivados en aspectos religiosos y políticos.
¿Quiénes van a misa? Aunque casi el 100% respondió que eran católicos, también el
41% respondió que nunca iba a misa. En este aspecto, a diferencia de los demás se
encontraron diversidades regionales: mientras en la elite de Cartagena el 71% nunca iba
a misa, en Manizales sólo un 8% no lo hacía. Los miembros militantes de organizaciones
religiosas eran todos del sector privado y de los polivados; los polivados eran los más
religiosos, pues sólo un 31% nunca iba a misa y el 38% siempre lo hacía (versus un 11%
de los privados). Aparte de preferencias puramente personales, es posible que a los
dirigentes públicos y polivados les interesaba una imagen pública de virtud, un apoyo de
sus correligionarios, o encontrar círculos amplios de asociación con los demás.
Un análisis más detallado de estos datos indicó que hay notables diferencias en el
comportamiento e ideas religiosas internamente dentro de estos grupos. Dentro del
sector privado, encontramos que mientras un 45% de los comerciantes nunca iba a misa,
entre los agricultores esta cifra se reducía al 12%. Había pues una gran variedad interna
dentro del grupo privado, pero también las había en el sector público: el 68% de los
políticos liberales nunca iba a misa, mientras sólo el 9% de los políticos conservadores
no lo hacía. Al revés, el 43% de los políticos conservadores siempre iba a misa, mientras
sólo el 8% de los políticos liberales iba todos los domingos. Estas diferencias se hacían
menos protuberantes al comparar liberales y conservadores (no necesariamente
políticos liberales o conservadores) pero de todas maneras dos veces más conservadores
que liberales eran religiosos. La edad también era un factor en el comportamiento
religioso: un 67% de los menores de 30 años nunca iba a misa. Es decir, que tanto
 29

dentro del sector público como dentro del privado había grandes diferencias internas, y
lo mismo se aplicaba a los polivados; pero una comparación entre ellos indicaba
promedios o mezclas semejantes.
"Una solución socialista contribuiría grandemente al desarrollo", rezaba una pregunta
del cuestionario. En aquella época las ideas "socialistas" atizaban el debate
socioeconómico y los dirigentes regionales no estaban ajenos a la discusión:
sorprendentemente un 30% de ellos estuvo de acuerdo con la afirmación. En esa época
el "socialismo" implicaba una mayor ingerencia del Estado en la economía, ampliación
de los servicios públicos de salud, educación, vivienda, alimentación y en general el
bienestar social de las clases populares. Los grupos guerrilleros que había en el país
preconizaban estos ideales y los estudiantes en las universidades se inclinaban hacia los
líderes de izquierda desde la década de los sesenta; muchos de los dirigentes regionales
habían vivido el fermento de estas ideas durante sus estudios en el país o en el exterior.
Probablemente por estas razones el porcentaje de acuerdo era semejante para los tres
grupos, pero los polivados una vez más mostraban diferencias: una mayoría (37%)
expresaba completo desacuerdo con esta afirmación, ellos tenían completamente
descartada la opción socialista pues no creían pudiera hacer contribuciones al desarrollo.
Al indagar por la estrategia preferida para el desarrollo de su ciudad, los investigadores
distinguieron entre los conceptos utilizados para percibir la realidad, para hacer un
diagnóstico de lo que estaba mal y debía hacerse, de los objetivos, medios y acciones
que ellos consideraban más adecuados para promover un desarrollo económico, social y
político en su región (González Casanova, 1973).
Se les preguntó entonces cuáles creían ellos eran los problemas más importantes que
veían para el desarrollo de su ciudad, cómo veían la actuación de sus grupos dirigentes,
las limitaciones al desarrollo originadas en privilegios de clase, y los problemas de una
estructura centralizada del poder nacional. Se les preguntó por los proyectos o
actividades más importantes (a su juicio) que habían tenido lugar y los que debían
realizarse en el futuro, la conveniencia de la inversión extranjera y la función que debía
tener el Estado en el desarrollo. De esta manera se podría distinguir entre las estrategias
de desarrollo promovidas por los dirigentes públicos y los privados, así como del grupo
pólivado.
"¿Cuáles cree usted que son los principales problemas u obstáculos al desarrollo de su
ciudad?" se le preguntó a los dirigentes más poderosos en cada región. Las causas del
subdesarrollo que ellos respondieron fueron clasificadas en cuatro categorías clásicas: a)
los valores y actitudes de la gente; b) la falta de recursos económicos, c) fallas y
problemas en la estructura social, d) limitaciones en el sistema político.
De todos los factores mencionados el diagnóstico más generalizado se refirió a la
estructura y problemas políticos, especialmente para los dirigentes públicos y los del
sector privado. Ellos resaltaron aspectos como fallas en la organización del poder, un
Estado débil, falta de instituciones e institucionalización, excesiva "politiquería", falta
de apoyo estatal. Los del sector privado propiciaban una diferente organización y
actuación del Estado, los del público cambios en la organización y la estructura del
desarrollo; de alguna manera ambos se sentían incapaces de realizar un desarrollo
regional dentro de la estructura existente.
Para los dirigentes del sector público los principales problemas para el desarrollo
estaban también en la mentalidad de la gente. "El indio y el negro son perezosos", o "La
razón por la cual amplios sectores de la población colombiana viven en la pobreza
extrema es por la poca disposición al trabajo productivo que tienen esos mismos
 30

