Diez años de descentralización: resultados y perspectivas

Ariel Cifuentes Noyes / Fundación Friedrich Ebert de Colombia. Santafé de Bogotá

Contenido

PRESENTACION ............................................................................................................................... 3
EL SISTEMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
........................................................................................................................................................... 14
UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE CORTE FISCALISTA ............................................. 28
EL ESTADO DEL ARTE DE LA DESCENTRALIZACION POLITICA y DE LA OFERTA
PÚBLICA EN PARTICIPACION CIUDADANA y COMUNITARIA........................................... 38
LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAS OBRAS PÚBLICAS: La panacea de la cofinanciación.... 54
EL SISTEMA TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES DENTRO DE LA
ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACION*............................................................................... 67
LA MATRIZ DE DESCENTRALIZACION DEL DIAGNOSTICO y LAS TENDENCIAS ......... 81
RETOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA IMPLANTACION DEL CONTROL
CIUDADANO Y CONTROL COMUNITARIO DE GESTION Y DE RESULTADOS* .............. 96
PRESENTACION

Alcaldes y gobernadores, miembros de juntas locales y de asociaciones no

gubernamentales, vecinos, usuarios de los servicios públicos, electores y hasta autoridades
indígenas y comunitarias, se preguntan ahora qué es la descentralización, después de diez
años de ejercerla, o al menos de haber sido testigos de su promoción e instauración en los
ámbitos más cercanos del municipio o el departamento.

La modernización del Estado, su reducción a un mínimo posible, la construcción de su

eficiencia, y el replanteamiento de sus relaciones con la sociedad civil, se identificaron en
un primer momento con la descentralización, proceso mediante el cual la democracia
representativa dejaría el paso a la democracia participativa.

Así, temas como los controles ciudadanos a la gestión pública, nuevas formas de
financiamiento de los servicios y de la obras públicas, un sistema participativo de
planeación nacional, y hasta la manera de concebir el mantenimiento del orden público, se
verían fortalecidos con el desarrollo de la democracia local y regional, a las cuales se
llegaría con ese proceso descentralizador.

Como se sabe, en este campo se empezó por delegar algunas tareas administrativas,
entregar a las instancias locales la responsabilidad de algunos servicios públicos, y el
manejo de algunos recursos financieros, o cuando menos la capacidad de gestionar su
consecución mediante el endeudamiento directo de dichas instancias; y para ello fue preciso
transformar las mediaciones entre esos poderes locales y regionales y el poder central, a
través de la elección popular de alcaldes y gobernadores.

Han sido, pues, varios los peldaños que se han remontado, y grandes las experiencias; pero
hoy, diez años después de iniciado el proceso, son muchas las dudas, y aún más los vacíos,
referidos especialmente al concepto de autonomía local y regional, al carácter del poder
público y de sus articulaciones económicas y políticas nacionales e internacionales, a la
concentración del manejo macroeconómico y de la propiedad, y en general a la condición
misma de lo público en un mundo donde el mercado ha sido propuesto como el alfa y el
omega de la sociedad.

A todo ello se refiere este libro. Concebido al mismo tiempo como un balance del trecho
recorrido, y como el reconocimiento de las perspectivas a transitar, continúa el empeño de
la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL, por ofrecer a la opinión nacional, al
lector desprevenido, a especialistas y en particular a los agentes de la vida local y regional
del país, un panorama analítico de la descentralización, esa piedra de toque del proceso de
reorganización del Estado, de la construcción de la democracia participativa, y por qué no,
de la misma paz.

3
DESCENTRALIZACION Y ORDEN PÚBLICO

Néstor Raúl Correa Henao1

INTRODUCCION

El objetivo del presente documento es analizar el "estado del arte" de los hechos, las
tendencias y las alternativas de la relación que media entre la descentralización y el orden
público.

Este documento hace parte de la publicación colectiva que bajo los auspicios de la
Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL, realiza un grupo interdisciplinario de
investigadores.

La descentralización es un mecanismo administrativo que consiste en transferir del centro

ala periferia funciones políticas, administrativas y/o financieras para que sean ejercidas
autónomamente por quien recibe tales atribuciones.

El orden público, por su parte, es una noción material que consiste en la existencia de
condiciones propicias para la convivencia tranquila y normal de la sociedad civil.

El tema del presente ensayo -descentralización y orden público- bien ha podido

denominarse al revés: Centralización y Orden público. En efecto, en materia de manejo del
orden público, lo normal en Colombia, como en todas partes, ha sido la centralización y la
excepción ha sido la descentralización.

Incluso en los albores del Estado moderno, en los siglos XVII, XVIII y XIX, el
denominado Estado gendarme, caracterizado por una actitud pasiva del Estado y un amplio
margen de maniobra de la iniciativa privada –laissez faire , laissez passer- los servicios
básicos de policía y de administración de justicia fueron -casi los únicos- reconocidos como
propios del Estado.

En realidad, el estudio de la historia de la humanidad transita por el estudio de la

centralización del monopolio del uso de la fuerza en un órgano único y legitimado para
ello.

Es por ello que la centralización ha sido siempre la regla general en la gestión del orden
público. Colombia no ha sido la excepción. Más allá del orden público, la descentralización
política, administrativa y financiera, por su parte, también ha sido en este siglo la
excepción. A comienzos del presente siglo se comenzó a presentar un intervencionismo de
Estado para corregir las desigualdades extremas que presentaba la economía libre de

1
* Abogado Contitucional. Asesor de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL

4
mercado. El Estado empezó a actuar en diferentes sectores y de diversas maneras, lo cual se
tradujo en un irracional crecimiento estatal, en Colombia, como en todas partes, que
algunos califican de gigantismo. Particularmente la rama ejecutiva del nivel central de
gobierno se vio incrementada con el intervencionismo. En la década de los setenta y
ochenta se empezó a descentralizar como reacción a los fracasos del centralismo producido
por la actuación estatal. Colombia, aquí de nuevo, no fue la excepción.

Sin embargo, en Colombia, debido a los críticos niveles de violencia, cuyas causas e
historia se analizan en el presente documento, el centralismo en el manejo del orden
público no ha sido suficiente para conservarlo o restablecerlo allí donde ha sido turbado.

Hoy en día, luego de más de 40 años bajo la vigencia de los estados de excepción
constitucional -estado de sitio y conmoción interior-, el país no tiene ni las condiciones
materiales para que las personas vivan con dignidad ni las condiciones policivas para vivir
en paz.

Como anota Bobbio, "la paz es sí un bien necesario pero no también suficiente, ya lo sumo
que es un bien prioritario... La paz es sólo la condición preliminar para la realización de una
libre convivencia"2.

Por estos días se alzan voces en Colombia para revisar el manejo tradicional del orden
público. Algunos abogan por una mayor centralización e incluso una re-centralización de
funciones en el nivel central de gobierno. Otros son proclives a una descentralización del
manejo del orden público. Razones no les faltan a unos u otros. Este documento no
pretende, de ninguna manera, dirimir tal asunto. Sólo se busca aquí aportar con neutralidad
elementos de juicio para una mayor ilustración y racionalización del debate, a partir de una
especie de "fotografía" del estado del arte.

Por otra parte, se han utilizado en esta investigación diversas fuentes que van desde una
abundante bibliografía en libros, revistas y periódicos -como se podrá advertir en las citas-,
hasta la entrevista personal, pasando por la actualidad normativa y jurisprudencial. Por
último, el plan de esta investigación no es arbitrario sino que se encuentra armonizado con
las otras publicaciones de este libro colectivo, así: primero se analizan los hechos, luego las
tendencias y posteriormente las alternativas en materia de descentralización y orden
público. Al final se hace un resumen del documento y se presentan los Anexos.

HECHOS

En esta primera parte se realizará un diagnóstico fáctico de la descentralización y del orden

público en Colombia.

2
Cfr. BOBBIO. NORBERTO. El problema de la guerra y las vías de la paz. Gedisa. Barcelona, 1982. pag
179.

5
La descentralización

El estudio de la descentralización en Colombia exige dar una breve mirada a la historia de

los nexos nación-entidades subnacionales" como se hace a continuación.

El Estado colombiano no fue el resultado del desarrollo de una secular unidad nacional,
como en Europa, sino que primero fue una creación jurídica, esto es, fuimos antes un
Estado que una nación. En Colombia incluso hoy podría afirmarse que tenemos más
territorio que Estado.

El surgimiento de una burguesía criolla en Colombia permitió la liberación de España a

principios del siglo pasado, pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde sus orígenes,
la economía colombiana, como la latinoamericana, estuvo volcada hacia la exportación de
sus recursos y materias primas, de suerte que apenas si se estableció una red de
comunicaciones que permitiera la salida al exterior, mientras que internamente las regiones
permanecían incomunicadas entre sí.

En este sentido, se inscribe la lucha a mediados del siglo pasado , entre los centralistas y los
federalistas, que desataron numerosas guerras internas clausuradas siempre con pactos de
paz consignados en reformas constitucionales.

Si bien el centralismo que imperó desde 1886 sirvió para generar una cierta unidad
nacional, fue impotente para solucionar los problemas estructurales de la sociedad
colombiana. A partir de los años setenta empezó a establecerse en el mundo un nuevo
orden económico internacional; desde entonces se inició un proceso en el que los capitales
se transnacionalizaron y los mercados se unificaron. El Estado en consecuencia entró a
revisar sus relaciones con la sociedad civil, su papel en la economía y su tamaño. La
apertura económica, la desregulación, la privatización, la desestatización, la participación y
la descentralización se impusieron. Hacia dentro y hacia afuera el Estado se redimensionó.
Fue por ello que en la década de los ochenta se inició un ambicioso proceso de
descentralización. La descentralización fue más una municipalización, como quiera que el
departamento fue desplazado un poco. Con la Constituyente se emparejarían luego ambos
procesos.

Uno de los objetivos explícitos de la descentralización fue, aparte de la reducción del

déficit fiscal de la nación -que, como se demuestra en otro ensayo de este libro, no se
produjo-, la atomización de las luchas populares mediante la focalización en el ámbito local
de la función -y por consiguiente de la responsabilidad de su inoperancia-. Como anota
Darío Restrepo, "entre 1970 y 1986 más del 62% de los paros cívicos tuvieron como causa
inmediata la no prestación, la mala calidad y los costos de los principales servicios públicos
domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energía eléctrica... En este contexto, de los paros

6
cívicos nacen coordinadoras sociales y movimientos cívicos de carácter político que
constituyen formas permanentes de organización popular por fuera del bipartidismo"3 Tal
afirmación queda de manifiesto en los cuadros 2, 3 y 4 (anexos al final de este trabajo).

La descentralización fue un proceso que transitó el siguiente camino: primero los aspectos
fiscales -Ley 14/83- y políticos –elección popular de alcaldes, Acto Legislativo No.1 de
1986- antecedieron incluso a los administrativos -Decreto Ley No.077 de 1987-.

Más tarde se crearon programas nacionales tendientes a superar los problemas que
presentaban los municipios de mayor violencia. Tal fue el caso del Plan Nacional de
Rehabilitación -PNR-, el cual, según palabras de la Secretaría de Integración Popular de la
Presidencia de la República, "surge como el componente de la política de Paz que busca
erradicar de las regiones afectadas por los enfrentamientos armados, los factores que hacen
de ellas un medio propicio para la propagación de la violencia"4. El mismo documento
agrega más adelante que "la (sic) áreas donde los enfrentamientos armados, han dejado de
ser choques esporádicos para afectar sensiblemente las condiciones de vida de los
habitantes, han sido consideradas como las regiones objeto del Plan"5

Igualmente se hicieron esfuerzos por regionalizar el país -Ley 76, de 1985-. Luego se
reformó la estructura sectorial nacional. Durante todo este tiempo el municipio colombiano
se revitalizó y el departamento pasó a un segundo lugar .

Este era el estado del arte de los nexos que mediaban entre la nación y las entidades
territoriales al momento de la Asamblea Nacional Constituyente -1991-.

La nueva organización territorial establecida en la Carta Política representa, en esencia,

respecto del antiguo régimen, un doble cambio cuantitativo y cualitativo.
Cuantitativamente, Colombia pasó de tres niveles de gobierno que tenía bajo la Carta de
1886 -nacional, seccional (que agrupa a los departamentos, intendencias y comisarías) y
local (municipios y distritos), a seis niveles de gobierno que se prevén en el artículo 286 de
la nueva Constitución -nacional, regional, departamental, provincial, entidades indígenas y
local (municipios y distritos)-. y cualitativamente el país hizo tránsito de un régimen
relativamente descentralizado a un régimen significativamente autónomo. En los artículos
10 y 287 de la Carta se predica la autonomía de las entidades territoriales en los campos
político, administrativo y fiscal.

En este sentido, la elección popular de gobernadores y la fijación de un período de tres

años para todas las autoridades territoriales de elección ciudadana fueron los hechos más
sobresalientes.

3
RESTREPO, DARÍO. Descentralización y Neoliberalismo. Fondo Editorial (CEIR-Realidad Municipal).
Bogotá, 1992. pag 127.
4
Vid: El Plan Social por la Paz. DANE-DAPRE. Bogotá, julio de 1986, pag 9. 4. Idem, pag 15.
5
Idem, pag 15.

7
Con posterioridad a la expedición de la Constitución se ha producido una abundante e
importante legislación relativa a la descentralización tanto en el Congreso de la República
como mediante los mecanismos excepcionales previstos en el artículo 20 transitorio de la
Constitución, en virtud del cual se expidieron 62 decretos denominados de modernización
del Estado.

El orden público

Existen dos acepciones del orden públicos6: una amplia y otra restringida. La primera
consiste en que en el derecho público contemporáneo se ha hecho camino una noción
material, objetiva del orden público, que se traduce en la existencia de circunstancias
propicias para la convivencia ordinaria, pacífica y equilibrada. No sólo trata del
mantenimiento material del orden en las calles, sino también del mantenimiento de un
cierto nivel cualitativo de vida, que se compadezca con la dignidad humana, al tenor del
artículo lo. de la Constitución. En este sentido, la seguridad de las personas y de los bienes,
la salubridad y la tranquilidad hacen parte ciertamente del orden público, pero la noción
comprende también aspectos económicos, ambientales y estéticos. En otras palabras, el
orden público no es sólo la ausencia de guerra o incluso la ausencia de zozobra -concepto
negativo-, sino en general la tenencia de condiciones adecuadas para vivir con dignidad -
concepto positivo-;

Y la acepción restringida de orden público se relaciona concretamente con el problema de

la paz y la tranquilidad ciudadanas. Este es el sentido de la expresión orden público que se
empleará en este documento.

La violencia política y social no es un hecho nuevo en el país. La historia colombiana ha

estado atravesada por agudas confrontaciones y por derramamientos de sangre. Es
necesario tomar aquí en consideración algunos aspectos esenciales presentados en los
Últimos cuarenta años que nos permiten entender mejor las circunstancias presentes.

- Hace poco más de 40 años, el 9 de abril de 1948, el líder popular Jorge Eliécer Gaitán fue
asesinado en el famoso bogotazo. Este hecho marcó el comienzo del período llamado La
Violencia, que enfrentó a los partidos Liberal y Conservador, y que se prolongó casi por
una década. Algunos estiman que por lo menos 200.000 personas murieron como
consecuencia de dicha confrontación.

- La Violencia se extendió abiertamente hasta la suscripción del pacto Liberal-Conservador

que dio nacimiento al Frente Nacional en 1958. Con base en dicho pacto, el gobierno

6
Cfr. proyecto de ley elaborado por el grupo "lniciativas por la paz y en contra de la guerra", por el cual se
reglamenta el artículo 22 de la Constitución, elaborado de manera colectiva por ONG'S de todo el país y
redactado por el suscrito.

8
militar del General Gustavo Rojas Pinilla entregó el poder a los partidos tradicionales. El
pacto suponía fundamentalmente la repartición y alternancia en el gobierno entre los dos
partidos. Esto implicaba tanto alternarse la presidencia como compartir las principales
posiciones políticas. Si bien con ello se le dio una salida a La Violencia, es lo cierto que con
ello se excluyó del espectro político oficial a otras fuerzas políticas. Asimismo, sectores
sociales que habían estado muy activos durante La Violencia -principalmente campesinos-,
no sintieron que el pacto diese respuesta a importantes reinvindicaciones sociales. Estos
factores habrían de constituirse, años más adelante, en la principal fuente de debilidad del
esquema y, entre otros efectos, en la generación de los movimientos guerrilleros. El Frente
Nacional debía regir hasta el año 1974 pero se extendió, por decisión de ambos partidos,
hasta 1985.

En la década de los 60 se produjo en Colombia, como en muchos países de América Latina,

la emergencia de importantes movimientos guerrilleros. Este hecho tenía explicaciones
relacionadas con el pasado inmediato: bases sociales de uno y de otro partido y dirigentes
campesinos en general que no se sintieron incluidos dentro de los acuerdos del Frente
Nacional alimentaron a los grupos guerrilleros, en especial a las denominadas Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (F ARC), que empezaron a operar a principios de
dicha década.

- Las respuestas oficiales frente a la inestabilidad social no se tradujeron en el campo social

o político sino en el militar, concentrándose en el uso de la figura del estado de sitio -hoy
denominado conmoción interior-. Este estado de excepción constitucional ha permanecido
en vigencia durante 30 de los últimos 40 años en forma casi ininterrumpida hasta la
actualidad. La institucionalización del estado de sitio parece haber sido un marco apropiado
dentro del cual las fuerzas de seguridad han ido asumiendo -incluso hoy- roles
crecientemente protagónicos en el proceso de toma de decisiones y en el control del orden
interno, lo cual incluye desde luego la esfera de la descentralización.

- A mediados de la década de los años 70, el tráfico de drogas empezó a ocupar un papel
importante en la escena política y social. Se empezó con sembradíos de marihuana, primero
en áreas pequeñas y luego en gran escala, para abastecer la demanda creciente proveniente
en especial de los Estados Unidos. Los impresionantes efectos económicos de todo ello se
conocieron como la Bonanza Marimbera. Como es bien conocido, al final de los años 70 el
cultivo de marihuana fue cediendo el paso al negocio de la cocaína: su producción y
comercialización se convirtió en una inmensa fuente de fortuna y poder. Surgieron en
Medellín y Cali los llamados "carteles" de la droga, que impusieron nuevas formas de
expresión del crimen organizado y crearon otra fuente de violencia en la sociedad
colombiana; esta fuente subsiste hoy.

- Ya en los años 80, frente a la inseguridad derivada sea de las operaciones guerrillearas o
de la actuación del crimen organizado, en diversas zonas del país los propietarios de tierras

9
fueron contratando guardaespaldas o formando grupos de auto-defensa, en algunos casos
con la colaboración del ejército nacional. Algunos de estos grupos se convirtieron más
adelante en aparatos ofensivos y bien armados con propósitos claramente políticos,
orientados a amedrentar o eliminar a quienes consideraban sus enemigos políticos. Tales
grupos también subsisten hoy en día.

Igualmente, la violencia en el país fue pasando de los asesinatos individuales a masacres y

homicidios múltiples. La masacre se define como el asesinato simultáneo de cuatro o más
personas y el homicidio múltiple como el asesinato simultáneo de tres personas. Tanto en la
masacre como en el homicidio múltiple, las víctimas se encuentran en total estado de
indefensión. Durante los años ochenta, la masacre estuvo siempre presente. Según la
Consejería de Paz de la Presidencia de la República, en 1980 hubo 6 masacres de más de
cinco personas; en 1981, 9; en 1982, 10; en 1983, 19; en 1984, 18; en 1985, 22; en 1986,
33; en 1987, 36; y en 1988 el número de masacres casi se triplica y pasa a ser de 92.

Los autores de las masacres provienen de todos los bandos, pero fundamentalmente de los
grupos paramilitares y de la guerrilla.

- Militantes políticos, desde candidatos presidenciales hasta de base, de diversos partidos

tradicionales y nuevos, empezaron a ser asesinados por diferentes fuerzas. Tal forma de
violencia política subsiste igualmente en la actualidad.

- La violencia política se ve también alimentada por conductas de venganza de expresión de

intolerancia hacia quienes se percibe como antagónicos. Desde su fundación en 1985, por
ejemplo, la Unión Patriótica afirma que más de 2.000 de sus miembros han sido asesinados.
Muchos de ellos habrían sido muertos por el MAS u otros grupos paramilitares. Por tales
homicidios no hay aún ningún condenado. Tal situación -los delitos y la impunidad-
persiste.

Paralelamente, escuelas de sicarios se constituyeron en algunas partes del país,

particularmente en el Magdalena Medio. La modalidad del sicario se extendió en especial a
Medellín, no sólo como expresión del narcotráfico sino en general como forma de violencia
privada. También ello continúa hoy.

- Por otra parte, se ha comprobado reiteradamente que existen vínculos entre el narcotráfico
y algunos miembros de las fuerzas de seguridad. La fuga y posterior imposibilidad de
captura de las personas que se encontraban recluidas en la cárcel la Catedral de Envigado,
es un solo ejemplo de ello. Tales vínculos son personales mas no institucionales.

- Uno de los principales fenómenos a reseñar, en esta breve historia del orden público, es de
la impunidad o carencia de eficacia de la administración de justicia. En promedio de cada
cien homicidios se capturan unos diez sospechosos, de los cuales se condena uno. Los otros
99 homicidas quedan en la impunidad. La certeza en la ausencia de sanción motiva a los

10
delincuentes o, en todo caso, "no los desanima". En un país retórico como Colombia, lo que
se hace no es un incremento en la eficacia sino un aumento formal del período de la pena y
una mayor rigurosidad en el procedimiento. De allí que se instituyera toda una justicia de
orden público, hoy denominada justicia regional, paralela a la justicia penal ordinaria.

- Ya a finales de los años 80 y en el presente año se recrudeció el denominado

narcoterrorismo, mediante la explosión de bombas en Medellín y Bogotá.

- Igualmente, para la época se sostuvieron diálogos de paz con grupos guerrilleros, algunos
de los cuales prosperaron -M-19, PRT , EPL y Quintín Lame-, y otros no -FARC y ELN-,
Estos últimos subsisten hoy en día.

- Por último, la modalidad del secuestro se incrementó de manera espectacular durante los
últimos años.

Del anterior panorama se concluye que en el país es visible la extensión y persistencia de la

violencia, la impunidad, la guerrilla, el narcotráfico y la inadecuación del Estado para
actuar con éxito frente a estos problemas.