sectores", eran algunas de las afirmaciones que centraban el problema del desarrollo en
los valores y la mentalidad, explicación favorecida por los del sector público. Siguiendo
a Weber muchos pensaban que ningún país católico se había desarrollado a la misma
tasa que los protestantes, otros recordaban la falta de motivación de logro o éxito (a la
McClelland), las ventajas de la cultura vasca de los antioqueños (Hagen, 1962) (o judía,
como se ha dicho comúnmente), o que el país había tenido algún desarrollo cuando los
colombianos tuvieron el deseo (la voluntad, "will") de hacerlo (McGreevey, 1973). Este
diagnóstico tenía menor importancia para los dirigentes privados y polivados.
El poco potencial económico de las regiones fué curiosamente la explicación menos
valorada de todas, aunque una cuarta parte de los del sector privado pensaba que era
una limitante al desarrollo regional.
El grupo polivado tenía a este respecto una posición claramente diferente a los otros: el
mayor limitante al desarrollo era la pobreza, los problemas sociales (como salud,
educación y vivienda), la carencia de mínimas condiciones de vida para las clases
populares, lo que conceptuó el 71% de ellos. Estas ideas no los llevaban al socialismo
sino a trabajar en infraestructura social, como se verá; pero es importante resaltar esta,
la mayor diferencia entre los grupos dirigentes polivados y los de tanto el sector privado
como el público (que se parecían entre sí).
¿Cómo habían percibido estas personas "el cambio en el liderazgo económico, social y
político de la ciudad"? Un 67% reportó cambios en lo político, y un 64% en lo
económico, entre ellos un mayor acceso de la clase media, una tecnificación, un relevo
generacional; la mayoría evaluaba estos cambios como positivos. En esto no hubo
diferencias estadísticas entre los tres grupos, que coincidían en percibir un cambio de
personas y generacional pero no en la organización del poder político y económico en su
ciudad.
¿"El mayor obstáculo para el desarrollo económico colombiano es el control de nuestra
economía por una clase privilegiada"? se preguntó a los dirigentes regionales y como
cosa sorprendente marcaron en el cuestionario estar de acuerdo principalmente los del
sector público (57%) y los polivados (47%), aunque también un 40% de los del sector
privado. No es fácil interpretar estas respuestas por parte de quienes en realidad eran en
buena proporción parte de la clase privilegiada; se podría pensar que hubo "efecto de
complacencia" con los entrevistadores, a pesar de que todos venían de una universidad
privada sin tintes izquierdistas y se habían cortado el pelo cuidadosamente para la
investigación de campo (en esta época tener barba o pelo largo era considerado extraño,
de izquierda o hippie, lo cual podía inducir sezgos en el estudio). A pesar de todos los
cuidados y profesionalismo metodológico de los investigadores pudo haber también el
efecto de aceptar la frase por la manera como estaba escrita, en positivo. O simplemente
una mezcla de todo esto, incluyendo los que en realidad estaban de acuerdo con esta
concepción de la realidad del país; muchos pensaban incuestionable que el país tenía
una "oligarquía" que limitaba el desarrollo. En cualquier caso, hubo diferencias entre los
privados y los públicos y debe resaltarse además que entre los polivados había un
porcentaje muy alto que estaba "completamente en desacuerdo" (18% versus el 2% de
los privados y ninguno de los públicos), lo que los señala como un grupo donde las
opiniones eran fuertes y claras.
En esta época se debatía mucho el excesivo centralismo, constitucional y de hecho, en
el país. Los dirigentes regionales se quejaban de la necesidad de cambiarlo,
indistintamente de que fueran del sector público o el privado; la real diferencia estaba
 31

entre los polivados, probablemente porque tenían mejores contactos en las altas esferas
centrales.
Al preguntarles por las actividades y proyectos más importantes desarrollados en la
ciudad en el pasado, o en curso, se encontró una semejanza entre los dirigentes públicos
y los privados: mencionaron proyectos de industria pesada o de manufactura liviana y
de bienes de consumo. Los polivados evaluaron que los más importantes habían sido los
de electrificación y servicios públicos. Igualmente, las acciones a emprender en el futuro
para desarrollar la ciudad fueron principalmente proyectos industriales, en lo cual no se
distinguieron públicos y privados. Los polivados fueron distintos una vez más, pues
mencionaron en primer lugar los de infraestructura y servicios públicos.
Una proporción ligeramente mayor de los del sector privado (39% versus 29% del
público y los polivados) habían hecho la función de promotores o iniciadores del
proyecto, mientras un grupo mayor de los polivados actuaban como ejecutores o
realizadores del mismo. Esto podía deberse a que, como se anotó antes, la mayoría de
los proyectos se decidían en el sector público (85%) y en Bogotá (57%). No había pues
un proyecto global de desarrollo distinto entre el sector público y sector privado, pero sí
había algunas diferencias entre estos dos y los polivados.
Las limitaciones de capital para desarrollar estas regiones eran evidentes, pues no había
un gran proceso interno de acumulación como se estaba dando en otros centros como
Bogotá, Cali y Medellín; tampoco era muy claro que el gobierno central estuviera
interesado en invertir capitales en las regiones. Quedaba la opción de la inversión
extranjera, pero muchos de los economistas en la tecnocracia central habían sido
influídos por la teoría de la dependencia (Cardozo y Faletto, 1969; Dos Santos, 1970;
Frank, 1966; Arrubla, 1963) y Planeción Nacional tenía muy restringidas las
autorizaciones para inversión foránea. "Necesitamos producir cigarrillos de tabaco rubio
porque ya casi nadie consume los negros; hicimos un acuerdo con L&M, pero
Planeación Nacional no nos deja porque son extranjeros", se quejaba un dirigente
polivado en Bucaramanga. Las actitudes de más del 80% de los dirigentes regionales era
claramente a favor de la inversión extranjera en sus regiones, particularmente de los
polivados que tenían una opinión más fuerte (sus opiniones eran más extremas en ambos
sentidos: el 20% creía en la conveniencia de restringirla). Las diferencias entre los
dirigentes privados y los públicos era mínima.
¿Cuál debe ser la función del Estado en el desarrollo? Esta época fué de apoyo a la
gestión estatal, pues la posición de libre empresa apenas tuvo un 10% de adherentes. La
mayoría de los dirigentes de todos los sectores expresaron una preferencia por una
intervención del Estado en servicios públicos e infraestructura que apoyara las
iniciativas del sector privado. No obstante, una fracción importante de dirigentes
públicos (43%) prefería un capitalismo de Estado, una mayor intervención en la
economía. Al investigar sus actitudes hacia el sector público se encontró una
generalizada actitud negativa, aún entre los dirigentes del sector público, pues un 62%
de los mismos expresó dudas sobre su eficacia, honestidad u otras caracterizaciones que
les restaban legitimidad. Pero en este aspecto no había una diferencia definitiva entre
privados, públicos y polivados.
En síntesis, no había mucha diferencia entre los dirigentes públicos y los privados en su
concepción de una estrategia de desarrollo, pues coincidían en el 80% de los aspectos.
Por el contrario, existía un grupo minoritario pero poderoso, los polivados, que tenía una
concepción distinta. Visto a posteriori, los polivados tenían las ideas que prevalecerían
después, en otra fase de la estructura de poder nacional. En el Cuadro 5-1 se resumen
 32