Prueba de ello son las palabras del ex presidente norteamericano George Bush, cuando
afirmó que "la extraordinaria violencia a que se ve sometida Colombia es perpetrada
principalmente por guerrillas, traficantes de drogas y escuadrones de la muerte que a veces
operan con el apoyo o la autorización de la Policía y las Fuerzas Armadas. La Policía y las
Fuerzas Armadas son también responsables por el significativo número de abusos,
particularmente en las zonas de violencia política o de tráfico de drogas"7,

El uso de la violencia como método de solución de los conflictos sociales y políticos parece
haberse legitimado en todas las esferas, tanto particulares como públicas.

Por ejemplo, para algunos grupos que trabajan en la defensa de los derechos humanos, esta
especie de militarización del conflicto es de alguna forma avalada por el papel del Estado,
debido al casi permanente estado de conmoción interior, la precariedad institucional -
principalmente de la administración de justicia- y ciertas omisiones en adoptar decisiones
políticas sobre agentes del Estado implicados en sucesos criminales, son parte ineludible
del panorama. La persistencia de la violencia y de la impunidad es en cierta forma un
resultado de la inhabilidad del Estado para cumplir sus funciones fundamentales y expresar
adecuadamente los intereses de la población.

Para otros autores nacionales, el problema no es el Estado sino una supuesta "cultura de la
violencia" que golpea incluso las puertas del Estado pero que en general es una
característica de la sociedad civil.

7
Vid. "El Tiempo". Enero 20 de 1993.

11
En todo caso, sea cual fuere la posición que se adopte, es preciso anotar que si bien hay
indicaciones que se han hecho esfuerzos para mejorar la situación en Colombia -lo cual
incluye la expedición de la Constitución de 1991-, la violencia continúa.

Actualmente en el país la primera causa de muerte en hombres adultos es el homicidio. La

muerte natural es menos natural que la violenta. Además, quienes siguen de cerca la
situación de los derechos humanos tienen datos desalentadores para el período que va de
enero de este año hasta el presente, como se aprecia en los Anexos de este trabajo.

La reciente Convención de Viena sobre los Derechos Humanos fue marco para que la
comunidad internacional reiterara el dudoso honor de posicionar a Colombia entre los
países en donde más se violan los derechos humanos.

Con las anteriores ideas como marco general es preciso ocuparse, para los efectos del
presente trabajo, del ámbito espacial de la violencia en particular.

En este sentido, el claro que la perturbación del orden público se presenta con mayor rigor
en unas regiones que en otras.

En efecto, en 1988 un artículo de Reyes y Bejarano sostenía que "con excepción de la

Guajira, la Costa Pacífica, gran parte de Nariño y las Comisarías (sic) de Amazonas y
Vaupés, el resto de la geografía nacional es terreno de confrontación entre las guerrillas y
las Fuerzas Armadas del Estado... Entre 1985 y 1987, las guerrillas han actuado en 339 de
los 1.009 municipios del país. Hemos identificado seis grandes regiones de violencia
insurgente y contrainsurgente: el Magdalena Medio, la región antioqueña, el piedemonte de
la Cordillera Oriental, la región nororiental, la suroccidental y la Costa Atlántica" 8.

Y tal tesis es reiterada en un informe reciente de la Consejería para la Defensa y la

Seguridad, en el que afirma que "las regiones con el mayor número de municipios con
presencia guerrillera y precario nivel de desarrollo son: el Bajo Cauca, el Magdalena
Medio, el Urabá y el occidente de Antioquia; los valles de los ríos Sinú y San Jorge; el sur
de los departamentos de Bolívar y Cesar; el Magdalena Medio Santandereano; el límite
entre los departamentos de Boyacá y Casanare; el Alto Magdalena; Nariño y la región del
Sibundoy; el centro y norte del departamento del Cauca; el sur del Tolima; el occidente del
Caquetá y la región del Ariari-Guayabero...

Del total de 432 municipios con presencia guerrillera el 66% es decir 287 se presentan sin
otros factores generadores de violencia. En 88 que representan el 20%, se han detectado
cultivos y/o laboratorios. En 830, correspondientes al 7%, se detectan grupos de

8
REYES POSADA, ALEJANDRO y BEJARANO, ANA MARÍA. "Conflictos agrario luchas armadas en la
Colombia contemporánea: una visión geográfica". Revista Análisis Político. Instituto de Estudios políticos y
Relaciones Internacionales No.5. septiembre a diciembre de 1988. Universidad Nacional. Bogotá, 1988. pag
10.

12
autodefensa. En los 27 restantes, que representan el 6%, tienen además guerrilla, grupos de
autodefensa y cultivos y/o laboratorios"9.

9
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Consejería para la Defensa y Seguridad. Violencia y Desarrollo en el
Municipio Colombiano. 1987-1992. Trabajo elaborado por Camilo Echandía. Bogotá, 1992.

13
EL SISTEMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES
Iván Jaramillo Pérez

Master en Administración Pública. Asesor de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia,

FESCOL.

CONSIDERACIONES GENERALES

Los subsistemas financieros de la descentralización

A medida que el proceso de descentralización se ha ido desarrollando en Colombia, los

departamentos, distritos y municipios, además de contar con sus recursos propios
fortalecidos en alguna media por la Ley 14 de 1983, las diversas entidades territoriales
cuentan con un sistema de cooperación nacional para el desarrollo de programas de
operación de los servicios sociales y la inversión en infraestructura y servicios públicos.
Este sistema se ha ido perfeccionando progresivamente por diversas normas, las cuales se
enmarcan hoy en a Ley 60 de 1993 que regula la transferencia de recursos y competencias,
el decreto 2132 de 1992 que regula el sistema de cofinanciación, la ley de regalías y la Ley
57 de 1989 que creó a FINDETER

El sistema nacional de financiación de las entidades territoriales se ha conformado entonces

en una forma múltiple que comprende tres subsistemas:

1. El subsistema de transferencias automáticas ( Ley 60 de 1993).

2. El subsistema de co-financiación (Decreto Ley 2132 de 1992).

3. El subsistema de crédito (Ley 57 de 1989).

El subsistema de transferencias automáticas, como su definición lo dice, lo constituyen las

cesiones de recursos que hace la nación de su propio presupuesto, tomando como base, por
lo general, porcentajes de participación de las entidades territoriales en los ingresos
corrientes. Tales transferencias se hacen de acuerdo a fórmulas preestablecidas en la
Constitución y la ley, y se ejecutan bajo la responsabilidad técnica y administrativa de las
entidades territoriales-.

Frente a estas transferencias la nación no tiene ninguna discrecionalidad en su asignación,

limitándose a ejercer funciones de control técnico restringido. De este subsistema forman
parte el situado fiscal y las participaciones municipales, principalmente. También podrían
considerarse como parte de este subsistema las rentas nacionales cedidas de recaudo
departamental y las regalías a que tienen derecho los departamentos y municipios en los
que se explotan recursos no renovables.

El subsistema de cofinanciación, más allá de su definición legal, lo constituyen las

entidades rectoras, el CONPES y los Ministerios y el conjunto de entidades denominadas
fondos que manejan recursos no reembolsables del presupuesto nacional o de las regalías,
destinados a la financiación parcial de proyectos en áreas en las cuales la nación tiene algún
interés. especial. La cofinanciación es el instrumento que posee la nación para inducir la
inversión en las entidades territoriales en orden a sus políticas prioritarias. La
cofinanciación se maneja por intermedio de fondos que la nación puede manejar con
discrecionalidad dentro de los rangos del marco legal que los regula. De este subsistema
forman parte el Fondo de Inversión Social (FIS), el Fondo para la inversión Rural (DRI), el
Fondo para la Infraestructura Vial, el Fondo para la Infraestructura Urbana y, según sea la
forma de operación que en definitiva asuma el Fondo Nacional de Regalías, podría entrar a
formar parte conceptual de este subsistema.

Es de notar que no todos los fondos nacionales podrían formar parte conceptualmente de
este subsistema sino sólo aquéllos que operan con la técnica de la cofinanciación, o la
financiación parcial y condicionada de proyectos específicos.

El subsistema de crédito lo constituyen el conjunto de entidades que manejan recursos

financieros reembolsables destinados a la financiación de proyectos dentro de las líneas de
crédito discrecionalmente abiertas por la nación en orden a viabilizar sus políticas
prioritarias pero que exigen además de parte de las entidades territoriales capacidad de
endeudamiento y de pago. De este subsistema forman parte la Financiera de Desarrollo
Territorial FINDETER, el BCH y las entidades financieras pública y privadas que pueden
redescontar sus créditos en la FINDETER o que tienen sus sistemas de crédito propios.

El posible desequilibrio macroeconómico

El esquema constitucional y legal de establecer las transferencias a las entidades

territoriales, ligándolas como un porcentaje de los ingresos corrientes, ha producido un
efecto multiplicador en el manejo de las políticas tributarias, pues a las nuevas necesidades
financieras del nivel nacional hay que producir un volumen de ingresos tributarios
adicionales al menos del doble de la necesidad, dado que los ingresos corrientes de la
nación deben ser compartidos en un 50% con las entidades territoriales.

Se estima (DNP-UDT) que para 1990 el nivel de las transferencias automáticas era del 4%
del PIB y que para el año 2000 podría llegar al 6.15%. El creciente nivel de las
transferencias presiona al nivel central para que permanentemente esté buscando formas de

15
compensación, descongestionándose de responsabilidades y transfiriendo nuevas
competencias a las entidades beneficiarias.

De otra parte, no se ha cuantificado el efecto que pueda causar en las finanzas públicas la
combinación de presiones derivadas no sólo del incremento de las transferencias alas
entidades territoriales, sino además de los costos creciéntes que demanda la reforma de la
seguridad social y el gasto en la seguridad del Estado.

Es necesario tener presente que tales situaciones fiscales de hecho están condicionando el
equilibrio monetario, el cual, además, puede verse afectado por los ingresos adicionales de
Cusiana y Cupiagua, con consecuencias difíciles de pronosticar en el modelo de desarrollo
económico propuesto

Transferencias vs. esfuerzo fiscal

La reforma descentralista de 1983 suponía que la autonomía municipal se fortalecería en la

medida en que el recaudo de recursos propios se incrementara.

Hacia 1986, el esquema descentralista se apoyó más en la transferencia de competencias y

recursos pero respetando un importante margen de autonomía en la toma de decisiones en
el orden local.

En la reforma reciente consagrada en la Ley 60 de 1993, el esquema se ha revertido en

forma importante y si bien crecen las transferencias disminuye la autonomía de las
entidades territoriales en su asignación y hay más condicionalidad para determinar el
destino de sus recursos y sus modos de gestión.

De otra parte, no ha terminado el debate entre quienes piensan que el incremento de las
transferencias genera una cierta "pereza fiscal" en las entidades territoriales, y entre quienes
piensan lo contrario, pues las cifras recientes y posteriores a la elección de alcaldes y
gobernadores han mostrado una reactivación importante de los recursos propios. Según
cálculos del DNP-FEDESARROLLO, los ingresos tributarios y no tributarios de los
municipios tenderían a crecer entre 1993 desde el 3.5% sobre el PIB hasta el 4.3% en el año
2000.

Es de notar que el esquema básico de las transferencias tiene un objetivo básicamente

compensatorio de la pobreza y sólo en forma complementaria está orientado a estimular el
esfuerzo fiscal, la eficiencia administrativa y los logros en mejorar la calidad de vida. No
obstante lo cual es el efecto político de la elección de alcaldes y gobernadores, lo que
evidencia un importante jalonamiento en el esfuerzo fiscal e incluso en la eficiencia
administrativa de las entidades territoriales.

16
Ante la pérdida de control del nivel central sobre el manejo de gasto no sólo se ha recorrido
al fortalecimiento de los mecanismos de intervención sino que además se ha desarrollado el
sistema de cofinanciación, el cual pretende canalizar los recursos locales y las
transferencias crecientes hacia las prioridades y metas del gobierno central.

Sin embargo, en el diseño de las transferencias y estímulo de los recursos propios

quedan interrogantes que es necesario clasificar, tales como el desequilibrio departamental
entre funciones y finanzas y el desequilibrio en algunos sectores frente a los cuales no
hay claras fuentes de financiación.

Información, evaluación y control

La Ley 60 de 1993 ha pretendido fijar unas reglas de distribución de las transferencias a las
entidades territoriales que se apoyen más en criterios objetivamente medibles tales como
los grados de pobreza, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa, buscando entre otras
cosas que la asignación de recursos a las entidades esté menos mediado por las presiones
políticas, de las cuales generalmente salen gananciosas las regiones con más potencial
electoral.

Este nuevo esquema de distribución sobre indicadores objetivos lleva necesariamente a que
la información tenga un valor en dinero y surge como una gran necesidad el fortalecimiento
de los sistemas que permiten recabar esos datos de referencia.

De otra parte, el nuevo procedimiento exige que el nivel central desarrolle sistemas de
monitoreo y de evaluación que permitan calificar las necesidades y el desempeño de
municipios, distritos y departamentos .

Complementariamente, los sistemas de información deben apuntalar el desarrollo de la

participación ciudadana en vigilancia y control de la gestión pública. Adicionalmente,
medios como la prensa y la academia podrán vincular más eficazmente con las
comunidades y las instancias gubernamentales en el proceso de evaluación y seguimiento
de la función pública.

El desarrollo administrativo e institucional

Desde la primera elección popular de alcaldes en 1988, la preocupación de éstos fue

encontrarse con la descompensación entre las necesidades básicas insatisfechas, las
competencias recibidas y la insuficiencia de los recursos propios y las transferencias para
enfrentar el desarrollo de los planes locales.

17
No obstante, la reactivación de los recursos propios y el incremento de las transferencias
definido por la Constitución Política de 1991, han despejado el panorama financiero de los
municipios y la nueva inquietud que ha surgido en todas las instancias, ha sido poner en
duda la capacidad de los municipios para ejecutar su Plan de Desarrollo y manejar técnica y
administrativamente los nuevos recursos financieros.

Para apoyar a los municipios, el Gobierno Nacional ha puesto en práctica desde 1992 el
Programa de Desarrollo Institucional -PDI-, el cual ha logrado avances importantes en su
fase diagnóstica y en la apertura de bancos de consultores; sin embargo, aún se encuentra
muy lejano de conseguir su propósito. De otra parte entidades financieras como
FINDETER, han abierto líneas especiales de crédito para el desarrollo institucional, y la
Ley 60 de 1993 ha autorizado ampliamente la contratación con particulares para la gestión
de proyectos y el ejercicio de las competencias municipales.

Finalmente, es de señalar que las evaluaciones aconsejan incluir a los departamentos como
intermediarios en los procesos de , cofinanciación y depositar en ellos los recursos
necesarios para que se les permita operar como soporte al desarrollo técnico y
administrativo de los municipios.

Hipótesis de trabajo

Si bien éste pretende ser un documento en lo fundamental descriptivo se mueve bajo el

supuesto de la vigencia de determinadas tendencias, así:

1. Pese a la tendencia actual de regular por ley la asignación de las transferencias

automáticas a las entidades territoriales, este mecanismo limita significativamente el poder
central de direccionar las políticas públicas favoreciendo la autonomía y la
descentralización de las entidades territoriales; entre tanto, los sistemas de cofinanciación y
crédito permiten con más facilidad a la nación inducir, canalizar o direccionar la inversión
en las entidades territoriales de acuerdo a las prioridades nacionales.

2. La posibilidad que tienen las entidades territoriales de acceder, a la cofinanciación y al

crédito les permite multiplicar el efecto inmediato de sus recursos propios y de sus
participaciones en las transferencias automáticas.

3. La cofinanciación, por su naturaleza, favorece más a las entidades de bajo desarrollo

económico y fiscal, entre tanto que el crédito viabiliza proyectos preferencialmente en
entidades de desarrollo o económico-fiscal medio y alto.

4. Las transferencias automáticas y la cofinanciación, según sea su diseño técnico y su

articulación a procesos políticos que fomentan la autonomía y la descentralización,
estimulan el esfuerzo fiscal local; entre tanto, el crédito puede favorecer su postergación.

18
5. De la combinación adecuada de estos diversos instrumentos depende el éxito de las
políticas gubernamentales para favorecer el desarrollo económico y social dentro de
criterios de eficiencia y equidad en un marco de descentralización y autonomía territorial.

EL SUBSISTEMA DE LAS TRANSFERENCIAS AUTOMATICAS

Se han definido así las cesiones o participaciones que en razón de la Constitución Política o
de la ley la nación debe de sus propios recursos presupuestales transferir a las entidades
territoriales. Estas transferencias algunas hechas a los departamentos y otras a los
municipios se encontraban dispersas en la legislación pero fueron integradas, excepción
hecha de las denominadas "rentas cedidas" y las regalías, por la Ley 60 de agosto 12 de
1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de conformidad con los
artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen competencias y se
distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones."

La Ley 60 de 1993 está llamada a convertirse en la ley marco de la descentralización, y

específicamente de las transferencias automáticas, ya que recoge y en parte sustituye y
complementa diversas leyes sobre la materia, especialmente la ley 46 de 1971 que regulaba
el situado fiscal, la Ley 12 de 1986 que regulaba las participaciones de los municipios en el
IVA, el Decreto Ley 77 de 1987 que regulaba las competencias descentralizadas a los
municipios, la Ley 29 de 1989 para educación y la Ley 10 de 1990 para salud.

La Ley reglamenta básicamente los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, los
cuales establecen las transferencias nacionales hacia los departamentos, distritos y los
municipios, y distribuye competencia entre los diversos niveles territoriales en forma
concordante con esos recursos.

El situado fiscal

La Ley 60 de 1993 redefine, descentraliza e incrementa el situado fiscal. Es de notar

entonces que no sólo es importante el nuevo aspecto cuantitativo del situado fiscal sino
también es de gran importancia su nueva redefinición cualitativa, la cual establece que el
situado fiscal es "una cesión de recursos" que se maneja en forma descentralizada y
autónoma bajo responsabilidad de las entidades territoriales, a diferencia del viejo situado
fiscal que operaba como una cuenta central desconcentrada del presupuesto nacional y que
se ejecutaba bajo una intervención técnica y administrativa de la nación.

En este sentido, el artículo 9 de la ley precisa que: "el situado fiscal será administrado bajo
responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución
Política" y agrega el artículo 10: "su cesión efectiva y autónoma a las entidades territoriales

19
se realizará de conformidad con las disposiciones prevista sobre la descentralización de la
salud y educación y en los términos y condiciones dispuestas en la presente ley " .

Una de las manifestaciones del manejo autónomo del situado fiscal por las entidades
territoriales se da en la facultad otorgada por la ley a departamentos, distritos y municipios
de asignar el situado a entidades ejecutoras ya proyectos específicos; así lo precisa el
numeral 7 del artículo 18 cuando establece: "las partidas del situado fiscal en salud y
educación, al igual que las participaciones municipales ordenadas en el artículo 357 de la
Constitución, que se apropien en la ley anual de presupuesto, se distribuirán globalmente
entre las entidades territoriales beneficiarias, sin destinación específica a proyectos o a las
entidades prestadoras de los servicios, y de conformidad con las normas de la presente ley".

Sin embargo, el situado fiscal no se maneja en forma totalmente autónoma y la nación

conserva posibilidades de injerencia o control técnico en algunos aspectos. Es así como el
artículo 18 numeral 3 define: "el concepto de los Ministerios de Salud y Educación sobre
los planes y proyectos de las entidades territoriales tendrá un carácter de control técnico y
sólo será de obligatoria aceptación por parte de las entidades territoriales cuando se refieran
a la asignación del situado fiscal y en las materias específicas aquí señaladas y serán de
aceptación opcional para la entidad territorial cuando haga referencia a la asignación de los
recursos propios de las entidades o a las materias no establecidas en este artículo. Los
planes y proyectos de los departamentos y distritos, incluyendo los ajustes a que haya lugar,
deberán presentarse al Departamento Nacional de Planeación a más tardar el 30 de abril de
cada año.

Esos conceptos técnicos sobre la asignación del situado fiscal serán de carácter obligatorio
en las siguientes materias específicas:

a) La distribución del situado entre los sectores de salud y educación;

b) La distribución del situado fiscal entre los municipios;

c) La constitución de reserva para garantizar el pago de las prestaciones sociales de cada

vigencia;

d) La proporción de la asignación de situado fiscal para gastos de dirección y prestación de

los servicios."

La descentralización del situado fiscal hacia los municipios

La Ley 60 de 1993 en forma acorde al artículo 356 constitucional y para darle viabilidad a
los procesos de municipalización creciente de los servicios de salud y educación, establece
la posibilidad de transferir parte del situado fiscal hacia los municipios. De acuerdo a lo

20
previsto en el artículo 13 y el parágrafo 3 del artículo 14, para finales de 1994, los
departamentos deberán presentar un plan de descentralización de competencia y
recursos del situado fiscal hacia los municipios o de lo contrario no podrán participar de
los programas de cofinanciación de la nación. La ejecución del plan de descentralización
por parte de los departamentos deberá convertir en realidad la transferencia de funciones y
recursos del situado fiscal a los municipios y la consecución de la autonomía municipal
para el manejo de la salud y la educación. En una primera etapa, los municipios manejarán
la salud dentro de los parámetros de la Ley 10 de 1990 y la educación se municipalizará en
los distritos y municipios mayores de cien mil habitantes, en los municipios de menor
población la educación se manejará dentro de lo pertinente por esta ley y los lineamientos
de la Ley 29 de 1989.

El proyecto de descentralización departamental hacia los municipios deberá además

considerar la presentación ante las Asambleas Departamentales de un proyecto de
ordenanza que establezca los criterios de distribución del situado entre los municipios y
defina los mecanismos de negociación y traslado progresivo de competencias a los
municipios. La presentación de esta ordenanza es además prerrequisito ( numeral 3 del
artículo 14) para conseguir la "independencia" del departamento en el manejo del situado
fiscal y con el de la salud y la educación.

Los conceptos por clarificar

La Ley 60 de 1993 ha pretendido reunir, como se dijo, una legislación dispersa y poco clara
en materia de transferencias y específicamente con respecto al situado fiscal. No obstante,
pese a que los ponentes se propusieron simplificar y hacer más transparente el proyecto
inicial presentado por el gobierno con un tratamiento excesivamente complicado del
situado fiscal para salud y educación, sin embargo tal objetivo sólo se logró muy
parcialmente porque el texto de la ley resultante es aún muy complejo.