algunos de los aspectos que se han descrito. Lo que es evidente al analizar los datos
sobre ideología y estrategia de desarrollo es que esta era una "clase dirigente", en el
sentido de Gramsci, pues el poder se complementaba y solidificaba con una orientación
social común entre los protagonistas conductores de esta sociedad.
PONER CUADRO 5-1 MAS O MENOS AQUI

6- Conclusiones.
Se realizó un estudio sobre los grupos dirigentes colombianos en once de las quince
ciudades capitales intermedias de Colombia, en el cual se identificó la estructura de
poder regional y su integración en una red integrada del poder nacional, durante el
período entre 1972 y 1978. Indagando sobre los sectores público y privado, el más
significativo hallazgo del estudio fueron los de ambos sectores, o polivados, quienes al
igual que en la química eran aquellos elementos que podían ser "excitados por más de
un agente"; preciso es decir que estos personajes no eran meramente "excitados":
también "excitaban", y eran fundamentales en la estructura del poder nacional.
Alrededor de la década de 1930 el país había llegado a diferenciar la dirigencia pública
de la privada: los ricos hacendados empezaron a dejar de ser los mismos senadores o
gobernadores. Los políticos podían tener una mayor independencia y vivir del sector
público pues el Estado estaba mas abierto a la clase media (Leal, 1973); esta rotura de la
hegemonía oligárquica permitió una expansión mayor del sector público, que creció en
legitimidad, y una paulatina diferenciación entre lo público y lo privado. Pareció tener
raigambre la idea de que en lo privado estaba el crecimiento económico mientras en lo
público estaba la justicia social y el bien común, así como requerimientos de una
independencia entre los dos sectores para que el sistema fuera realmente democrático.
Mientras los pragmáticos anglosajones establecieron legalmente los lobbies y los
franceses debatieron sobre los grupos de presión, en Colombia se había establecido la
figura del "tráfico de influencias" para evitar cualquier expresión pública de intereses
sociales y relaciones entre el sector productivo y el político. Esta separación entre lo
privado y lo público, que respondía a una deseada e incrementalmente ideologizada
versión de la sociedad, estaba siendo desbordada por la realidad.
De las teorías en boga sobre el Estado y las relaciones entre sectores público y privado,
debe resaltarse que la clase dirigente tenía primordialmente una concepción
"funcionalista" del Estado, aquella que lo considera un agente neutro por encima de la
sociedad para orientarla hacia el bien común. No obstante, en la práctica se actuaba
bajo premisas "pluralistas", pues consideraban legítima la búsqueda de intereses a través
de una red de conexiones personales y regionales a lo largo del territorio nacional. La
teoría neo-marxista sobre el Estado tenía validez en cuanto se encontró una homogénea
clase dirigente, donde las diferencias entre dirigentes públicos y privados no eran
notorias, ni en sus características sociales ni en su estrategia de desarrollo. A pesar de
una relativa independencia de lo político, claramente los dirigentes colombianos eran
todos de las clases propietarias: se trataba pues de una "democracia burguesa".
Los cambios en las teorías políticas a lo largo del los años setenta, tanto de la pluralista
para definir el Estado como la cristalización de intereses sociales en un juego
democrático del poder, como del marxismo para entender la relativa autonomía de lo
político, apenas alimentaron la reflexión de la clase dirigente colombiana. El cambio de
perspectiva que se vivió en este período nació probablemente de su percepción de la
realidad, pues los dirigentes concluyeron que el desarrollo y la equidad sólo podían
conseguirse por el trabajo mancomunado de los dos sectores. Los polivados surgieron
 33

probablemente ante el desafío de una ideologizada y prístina separación de lo público y

lo privado, lo que ya no era adecuado ante la complejidad del desarrollo capitalista.
El sector público se había incrementado aceleradamente, lo que parecía ocurrir bajo la
complacencia tácita del sector privado, ya que este último tenía valores en común y muy
pocas diferencias reales con los dirigentes públicos. Dado que no había conflictos reales,
la "patriótica" necesidad de inducir una acumulación y un desarrollo, así fuera bajo el
nombre del sector público, era en su perspectiva una buena alternativa; los dirigentes no
se oponían a la intervención del Estado siempre y cuando pudieran tener influencia
sobre el mismo. Lo interesante, como se verá, es que los polivados que tenían directo
acceso a las más altas esferas del poder público (ministros, gobernadores) respondían en
mayor grado a los problemas sociales que los dirigentes públicos (y que los privados), lo
que hacía muy peculiar su influencia.
Se logró identificar la estructura de poder personal e institucional en cada ciudad y se
encontró que el sector privado estaba más representado en lo personal mientras el
público predominaba en lo organizacional. Pero al comparar estos datos con el tamaño
de las ciudades se encontró una "masa crítica" alrededor de los 200.000 habitantes: en
las ciudades más pequeñas predominaban las personas e instituciones públicas mientras
en las ciudades mayores predominaba la dirigencia personal e institucional privada. Un
discreto poder personal era suficiente en la ciudad pequeña, pero se necesitaba una
agremiación privada en las mayores. Los polivados son probablemente el pivote de la
continuación de este proceso, una manera de responder a la creciente complejidad de la
gobernabilidad, el crecimiento, la equidad, y el enriquecimiento ilícito.
Se encontró que la estructura de las decisiones más importantes para el desarrollo
regional tenía centros en el sector público y en la capital del país; los institutos
descentralizados del Estado y los bancos privados eran las instituciones externas más
poderosas. El sector privado organizaba y promovía proyectos regionales de desarrollo,
para lo cual contaba con el apoyo de una tecnocracia pública en expansión y de unos
políticos que ayudaban en la capital del país. La interconexión de juntas directivas era
otro punto importante de encuentro en la red institucional. En conclusión, la
organización del poder inducía una estrecha colaboración entre sectores públicos y
privados dentro de una estructura integrada del poder nacional. Esto no sólo contrariaba
la ideología en boga sobre la separación de sectores sino resultaba poco productivo para
el desarrollo del país (incluído el desarrollo social que preocupaba a los polivados) y
requeriría la solución más radical de una descentralización nacional, en lo productivo y
en lo público o político.
Los datos indican que en este período ya se había completado el proyecto político de la
Regeneración que llevó a la Constitución de 1886; el autor concuerda con la apreciación
de Marco Palacios, según la cual el objetivo político de Núñez fué hacer la paz con los
conservadores y establecer un régimen autoritario, centralista y católico, que permitiera
una consolidación de una clase dirigente nacional: "Todavía en 1930 la mayoría de los
colombianos se identificaba más con su región que con la nación, aunque se aceleraba el
proceso de integración política de las oligarquías locales en una verdadera clase
dirigente de dimensiones nacionales" (Palacios, 1980, p. 1684, subrayado del autor).
Conseguido este objetivo de Núñez, un siglo más tarde era ya deseable la
descentralización regional, lo que empieza a ocurrir en Colombia a partir del período
aquí estudiado.
Al estudiar el origen social, antecedentes y carrera de los dirigentes no se encontraron
suficientes diferencias entre el sector público, el privado y los polivados. No
 34

representaban realmente clases distintas ni experiencias marcadamente diferentes; las