De todas maneras, la ley pretende hacer más cómodo el proceso de transición entre lo que
existe y lo que de la aplicación de los criterios constitucionales se espera, sobre todo en lo
que se refiere a la distribución de recursos, proceso éste que requiere necesariamente hacer
ajustes de diferente orden en las estructuras administrativas de los departamentos, distritos
y municipios,

De otra parte, fue importante el logro obtenido con el artículo 9, el cual clarificó la
naturaleza del Situado Fiscal y la definió así: "El situado fiscal establecido en el artículo
356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que
será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y
Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población
y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49,67 y 356 de la Constitución Política".

21
Igualmente, otro motivo de imprecisión fue siempre la base de cálculo del situado fiscal.
Anteriormente, por Ley 46/71 se definía que la base de cálculo del situado eran los ingresos
ordinarios, definidos los mismos como los ingresos corrientes menos las rentas de
destinación específica, incluyendo el propio situado fiscal, y como tales rentas crecían, la
base de cálculo se deterioraba históricamente en forma progresiva. En la Ley 60 de 1993,
dado que la Constitución define el situado fiscal como "un porcentaje" de los ingresos
corrientes, los ponentes hicieron un cuidadoso estudio para definir la base de cálculo y el
costo global de los programas y servicios que deberán ser financiados con el nuevo situado
fiscal "postconstitucional".

Nivel del situado fiscal en los ingresos corrientes

Sobre este aspecto, dice el parágrafo 3 del artículo 9: "como el situado fiscal definido para
efectos de esta ley en el parágrafo 4, asciende al valor de 1 billón 048.200 millones de
pesos, el porcentaje resultante del situado fiscal sobre la base de cálculo es del 22.1 %" .
Los congresistas, en negociación con el gobierno, llegaron a convenir que para 1994 ese
porcentaje como mínimo sería de un 23% de los ingresos corrientes, con expansión en un
punto y medio hacia 1996, hasta completar el 24.5% de los ingresos corrientes. Con estos
recursos adicionales se podrán cubrir inicialmente los aportes patronales ordinarios a las
reservas provisionales de los funcionarios que hoy estaban desprotegidos, y sobre todo se
podrá lograr una redistribución más equititativa del situado entre las regiones, en orden a la
expansión de coberturas, especialmente en las entidades territoriales que más rezago social
presentan.

El artículo 10 precisó el nivel del situado fiscal: "para los efectos de lo dispuesto en el
artículo 356 de la Constitución Política y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal será
un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación que como mínimo tendrá los
siguientes niveles de participación en ellos, así: a) Para el año de 1994: 23%, b) Para el año
de 1995: 23,5% y c) Para el año de 1996: 24,5% "

En el cuadro se pueden observar las equivalencias aproximadas en valores absolutos.

22
VALOR ESTIMADO DEL SITUADO FISCAL

(En millones de pesos)

Año Ingresos Corrientes Situado Fiscal %

1993 * $ 5.318.122 $ 1.072.700 22.1

1994 $ 6.875.799 $1.415.230 23.0

1995 $ 8.662.813 $ 1.824.732 23.5

1996 $11.036,019 $ 2.483.514 24.5

1997 $14.017.526 $ 3.163.919 24.5

1998 $17.214.909 $ 3.894069 24.5

1999 $20.455.868 $ 4.628.688 24.5

2000 $23.724.160 $ 5.363.649 24.5

(*) Definitivo. Fuente: FEDESARROLLO

Estos porcentajes no sólo se aplican sobre los valores iniciales del presupuesto general de la
nación sino que tienen efecto también sobre los reaforos y así se precisa en el parágrafo 10.
del artículo 19. " A partir de la vigencia fiscal de 1994, los mayores o menores valores del
recaudo efectivo serán adicionados o deducidos de las vigencias presupuestales siguientes
dentro de un plan de ampliación de coberturas o de ajuste según el caso".

Criterios de distribución del situado fiscal entre los departamentos y distritos

En la Ley 46 de 1971 y dentro del marco del artículo 182 de la Constitución Política
anterior, el situado fiscal se distribuía así: 30% por igual entre las entidades territoriales y
70% en proporción a la población". Tal forma de distribución estimuló la creación primero
de departamentos y luego de distritos. No obstante, si bien éste pudo ser el criterio original
de distribución apegado a la Constitución y a la ley, posteriormente y año tras año el
situado se distribuyó de acuerdo al denominado "costo histórico" de la competencia, y
según las metas de reajuste salarial y expansión de las coberturas. Poco a poco la
distribución del situado escapó a sus parámetros legales ya su reajuste técnico y fue cada
vez más permeable a responder a presiones políticas, siendo así que los departamentos con
más gravitación en el gobierno central terminaron por canalizar parte del situado fiscal en
detrimento de otras regiones con más necesidades básicas insatisfechas.

23
La constitución de 1991 quiso corregir inequidades y eliminar la discrecionalidad de la
nación fijando unos criterios más precisos y exigiendo su distribución en una forma mas
automática. Dentro de esta interpretación se expidió la Ley 60 de 1993, la cual determinó
en su artículo 11 que: "El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución
Política, se distribuirá en la siguiente forma.

1. El 15% por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de
Cartagena Y Santa Marta.

2. El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas:

a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios

actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del
país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral permita la prestación de los
servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el
parágrafo lo. del presente artículo. Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo
como el situado fiscal mínimo;

b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por situado fiscal mínimo para
salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los
sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los
criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.

La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de
distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes,
será adoptada por el CONPES, de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En
todo caso se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector
oficial, más la becada que atiende el sector privado. La población becada se contabilizará
con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios;

ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre

los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado;

iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las
instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial,
medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los
egresos hospitalarios;

iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del
departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social,
ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE."

24
Otras reglas de interpretación, son:

1. Para efectos de la medición de la eficiencia administrativa per cápita se calculará, para

cada sector de salud y educación, un situado fiscal mínimo requerido para financiar los
gastos de prestación del servicio a la población actual en cada uno de ellos, observando los
siguientes criterios:

a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto per cápita resultante de la

siguiente operación: el numerador será el situado fiscal asignado al sector el año
inmediatamente anterior , ajustado por un índice de crecimiento salarial determinado por el
gobierno nacional; el denominador será la población atendida el mismo año;

b) Se determinaran los gastos per cápita departamentales y distritales agrupándolos en

categorías, en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas "NBI", al ingreso per
cápita territorial y a la densidad de la población sobre el territorio, según lo determine y
apruebe el Consejo Nacional de Política Económica y Social;

c) A los departamentos y distritos cuyos gastos per cápita difieran del promedio de cada
categoría en la que se encuentren incluidos, se les reconocerá un estímulo cuando se hallen
por debajo de dicho promedio. En caso contrario, la diferencia se reconocerá
decrecientemente dentro de un plan de ajuste que implique sustitución de recursos
financieros y ampliación de coberturas, así: el 100% en 1994, al 80% en 1995, al 60% en
1996, al 40% en 1997, al 20% en 1998; a partir de 1999 los gastos se valorarán con el
promedio per cápita de la categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se
encuentren incluidos;

d) Los gastos per cápita en condiciones de eficiencia serán la base para calcular el gasto en
la población o de los usuarios actualmente atendidos.

2. Para establecer el esfuerzo fiscal, se tendrán en cuenta los siguientes criterios :

a) El esfuerzo fiscal se determinará como la relación entre el gasto per cápita de dos
vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al
ingreso per cápita de la entidad territorial respectiva;

b) El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico;

c) Para efectos del esfuerzo fiscal, el gasto per cápita de cada departamento se determinará
considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas cedidas, otros
recursos propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el
departamento y los municipios de su jurisdicción.

25
Las participaciones municipales para la inversión social

Desde 1968 se habían iniciado las transferencias de recursos nacionales hacia los
municipios, logrando un nivel 25% de el impuesto a las ventas, hoy IVA. La Ley 12 de
1986 estableció una participación creciente de los municipios en los recaudos del IVA, y la
Constitución, recogiendo el clamor de los alcaldes, incrementó esta participación pero en
términos de los ingresos corrientes.

Nivel de las participaciones municipales en los ingresos corrientes

Como parte de la reglamentación del artículo 357 de la Constitución Política de 1991, la

Ley 60 de 1993 estableció que las participaciones municipales crecerán entre el 14% de los
ingresos corrientes en 1994 hasta llegar al 22% en el 2002. Pero antes de repartir estos
recursos con los criterios constitucionales de necesidades básicas insatisfechas, esfuerzo
fiscal y eficiencia administrativa, se previó reservar un 5% para los municipios menores de
50.000 habitantes, 1.5% para los municipios de la ribera del Río Grande de la Magdalena y
un diezmilésimo del valor total para financiar la Federación Colombiana de Municipios, lo
cual significa que en 1994 la organización de los municipios contará con un aporte inicial
cercano a los cien millones de pesos, cifra que tenderá a duplicarse en términos reales
durante los diez próximos años.

Al respecto, el artículo 24 define: "la participación de los municipios en el Presupuesto

General de la Nación para inversión de los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15%
de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual
cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001".

26
VALOR ESTIMADO DE LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES

AÑO PARTICIPACIONES INVERSION FORZOSA

$ % $

1993 662.400

1994 888.476 50 444.238

1995 1.242.371 60 745.422

1996 1.723.255 70 1.206.278

1997 2.324.512 80 1.859.609

1998 3.019.891 90 2.717.901

1999 3.778.520 90 3.400.668

2000 4.597.413 90 4.137.671

Fuente FEDESARROLLO, cálculos del autor

27
UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE CORTE FISCALISTA

Jorge Iván González

Profesor Universidad Nacional de Colombia

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: DIEZ AÑOS DE FISCALISMO

Aun cuando el último informe Wiesner (1992) presenta importantes avances conceptuales
con respecto al trabajo que coordinó el mismo autor diez años atrás (Bird- Wiesner 1982),
todavía sigue primando un enfoque de la descentralización de corte fiscalista. En justicia, se
trata de un fiscalismo menos exacerbado que el que se vivía hace una década. Otras
preocupaciones han entrado en escena: el proceso mediante el cual se realiza la "escogencia
social", la reforma de la administración pública y el desarrollo institucional.
Desafortunadamente, una gran parte de los aportes ofrecidos por estos nuevos elementos,
han sido subsumidos por el estrecho fiscalismo de nuestros últimos gobiernos.

El informe Wiesner (1992) cae en un profundo maniqueísmo que no le permite conjugar las
tensiones del mercado con la dinámica inherente a la "escogencia social". Desde finales del
siglo pasado, los teóricos de las finanzas públicas han tratado de pensar la interacción entre
el "agente" (escogencia individual y social) y el "mercado"1 maniqueísmo del informe
Wiesner (1992) se expresa en el hecho de que mientras se exalta el mercado como el guía
supremo del proceso de descentralización2, debe reconocer los aportes de la teoría de la
“escogencia social”3, que priorizan la decisión del sujeto con respecto al mercado. Ante las
dificultades analíticas que se le presentan al no poder compatibilizar ambos enfoques, el
informe Wiesner (1992) opta por una concepción de corte fiscalista, amparada en la
preeminencia del mercado. No es de extrañar, entonces, que en su lectura del proceso de
descentralización en Colombia, llegue a la conclusión de que "…las transferencias

1
Desde la perspectiva del "escogimiento social", véase: WICKSELL (1896); BLACK (1958); BUCHANAN
(1974, 1978, 1980,1987); BUCHANAN y TULLOCK (1965); TULLOCK (1965,1974). Desde una óptica
más amplia, los trabajos de ARROW (1951, 1967, 1972, 1977) son igualmente pertinentes. Véase, además,
SEN (1963, 1970, 1979, 1985,1987,1988).
2
"El diseño de una organización fiscal territorial y política no debería ir en contra de las fuerzas del mercado"
(WIESNER 1992, p. 54).
3
"... el problema es cómo pasar de un óptimo Paretiano del mercado a un óptimo por escogimiento público
colectivo. y aquí surgen, ínter alía, tres interrogantes básicos sobre las 'decisiones públicas colectivas': a)
¿Qué tan eficaz es el proceso político de votaciones y decisiones por mayoría para generar políticas públicas
consistentes y favorables al interés colectivo o público? b) ¿Cómo se podría mejorar el proceso político
mismo para que, en verdad, revele las preferencias reales del "consumidor-votante-contribuyente", al mismo
tiempo y en forma consistente? c) ¿Cómo se podría construir un "orden social" propicio al desarrollo político
y al bienestar económico de la comunidad como un todo?" (WIESNER 1992, p. 92).
nacionales están desestimulando el esfuerzo fiscal propio” (WIESNER 1992, p. 285)4. De
manera simplista se supone que existe una relación de causalidad negativa entre
transferencias y esfuerzo fiscal (flypaper effect). Se minimiza la importancia de otros
aspectos que también podrían estar incidiendo en dicha relación.

En la parte teórica del informe, Wiesner (1992) intenta traducir para los lectores
colombianos el debate sobre las características de la "escogencia social" que se ha
desarrollado en otros países. La riqueza de esta polémica no se refleja en el diagnóstico de
la situación colombiana, que se hace en la segunda parte del informe. Sigue presente el
espíritu fiscalista que inspiró el trabajo del 82 (BIRD- WIESNER 1982).

LA COPIA ACRITICA DE LAS TEORIAS DEL "FEDERALISMO FISCAL"

Sin ninguna criticidad y de manera tardía, Colombia ha copiado las categorías conceptuales
y numerosos instrumentos de política de los Estados Unidos y de otros países desarrollados,
que tienen una larga tradición descentralista o federal. Si aun en estos países "no hay
espacio para el desarrollo de una verdadera independencia fiscal de carácter local" (BIRD
1980, p. 40), mucho menos en países como Colombia, donde la tradición centralista es muy
fuerte. Para estudiar proceso de decisión en el que intervienen dos o más niveles del sector
Público", se ha recurrido a los principios del “federalismo fiscal”5.

El proceso de descentralización colombiano se inspiró inicialmente en la teoría de la

eficiencia local y de la "movilidad intermunicipal" propuesta por Tiebout (1956).
Posteriormente, en los últimos años se ha apropiado de la visión de Brennan-Buchanan
(1977, 1978,1980), quienes consideran que la descentralización contribuye a reducir el
gasto del gobierno central.

En el esquema de Tiebout se le da mucha importancia a la potencialidad migratoria del

ciudadano. Cuando éste experimenta que la relación costo-beneficio (impuestos-servicios)
no le es favorable, se traslada a otro municipio6. La emigración opera como una sanción a
la ineficiencia del gobierno local, ya que reduce el número de
Contribuyentes.

Cuando se inició el proceso de descentralización en Colombia, la literatura internacional ya

había puesto en tela de juicio la flexibilidad migratoria de los contribuyentes. En la mayoría

4
De manera más clara: "Cuando una fuente externa de financiamiento provee recursos en forma automática,
en cantidades crecientes, año por año, y virtualmente sin ninguna condicionalidad significativa, ¿cómo
esperar que el esfuerzo fiscal propio sea una prioridad local real?" (WIESNER 1992, p. 284). Una lectura
crítica de esta posición se encuentra en GONZALEZ E, (1993).
5
OATES (1972, 1977, 1990)
6
"En el caso de los bienes públicos locales, la movilidad espacial es equivalente a ir de compras de almacén
en almacén, en búsqueda del precio más barato" (TIEBOUT 1956, p. 422).

29
de los casos, la persona no puede emigrar aun cuando así lo desee. Ante la dificultad de
conseguir trabajo en otra localidad, el ciudadano prefiere soportar las incomodidades de los
servicios -públicos de su municipio. La disponibilidad de puestos de trabajo es una variable
más determinante de la decisión de emigrar que el resultado desfavorable de la relación
costo/beneficio en uno o varios servicios domiciliarios.

Si el componente migratorio del modelo de Tiebout ha perdido relevancia teórica, la

convicción de que "el bien público local refleja las preferencias de la población de una
manera más adecuada que los bienes públicos ofrecidos por el nivel nacional" (TIEBOUT
1956, p. 416), sigue teniendo plena vigencia. La mayor cercanía que existe entre el
consumidor-ciudadano-contribuyente y el gobierno local, permite que aquél exprese sus
preferencias más claramente que cuando se relaciona con el gobierno central. Gracias a
estas premisas se ha desarrollado el "principio de beneficio": el usuario debe ser quien
pague, total o parcialmente, el servicio.

Siguiendo a Tiebout y en contra de los postulados de Musgrave (1939, 1959) y Samuelson

(1954, 1955), algunos de los teóricos que defienden los postulados del "federalismo fiscal"
piensan que en el nivel local sí "existe una solución de mercado que fija el monto óptimo de
gasto que debe destinarse a los bienes públicos" (TIEBOUT 1956, p. 416). De aquí se
desprende el “teorema de la descentralización" (PENNOCK 1959, OATES 1977), según el
cual, con iguales costos , para los distintos niveles de la administración, el suministro de un
bien público es más eficiente si se realiza de manera descentralizada (cfr. OCR 1993).

Desde la óptica del "federalismo fiscal", el bien público local es preferible al bien público
nacional, ya que el primero se ajustaría mejor a los criterios neoclásicos de maximización
de la utilidad individual y de minimización de costos7. Yendo aún más lejos, las versiones
contemporáneas de la literatura neoclásica insisten en que los bienes públicos locales
tampoco ofrecen una solución demarcado óptima y que, por consiguiente, debe privatizarse
el mayor número posible de servicios públicos de manera que se le dé cabida al "principio
de exclusión" .

Esta secuencia que va del bien público nacional al bien público local y, finalmente, al bien
privado, parte de una evaluación negativa va del concepto de universalidad de los servicios
(cfr. Sojo 1990, p. 186). La política de focalización del gasto es el eslabón final de esta
cadena.

En Colombia no se han discutido los pros y los contras de la Universalización de los

servicios y, en cambio, se ha aceptado pasivamente la reflexión neoclásica que se nutre de
los postulados de Tiebout. Entre los dos informes Wiesner se ha avanzado peligrosamente
en esta dirección. En los campos de la salud y de la educación se comienzan a hacer

7
Bird critica el simplismo de estos modelos, mostrando que el beneficio social marginal rara vez coincide con
el costo social marginal (cfr. BIRD 1980, p. 18).

30
disecciones poco convenientes. Mientras que a la educación primaria se la sigue
considerando como un bien público, otros bienes educativos, como la secundaria y la
universitaria, son colocados en la esfera de lo privado. A la salud ya la seguridad social
también se les está aplicando una operación de disección muy similar. La ley de
Competencias y Recursos (ley 60 de 1993) expresa sin tapujo su preferencia por los bienes
públicos locales y por la focalización del gasto. La población con necesidades básicas
insatisfechas es uno de los principales criterios que determinan el monto de las
transferencias.

Estas reflexiones no deben interpretarse como un rechazo al traspaso de competencias del

gobierno central hacia los gobiernos locales. El propósito que anima estos comentarios es
muy diferente.

Se trata de explicitar los fundamentos teóricos que subyacen a esta delegación de funciones,
tal y como se está realizando en Colombia.

La teoría del "federalismo fiscal" que permea la ley 60, supone que el óptimo social resulta
de una solución de mercado (cfr. TIEBOUT 1956)8. No compartimos este principio. El
mercado no necesaria- mente proporciona una solución que sea socialmente óptima9. La
confianza que el gobierno colombiano ha depositado en las fuerzas del mercado no nos
parece conveniente. Desafortunadamente, este espíritu proclive al mercado ha inspirado la
ley 60. Pese a que Wiesner (1992, p. 61) reconoce las limitaciones de indicadores como
"esfuerzo fiscal propio", todavía no se ha logrado definir un parámetro de medición de la
eficiencia y el esfuerzo fiscal que supere los postulados neoclásicos.

La no-pertinencia del principio de la movilidad intermunicipal del ciudadano en el modelo

de Tiebout BUCHANAN-GOETZ 1972), ha llevado a recontextualizar el proceso de
optimización de las relaciones de mercado. Parodiando a Hobbes, Brennan-Buchanan
afirman que la competencia entre los gobiernos locales es el mecanismo apropiado para
reducir la fuerza leviathánica del Estado central10.

En su presentación del modelo del Leviathán, Reid y Winkler (1991) ponen de relieve los
conflictos que se presentan entre un gobierno central que en virtud de su poder monopólico
logra absorber una parte considerable de los recursos de la economía, y unos gobiernos
locales débiles, que sólo tienen acceso a una porción muy pequeña de dichos recursos.

8
Una versión contemporánea de este enfoque se encuentra en WINKLER (1993, pp. 8 y ss.).
9
Entre los numerosos autores que han criticado la pretensión de conseguir el óptimo social mediante una
solución de mercado, basta con mencionar a SAMUELSON (1954, 1955) y ARROW (1951, 1967,1972,1977,
1981).
10
Además de los trabajos de BRENNAN-BUCHANAN (1977, 1978.1980), véase FLOWERS (1988),
OATES (1985.1989, 1990),

31
Cuando uno de los agentes que participa en el mercado tiene un poder monopólico, se
presenta una distorsión que impide la consecusión del estado óptimo11.

También como en el esquema de Tiebout, en el modelo del Leviathán de Brennan-

Buchanan se supone que el óptimo social resulta de una solución de mercado. Pero a
diferencia de la propuesta de Tiebout, se acepta que este óptimo es de segundo orden
(segundo óptimo) y, además, se resalta la presión que pueden ejercer las distintas instancias
regionales en contra del poder hegemónico del gobierno central. La competencia entre los
gobiernos locales no sólo cualifica la eficiencia micro -de la institución local frente al
usuario-, sino que también mejora la eficiencia macro ya que constriñe la voracidad del
gobierno central.

Siguiendo a Brennan-Buchanan, Wiesner (1992, p. 63) también piensa que la mayor

autonomía de los gobiernos locales permite contrarrestar la ley de Bryce, según la cual
habría una tendencia ineludible hacia el fortalecimiento. de los gobiernos centrales,
en detrimento del poder de las instancias regionales.

Para que la autonomía local sea una realidad, se requiere que exista un estrecho vínculo
entre recursos y competencias. Cuando las instancias locales pueden gastar sin
responsabilizarse por generar los ingresos correspondientes, el problema del "principal y
del agente"12 se expresa en toda su dimensión, hay "ilusión fiscal" y se cumple la hipótesis
de Bryce.

Esta nueva presentación del problema de las relaciones intergubernamentales tiene la gran
ventaja que explicita las dimensiones institucional y política, que sólo se mencionaban
marginalmente en Bird-Wiesner (1982) y en el informe de la Comisión del Gasto (1987).