diferencias internas de los grupos los hacían mezclas semejantes, eran socialmente un
homogéneo grupo dirigente.
¿Quienes estaban por fuera de esta estructura de poder? En primer lugar los
trabajadores, pues ni siquiera por origen social de los dirigentes se encuentran en la red,
mucho menos los dirigentes sindicales. Tampoco se encuentra allí de manera
protuberante a los representantes de la iglesia Católica, probablemente porque la
temática político económica del estudio no los resaltaba, o porque en ese momento
habían perdido legitimidad después de su protagonismo político durante la Violencia y se
esperaba de ellos mayor discreción. Tampoco aparecen en esta estructura de poder los
militares, porque se les asignaba una función muy especializada en Colombia o porque
su único acceso al poder veinte años atrás tampoco había sido muy bien evaluado.
Aparecen muy pocas mujeres. No aparecen en las listas de poder los narcotraficantes,
pues la demanda y adicción de Estados Unidos por la cocaína apenas iniciaba y ellos
fueron el producto de esa demanda: Colombia apenas tenía cultivos e iniciaba en 1972
la refinación de la hoja traída de Bolivia y Perú (Vélez et al, 1980). Al carácter
excluyente y controlador de la dirigencia colombiana se sumarían algunos criterios
morales elementales que los excluirían de la estructura de poder. Téngase en cuenta que
para ingresar a la cerrada dirigencia social de un país que históricamente se había
distinguido por el conflicto más que por la negociación, lo más probable es que dichos
grupos recurrieran a la violencia.
Se estudiaron también las orientaciones ideológicas y de estrategia de desarrollo entre
los dirigentes públicos, privados y polivados. Las semejanzas de origen social, ideología
y orientación al desarrollo, hacían de esta una clase dirigente en el sentido clásico, con
una hegemonía que les permitía guiar la sociedad, aspecto dentro del cual los polivados
jugaban un papel central por ser los más definidos y preclaros dirigentes. En efecto,
sostenían posiciones más definidamente contrarias a ideas "socialistas" de desarrollo,
favorecían la inversión extranjera durante un período durante el cual esto era anatema
en Planeación Nacional, preferían una moderada intervención estatal que apoyara al
sector privado, preconizaban como causa central del subdesarrollo la pobreza y
problemas sociales, y proponían obras de infraestructura social como prioritarias en su
ciudad. Provenientes del viejo dinero familiar que permite heredar obras de arte, piano y
libros, parecían ser los intelectuales de la clase dirigente, unificando el crecimiento y la
equidad y anticipándose a los cambios que traería el próximo modelo de desarrollo con
apertura, reorganización estatal y descentralización municipal.
El fin del Frente Nacional no solamente lo fué de un modelo de desarrollo (sustitución
de importaciones y promoción de exportaciones), de una estructura regional del poder
(centralizado, presidencialista, con un eje clave en el sector público), de una
constitución e instituciones políticas, del bipartidismo sin franja electoral independiente,
de limitaciones a la competencia y a la inversión extranjeras, de la consideración de
opciones socialistas para promover el desarrollo, y de la primacía del sector público y el
Estado para la creación de infraestructura. Se podía predecir lo que vendría después por
las ideas comunes de los dirigentes del sector público y del privado pero particularmente
por las concepciones sociopolíticas del desarrollo que tenía el grupo polivado.
Desde esa época se diagnosticó la necesidad de cambiar la estructura regional
colombiana, pues López Michelsen4 planteó una Asamblea Constituyente que

4Presidente de Colombia, 1974-1978.

 35

descentralizara el país, y en efecto unos pocos años más tarde se realizaron cambios
fundamentales como la elección popular de alcaldes, la financiación de los municipios y
su prelación sobre las gobernaciones o departamentos, todo lo cual culmina en una
nueva constitución en 1991. Pero en este período la operación del poder no estaba ni tan
centralizada como se creía, ni eran tan independientes el sector público y el sector
privado. La estructura del poder en Colombia, vista desde esta privilegiada perspectiva
de las regiones, era un todo integrado a nivel nacional en el cual había una sólida
hegemonía de valores y grupos sociales: esta era un democracia oligárquica que llegaba
hasta las clases medias y había una clase dirigente.
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