No obstante el reconocimiento explícito que se hace de la importancia de las relaciones

institucionales y políticas, en la práctica los aspectos administrativos no han recibido la
atención que se merecen. Goodman y Loveman (1991) muestran que las instituciones
privadas no necesariamente son más eficientes que las entidades públicas. En ambos casos
debe vigilarse cuidadosamente el desarrollo administrativo, con el fin de frenar los apetitos
burocráticos. Aunque los 62 decretos expedidos en diciembre reconocen la necesidad de
una reforma administrativa del Estado, todavía no existe la preocupación de repensar el
ordenamiento institucional (público y privado) en función del bienestar general. Goodman
y Loveman (1991) insisten en que los objetivos de maximización de la empresa privada
norteamericana cada vez responden menos a las expectativas de la sociedad.

Ni siquiera están satisfaciendo los anhelos de sus propios accionistas.

11
En este caso se habla de "segundo óptimo".
12
Supóngase que el gobierno central actúa como "el principal" y el gobierno local como "el agente". Cuando
la información es dispersa y la responsabilidad en materia de recursos y competencias no están bien definidas,
es muy probable que "el agente" obre en contravía de las orientaciones dadas por "el principal".

32
En la misma dirección del modelo del Leviathán de Brennan- Buchanan, autores como
Peltzman (1980), Olson (1982, 1983), y Demsetz (1982), han propuesto diversos esquemas
de coaliciones, llegando a la conclusión de que el tamaño del sector público se reduce con
la descentralización13. Cuando los intereses de pequeños grupos sociales se expresan en las
instancias locales, disminuye la posibilidad de que se conformen coaliciones fuertes que
impongan sus condiciones al gobierno central, obligándolo a incurrir en gastos socialmente
innecesarios. La descentralización contribuye a debilitar la capacidad decisoria de aquellas
coaliciones que tienen acceso directo al gobierno central. Los postulados de Brennan-
Buchanan llevan a asimiliar democracia y descentralización14.

La hipótesis Brennan-Buchanan no se ha logrado comprobar. Como bien lo señala Oates,

"...la literatura empírica sobre la centralización fiscal y el tamaño del gobierno ofrece
resultados contradictorios e inconsistentes" (OATES 1989, p. 582).

La relación inversa entre descentralización y tamaño del sector público no es tan simple.
Veamos por qué.

1) Como lo indicó Wagner, los mayores gastos del Estado están asociados a factores
estructurales y demográficos que no se modifican con el grado de descentralización. Oates
llega a una conclusión similar. "El sector público en los países desarrollados es
descentralizado y grande. En cambio, en los países en desarrollo, el Estado es pequeño y
muy centralizado. Se sigue, entonces, que los gobiernos pequeños tienden a estar
asociados con sistemas fiscales centralizados" (OATES 1989, p. 578, subrayado nuestro).

2) Si la descentralización se traduce en una mejor calidad y cobertura del servicio, es

probable que no sólo aumente el gasto local, sino que también haya un crecimiento de las
transferencias nacionales. Yousefi y Abizadeh (1992) encontraron que en 21 de 30 estados
de USA se cumple la ley de Wagner. Los autores concluyen que dicha ley sigue teniendo
vigencia y que, por tanto, la descentralización no ha implicado una disminución del tamaño
del sector público. Cuando los gobiernos locales son responsables antes sus electores, la
"minimización de costos no es lo mismo que la maximización del bienestar" (BIRD 1980,
p. 71). Si se responde adecuadamente a las necesidades de los ciudadanos, no hay ninguna
razón para esperar que los costos disminuyan.

13
Desde otra perspectiva, HETTICH-WINER (1984), TULLOCK (1965), PEACOCK- WISEMAN (1967),
también comparten la idea de que la competencia en la oferta de servicios públicos limita el tamaño del sector
público.
14
RESTREPO (1992, p. 45) considera que no es pertinente identificar descentralización y democracia. "Para
Tocqueville, el poder local y municipal es el poder popular, como si el contenido de la democracia se
encontrara en el grado de localización geográfica del poder. Para Proudhon, la dicotomía entre poder
centralizado y descentralizado se identifica con la dicotomía entre autoridad y libertad, como si todo sistema
centralizado conspirara contra la libertad individual y colectiva que sólo puede ser garantizada por la
descentralización institucional del poder más que por la naturaleza social de éste" (RESTREPO 1992, p. 37).

33
3) Anderson y Tollison (1988) demostraron que cuando una coalición es monopólica y
controla una parte del gasto público, éste puede disminuir con el fin de maximizar las
ganancias de la coalición dominante. En el párrafo anterior decíamos que la minimización
de costos no siempre es compatible con el mejoramiento del bienestar de los ciudadanos.
La hipótesis de Anderson y Tollison explicita una de las preocupaciones de Goodman y
Loveman (1991): ¿hasta dónde es compatible la satisfacción de los intereses de la coalición
dominante y el logro del bienestar de la mayoría de ciudadanos?

4) Si en virtud de la descentralización, un mayor número de gobiernos tiene acceso a la

misma base impositiva, es muy factible que el nivel de imposición aumente (FLOWERS
1988) y, en tal caso, crecería el tamaño del sector público. Ello significa que el mayor
esfuerzo fiscal propio se refleja en un Estado más grande.

5) El balance neto entre nuevos recursos y nuevas competencias no es un ejercicio de suma

cero15. Debido a las economías o deseconomías de escala, el costo de los servicios no sigue
siendo el mismo, cuando éstos dejan de ser responsabilidad del gobierno central y
comienzan a ser prestados por los gobiernos locales. En el caso en que la descentralización
de un servicio genere deseconomías de escala, la transferencia de competencias sería
técnicamente ineficiente16. Las condiciones de producción del servicio no se contemplan
en los modelos de Tiebout y de Brennan-Buchanan.

6) La variable política y las relaciones conflictivas entre grupos de poder también incide en
el tamaño del Estado. "El resultado fiscal de las entidades estatales es, más bien, el reflejo
de las fuerzas políticas, que la expresión de las interacciones del mercado" (BIRD 1980, p.
4). De manera enfática, Bird concluye: "... las cuestiones fundamentales no son de carácter
económico, sino político" (BIRD 1980, p. 16)17.

El informe Wiesner (1992), no examina estos seis aspectos. Opta por el camino fácil de
suponer que el gasto del sector público no ha disminuido porque las mayores transferencias
han desestimulado el esfuerzo fiscal propio.. A pesar de que en varias oportunidades el
estudio reconoce que la información existente en Colombia es muy pobre concluye, sin
más, que hay una relación inversa entre transferencias y esfuerzo fiscal propio. El
desconocimiento de estos cinco problemas de naturaleza estructural explica el énfasis
fiscalista del informe Wiesner .

Los trabajos empíricos realizados recientemente por la GCR 18 muestran que el proceso de
descentralización en Colombia no ha reducido el tamaño del sector público y, además, no

15
Véase. WIESNER (1992, pp. 314-324).
16
"Es posible que una mayor descentralización pueda resultar en una pérdida de ciertas "economías de
escala", que llevaría a un incremento de los costos" (OATES 1985, p. 749).
17
Sorprende que este enfoque no-fiscalista de Bird no se haya expresado en el informe BIRD-WIESNER
(1982).
18
Especialmente, el editorial del mes de mayo del "Informe Financiero".

34
se ha expresado en una disminución del gasto del gobierno central -neto de transferencias-.
Después de analizar o sucedido en 57 países, mediante una técnica de análisis transversal,
Oates también llega a la conclusión que "... hay una clara asociación entre la mayor
descentralización y el crecimiento del Estado" (OATES 1985, p. 49). Estas constataciones
empíricas invalidarían el modelo Brennan-Buchanan.

Aunque en los diez años transcurridos entre los informes Wiesner se ha insistido en que el
esfuerzo fiscal debe estar acompañado de políticas tendientes a mejorar la eficiencia
administrativa, en la práctica se le ha dado muy poca importancia a los aspectos de corte
administrativo.

En cuanto al "esfuerzo fiscal propio", todavía se siguen dando tumbos sin que se haya
logrado definir un indicador adecuado. A continuación se discuten algunas de las
metodologías que se han propuesto.

EL ESFUERZO FISCAL

En Bird-Wiesner (1982) se propone distribuir el situado fiscal de acuerdo con la siguiente

fórmula:

1.

"Si" es el valor del situado fiscal en el departamento "i"; "es" es el gasto promedio per
cápita (estándar) y "Pi" es la población del departamento "i"; "ts" es la tasa impositiva
promedio (estándar) y "Bi" es la base impositiva del departamento.

"ts" es igual a:

2.

"TD" es el total de impuestos departamentales e "y" es el ingreso nacional.

Aunque la fórmula 1 nunca se puso en práctica, sí es un buen reflejo de la concepción que

se tenía en aquel entonces. Las medidas estándares (es, ts) en materia de gasto y de
impuestos, se convierten en el criterio determinante para fijar el monto de la transferencia.
A las entidades regionales se les pide que sus gastos y sus ingresos propios se comporten
como la "media" nacional.

Después de algunas transformaciones algebraicas (véase BIRD- WIESNER 1982, pp. 197-
198), se llega a la siguiente "fórmula operativa",

3.

35
"PRi" es la población rural del departamento. "a" y "ß" son dos coeficientes que resultan de
la estimación de la regresión,

4.

“yi” es el ingreso (PIB) del departamento “i”. “Pui” representa la población urbana. Esta
función tiene el grave inconveniente de suponer que el ingreso per cápita del departamento
depende exclusivamente del grado de urbanización.

La fórmula 3 propone distribuir una parte del situado en función de la población total de los
departamentos [es-(a+ß)ts], y la otra en proporción a su población rural (ßts).

Ni la fórmula 1 ni su expresión “operativa" (ecuación 3), logran plasmar de manera

adecuada los postulados teóricos del "federalismo fiscal". La ley 12 de 1986 que trató de
poner en práctica tales criterios no logró conjugar eficiencia y equidad.(19)

Tratando de ir más allá de la fórmula 1, Wiesner (1992, p. 291) considera pertinente medir
el esfuerzo fiscal de la siguiente manera:

5.

El esfuerzo fiscal del municipio "i" (EFi es igual a la tarifa en el municipio "i" (4) por su
base gravable (Bj) sobre la tarifa estándar (ts) por la base gravable (Bi) Aun cuando la
relación entre las dos tarifas (ti/ts)'no es el indicador óptimo, sí representa un avance con
respecto a la fórmula 1 .

La expresión 5 deja sin resolver numerosos problemas, como por ejemplo: ¿Qué factores
determinan la tarifa estándar (ts)? De qué manera el nivel de desarrollo del departamento
condiciona los cambios en la base gravable (Bi)? Puesto que el margen de ampliación de la
base tributaria es mayor en el primer año que en el segundo, ¿cómo diferenciar el esfuerzo
fiscal realizado el primer año, del correspondiente al segundo ?

El propio Wiesner es consciente de las debilidades del indicador 5 y de otras mediciones

que se han propuesto en Colombia y en otros países. Estas aproximaciones al "esfuerzo
fiscal propio" son muy limitadas. Entre otras razones, porque dejan por fuera "... aspectos
tan importantes como la planeación municipal y la inclusión de técnicas de evaluación"
(WIESNER 1992, p. 61).

36
En una versión preliminar de la que posteriormente se convertiría en la ley 60 de 1993, se
define la "eficiencia fiscal"19 "como la relación en el departamento de los incrementos
anuales de los montos recaudados por rentas propias (ingresos tributarios, tasas, multas,
contribuciones e ingresos a la propiedad, con excepción de los rendimientos financieros) y
de lo recibido por concepto de situado fiscal" (Proyecto de Ley sobre Competencias y
Recursos, versión de agosto de 1992). Es decir,

6.

"Yp i t" representa los ingresos propios (ingresos tributarios y ventas de servicios) del
departamento "i" en el momento "t". "SFi t" es el situado fiscal recibido por el departamento
"i" en el momento "t".

Con respecto a los indicadores 1, 3 y 5, la fórmula 6 tiene la ventaja de que incluye de

manera explícita la dimensión temporal. Pero sigue desconociendo el impacto que tienen
los factores estructurales en la dinámica temporal de los impuestos locales.

Con el ánimo de corregir esta situación, la ley 60, tal y como quedó aprobada, propone dos
indicadores de "esfuerzo fiscal". Uno, para los departamentos, ponderado en relación
inversa al desarrollo económico. Otro, para los municipios, ponderado "en proporción al
índice relativo de necesidades básicas insatisfechas".

El esfuerzo fiscal de los departamentos "se determinaría como la relación entre el gasto per
cápita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en
forma inversa al ingreso per cápita de la entidad territorial respectiva. El esfuerzo fiscal se
ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico" (Ley 60, art. 11, & 2). y el de
los municipios, "como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la
tributación per cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas
insatisfechas" (Ley 60, art. 24).

Esta confusa redacción no es sino el reflejo de lo poco que en el país se ha avanzado en esta
materia. Es curioso que mientras el parámetro de ponderación para los departamentos es el
nivel de desarrollo económico, el de los municipios sean las necesidades básicas
insatisfechas. ¿Por qué dos criterios tan diferentes? Las mediciones de la ley 60 corrigen
mal los problemas mencionados a propósito de las fórmulas 1, 3, 5 y 6.

19
No parece existir una diferencia conceptual clara entre "eficiencia" y "esfuerzo" fiscal.

37
EL ESTADO DEL ARTE DE LA DESCENTRALIZACION POLITICA
y DE LA OFERTA PÚBLICA EN PARTICIPACION CIUDADANA y
COMUNITARIA

Doris Ochoa *
Darío Restrepo**

*** Consultores de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION

El siguiente documento realiza una evaluación sobre la oferta pública en descentralización

política y participación ciudadana y comunitaria. Se insiste en las tendencias observables en
cuanto a la operatividad de la democracia participativa y no en los discursos ideológicos o
la expansiva normatividad. Advertimos además que cuando se consideran tendencias se
refiere a las características que más se repiten en la implementación práctica. Siempre es
posible considerar ejemplos que contradicen las tendencias generales, que cuando el caso lo
amerita, son resaltados.

El documento se divide en dos partes. En la primera se analizan los hechos producidos en la

implementación de la descentralización política y la participación social. Consideramos la
participación en asuntos territoriales y sectoriales. En cada caso se analizan los objetivos de
política, los instrumentos, los resultados, las dificultades y los logros. En la segunda parte,
se extraen las tendencias generales a la luz de unas variables que son comunes al resto de
trabajos presentados en este libro y que facilitan el balance horizontal del conjunto de
componentes del proceso de descentralización.

LA PARTICIPACION EN LO TERRITORIAL

Consejos de Rehabilitación

Objetivos e instrumentos

El Plan Nacional de .Rehabilitación -PNR- tiene origen durante el gobierno del presidente
Belisario Betancur, en 1982: De acuerdo con la estrategia de "Apertura Democrática" de
ese gobierno, el PNR es una pieza importante dentro de la búsqueda de mecanismos
directos de intervención del gobierno en zonas de violencia como estrategia
contrainsurgente de atención directa a grupos y poblaciones azotadas por la violencia. El
plan continúa bajo el gobierno del presidente Virgilio Barco, dentro de su estrategia de
"Institucionalización del proceso de Paz". Es decir, se quiso abandonar el diálogo directo
con los grupos insurgentes, en beneficio de una atención a las zonas y poblamientos con
carencia de atención del Estado, que sufrieran o no de brotes de la violencia insurgente. De
esta manera, el gobierno inserta el PNR dentro de una crítica global a las consecuencias del
modelo de desarrollo centralizado y sectorial. La intervención del Estado favorece zonas
del país, sectores productivos y mercados específicos y las poblaciones asentadas en esas
zonas y vinculadas a las actividades prioritarias de los planes de desarrollo. La ausencia del
Estado concuerda con el mapa de la pobreza y la violencia. Por otra parte, la disgregación
sectorial de la política y las instituciones públicas le quitan coherencia y eficacia a la acción
del Estado, facilitando, además, la apropiación clientelista de las políticas y presupuestos
públicos. El PNR, tendrá como objetivo llevar el Estado adonde ha estado tradicionalmente
ausente y coordinar allí el conjunto de las políticas e instituciones sectoriales en objetivos
de lucha contra la pobreza. Se trata entonces de un doble objetivo político y social, de
legitimar al Estado y de lucha contra la pobreza para "reconciliar a las comunidades con el
Estado".

La responsabilidad directa del plan está en cabeza de la secretaría de Integración Popular

como dependencia directa del Presidente de la República. Se crea una Consejería para la
Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, encargada de la marcha operativa del plan
con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de
Planeación y los gobiernos seccionales.

El plan reconoce cuatro áreas fundamentales de intervención contra la pobreza: zonas de

enclave, de colonización, deprimidas y territorios indígenas. Esta lucha contra la pobreza se
pretende original en su consecución, en la medida en que no pretende ser asistencial,
transferir recursos de regiones y sectores sociales pudientes a los pobres, sino dotar de la
infraestructura social y de servicios a las poblaciones, capacitarlas y asistirlas técnicamente
y vincular las zonas marginadas a los mercados locales, regionales y nacionales. La lucha
contra la pobreza y la marginalidad, con sus consecuencias de deslegitimación política del
Estado y violencia, se lee como un resultado de la carencia de la presencia del Estado y del
mercado.

Los principales programas y rubros de inversión serán entonces en su orden: el de

infraestructura física, el agropecuario, los servicios públicos básicos y los servicios
sociales.

La participación comunitaria dentro del plan se plantea como central para la consecución de
los fines propuestos. Esta se da dentro de la estructura vertical y jerárquica del plan. La
Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, a través de la Secretaría
de Integración Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia, puso en
marcha, con base en el decreto 3270 de 1986, los Consejos Departamentales,
Intendenciales, Comisariales y Municipales de Rehabilitación. Estos Consejos se plantean
como instancias de coordinación entre la Consejería presidencial, la Secretaría de
Integración, las entidades ejecutoras y la comunidad. Son organismos de concertación entre

39
los representantes del sector estatal y los beneficiarios del plan en lo referente ala
implementación, planeación, ejecución, control, seguimiento y evaluación. Los Consejos
existen en cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios incluidos
en el plan. Conforman los Consejos la primera autoridad de la entidad territorial, un
representante de la iglesia, el coordinador del plan en el área, representantes de los
gremios y de las organizaciones comunitarias, representantes de los partidos políticos y
delegados de los organismos ejecutores. Las funciones de estos Consejos giran en torno a la
coordinación intersectorial, la concertación entre el Estado y las fuerzas vivas de las
entidades territoriales, el señalamiento de las prioridades de inversión, el control y
seguimiento a la ejecución presupuestal, el incentivo a la contratación con las
organizaciones sociales, comunitarias y gremiales del sector para la ejecución de las obras,
proponer ajustes al plan y sugerir prioridades de inversión y desarrollo a las instancias
superiores del PNR. Las funciones primordiales de la comunidad dentro de los Consejos
son las de: canalizar las demandas de la población a través del Consejo, difundir y
ambientar las políticas del plan dentro de la población, ayudar en el establecimiento de las
prioridades del plan en el área de su jurisdicción, identificar y proponer las obras que
pueden ser ejecutadas con participación de la comunidad y las organizaciones que pueden
ser contratistas, colaborar en la organización comunitaria cuando ésta sea ejecutora de
las obras u acciones y ejercer la veeduría ciudadana en las contrataciones.

Resultados (logros y dificultades)

En cuanto a cobertura regional y poblacional, el PNR llega a finales de 1989 a 302

municipios en 18 departamentos, 2 intendencias, 2 comisarías y a la Sierra Nevada de Santa
Marta, abarcando cerca del 30% del total de los municipios del país, en una área cercana al
48% de la superficie del territorio nacional. Entre 1987-1990, el programa cubrió una
población cercana a los 5 millones de habitantes, el 18% de la población del país.

Los sectores prioritarios de inversión entre 1987 y finales de 1990 fueron el de

infraestructura y agropecuario (construcción y reconstrucción de carreteras nacionales y
caminos vecinales prioritariamente, y secundariamente programas de electrificación,
desarrollo de investigaciones y producción agrícola y los programas de comercialización
agropecuaria), concentrando el 73% del total ejecutado. El sector social representó el
17.5% de las inversiones (en salud, acueducto, alcantarillado y educación,
prioritariamente). Los programas de promoción de la participación comunitaria recibieron
un poco menos del110% de la inversión durante la época dorada del PNR, es decir cuando
fue bandera prioritaria de la reconciliación y la participación comunitaria.

La participación comunitaria se presenta en mayor número e incidencia en los Consejos

municipales, que a nivel departamental. Las decisiones de inversión a las que tiene más
fácil acceso la comunidad son aquéllas del Fondo de Inversiones Especiales -FIPE- como
cuenta particular y marginal del PNR (5% del total ejecutado entre 1987 y finales de 1989).

40
Se trata de un fondo para inversiones en infraestructura social y de servicios de pequeña
cuantía en donde la decisión de gasto, la contratación, el seguimiento y el control
involucran directamente a las comunidades beneficiarias. En 1987, 2.559 Juntas de Acción
Comunal, 307 Asociaciones Comunitarias, 175 Federaciones y 30 Cabildos Indígenas, en
257 municipios, participaron de la ejecución directa de más de 3.000 proyectos especiales
del FIPE. Las inversiones de mayor cuantía, aquellas referentes a grandes infraestructuras e
inversiones en servicios y el sector agropecuario, no son decididas con participación de las
comunidades. La población beneficiaria del PNR concurre en masa a los Consejos atraída
por las posibilidades de decidir el destino de la inversión y participar en su ejecución. Las
demoras en la ejecución, las dificultades en los flujos de gasto, el carácter sectorial de los
presupuestos que concurren en el plan, generan desaliento y desmovilización comunitaria.
Además, la participación comunitaria se enfrenta a la resistencia clientelista y burocrática
de las diferentes entidades y fuerzas políticas que controlan los aparatos y presupuestos
seccionales. Estas rehúsan coordinarse, desconfían de una estrategia de legitimación y
canalización de inversiones que suplantan la jerarquía política de las entidades territoriales
y de las instituciones sectoriales. El proceso de concertación entre el Estado y las
comunidades para la decisión y ejecución de inversiones no se da entonces sobre grandes
cuantías, sino en pequeños y marginales rubros.

El PNR es una estrategia de legitimación del Estado y predominantemente del gobierno de

turno. Crea una estructura paralela al control clientelista que suplanta-somete el
fortalecimiento de las entidades territoriales por el proceso de descentralización. De esta
manera, la participación comunitaria como objetivo de legitimación del Estado ante las
comunidades y como estrategia de lucha contra la pobreza absoluta, casa la obtención de
sus objetivos a la capacidad de erigir el PNR como mecanismo paralelo al proceso de
fortalecimiento de las entidades territoriales por el proceso de descentralización. Dentro de
este propósito, la participación comunitaria es predominantemente un mecanismo de
incidencia de los pobres a nivel de localidades marginales, con recurrente perturbación del
orden público, sin presencia estatal permanente, en tejidos económicos frágiles e
incipientemente mercantiles, para decisiones y ejecuciones de inversiones de poca monta.
Para el Estado, sin embargo, el plan y la participación comunitaria en él, es de gran
importancia como forma de legitimación vía intervenciones esporádicas y baratas y como
complemento de su política contrainsurgente. En efecto, si bien el gobierno de Virgilio
Barco pretendió originalmente no concentrar las acciones del PNR en zonas de violencia
sino, de pobreza, poco a poco la ejecución presupuestal prioritaria siguió el termómetro de
la perturbación del orden público. Las comunidades marginales así lo entendieron,
abocándose muchas de ellas a acciones para institucionales y violentas para atraer la
inversión pública mediante la adscripción del municipio al PNR.

Durante el gobierno del presidente César Gaviria, continúa el PNR. Sin embargo, este
programa ya no posee un lugar central dentro de la estrategia de legitimación del Estado y

41
de lucha contra la pobreza. Los Consejos de Rehabilitación se han venido a menos y con
ello la participación comunitaria, mientras el PNR se convierte en una cuenta para la
inversión en infraestructura. El objetivo explícito del PNR como estrategia de desarrollo
espacial integral, de canalización de todas las instituciones y presupuestos sobre estrategias
de desarrollo, en cuyo proceso decisional y ejecutorio participaban las comunidades
locales, fracasó. Tardíamente, dentro del lapso del cuatrenio, se replantea el PNR hacia el
futuro. Este no ejecutaría más los rubros de inversión en infraestructura, dedicándose a una
labor de promoción de la nueva democracia. Es decir, reestructuración de los Consejos de
Rehabilitación (municipales, sub-regionales, departamentales) sobre el eje de la
concertación para la superación de los conflictos y las expresiones de la violencia, escuelas
para la democracia, proyectos de promoción en comunicaciones comunitarias y locales,
desarrollo de instrumentos e instancias judiciales, defensa de los derechos humanos y
fundamentales, instalación de los mecanismos de veeduría, participación comunitaria en las
políticas públicas y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de los mecanismos
institucionales de participación en los municipios. Siendo el PNR un programa manejado
directamente por la presidencia de la república, es de esperar, una vez más, un
replanteamiento de éste en el próximo gobierno. antes de que se pueda consolidar el
replanteamiento de su función política.

Elección popular de alcaldes

Objetivos e instrumentos

La viabilidad de la descentralización política quedó plasmada en el Acto Legislativo No. I

de 1986, mediante el cual se dio paso a la elección popular de alcaldes. En ella se han
cifrado expectativas que bien pueden responder a lógicas diferentes, no necesariamente
complementarias.

Los propósitos más amplios de la elección popular de alcaldes, se inscriben en la necesidad

de compensar la precaria y heterogénea presencia del Estado en el conjunto del
territorio, leit motiv de innumerables conflictos cuya resolución es necesario socializar, so
pena de profundizar la crisis de legitimidad y de representatividad de un régimen minado,
entre otras, por las prácticas habituales de ejercicio del poder.

En este orden de ideas, los objetivos específicos que se atribuyen a este mecanismo
privilegiado de la descentralización política son1: i) la institucionalización del conflicto, en

11
Diferentes analistas coinciden en asignar una misma teleología a la elección popular de alcaldes. Sobre el
particular ver CASTRO, JAIME, Respuesta democrática al desafío guerrillero, 1987, Ed. Oveja negra,
Bogotá. Así mismo, GAITAN, PILAR y MORENO, CARLOS, 1992, Poder local: realidad y utopía de la
descentralización en Colombia, Universidad Nacional, Tercer mundo, Bogotá, y RESTREPO, DARÍO I,

42
forma tal que se civilice la contienda política y se aclimate la paz; ii) ampliar el espectro
político, más allá del bipartidismo tradicional y, por ende, promover la expresión
institucionalizada de formas no bi-partidistas de representación; iii) ensanchar las
posibilidades de participación a formas de organización no tradicionalmente partidarias
(indígenas, movimientos cívicos, religiosos, asociaciones culturales, etc.), y iv) provocar
cambios en el comportamiento electoral, tendientes a superar la abstención crónica, fuente
de ilegitimidad.

Resultados (logros y dificultades)

En primer lugar, es un hecho que la elección popular de alcaldes trajo consigo un cambio
en la estructura de representación política local. Aunque el bipartidismo tradicional aún
copa el espectro político-territorial del país, se evidencian, no obstante, algunas tendencias
en el comportamiento electoral cuyo significado es decisivo en la recomposición del
sistema partidista a nivel municipal. De 1988 a 1992, el partido liberal obtuvo el 45%, 53%
y 39% de alcaldías, respectivamente. En forma similar, el partido conservador registró un
descenso dramático en su participación, en forma tal que de 41% de las alcaldías que logró
en 1988, para 1992 sólo conservó 28%. Efectivamente, la descentralización política permite
la expresión de nuevas fuerzas sociales y, con ello, sienta las bases para la diversificación
de la competencia partidista, según se desprende de la irrupción de nuevos actores,
agrupados bajo la categoría 'otros' por la Registraduría Nacional. Se trata de una expresión
heterogénea que, entre 1988 y 1992, avanza de un 10% a 29% de alcaldías2, confirmando
así su arraigo en el escenario local y la crisis del bipartidismo tradicional.

Los intereses que se manifiestan de esta forma son diversos en cuanto a su composición y
base social (SANTANA, 1988). Incorpora, en primer lugar, candidatos de los partidos
tradicionales que optan por utilizar el mote de lo cívico como una estrategia para fortalecer
su capacidad de convocatoria o que efectivamente se distancian de las jefaturas
tradicionales de sus partidos. En esta manera de proceder se advierte, igualmente, la forma
como intentan responder a la pérdida de control sobre el electorado las diferentes
tendencias en que se encuentran fragmentados los partidos tradicionales. Una segunda
expresión cobija a los dirigentes del sector privado que por desconfiar de la clase política,
deciden representar intereses cívicos, proyectando en su administración el perfil de la
gestión empresarial. En tercer lugar, comprende coaliciones entre movimientos sociales de
base popular y facciones políticas, tradicionales o de izquierda. Por último, incluye
movimientos sociales y comunitarios locales, alternativos al bipartidismo, cuya

1992, Descentralización y neoliberalismo, balance de un proceso, Fondo Editorial CEIR-Realidad Municipal,

Bogotá.
2
Este dato incluye las alcaldías obtenidas por la Alianza Democrática M19, en 1992. Fuente: Registraduría
Nacional del Estado Civil.

43
constitución proviene de organizaciones indígenas (como en el departamento del Cauca),
gremiales y sindicales. Ahora bien, la ampliación del espectro político de intereses está
matizada por algunas tendencias que no permiten extraer conclusiones unívocas sobre la
recomposición definitiva de la estructura de representación de intereses, aunque sí permiten
insinuar una tendencia favorable en tal sentido.

La primera de ellas es la alta rotación partidista que se registra de una elección a otra. Así,
por ejemplo, de 1988 a 1990, 29% de los municipios cambiaron de filiación partidista,
mientras de 1990 a 1992, dicho fenómeno ascendió a 32% de las localidades. Ello bien
puede obedecer a alguno de los siguientes factores (Gaitán y Moreno, 1992): i) El
fraccionamiento interno de los partidos tradicionales acelerado por la elección local de los
alcaldes y la mayor independencia de los directorios locales respecto de las direcciones
nacionales; ii) El alto grado de flexibilidad y capacidad de adecuación de los partidos
tradicionales a la coyuntura electoral, que no necesariamente se traducen en el éxito
electoral; iii) La emergencia de liderazgos locales independientes de las estructuras
tradicionales de los partidos, lo cual algo dice en relación con la constitución de
oposiciones reales al poder local establecido que reducen, por lo menos parcialmente, la
libertad de acción del clientelismo y debilitan la hegemonía de feudos electorales. Por
último, la frustración de expectativas de la población en razón de los escasos recursos
disponibles para atender necesidades sentidas. De la primacía de uno u otro, depende que la
alta competencia interpartidista que se ha registrado con ocasión de la elección popular de
alcaldes se constituya en un riesgo o una oportunidad para la consolidación de la
democracia local.

En segundo lugar, la territorialidad de los nuevos actores y movimientos cívicos y sociales

se circunscribe, fundamentalmente, a los municipios categorías 4 y 5, caracterizados por
situaciones extremas de pobreza y una precaria presencia del Estado, que en varios casos ha
dado lugar a la parainstitucionalidad (presencia de la guerrilla y el narcotráfico, ocupación
de tierras, entre otros) y/o aun comportamiento signado por el distanciamiento de los
partidos tradicionales (GAITÁN y MORENO, 1992). Tal es el caso del Cauca, donde 21 de
los 37 municipios son conducidos hoy por alcaldes provenientes de movimientos indígenas,
convergencias cívicas democráticas o movimientos alternativos (PARCOMUN). Además,
sorprende que sólo una mínima parte de las luchas cívicas ha tenido lugar en estas
localidades, lo cual anuncia la capacidad o la legitimidad de los mandatarios para procurar
la institucionalización de la conflictividad. De consolidarse esta tendencia, que hoy se
extiende prácticamente a una tercera parte de los municipios del país, se asistiría a una
sorprendente regionalización de las estructuras de mediación con el Estado que contrasta
con la dinámica de las grandes ciudades y las ciudades intermedias.

Esta perspectiva se debate, sin embargo, con la mayor o menor posibilidad de que estos
movimientos se vertebren vertical y horizontalmente y logren un respaldo desde el orden
nacional o regional, so pena de menguar sus posibilidades de acción respecto del Estado

44
central que aún reserva para sí la injerencia sobre montos importantes de inversión pública,
lo cual no obsta para que la naturaleza de sus reivindicaciones trascienda cada vez más el
ámbito de o local, de las necesidades sentidas, y se proyecte a la centralidad del Estado.
Asunto que llama la atención sobre la tensión creciente entre lo local y lo nacional y la
pugna entre dos orientaciones contrarias para superar una crisis cuyo objeto es el mismo
pero cuyo sentido es diferente: por un lado, relocalizar y desconcentrar los conflictos,
creando mecanismos permanentes de negociación entre la población y el Estado que
disminuyan la presión sobre el Estado central, en forma tal que se despoliticen las
movilizaciones sociales; del otro, disputar el ejercicio de la política, regionalizando de
manera cada vez más amplia las propuestas de movilización e incorporando a ellas a las
autoridades locales.

Respecto del propósito de incrementar la participación electoral en las localidades para

hacer frente a la crisis de legitimidad, se observa que aun mayor potencial de sufragantes en
capacidad de votar o a un incremento en el censo electoral, corresponde, tendencialmente,
un descenso en la participación electoral efectiva. Si bien, respecto de las cifras de los
censos electorales, las dos primeras elecciones convocaron mayor número de sufragantes
que, cualquier otra elección para corporaciones públicas, y en particular la elección de 1990
superó, por primera vez, los resultados de los, comicios nacionales, el patrón abstencionista
no se modificó sustancialmente. De hecho, en 1990, la participación en la elección popular
de alcaldes disminuyó casi en 10%, respecto de 1988 y en 1992, 42%, respecto de 1990.

Ahora bien, los incrementos relativos registrados durante las elecciones de 1988 y 1990
obedecieron al mayor caudal aportado por los municipios pequeños y las ciudades
intermedias, pues el comportamiento de las grandes ciudades muestra una tendencia a la
baja y por tanto, mayores índices de abstención electoral (GAITÁN y MORENO, 1992). A
su vez, algunos analistas de la geografía del comportamiento electoral han mostrado que,
históricamente, los municipios más marginados económicamente y con menor presencia
estatal son precisamente los que registran una mayor participación electoral, tal vez como
resultado del mayor efecto compensatorio que ejerce el clientelismo en estos lugares
(PINZÓN, 1987, citado por GAITÁN y MORENO, 1992). No obstante, también es donde
la para institucionalidad se hace más extensiva e intensiva.

En síntesis, se registra una fractura entre propósitos aparentemente complementarios. Al

beneficio del fortalecimiento de una mayor representatividad política corresponde el costo
de la reducción relativa de la participación ciudadana. Así, hay una mayor oferta,
materializada en la ampliación de la competencia partidista, que aún no corresponde con la
demanda de participación electoral desde la sociedad civil. Ello es un signo más de la
tensión entre institucionalización y socialización, cuyos ritmos no logran acompasarse.

En relación con los propósitos de pacificación e institucionalización de la conflictividad, se

concluye, a manera de hipótesis, que la elección popular de alcaldes es una estrategia

45
necesaria, mas no suficiente. Necesaria, pues formalmente amplía los espacios de
participación y representatividad. Insuficiente, pues dicha ampliación no se compadece aún
con la naturaleza y magnitud de la conflictividad social que se desenvuelve en el municipio,
hoy con mayor fuerza que antes. Sin excepción, distintos municipios del país han sido
testigos del asesinato o secuestro de candidatos funcionarios en ejercicio, como también de
la extorsión política, dirigidos a miembros de los partidos tradicionales o de movimientos
alternativos. En estas condiciones, la elección popular de alcaldes no es todavía un
instrumento que garantice efectivamente el fortalecimiento de la organización de la
sociedad, y sí, por el contrario, parece potenciar la exacerbación de los conflictos entre los
actores tradicionales y los que emergen.

Todo aparece como si el reformismo institucional mediante el cual se busca fraguar la crisis
contuviera en sí mismo el germen o el detonante de nuevos conflictos que seguramente
obligarán a nuevas reformas. El juego entre la esperanza y la desilusión que signa la
dinámica de la población frente a las autoridades elegidas, termina por profundizar la
brecha entre el Estado y la sociedad civil, lo cual ya se ha visto plasmado en la tendencia
creciente a la abstención electoral o en la búsqueda y/o fortalecimiento de expresiones
parainstitucionales.

Juntas Administradoras Locales

Objetivos e instrumentos

La ley 11 de 1986 faculta a los Concejos municipales para dividir su territorio en

jurisdicciones administrativas llamadas Comunas, en las zonas urbanas, y Corregimientos,
en las zonas rurales. A la cabeza de ellas se encuentra una Junta Administradora Local -
JAL- Artículo 313: "La Juntas Administradoras Locales estarán integradas por no menos de
tres, ni más de siete miembros, elegidos en la forma que determinen los concejos; en todo
caso, no menos de la tercera parte de los miembros de la Junta serán elegidos por votación
directa de los ciudadanos de la Comuna o Corregimiento correspondiente".

El conjunto de las atribuciones de las Juntas Administradoras Locales es de carácter

consultivo.

1. "Cumplir por delegación del Concejo Municipal, mediante resoluciones, lo conveniente

para la administración del área de su jurisdicción (...).

2. Proponer motivadamente la inclusión en el presupuesto municipal de partidas para

sufragar gastos de programas adoptados para el área de su jurisdicción;

3. Recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones;

46
4. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en el área de su
jurisdicción; y

5. Sugerir al Concejo, y demás autoridades municipales la expedición de determinadas

medidas y velar por el cumplimiento de sus decisiones." (Artículo 17).

La Constitución Nacional, en su artículo 318, redefinió de la siguiente manera las funciones

de las JAL.

1.Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo

económico y social y de obras públicas.

2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o

corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.

3. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y

municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.

4. Distribuir las partidas globales que le asigne el presupuesto municipal.

5. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las
asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento
de las funciones que le señale el acto de su creación en el territorio que este mismo
determine.

Es claro que de tal manera la Constitución reforzó el poder político de las JAL,
atribuyéndole funciones en la elaboración de planes y programas, el control de las
inversiones que se realizan con recursos públicos y la distribución de partidas asignadas.

Resultados (logros y dificultades)

La información utilizada fue tomada de la fundación PARCOMÚN que procesó una

encuesta a los primeros alcaldes por elección popular sobre participación comunitaria en
525 municipios. La muestra representa el 51.8% del total de municipios ubicados en todos
los departamentos, intendencias y comisarías a excepción del Amazonas, Guaviare,
Vichada y Guainía. 190 municipios tienen una población menor a los diez mil habitantes.
151 tienen una población entre diez y veinte mil habitantes. 141, entre veinte y cincuenta
mil habitantes. Los demás, el 8.20% corresponden a municipios medianos con una
población mayor a los cien mil habitantes. Del total de la muestra, el 54.8% de la población
se encuentra en el área urbana y 45.2% en el área rural. Más de la mitad de los encuestados
son pequeños municipios y la población está relativamente balanceada entre el área
municipal y el perimetro rural.

Sobre un total de 525 municipios, sólo en 82 (15.6%) los Consejos han realizado algún
paso en función de dividir el área de su jurisdicción en Comunas y Corregimientos e

47
instalar las Juntas Administradoras Locales. Unicamente 24 municipios, el 4.95% de los
encuestados, puede afirmar que las JAL están funcionando. A éstas hay que agregar
Cartagena, Cali, Barranquilla, Pasto, Neiva, Medellín y Armenia, capitales todas donde
funcionan las JAL pero no se aplicó la encuesta.

La razón fundamental para la poca vigencia de las JAL en este período puede ser atribuida
a que ella no tiene reales poderes políticos, sus funciones son netamente consultivas. Los
Concejos municipales que tienen la potestad de instalarlas no vieron así ningún interés en
hacerlo. Aun cuando las JAL se llamen administradoras, no tienen competencia alguna en
la gestión y administración de los servicios a cargo del municipio. Además carecen de
personería jurídica y por lo tanto no pueden celebrar contratos. Tampoco son ordenadoras
de gasto, ni tienen a su disposición una planta de personal, ni organización cualquiera que
le sirva para prestar servicios o ejecutar obras. La JAL no es una entidad administradora, ni
puede crear organización administrativa alguna. No es más que un cuerpo extensivo de lo
que quiera delegarle el Consejo para ser ejecutado a través de las organizaciones
administrativas municipales que dependen del alcalde.

Algunos casos

Elección de JAL en Cali

Los resultados de las elecciones a las Juntas Administradoras en Cali en 1989 confirman las
tendencias generales de los estudios reseñados en pequeños municipios del país. Esto fue
así aun cuando por acuerdo del Concejo municipal (04 de marzo de 1989) la
reglamentación de la JAL asignó funciones más amplias a la población que a ella accediera.
Entre estas funciones están las de fiscalizar, desarrollar iniciativas, promover la
organización ciudadana y manejar 150 millones de obligatoria asignación por el Concejo
municipal, sobre la base del plan de gastos de las JAL.

Participaron en las elecciones un total de 113.862 personas. El 85.2% de los elegidos

confiesan simpatía, afiliación o amistad con los partidos tradicionales. El 2.8% con los
partidos de izquierda y el 10.2% declara no tener relación con los partidos. La población
que participó en mayor medida en las elecciones pertenece a las zonas de mayor índice de
pobreza, exactamente ahí en donde la elección de carácter partidista es más masiva. Los
programas en esas comunas están íntimamente ligados a propuestas puntuales y específicas
de satisfacción de demandas básicas en infraestructura social y de servicios. Concluyen los
analistas que "la campaña, entonces, permitió reproducir los estilos tradicionales de hacer
política, que obstaculizan la posibilidad de crear 'corrientes de opinión' de las cuales se
puedan nutrir las opciones electorales (...) Lo comunitario o, si se quiere, lo colectivo
termina por convertirse en el lugar privilegiado donde la población adelanta sus luchas por
la subsistencia. El particularismo y la desarticulación son los elementos característicos de
la actuación colectiva y se constituyen en terreno abonado para la reproducción de las

48
prácticas políticas dominantes". Por último no sobra señalar que el 13.9% de los ediles
confesó no conocer las funciones de las JAL a las cuales habían sido elegidos.

Las JAL en Santafé de Bogotá

La ley 11 de 1986 creó las JAL en los municipios, a excepción de Bogotá, que por ser el
Distrito capital requería de una ley particular que así lo estableciera. En su ausencia, las
iniciativas de descentralización administrativa en la capital (acuerdo 08 de 1987) fueron
suspendidas. La constitución de 1991 autorizó la descentralización administrativa en el
distrito y ordenó al concejo, a iniciativa del alcalde mayor, dividir el territorio en
localidades administradas por una junta administradora elegida popularmente para períodos
de tres años. A la cabeza de las localidades se encuentra un alcalde menor designado por el
alcalde mayor de tema enviada por la correspondiente junta administradora.

El congreso de la República, mediante la ley 01 de 1992, estableció la organización y

funcionamiento de las JAL en el distrito capital. Posteriormente, el concejo distrital
reglamentó esta ley mediante el acuerdo 066 de 1992, ampliando las funciones de las JAL
a:

- Construcción y mantenimiento de obras públicas (parques, vías y zonas verdes, redes de

distribución de energía, acueducto, alcantarillado y teléfono de carácter local).

- Construcción, reparación, dotación y mantenimiento de centros de atención en salud del

primer nivel, de centros de bienestar social, planteles escolares, instalaciones deportivas,
culturales y de recreación.

- Desarrollo de programas de gestión ecológica, de fomento microindustrial y de fomento al

desarrollo económico de la localidad.

- Prevención y atención de emergencias y desastres.

-Están autorizadas para regular la ubicación y supervisión de las plazas de mercado, ventas
ambulantes y estacionarias, así como también para controlar la expedición de licencias para
los establecimientos industriales, comerciales y de servicios.

Por otra parte, las JAL del Distrito poseen facultades de vigilancia de los contratos y
actuaciones de las entidades públicas en su sector. Controlan el inventario de los bienes
distritales. Vigilan la aplicación de las normas de policía y la evasión fiscal.

Las JAL de la capital tienen entonces una injerencia en la regulación de los servicios
públicos domiciliarios y sociales y en la infraestructura comercial y urbana local. Además,
se convertirán en organismos que manejan cuantías considerables del presupuesto distrital.
Recibieron el 10% de los ingresos de la administración central del distrito para 1993. Este
porcentaje se incrementa en un 2% anual hasta llegar a manejar el 20% de los ingresos en

49
1998. La asignación de estas partidas está condicionada a la elaboración de un presupuesto
anual de ingresos y gastos, sujeto aun plan de inversiones resultado de un plan de desarrollo
local, concordante con el plan de desarrollo del Distrito Capital. Los recursos de las JAL
(las transferencias del Distrito o cualquier otra suma de proveniencia diversa) se manejan a
través de un fondo de desarrollo local.

La evaluación más seria sobre la experiencia de las JAL en Santafé de Bogotá fue realizada
por la Universidad Nacional de Colombia. Recogemos aquí sus principales conclusiones
(BONILLA,1992). Para este autor, el mayor logro del proceso en la capital es que a través
del ejercicio de elaboración de los planes locales de desarrollo, en cada una de las veinte
zonas administrativas de la ciudad, se está dando un acercamiento al reconocimiento de los
problemas específicos de cada zona. Este diagnóstico se formula a partir de la expresión de
las demandas sentidas y no tanto del análisis técnico de los funcionarios sectoriales o de los
centros de investigación académica. Un estudio de la localidad Rafael Uribe (zona 18)
demuestra la disparidad en estos tres tipos de diagnóstico de necesidades: las sentidas, la
tecnocrática y la académica (LÓPEZ y AGUDELO, 1992). En segundo lugar, de manera
muy diferenciada por localidad, la elaboración de planes y la descentralización de
competencias administrativas hacia las JAL está abriéndole campo a múltiples formas
organizativas de la población en la formulación y ejecución de proyectos. Presumiblemente
se facilita así el acercamiento de la gestión de lo público a las comunidades, sin
intermediación del clientelismo y de los partidos políticos. En cuarto lugar, en algunas
localidades se dio una verdadera concurrencia interinstitucional para la elaboración de los
planes, superando, en pequeña escala, la atomización sectorial de la política pública. En
quinto lugar, señala el autor, el facilitamiento del compromiso de los funcionarios públicos
con comunidades y problemáticas específicas.

En cuanto a las dificultades, el autor señala las siguientes. Los límites introducidos por la
desconcentración institucional; es decir, a nivel del Distrito las instituciones siguen siendo
altamente centralizadas, impidiendo un compromiso y una flexibilidad institucional en las
jurisdicciones de las JAL. También indica las dificultades de la descentralización
administrativa, fiscal y de los planes. Esta descentralización no reconoce que una serie de
problemas son comunes a varias zonas y que sus soluciones demandan una planeación
supralocal. En su ausencia, se da el peligro de la ineficiencia y el despilfarro de recursos,
perdiendo la intervención sobre la ciudad en su totalidad y sobre sus diferentes mallas y
tejidos sociales, físicos y económicos. Por otra parte, señala la conclusión del estudio de la
Universidad Nacional que el traslado de poder es apenas incipiente. Excusándose detrás de
la tramitología administrativa, el Distrito sólo transfirió el 40% de los recursos de 1992. En
el fondo el problema es la grave bancarrota financiera de la capital la lucha de las
autoridades centrales de la capital por el uso de los recursos escasos. Se ha demorado así la
resolución de la infraestructura locativa y de secretariado de las JAL, agravado por el
carácter ad-honorem de los ediles. El decreto presidencial que expidió el estatuto orgánico

50
de la capital, en julio de 1993, reconoce una remuneración para los ediles por asistencia a
las sesiones. En lo que concierne a la participación ciudadana y comunitaria el estudio
conclusivo de Bonilla, alerta por su incipiente desarrollo. En efecto, la abstención electoral
para las JAL fue del 75%. De 184 ediles, solo 6 fueron elegidos satisfaciendo el cociente
electoral de su jurisdicción. El resto salió por residuo. Además, encuestas realizadas
demuestran que la población desconoce qué son las JAL, cuáles son sus funciones, quienes
fueron elegidos y qué planes de desarrollo poseen para las diferentes localidades (LÓPEZ y
AGUDELO). Se repite así lo anotado para la elección popular de alcaldes. Ambas abren el
espectro de la representación política a nuevas élites, pero la población no participa
electoralmente de manera significativa en estas contiendas, y no es asociada a formas
flexibles de participación en la administración y desarrollo de las competencias
descentralizadas. La frontera de la participación en la elaboración de los planes de
desarrollo locales fue la participación-información y la participación-consulta. Es decir, la
población, en algunos casos, señaló necesidades sentidas y manifestó predilección por
determinadas acciones. El que ello haya sido considerado por los ediles y los sectores que
contribuyeron a la formulación de los planes, fue aleatorio y marginal.

LA PARTICIPACION EN LO SECTORIAL

Comités de participación DRI

Objetivos e instrumentos

El Desarrollo Rural Integrado -DRI- en Colombia tiene inicio en 1976 bajo el gobierno del
presidente López Michelsen. Su finalidad gira en torno a la "asistencia técnica y
transferencia de tecnologías para la producción agrícola y la comercialización, el crédito
para la producción, la dotación de infraestructuras viales, electrificación y regadíos, así
como de apoyos para la satisfacción de necesidades básicas, dirigidas a comunidades de
pequeños productores campesinos" (FAJARDO, 1992).

Dentro de estos objetivos y para cumplirlos se previó desde los inicios del programa la
participación de las comunidades campesinas, a fin de facilitar las labores de capacitación
para la asesoría técnica en producción y mercadeo, la capacitación para reforzar la
organización campesina para la comercialización de los productos y la recepción de
servicios de salud y educación.

El programa creó comités veredales de beneficiarios del DRI, compuestos por los usuarios
de créditos para la producción y la comercialización y por aquéllos que eran beneficiarios
de las otras líneas del programa. Un representante de cada comité veredal concurría al
comité departamental y uno de éstos al comité distrital (nivel regional). También existía un
comité nacional. En todos los, casos asistían los funcionarios representantes del programa

51
en número creciente respecto de los usuarios, según asciende el nivel territorial. Las
labores del comité eran las de coordinar el trabajo de las diferentes entidades que
concurrían en la prestación de las líneas del programa, la evaluación de las actividades y la
programación anual de las prioridades. En este sentido, los comités de participación
campesina en el DRI constituyen el antecedente más serio de participación de usuarios en la
ejecución de programas y en las estructuras de las instituciones públicas, participando en el
señalamiento de necesidades y potencialidades, la elaboración de prioridades, ayudando a
la ejecución de programas y organizando a los usuarios directos e indirectos para los
diferentes fines de la política pública.

Resultados (logros y dificultades)

La respuesta de las comunidades campesinas a la propuesta de organización para la

participación en políticas de crédito y asesoría técnica fue masiva. Un período de
desencanto sucedió al constatar que las instituciones no tenían una ágil disponibilidad de
recursos y capacidades de ejecución de compromisos. Sin embargo, en esas comunidades
aisladas, pobres y fragmentadas, las ofertas del programa y la posibilidad de presión y
organización social en torno de los comités, mantuvo la presencia en ellos. La dirección del
programa DRI reconoció y estimuló este comportamiento al modificar en 1979 el carácter
de los comités. Se crearon las asambleas veredales compuestas por todos los habitantes en
donde hubiera al menos 15 usuarios del programa. Posteriormente. en 1983, y para ampliar
la vinculación al programa, se permitió la coordinación con él desde cualquier forma de
organización social campesina existente. sin exigir la creación de una organización expresa
para el programa DRI. Con ello. se pretendió dar respuesta a las críticas sobre la generación
de tantas formas organizativas campesinas como iniciativas públicas e instituciones
existían. La dirección del DRI estimuló, sin embargo, la agremiación de los campesinos
beneficiarios del programa, creando en 1985 la Asociación Nacional de Beneficiarios del
Programa DRI-ANDRI. Esta contaba en 1987 con 40.000 miembros y amplió luego su base
a todos los campesinos del país independientemente de que hicieran o no parte del
programa. Esta independencia gremial logró hacer sobrevivir las asambleas veredales
después del segundo quinquenio del ochenta, cuando ya no fue prioritario para el gobierno
el programa y menos la organización campesina.

Los evaluadores de los comités reconocen que éstos han facilitado el flujo de información y
recursos de las instituciones y programas del gobierno directamente a amplias capas de la
población "objetivo". El filtro del clientelismo ha sido debilitado ya que éste se reproduce
de la intermediación informativa y financiera entre el Estado y las comunidades pobres. Se
reconoce también la función dinamizadora de los comités que han organizado la población
para obras de infraestructura física y social.

El paquete descentralista de 1986 no varió fundamentalmente el papel de los comités

veredales y de la participación campesina en ellos. Su función es la de detectar prioridades

52
y programas en las áreas desarrolladas. por el DRI y hacer propuestas a los comités
municipales y departamentales que deciden sobre la asignación de recursos cofinanciables
con el Fondo DRI a nivel nacional. De tal manera, la participación arroja las señales de
demanda para que instancias superiores estudien de su pertinencia y de los medios
financieros existentes para su ejecución, ahora compartida entre un fondo nacional y los
recursos municipales.

53
LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAS OBRAS PÚBLICAS: La panacea
de la cofinanciación

Héctor-León Moncayo

* Director Ejecutivo del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -

ILSA-. Asesor Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL

** Este ensayo fue preparado a principios de 1994, por lo tanto cuando se refiere al
"gobierno actual" se trata del presidido por César Gaviria.

INTRODUCCION

El objeto del presente trabajo es analizar en qué medida, con qué criterios y en qué sentido
ha venido avanzando el proceso de descentralización en el sector de Obras Públicas y
Transporte. Esta denominación -Obras Públicas y Transporte- quizás no resulte del todo
apropiada pues, como se verá más adelante, precisamente las reformas recientes reducen el
sector al "transporte y la construcción de su infraestructura", eliminando otros componentes
de lo que tradicionalmente se conocía como "obras públicas". La descentralización sectorial
es sin duda un aspecto fundamental en el análisis global del proceso de descentralización en
Colombia en el período posconstitución. Con la expedición de la ley sobre distribución de
competencias y recursos (Ley 60 de 1993), que toca con el situado fiscal de salud y
educación y con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación,
puede decirse que concluye el proceso en lo que se refiere al llamado sector social. Se
incorpora claramente a los departamentos (también los distritos) dentro del esquema global
de la descentralización colombiana, asimilando los campos de la salud y la educación que
anteriormente se consideraban dentro de la problemática sectorial y como tales habían sido
objeto de leyes específicas, predominantemente de desconcentración.

Con esta misma ley, la municipalización -origen de toda la descentralización- asume

claramente un énfasis "social", calificando de esta manera lo que en un principio aparecía
como descentralización del gasto público en general. Como se recordará, tanto en la ley 12
del 86, como en la 77 del 87 se abría un abanico bastante amplio de posibles destinaciones
de la participación de los municipios, con la única condición de privilegiar la "inversión" .
Ahora la propia ley, si bien enuncia 16 áreas de inversión, establece como prioridad
obligatoria, una vez más educación (30%), salud (25%), agua potable (20%), recreación y
deporte (5%) quedando de libre asignación tan sólo un 20%. Además, se atribuye
explícitamente a los municipios la responsabilidad de otorgar subsidios a la oferta y a la
demanda, en educación y salud, y a la demanda en vivienda, servicios públicos
domiciliarios, en el agro y en general a la población "vulnerable", dado que allí se establece
también una prioridad en el gasto hacia educación y salud.

Así pues, solamente permanece, del enfoque inicial de la descentralización, la prioridad

asignada en agua potable y saneamiento básico (que también puede considerarse social).
Visto detenidamente, el cambio es radical; desde un enfoque de inversión en servicios
públicos, a uno de gasto social interpretado como salud y educación, redefiniendo las
nociones de inversión y funcionamiento. Aunque se admite como destinación posible del
remanente de los recursos transferidos casi todas las inversiones previstas en las
disposiciones originales de la descentralización, lo cierto es que la lógica del nuevo
esquema, así como la limitación de los recursos transferidos (aunque se hayan aumentado ),
obligan a plantear otras fórmulas, centralizadas, desconcentradas, o descentralizadas, para
atender el amplio campo que queda descubierto.

Dicho de otra manera: El hecho de que lo fundamental del esquema de transferencias

intergubernamentales haya quedado orientado hacia el sector social -entendido en esta
acepción restringida- hace más importante consagrarse ahora al análisis de los otros
sectores, que si bien se suelen interpretar en relación con el "desarrollo", no son menos
importantes, en nuestra opinión, desde el punto de vista de lo social. En ellos la
problemática de la descentralización tiene que ver ahora con los esquemas de
cofinanciación-privatización y no con los de transferencias. Uno de estos sectores es
precisamente el de obras públicas y transporte.

LA DESCENTRALIZACION SECTORIAL

Antecedentes

En el período preconstitución, el tema sectorial había sido tratado principalmente en

términos de desconcentración de las entidades nacionales que efectuaban inversiones
regionales y locales. Poco más o menos en el sentido de los primeros esfuerzos en
educación y salud. Solamente en el caso de los municipios y de ciertas competencias que
les habían sido atribuidas, por ejemplo en materia de caminos vecinales, se venía
intentando definir un esquema de cofinanciación. Esto era evidente en la política señalada
para el Fondo de Caminos Vecinales, y también para el DRI, en buena parte inspirados en
el PNR de la época Barco.

Cabe recordar que en un principio los departamentos no aparecían como destinatarios del
proceso descentralizador. Sin embargo, la discusión sobre la distribución por regiones del
presupuesto nacional venía de tiempo atrás. Como se sabe, esta repartición era -y todavía
es- un proceso de negociación política entre el ejecutivo y las élites regionales, mediada
más por las organizaciones partidistas que por el Congreso mismo. En la distribución
regional habría que incluir hasta los proyectos de interés nacional, como carreteras

55
troncales, grandes hidroeléctricas, montaje de refinerías de petróleo, etc., que en el juego
político electoral tienden a convertirse en banderas de "redención regional".

Aparte de otras consideraciones sobre el papel del Estado y las posibilidades de corrupción,
este mecanismo revelaba dos dificultades principales:

1) La inexistencia dentro de la planeación, la presupuestación y la ejecución del gasto

público, de una real articulación entre lo sectorial y lo territorial. En otras palabras, la
prevalencia de un gran margen de arbitrariedad en la asignación de los recursos.

2) La existencia de un crónico desajuste entre presupuestación y ejecución que conlleva

falta de transparencia en los procesos de inversión pública (imposibilidad de seguimiento) y
proliferación de obras inconclusas (imposibilidad de evaluación de resultados).

Los efectos de esta irracionalidad estructural sobre el equilibrio fiscal son evidentes.

Las propuestas de desconcentración

Preocupados de esta irracionalidad y sólo adicionalmente de la descentralización o el

desarrollo territorial, los dos gobiernos anteriores propusieron diversas alternativas de
reorganización. Se trató de habilitar a los departamentos para hacer el seguimiento de las
inversiones nacionales en su jurisdicción, asignándole un papel de cierta importancia a las
corporaciones regionales de desarrollo. Complementariamente se intentó utilizar los
Consejos Regionales de Planificación CORPES para viabilizar la participación de las
entidades territoriales en la conformación del presupuesto Nacional.

Finalmente, con la expedición de la Ley 38, nuevo estatuto presupuestal, se introdujo la

figura del "delegado presupuestal" dando énfasis en este caso a la cofinanciación o
coinversión, que como su nombre lo indica significa participación del presupuesto nacional
en obras que cuentan con aportes de las entidades territoriales, en especial los
departamentos. En alguna medida se obligaba a las oficinas seccionales de los ministerios o
institutos descentralizados a coordinar con las autoridades departamentales.

Los resultados no fueron halagadores. Las anteriores propuestas se basaban más que todo
en la apertura de espacios de coordinación, no en mecanismos de real participación
territorial, y tenían como objetivo incrementar la capacidad de control sobre el gasto
público por parte del ejecutivo.

En síntesis, aparte de la descentralización sectorial que estaba implícita en la atribución de

competencias a los municipios -cuyo paradigma estaba en el desmonte de INSFOPAL por
lo que se refiere al sector de agua potable-, de la obligación de cofinanciar con los
municipios para Fondos como el de Caminos Vecinales y del DRI, y de los procesos de

56
reorganización en salud y educación, ahora concluidos, los sectores restantes han
permanecido en relativa indefinición. Para ellos se había mantenido el esquema de
descentralización funcional o sectorial de las reformas de 1968. Es cierto que, por ejemplo
en obras públicas y transporte, tanto los municipios como los departamentos podían
adelantar inversiones con sus recursos propios, pero se conservaba el implícito de que las
obras más importantes deberían hacerse con cargo al presupuesto nacional y a través de las
oficinas seccionales de las entidades respectivas. Es más, a pesar de las variantes
introducidas por el mecanismo de cofinanciación, se admitía que programas como el DRI
seguían siendo programas especiales orientados desde el centro para inducir
transformaciones y crear condiciones de desarrollo económico y social, en el entendido de
que las regiones destinatarias no estaban en capacidad de hacerlo bajo su propia
espontaneidad y con sus propios recursos. Así, la infraestructura institucional de las
entidades territoriales, especialmente en cuanto capacidad técnica y de gestión, se conservó
en un bajo nivel (con pocas excepciones), dependiente de la iniciativa y acción de las
instituciones nacionales. Vale anotar, eso sí, que en algunas de éstas la capacidad técnica y
aún de gestión, ha sido incontrovertible, por ejemplo en Caminos Vecinales. Esto último
permite anticipar una observación sobre las propuestas descentralizadoras actuales: Lo que
ya era cierto, en agua potable y otros servicios de carácter municipal, es decir el escaso
desarrollo institucional, lo es aún más en sectores como obras públicas y, transporte, por lo
menos en lo que se refiere a los municipios, o su gran mayoría; con el agravante de que
estas capacidades institucionales técnicas tampoco se pueden encontrar a nivel local en el
ámbito privado. Reducir la cuestión aun problema de cofinanciación es perder de vista el
conjunto de las funciones que han venido prestando ciertas instituciones.

EL SECTOR DEL TRANSPORTE

Redefinición del transporte

El eje de las transformaciones actuales ha sido la conversión del Ministerio de Obras

Públicas y Transporte en un Ministerio de Transporte. Una transformación hasta cierto
punto formal porque en la realidad las obras que no son de infraestructura de transporte han
sido desde siempre adelantadas bajo la iniciativa de otras entidades, por ejemplo
hidroeléctricas, torres y equipos de transmisión eléctrica, infraestructura de
telecomunicaciones, proyectos de adecuación de tierras, edificios públicos, instalaciones
deportivas, etc. sin contar acueductos y alcantarillados y otras "municipales". Entre lo que
se abandona realmente con la reducción al "transporte", quizás sólo podríamos mencionar
monumentos públicos y parques nacionales. Sin duda el cambio de nombre tiene más que
todo un efecto simbólico -o subliminal- y es el de sugerir desde ya que la construcción de
infraestructura (incluyendo la de transporte) nunca más se hará directamente por parte del
Estado y que esta entidad sectorial (el ministerio), como otras, solamente se ocupará de fijar

57
políticas y de la regulación. Esta observación sería innecesaria sino fuera porque revela una
intención fundamental de la actual política. En los decretos y los proyectos de ley tal
declaración de principios aparece una y otra vez, obsesivamente. El transporte, desde luego,
es de por sí un ámbito bastante amplio y complejo. En términos sencillos podría definirse
como el traslado de personas, animales o cosas de un punto a otro del espacio geográfico,
utilizando cualquiera de los medios que la naturaleza y la técnica han puesto al alcance del
hombre. No sólo forma parte del bienestar de la sociedad y de las posibilidades de ejercicio
de la libertad, sino que en sentido económico ocupa un lugar privilegiado en la extensión
del mercado, en la formación de los costos y por tanto en las condiciones de la acumulación
de capital. Por definición es un asunto público, independientemente de que a la vez sea una
esfera de inversión privada y de valorización del capital.

En principio hay, pues, que diferenciar entre transporte de carga y de pasajeros. Luego,
diferenciar según el modo: carreteras, ferrocarril, fluvial, marítimo, aéreo, por ductos.
Finalmente entre la infraestructura (vías en sentido amplio), los vehículos (también en
sentido amplio) y la actividad transportadora propiamente dicha.

La política pública tiene entonces que ver con la infraestructura, la industria del transporte
y la regulación de la operación misma (tránsito en sentido amplio). El objetivo general de
esta política será entonces asegurar, para el sector, disponibilidad, acceso, economía,
eficiencia, y eficacia, expresada esta última seguramente en velocidad, confiabilidad, y
seguridad.

Ahora bien, como parte de una política de desarrollo, siempre se ha considerado como un
instrumento privilegiado para mejorar las condiciones de la acumulación de capital. No
debe extrañar, por lo tanto, que en Colombia como en casi todos los países haya sido objeto
de la intervención directa del Estado y parte importante del gasto público, sobre todo
cuando se considera que es una forma de remover los que se llamaban "obstáculos al
desarrollo". Caso típico en el cual la inversión pública tenía que garantizar, por ejemplo, la
construcción de la infraestructura, ante la ausencia de un sustituto por la vía del mercado
que sólo podía venir en una etapa de crecimiento autosostenido. En Colombia fue un
imperativo claro de la economía exportadora por lo que se refiere al río Magdalena o a la
red ferroviaria, y, luego, de la integración nacional, en un país como éste de compleja
orografía. Hasta hace poco era una opción programática indiscutible pese a que sus
resultados no fueran satisfactorios; es esta opción precisamente la que se abandona con las
propuestas actuales; no se trata por lo tanto de una simple reforma institucional o de una
reestructuración del gasto público; la política de desarrollo cede su lugar, si acaso, a una
simple política pública.

58
Situación actual del transporte en Colombia

No es posible aquí, ni necesario, presentar una historia del transporte en Colombia ni

intentar su evaluación. Bástenos mencionar el panorama al que se ha llegado, como
resultante, principalmente, de una actitud pasiva ante las fuerzas económicas y los intereses
Políticos, hecho paradójico si se piensa en los postulados prevalecientes del
intervencionismo de Estado. En términos concretos es un resultado de la irracionalidad en
los procesos de inversión pública que se mencionaron antes.

En la actualidad, del total anual de la carga transportada en el país, un 51%

aproximadamente se moviliza por carretera. Sin embargo, si se excluye lo correspondiente
a ductos (petróleo y gas) que es un 35% y el carbón del Cerrejón que es prácticamente la
totalidad del uso del ferrocarril, el transporte por carretera representaría un 95% del total.
En el transporte de pasajeros la situación es igual. Por carretera se moviliza el 92%; por vía
aérea 6%, y sólo el pequeño porcentaje restante por río o ferrocarril.

La realidad nos muestra entonces que, en Colombia, la política de transporte se ha venido

transformando en "política de carreteras" y que el ministerio, no solamente se reduce a ella,
por la vía de los hechos, sino que, como se verá más adelante, carece de control
institucional sobre los otros modos (escasamente atiende el fluvial). Por ejemplo, en lo que
se refiere al comercio exterior que es fundamentalmente marítimo, el control institucional
corresponde a DIMAR que es una Dirección del Ministerio de Defensa. Es por eso que, a
pesar de hablarse desde hace mucho tiempo de estrategias de transporte multimodal, es
decir aquellas que aprovechan la complementariedad entre los modos de acuerdo con sus
ventajas comparativas en cuanto eficiencia y costos, todo esfuerzo ha sido inútil. En
realidad atenta contra la lógica espontánea de las fuerzas y los intereses creados. Las
propuestas actuales, como se verá, no parecen invertir el sentido de dicha lógica, pues no
tocan esa que debería ser la problemática fundamental para cualquier política.

Ahora bien, se ha venido diciendo que la cobertura de la red de carreteras en el país es casi
total. Dicha afirmación puede y debe ser discutida no sea que volvamos a caer en las
ilusiones del "sobredimensionamiento", de ingrata recordación. Sin embargo, aparte de ello,
debe advertirse desde ya que de esa red sólo el 12% está pavimentada. La distribución del
kilometraje según la clasificación habitual es la siguiente:

- Troncales 6.000

- Secundarias 38.000

- Penetración 58.000

De este kilometraje el MOPT, a través de Fondo Vial Nacional atendía la totalidad de las
consideradas hasta ahora troncales y el 55% de las secundarias. A través del Fondo de

59
Caminos Vecinales se atiende el 52% de las de penetración. Lo restante se reparte entre
departamentos y municipios.

Los recursos con que cuenta el sector central para esta atención son los siguientes, por lo
menos nominalmente:

-Del presupuesto Nacional

-De peajes y otras contraprestaciones

-De valorización

-De impuesto sobre los combustibles

-De crédito externo

Sobra anotar que la estrategia de financiación, en la práctica estuvo apoyada en el impuesto

a los combustibles que dio origen a la constitución del Fondo Vial en 1967, y, por otra
parte, en el crédito externo. En cuanto a la aplicación de estos recursos una somera
evaluación nos muestra que históricamente la inversión tuvo un crecimiento importante en
principios de los años 80 durante la vigencia del "Plan de Integración Nacional"; luego
desciende para incrementarse otra vez del 86 al 89. A partir de este año comienza a
disminuir otra vez en forma preocupante. El problema adicional consiste en que no todos
estos recursos se destinan a construcción, conservación, rehabilitación o recuperación de la
red física. Una parte va al servicio de la deuda y otra a funcionamiento. En su conjunto la
inversión pública en el sector transporte tiene más o menos el mismo comportamiento y tal
vez más acentuado hacia la baja si se tiene en cuenta que el fluvial (bastante poco
significativo) y el férreo, entran en definitiva decadencia en este período. Quizá se registre
un aumento durante los últimos dos años, pero atribuible a los costos de la reorganización
en ferrocarriles y puertos.

Cabe anotar que los modos marítimo, aéreo y ductos prácticamente se autofinancian, de ahí
que la dependencia de los recursos públicos se refiera fundamentalmente a los primeros
mencionados. Finalmente una advertencia que resulta útil para reconsiderar los lugares
comunes de los diagnósticos. En realidad el ministerio directamente sólo ha venido
ejecutando obras de conservación y rehabilitación pues la construcción de vías como tal
siempre se ha hecho por contrato. La conservación ha sido pues fundamentalmente la
función de los 26 Distritos de Obras, distribuidos por todo el país. Recientemente,
inclusive, aún esa labor de mantenimiento ha sido adelantada también por contrato con más
o menos 300 microempresas asociativas. Si se añade a esta constatación la dinámica de la
distribución regional del presupuesto que se comentó al principio, es fácil concluir que no
ha existido una real estrategia en materia de infraestructura; aparte de algunas obras en las
troncales, las cuales se contratan ( el ministerio, por cierto, tiene organizada la información

60
por contratos y no por obras), la intervención pública se ha dispersado en acciones que se
ejecutan bajo presiones.

El diagnóstico y las soluciones propuestas

El gobierno actual ha tenido, ciertamente, una política nítidamente expuesta y publicitada.

No ha sido puesta en práctica en lo fundamental, pero sí es explícita, especialmente en los
documentos del Ministerio, del DNP y del CONPES, y en el Plan Nacional de Desarrollo.
Actualmente, se adelanta, por contrato con un consorcio de firmas consultoras, la
elaboración de un Plan Maestro de Transporte.

No obstante, independientemente de los resultados de este estudio, la política ya está

definida; es muy simple y se basa en dos ejes principales: la reorganización institucional y
el llamado Plan Vial de la apertura. El segundo es solamente la justificación de las obras
que se piensan adelantar: algunas carreteras, la rehabilitación de ciertos tramos de las líneas
férreas y un esfuerzo de recuperación del río Magdalena. El primero es, con mucho, el
verdadero propósito de la política. Como quien dice: el problema, según el actual gobierno,
es institucional.

No cabe duda que el diagnóstico está claramente marcado por la solución que se pretende
ofrecer. Se insiste en que las dificultades del sector se han originado, de una parte, en la
gran dependencia de la construcción de infraestructura de la capacidad de ejecución del
Estado y en el exceso de su intervención, tanto en regulación (que como es usual se
confunde con la tramitomanía) como en gestión directa; características que habrían inhibido
la participación del sector privado. y de otra parte, en el acentuado centralismo existente.

Si este es el diagnóstico, la solución no puede ser otra que privatización, desregulación y

descentralización, que son los axiomas del enfoque hoy en boga.

Algunas de las observaciones presentadas anteriormente servirían desde ya para cuestionar

este diagnóstico, nada más que por el hecho de que hemos introducido elementos de juicio
que allí, deliberadamente, no se tocan. Por ejemplo, cuando se recuerda que la construcción
directa no es una de las características de nuestro ministerio. O cuando se abre el
interrogante de si en las decisiones de inversión el problema está en el centralismo o más
bien en la irracionalidad de la participación-presión regional. O, finalmente, cuando se
revela que la característica institucional del sector está más que todo en la dispersión. Pero
esto ha de ser objeto de otro ensayo. Por la pronto sólo una cosa debe quedar clara: En el
diagnóstico no se analiza la relación del sector con el tipo de desarrollo económico que se
ha traído -y la explicación de la perversa concentración en el sistema carretero- ni se
identifican las necesidades actuales y las posibilidades de aprovechar a fondo los recursos

61
del país. En suma, en el diagnóstico no se enfrenta el problema real del sector que es en
buena parte la ausencia de planeación.

Ya para terminarse el presente gobierno, no tiene mucho sentido reiterar los programas
concretos 91-94 o el plan vial al año 2000 que se incluye en el Plan de desarrollo. (El
propósito es bastante obvio: otra vez concentrándose en carreteras, fortalecer los corredores
que llevan a la Costa Atlántica y algunas transversales necesarias para ellos. En segundo
lugar mejorar las vías a Buenaventura y Tumaco). Basta concretarse en el reordenamiento
institucional que, siendo el eje de la política, es además objeto del presente trabajo.

LA REORGANIZACION INSTITUCIONAL

Antecedentes

Como se ha dicho, detrás del término reorganización institucional,

se esconde un cambio de opción programática que excluye la noción de planeación para el

desarrollo, único terreno de real solución para los problemas planteados. Curiosamente, aún
dentro de un modelo de apertura como el impuesto, este debería ser un ámbito privilegiado
de intervención; pocos países en las condiciones actuales del nuestro decidirían una
solución de mercado para el sector y sin embargo esa es la opción.

Dentro de la terminología de la reorganización institucional el objetivo explícito del

gobierno es redefinir las relaciones entre el Estado y los particulares, y dentro del Estado,
entre los diferentes niveles territoriales. Al respecto se habían venido dando pasos
importantes desde tiempo atrás.

1) El primero, ya mencionado, fue la decisión de adelantar las labores de conservación y

aún de recuperación de carreteras, por contrato con microempresas asociativas. Esta
decisión desplazó de su función principal a los Distritos de Obras. Esto significa que si era
cierto que estas dependencias eran enormemente ineficientes, que ya no contaban con
personal de campo verdaderamente adecuado y que en sus talleres se acumulaban equipos
de los cuales no se tenía ni siquiera un registro preciso, en mal estado subutilizados, la
política apuntaba a mantener el statu quo ofreciendo otra alternativa para el servicio que
debía prestarse.

A pesar de que seguramente ya no hay posibilidad de replanteamiento, queda de todas

maneras la inquietud de si no hubiese sido posible intentar una reforma de dichos Distritos,
haciendo, mucho más rígido el control sobre los mismos, pero sobre todo alterando la
lógica de la ejecución de las inversiones regionales y locales.

62
Al parecer la coordinación propuesta con las autoridades departamentales no tuvo ningún
efecto positivo sobre su estructura y modos de gestión. Es más, en las nuevas circunstancias
lógicamente el proceso de descomposición administrativa tenía que avanzar
aceleradamente. A la fecha los distritos ya son verdaderamente un peso muerto. Las
evaluaciones de la nueva modalidad son hasta ahora financieras e indican una mayor
eficiencia, expresada en menores costos por kilómetro conservado o recuperado. Esto hasta
cierto punto es algo obvio pues en la operación de los distritos hay un costo de planta de
personal con un acumulado de prestaciones sociales y otros beneficios convencionales,
además de otros costos fijos y de funcionamiento administrativo, lo cual no es válido para
las empresas asociativas que fijan el monto de los contratos según mínimos costos. Sin
embargo, no hay una evaluación consistente de los resultados en términos de calidad y
durabilidad y sobre todo de rendimientos a escala, en relación con el hecho de que en
muchas carreteras tendría que adelantarse una labor más de rehabilitación que de
conservación.

2) El segundo -ya bastante comentado en el país- fue la liquidación de los Ferrocarriles

Nacionales de Colombia y su reemplazo por tres empresas y donde, discutiblemente, la
construcción de infraestructura sigue a cargo del Estado, mientras que la operación se deja
al sector privado. Pasado ya algún tiempo, la evaluación no arroja resultados muy positivos:
al tiempo que se incurre en el costo de la liquidación, especialmente en términos del
personal licenciado, el esfuerzo de inversiones en la rehabilitación de vías es todavía
demasiado modesto como para que posibilite un despegue de la inversión privada en la
operación. Esto tiene dos consecuencias que vale la pena mencionar. En primer lugar, a
medida que pasa el tiempo el ferrocarril va siendo desplazado definitivamente como opción
de transporte, imposibilitando a la vez la formulación de estrategias multimodales. En
segundo lugar, el costo del desmonte, se suma a los que se habían asumido antes (EMPOS
y ACUAS), a los que se siguen asumiendo (Puertos), ya los que vendrán en un futuro
inmediato. Es un fenómeno preocupante que pone en cuestión las posibilidades de
equilibrio fiscal de los próximos años.

3) El tercer paso ha sido la liquidación de Puertos de Colombia cuyas implicaciones

inmediatas son similares a las comentadas antes. A pesar de que la aparición de terminales
privados ya era un a hecho reconocido, la verdad es que la habilitación (e infraestructura) y
la gestión de los puertos entendidos geográficamente va mucho más allá de dichos
terminales. En este sentido preocupa la indefinición o lentitud en la conformación de las
sociedades portuarias que supuestamente, dentro de un enfoque de descentralización,
tendrían que contar con la iniciativa y los recursos de las entidades territoriales, ya sean
municipios o departamentos. Como se sabe, la inversión privada en este caso depende en
gran medida de las posibilidades concretas de exportación y su rentabilidad. Frente a un
mercado mundial inestable y con graves restricciones como el actual, las decisiones de
inversión en esta esfera son difíciles. No siempre se da el caso de un proyecto integrado

63
como el del carbón del Cerrejón. Nuevamente aunque sea tarde, valdría la pena preguntarse
si no existían otras alternativas de reestructuración del sistema portuario.

4) Finalmente, y aunque corre paralelo a la reforma del ministerio que se comentará

enseguida, hay que mencionar la iniciativa de otorgar en concesión la construcción de vías,
lógicamente dando la posibilidad de que la empresa concesionaria, durante un tiempo
explote económicamente su uso a través del cobro de peajes, tarifas u otras
contraprestaciones. Esto desde luego implica algunas modificaciones y adecuaciones
jurídico-legales e induce una transformación importante en el carácter de servicio público
que se atribuye al transporte.

Una cosa es que el Estado abandone la ejecución directa de obras y como ha sido tradición
en Colombia la operación directa del transporte, y otra es que la propia infraestructura sea
objeto de explotación económica, sometiendo su desarrollo a una lógica de mercado.
Implicaría un nuevo e importante dispositivo de regulación que tocaría no sólo con las
especificaciones técnicas para garantizar adecuación y seguridad a las vías, sino también la
atención prioritaria de claras necesidades de desarrollo, la prevención de efectos
ambientales negativos, y, por supuesto, un marco aceptable para la fijación de tarifas.
Hasta ahora sin embargo, las modificaciones jurídicas marchan en otro sentido. En el
estatuto de contratación que merece estudio aparte, se registra ya una modificación
importante. Además de incluir la concesión para la construcción de Obras públicas como
una modalidad especial del contrato estatal, se establece además que la iniciativa para
concesionar pueda provenir de los mismos particulares. Esta precisión adicional revela la
importancia del tema que se está sugiriendo. En realidad el sistema de concesiones como
mecanismo de desarrollo de la infraestructura enfrenta el problema de la rentabilidad
requerida. Admitir la iniciativa de los particulares, independiza relativamente este
desarrollo de los planes trazados desde el Estado. En ese sentido habría que aceptar que la
estrategia racional de desarrollo del sector coincide con la lógica impuesta por las
rentabilidades relativas. y aparentemente es así si se tiene en cuenta que el mismo gobierno
establece como prioridad ciertas troncales (pensando sólo en carreteras) y las define en
buena parte por el elevado tráfico promedio y la mayor ponderación que tenga en éste el
tráfico pesado, casos en los cuales es de esperarse una alta tasa de retorno para el posible
inversionista. Aparte de que no parece conveniente que el Estado se prive, justamente, de lo
que puede ser un modo de autofinanciamiento para el sector, la inquietud es esta: Si la
estrategia fuere distinta, atendiendo mucho más a las necesidades de desarrollo económico
y a las posibilidades de formulas multimodales, la conclusión deja de ser evidente.

Replanteamiento global

A pesar de que los pasos que se han dado constituyen, por decirlo así, "picas en Flandes",
en términos del cambio de orientación de las políticas públicas en esta materia, es claro que
debía adelantarse una transformación del marco normativo e institucional. El gobierno

64
preparó entonces el proyecto de lo que hoy es la Ley 105 de diciembre de 1993 sobre el
sector y el sistema nacional de transporte.

En este proyecto, y especialmente en su versión inicial, se establecía un marco conceptual e

institucional que de alguna manera corresponde a lo que en nuestra opinión sería un
verdadero reordenamiento, enfocado a la descentralización. Para empezar, una definición
del sector y de lo que sería el Sistema Nacional de Transporte: Se ubica allí el carácter de
servicio público que tiene el transporte y en consecuencia con ello la participación
específica tanto de los particulares como del Estado en sus diferentes niveles territoriales;
así mismo los principios que rigen su regulación y las autoridades competentes para
definirla y para aplicarla.

En segundo lugar, lo referente a la infraestructura de transporte. Para el tema que nos

ocupa, muy importante es la definición de la infraestructura nacional que comprendería:

-La red nacional de carreteras (se incluyen las especificaciones técnicas).

-Los ríos y canales navegables.

-Los puertos públicos marítimos de propiedad de la nación.

-Las líneas férreas de propiedad de la nación

La red de radio-ayudas de propiedad de la nación.

La red de oleoductos y poliductos de ECOPETROL.

Faros, boyas y otros elementos de transporte marítimo.

En el mismo orden de ideas se define la infraestructura departamental; igualmente la

municipal y distrital.

Fácil es comprender que este marco resulta indispensable para llegar aun verdadero
esquema de distribución de competencias y recursos en el sector. En lo que se refiere a
competencias cabe resaltar que en este proyecto claramente se precisa lo correspondiente a
departamentos y municipios y lo que es más importante, se trazan los lineamientos de un
plan para el traspaso de dichas competencias cuando ellas se encuentren a cargo de la
nación. Por otra parte, se preveía un esquema de distribución de los recursos. Precisamente,
en la versión inicial se contemplaban, además de tarifas, peajes y de la valorización,
algunas transferencias hacia las entidades territoriales para conservación y construcción de
carreteras. Dichas transferencias desaparecieron del texto cuando se presentó el proyecto
NO.100 en el cual se habla más bien de los recursos de cofinanciación del Fondo de
Infraestructura Vial y Urbana (D. 2132). En todo caso, sí se plantean criterios de
financiación.

65
Finalmente se tocan los aspectos de adecuación de las estructuras administrativas de las
entidades territoriales, y de los planes territoriales de transporte. En síntesis, el proyecto,
representaba una propuesta global de reordenamiento, discutible seguramente, pero válida
como esfuerzo de reforma comprehensiva.

Una vez en el Congreso, la Comisión nombrada para el efecto, hizo una serie de
correcciones, algunas que contribuían a aclarar sus términos, otras, confunden los
contenidos toda vez que expresan el resultado de presiones de grupos de parlamentarios.
Como se dijo, la ley ya fue aprobada por el Congreso. Allí se incluyen ciertas
"salvaguardas". Por ejemplo, cuando dice: "La Nación no podrá entregar responsabilidades
sin la definición, apropiación o giro de los recursos necesarios". (Art. No.16)

De la Ley al Decreto. Nuevamente la vía ejecutiva

Sin embargo, como es de frecuente ocurrencia en el estilo colombiano, después de varias

revisiones, el proyecto se empantanó en el Congreso. Para el gobierno la solución fue
anticiparse, expidiendo el Decreto 2171, por el cual se reestructuró el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte, en diciembre de 1992, dentro del famoso paquete de "modernización
del Estado". Como si hubiese renunciado a la ley para asegurar lo más importante por vía
ejecutiva y buena parte de las dificultades y vacíos que ahora se observan dependen de este
desenlace.

En principio este decreto debería considerarse como una simple adecuación institucional.
Igual que todos los demás de la modernización pues en el espíritu del artículo 20 de la
Constitución se buscaba reestructurar la rama ejecutiva para ponerla en consonancia con la
nueva distribución de recursos y competencias que, estando prevista en la misma Carta,
debía desarrollarse legislativamente. El problema consiste en este caso (y tal vez en otros)
en que la dicha reasignación de competencias, así como el replanteamiento en el enfoque,
no estaba desarrollada. Es por eso que el decreto materializa la reasignación de funciones,
la mayoría de las veces por exclusión.

Es decir, al definir las funciones del Ministerio se deja en la práctica un conjunto de ellas
que tendrían que ser asumidas por las entidades territoriales. Al mismo tiempo, consagra
implícitamente el nuevo enfoque de la política de transporte cuando delimita la nueva
órbita de acción del Ministerio y sus nuevas entidades adscritas. Efectivamente hay una
coherencia con los lineamientos expresados en el proyecto de ley -es más, algunos puntos
que se encontraban en su versión inicial aparecieron en el decreto- sin embargo el hecho de
que ese proyecto que se juzgaba necesario ( es decir su contenido se consideraba materia de
ley) no hubiera agotado su trámite parlamentario, deja una duda: podía, el gobierno, pasarlo
como decreto, o estaba rebasando el marco de las facultades de que disponía ?

66
EL SISTEMA TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
DENTRO DE LA ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACION*

Ariel Cifuentes Noyes**

* Este trabajo contó con la colaboración de Alejandro Reyes Quintero, en el procesamiento

de la información estadística.

** Magistrado de la Corte Constitucional. Consultor de la Fundación Friedrichl Ebert de

Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION

El desarrollo reciente de acciones dirigidas a reestructurar los instrumentos fiscales que

sustentan el proceso de descentralización colombiano ha renovado la discusión sobre el
desempeño fiscal territorial, su potencial de generación de rentas propias, la eficacia de
acciones dirigidas a modernizar y robustecer los tributos territoriales y el diseño de un
sistema de transferencias que distribuya más equitativamente los servicios y el bienestar
para la población, sin constituirse en desestímulo para la realización de esfuerzo fiscal
propio de las administraciones subnacionales.

Desde la promulgación del Informe Final de la Misión de Finanzas Intergubernamentales,

se han registrado hechos que han modificado las estructuras hacendísticas de las entidades
territoriales y las relaciones fiscales entre éstas y la Nación. La expedición de una ley que
intentaba modernizar los tributos departamentales y municipales, el aumento de las dos
principales transferencias que financian a esos niveles, el desarrollo de un amplio programa
de traslado de funciones hacia los entes territoriales, la reforma constitucional, los
resultados de la Misión para la Descentralización y la presentación de proyectos de ley para
la expedición de un Régimen Tributario Territorial constituyen abundante material para
intentar un análisis, a título de balance, sobre lo ocurrido a lo largo de una década de
transformaciones y agitación de propuestas.

Para cumplir este cometido, este trabajo se ha organizado haciendo referencia a cada uno de
los hitos mencionados, para concluir en el análisis de los resultados, en la identificación de
tendencias, tanto en el discurso como en las reformas, y en la formulación de algunos
elementos a ser considerados como fundamento de una estrategia global (de
descentralización) alternativa a la que esbozan el discurso y las reformas mencionadas.
El primer capítulo se refiere a la situación de las finanzas territoriales a comienzos de la
década, en comparación con el fisco nacional y el consolidado del sector público
colombiano; en el segundo, se alude a los planteamientos de la Misión Bird- Wiesner sobre
Finanzas Intergubernamentales y a las recomendaciones generales el tercero, se refiere a las
reformas adoptadas en desarrollo de dichas recomendaciones: la Ley 14 de 1983, la Ley 12
de 1986 y las demás normas que reglamentan o modifican aspectos específicos de la
materia contenida en dichas leyes; en el cuarto capítulo se traen a colación las
modificaciones introducidas por la Constitución de 1991; el quinto, sintetiza los
planteamientos centrales de la Misión para Descentralización; en el sexto capítulo, se
elabora una síntesis del contenido de los últimos proyectos presentados para el
establecimiento de un régimen tributario para las entidades territoriales; el séptimo contiene
una evaluación de los resultados obtenidos con la reformas y del contenido del discurso y
de los proyectos de ley; finalmente, se identifican algunos elementos para la posterior
formulación de una estrategia fiscal alternativa, como parte constitutiva de un modelo más
coherente de descentralización.

ANTECEDENTES

Según datos de la Misión Bird-Wiesner1, en 1967 el nivel nacional generaba el 73.7% de

los ingresos tributarios totales, un 16.6% era recaudado por el nivel departamental y el 19.
7% correspondía al nivel municipal. Para 1978, la Nación había elevado su participación a
84.5%; los departamentos habían perdido 6.6 puntos porcentuales en su participación (más
de una tercera parte), situándose en 10% de los ingresos tributarios; también los municipios
habían perdido peso en el consolidado tributario (43%), para llegar a contribuir con tan sólo
un 5.5% de dicho total.

Sobre esta base se elaboró el diagnóstico de la Misión, que mostraba una exigua capacidad
de generación de recursos propios por parte de las entidades territoriales, reflejo de
instrumentos fiscales, antitécnicos, heterogéneos e inelásticos al crecimiento de la actividad
económica. Esto no sólo era indicativo de un rol marginal en la gestión de ingresos
públicos, sino que se manifestaba en la necesidad de movilizar hacia ellas recursos de la
Nación, por medio de transferencias, para atender sus necesidades de gasto.

En efecto, los recaudos tributarios departamentales pasaron de contribuir con el 49.5% de

los ingresos totales de este nivel en 1967, a 27.2% en 19782; perdieron 22.5 puntos
porcentuales, o sea un 46% de su peso dentro del total. Esa pérdida fue compensada con
transferencias nacionales, las cuales pasaron de aportar un 19.3% del total de ingresos
departamentales en 1967 a 38% en 1978.

1
Informe Final, Tabla 3-3, p. 56.
2
Obra citada, tabla 11-1, p. 228.

68
Para el caso municipal, los impuestos generaban el 30% de los ingresos totales en 1967 y
pasaron a 18.7% en 1978, con una pérdida de participación del 38%, compensada en parte
con transferencias, que ampliaron su participación de 7.7% a 12.5% en el mismo lapso;
como también con otros ingresos no tributarios (operación comercial de empresas públicas
municipales), cuyo producto pasó de significar un 35.4% de los recursos totales en 1967 a
44.5% en 19783.

Así, según la Misión, se configuraba una inadecuada estructura fiscal del sector público
colombiano, pues en ella los entes territoriales no contaban con la solvencia financiera
necesaria para atender sus responsabilidades y era necesario mantener un sistema de
transferencias basado en la distribución sin contraprestación de una proporción
considerable de recursos de la Nación, lo cual desestimulaba la realización de esfuerzo
fiscal en la generación de rentas propias por parte de las primeras. Esta situación se
caracterizó como pereza fiscal y, junto con la proliferación de rentas de destinación
específica, recibieron la denominación de laberinto fiscal, considerado como problema
central de la organización fiscal colombiana.

El crecimiento real anual de los ingresos tributarios departamentales entre 1967 y 1981 fue
de 1.7% ; el de los tributos de los municipios capitales fue de 2.3%, en ambos casos inferior
al crecimiento promedio de la economía y al crecimiento demográfico. Al considerar el
subperíodo 1977-1981, dichas tasas fueron del 3.8% y 4.1%.

En el caso de los departamentos, el renglón de rentas más dinámico en el período completo

fue el impuesto al consumo de licores (con un crecimiento del 2.8%), seguido del impuesto
al consumo de cerveza (2.3%).

Se registraba también una gran disparidad en la tributación departamental per cápita. En

1968, Cundinamarca, con el nivel más alto, tenía un ingreso tributario real por habitante de
$293, mientras en la Guajira sólo se generaban $39 por habitante; en 1975 esos dos
departamentos pasaron a generar $273 y $31 por habitante, respectivamente. El nivel
promedio real de tributación pasó de $149 a $116 en el mismo lapso; durante el período, el
ingreso tributario departamental como proporción del ingreso personal pasó de 3.4% a 2.1
%. Debido a los grandes diferenciales registrados en esfuerzo fiscal4, en 1975 solamente 7
de un total de 22 departamentos se situaron por encima del promedio en el índice nacional
(equivalente a 100).5

También la elasticidad de los tributos con respecto al ingreso departamental (producto

interno bruto) era baja y desigual entre regiones. Frente a un promedio de 0.73 para el caso
del impuesto al consumo de cerveza, el valor más alto, para el Valle, fue de 1.66 entre 1967

33
Ibid, tabla 12-1, p. 260.
4
Medido como la relación entre los recaudos tributarios per cápita y el ingreso personal.
5
Ibid. Tabla 11-3, p. 236.

69
y 1975, mientras que el más bajo fue de 0.59 para Cundinamarca (Tabla 11-5 del mismo
informe). En el caso del impuesto al consumo de licores, la elasticidad promedio fue de
0.87 , con niveles entre 0.31 (Magdalena) y 1.52 (Caldas). En el impuesto al consumo de
tabaco, la elasticidad promedio fue de 0.77, con un nivel mínimo de 0.19 (Guajira) y
máximo de 1.13 (Sucre).

En el caso de los tributos municipales, el impuesto predial generaba en 1978 el 30.8% de

los ingresos tributarios totales (incluida la contribución de valorización); el de industria y
comercio, un 26.2%; la valorización, un 15.2% y los demás impuestos un 27.7%. De dicho
total, un 68.1% se generaba en las tres ciudades principales, un 14.8% en las demás
capitales departamentales y sólo un 12.1% en el resto de municipios. La tributación per
cápita era de $713 en el primer grupo, de $269 en el segundo y de $75 para el tercero, con
un promedio general de $264 por habitante6.

Para los municipios capitales, entre 1967 y 1978 el impuesto de industria y comercio
registró un comportamiento bastante dinámico; al considerar los municipios no capitales se
observaba un crecimiento real negativo tanto en industria y comercio, como en el predial.
Su contribución a la generación total de recaudos tributarios municipales pasó de 17% en
1967 a 28% en 1979.

Excluidas Bogotá7 y Medellín, la tarifa efectiva del predial en 1980 era de 10.7 por mil en
Cali, de 10.1 por mil en Barranquilla; entre el 1.2 por mil (Villavicencio) y el 4.1 por mil
(Pasto) en las demás capitales y de 2.4 por mil en promedio para los municipios restantes8.

Para 1980, los ingresos tributarios nacionales representaban un 10.6% con respecto al PIB;
los tributos departamentales, un 1.6% y los municipales, un 0.7%. Dentro del consolidado
de ingresos tributarios del sector público colombiano, los impuestos nacionales aportaban
un 82.2% del total, mientras los departamentales contribuían con 12.4% y los municipales
con 5.4%.

De otra parte y, quizás, más importante porque determina la justificación real y el objetivo
más inmediato de las reformas emprendidas entre 1982 y 1983, la situación de las finanzas
nacionales acusaba un estado crítico, manifiesto en la situación del déficit fiscal -extendido
también al orden territorial-; alta inercia en la presupuestación de los gastos, agudización de
tendencias inflacionarias, estimulada por la exacerbada utilización de mecanismos
inflacionarios para el financiamiento del déficit público; elevados niveles de evasión y
elusión fiscal, sumadas a la carencia de autonomía y a la debilidad de la administración

6
Ibid, Tabla 12-4, p. 267.
7
Pese a tener una tarifa legal de 14.4 por mil, Bogotá registró en 1972 una tarifa efectiva del predial de 4.9
por mil.
8
Ibid, Tabla 12-6, p. 271.

70
tributaria. Finalmente, la recesión constituía elemento central del entorno dentro del cual se
formularían las medidas de reforma fiscal9.

La Misión sobre Finanzas Intergubernamentales partió de la base de considerar

globalmente los instrumentos estatales con los cuales pueden modificarse las condiciones
del desarrollo regional: las políticas sectoriales, la política fiscal nacional, su estructura
tributaria y la política tarifaria de los servicios públicos.

De otra parte, ocupa lugar central la formulación de recomendaciones para fortalecer los
recursos fiscales territoriales, bajo la consideración de que las ciudades mayores y los
departamentos más ricos podrían autofinanciar la expansión de sus servicios públicos.

Complementariamente, se debería ajustar los sistemas de transferencias, para compensar la

debilidad fiscal de los entes territoriales que poseían los más bajos niveles de ingreso y
producto per cápita.

Dado que una reforma más profunda de los sistemas de transferencias requería de una
reforma constitucional, el énfasis quedó en el ajuste de los instrumentos fiscales
territoriales, preservando sin modificaciones profundas dichos sistemas.

Se consideró que los impuestos prediales, industria y comercio y la valorización podrían

constituir una fuente importante de recursos municipales. Habría que solucionar la
tendencia al erosionamiento del valor de la base gravable del predial, agudizada en
coyunturas inflacionarias; en industria y comercio, habría que unificar y modernizar las
bases gravables y las estructuras tarifarias, y recurrir más ampliamente al financiamiento de
obras por valorización.

Las recomendaciones generales para el fortalecimiento de los ingresos tributarios

territoriales se dirigieron a los siguientes puntos:

-Modernizar las estructuras tributarias.

-Mejorar la capacidad de respuesta de los instrumentos tributarios frente a los cambios en

los valores de los bienes o transacciones sujetos a impuestos.

-Unificar las bases gravables de los impuestos, utilizando para ello los modelos y
experiencia desarrollados en algunas ciudades y departamentos.

-Automatizar, en lo posible, los ajustes de las bases gravables, especialmente para el

predial10

9
E irían a reflejarse en el amplio contenido de incentivos para impulsar la dinámica económica, orientados
hacia la producción, más que a la demanda, entre los cuales se encontraban incentivos a la capitalización de
sociedades, amnistías, presunciones, exenciones, deducciones, eliminación de doble tributación, etc.

71
-Entre la opción de transformar el impuesto de industria y comercio en impuesto a las
ventas al detal o fijar la determinación de su base gravable en los ingresos brutos, por
simplicidad se prefirió recomendar esto último.

-Reemplazar tarifas específicas por proporciones ad valorem

-Definir, en lo posible, rangos de tarifas a ser adoptados por parte de las corporaciones
públicas en las respectivas entidades territoriales (especialmente para predial e industria y
comercio).

LAS REFORMAS ADOPTADAS: FORMULACION Y RESULTADOS

Vistas en conjunto con las demás medidas que desarrollaron las bases de la
descentralización en la década pasada, las reformas significan un cambio en la organización
política y administrativa de las entidades territoriales, que vino a formalizarse aun más con
la expedición de la Constitución de 1991.

Es dentro de este contexto de complementación con las mayores responsabilidades políticas

y administrativas, en el que se enmarcan la Ley 14 de 1983, de fortalecimiento de las
Entidades Territoriales, la Ley 12, que redistribuye la cesión del IVA y las demás medidas
reglamentarias. Las reformas introducidas se propusieron como las bases para dotar a las
administraciones territoriales de instrumentos financieros e institucionales potencialmente
útiles para producir cambios en su participación dentro de la generación de recursos
públicos y en la gestión de los principales servicios públicos.

Objetivos generales

El deterioro de los fiscos de las entidades territoriales ha sido, en las dos últimas décadas,
preocupación constante para el Gobierno Nacional. Así lo señalan los continuos esfuerzos
por reorganizar las finanzas intergubernamentales, tales como los realizados por la Misión
Musgrave, la reforma del 68, los estudios previos a la convocatoria de la Asamblea
Constituyente y la Misión Bird-Wiesner. Los diagnósticos coincidían en señalar el carácter
específico de los gravámenes y la heterogeneidad y dispersión de la base tributaria como las
principales causas de la postración fiscal de las entidades territoriales. Esto impedía ajustar
el valor de los recaudos al proceso inflacionario y al mayor valor de los bienes, productos y
transacciones objeto de los impuestos. Para corregir estas deficiencias, la Ley 14 de 1983
estableció el sistema ad valorem (porcentual) para las tarifas de los gravámenes afectados y
proveyó los elementos normativos para unificar las tarifas, bases gravables, sujetos
responsables, etc.

10
Esta recomendación ya había sido formulada por la Misión Musgrave. por la AID (R. Bird) y D.Netzer en
1967. según lo indica Fernando Rojas en "La Reforma Tributaria 1982-83" Documentos ANIF. mayo de
1983. p. 72.

72
Complementariamente, se dispuso una ampliación sustantiva de las transferencias del IVA
para los municipios, basada en criterios que pretendían, como objetivo explícito y
fundamental, favorecer a las localidades más pequeñas y, consecuentemente, más débiles.
Con ello, se rubricaba la voluntad de robustecer fiscal y financieramente a los municipios,
incluyendo los centros urbanos más atrasados y distantes de la dinámica económica y
social, para ponerlos a tono con las nuevas funciones y responsabilidades que se les
atribuyeron.

Ley 14 de l983

Objetivos

a) Modernizar la estructura tributaria de los departamentos y municipios, a fin de adecuarla

para captar las variaciones en el valor de la riqueza generada y en las transacciones
efectuadas en las respectivas jurisdicciones.

b) Unificar la definición de la materia imponible y de los sujetos responsables, en cada uno

de los impuestos afectados.

c) Determinar la base gravable de estos impuestos, con criterios y sistemas de medida

homogéneos.

d) Establecer tarifas ad valorem, rangos dentro de los cuales sean fijadas y, en los casos
pertinentes, topes mínimos ajustables para el impuesto.

Contenido de la reforma

a) Impuesto predial y complementarios

i. Modificó la base gravable mediante la actualización de los avalúos con incrementos del
10% anual por cada año de atraso, hasta por un período de 15 años; ajustes automáticos de
acuerdo al índice de precios de la tierra, por un período no mayor de 5 años, y formación y
actualización del catastro de todos los municipios del país a más tardar a diciembre de
1988.

ii. Estableció un rango de tarifas entre el 4 y el 12 por mil, sin perjuicio de que los
municipios conservaran las que tenían con anterioridad a la expedición de la ley, en el caso
de que no fueran menores del 4 por mil.

iii. Formuló normas administrativas y procedimentales para el manejo del impuesto,

respecto de los límites para la renta de goce, cambios en las deducciones por concepto del
impuesto de patrimonio, y desvinculación de las tarifas de servicios públicos, del avalúo
catastral.

73
b) Impuesto de Industria y Comercio. Definió como materia imponible todas las actividades
comerciales, industriales y de servicios ejercidas o realizadas en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por
sociedades de hecho, cumplidas con carácter permanente u ocasional, en inmuebles
determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

ii. Estableció por base gravable el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediato
anterior, con exclusión de las devoluciones provenientes de ventas de activos y
exportaciones, recaudo de impuestos y percepción de subsidios.

iii. Señaló un límite para las tarifas, del 2 al 10 mensual para actividades comerciales y de
servicios y del 2 al 7 por mil para actividades industriales.

iv. Incorporó el impuesto de avisos y tableros, como el 15% del valor liquidado por
Industria y Comercio. Igualmente, extendió el impuesto al sector financiero, con tarifas
particulares para cada tipo de intermediario financiero.

c) Impuesto municipal de circulación y tránsito sobre vehículos automotores.

Unificó la tarifa del 2 por mil sobre el valor comercial de los vehículos, de acuerdo a la
tabla de valores publicada anualmente por el INTRA.

d) Impuesto al consumo de cigarrillos.

Derogó todos los gravámenes existentes para cigarrillos nacionales y extranjeros,

estableciendo en su lugar un impuesto único ad valorem del 110%.

e) Impuesto al consumo de licores.

Estableció una nueva modalidad tarifaria única nacional, igual al precio promedio nacional
de la botella de aguardiente de 750 cc. Para otras bebidas alcohólicas destiladas y
fermentadas definió tarifas diferenciales.

f) Impuesto de timbre sobre vehículos automotores.

i. Unificó la base gravable como el valor comercial del automotor.

ii. Definió un rango de tarifas crecientes, entre el 8 y el 25 por mil, de acuerdo al valor del
vehículo, con un mínimo de $800, reajustable.

iii. Señaló la exención de los vehículos de servicio público, de las entidades oficiales, los
buses de transporte escolar, la maquinaria agrícola y la destinada a la construcción de vías
públicas.

iv. Dio destinación específica a los recaudos, asignando un mínimo del 80% para inversión
y/o servicio de la deuda.

74
g) Impuesto y subsidio a la gasolina motor .

Modificó las tarifas específicas del impuesto a la gasolina, por una ad valorem del 0.6 por
mil para 1984 y del 1.0 por mil desde 1985. De manera similar modificó las tarifas
correspondientes al subsidio a la gasolina, fijándolas en 0.9 por mil para 1984, 1.8 por mil
para 1985 y 2 por mil desde 1986.

Ley 12 de 1986

Esta ley tenía entre sus propósitos: i) fortalecer los fiscos de los municipios,
complementando lo dispuesto en la Ley 14 de 1983; ii) fortalecer los municipios con menos
de 100.000 habitantes, otorgándoles una porción adicional de la cesión del IVA;
iii) propiciar un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios, con
incremento en los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la administración municipal
funciones correspondientes al ámbito local, y complementar las demás reformas políticas,
fiscales y administrativas descentralistas ; v) garantizar la destinación a inversión de una
porción de las transferencias del IVA a los municipios, y dar impulso a entidades de apoyo
a los municipios en capacitación, asistencia técnica y crédito (ESAP, IGAC y FFDU)

Medidas Complementarias

Las principales normas reglamentarias de la Ley 14 de 1983 se relacionan en el Apéndice

Resultados

Características generales de las reformas ejecutadas

a) Exceso de pragmatismo en su formulación, hasta configurar soluciones eclécticas, sin

una línea teórica clara.

b) Reiteración de "costumbres" en la forma de administrar los impuestos, por acumulación

de disposiciones reglamentarias para transformar la realidad, dispersas en múltiples normas,
a falta de un régimen orgánico, que solamente ahora se propone adoptar, pero que no ha
sido bien recibido, porque en su presentación se han invocado otros argumentos.

c) Incongruencias en la redefinición de las relaciones fiscales intergubernamentales, al

recurrir -alternativa y erráticamente- a mecanismos que refuerzan la autonomía (soberanía
fiscal) de los entes territoriales y a otros que reviven el control e injerencia de la Nación
(control para la determinación del monto de las transferencias y sobre su destinación,
control sobre la gestión para el otorgamiento de crédito).

d) Reedición de instrumentos que universalmente tienden a desaparecer (doble tributación).

Efectos globales sobre la estructura fiscal territorial

75
a) La aplicación de las reformas introducidas por la ley ha significado un incremento
absoluto en los ingresos fiscales locales y departamentales.

b) La aplicación no homogénea y parcial de las normas, junto con las disparidades

económicas y administrativas de estas entidades, acentuaron las diferencias interregionales
e intermunicipales.

c) El retraso en la formación de catastros y la política de tarifas mínimas han significado

pérdida real de ingresos potenciales para los municipios.

d) Las dificultades afrontadas para la aplicación de las reformas al Impuesto de Industria y

Comercio han obligado a la mayoría de los municipios a preservar los antiguos mecanismos
administrativos o un híbrido entre tarifas ad valorem y específicas.

e) La ausencia de claridad administrativa en el recaudo del impuesto de circulación y

tránsito municipal y el de timbre departamental, en algunos municipios y departamentos ha
resultado en la apropiación indebida de recursos de otras entidades.

f)En general, durante el período inmediato a la expedición de la Ley 14 de 1983 se hizo

notoria la incapacidad administrativa de la mayoría de los municipios para implementar las
nuevas disposiciones legales, como también la falta de apoyo de parte de las entidades
especializadas de niveles superiores. Con el tiempo, se fueron adoptando las medidas
propuestas, salvo aquellas que implicaban la separación de obstáculos más fuertemente
arraigados.

g) El bajo esfuerzo tributario, interpretado como signo de pereza fiscal por la Misión Bird-
Wiesner, obedece no sólo a deficiencias administrativas y a la injerencia de intereses
políticos en la determinación de tarifas y procedimientos,sino a fenómenos que constituyen
límites estructurales y al margen de acción fiscal que otorga la capacidad -relativamente
exigua- de provisión estatal de infraestructura y servicios, que se plantea como límite real
para la elevación de la carga fiscal.

h) Los permanentes aumentos registrados en los recaudos corresponden a la superposición

de esfuerzos administrativos realizados en distinto momento y con diferente cobertura e
intensidad, por parte de las entidades que se incluyen en el consolidado. Esta asoma como
explicación de las altas tasas de crecimiento alcanzadas principalmente en los tributos
municipales en los ingresos tributarios.

i) Entre los esfuerzos administrativos que se han realizado, o están en curso de adopción, en
los municipios para la gestión tributaria se registra la adopción de una estructura
organizacional adecuada para la gestión tributaria, moderna y tecnificada, con registro
actualizado de contribuyentes, asesoría tributaria, procedimientos sistematizados, recaudo
bancario, auditoría de sistemas, inspección y fiscalización permanente sobre la totalidad de
las rentas.

76
j) La falta de un balance en cuanto a la suficiencia de las transferencias programadas para
atender las necesidades y funciones trasladadas a los entes territoriales generó caos en el
proceso de descentralización, dilatando considerablemente su implantación y el logro de
resultados concretos.

k) En síntesis, aunque las reformas fiscales lograron una ampliación cuantitativa general de
los recaudos tributarios en las entidades territoriales, ha tenido poco impacto en la
modernización de la administración tributaria en las entidades territoriales de menor
tamaño y no ha logrado romper las naturales tendencias concentradoras del desarrollo
económico y social, contribuyendo a la ampliación de la brecha existente entre las regiones
con perspectivas de crecimiento y las rezagadas, con el agravante de que, al no contar con
criterios para la distribución de recursos de acuerdo con las necesidades, ha sido inevitable
entrar en un costoso proceso de financiamiento de unidades administrativas disfuncionales
que, de otra forma, habrían derivado hacia una reacomodación más racional.

En municipios

a) El esfuerzo tributario ha aumentado para todas las categorías de municipios y

especialmente para las inferiores, si bien esto no se expresa en un impacto cuantitativo
importante y es peor aún el balance si se compara con la evolución de las transferencias en
el mismo período (Ver cuadros anexos).

b) Pese a lo anterior, el esfuerzo tributario per cápita sigue siendo insignificante, dispar y
signo de inequidad en el sistema fiscal global.

c) Se observa, en general, una mejor definición de las bases gravables y, en el caso del
predial, una evolución bastante más dinámica de ésta frente a la situación precedente. En
tarifas, a excepción del predial, la situación parece haberse modificado formalmente, mas
no realmente en la administración de los impuestos en pequeños municipios, en los cuales
aún se aplican tarifas específicas.

Predial

d) En el impuesto predial, ha aumentado la base gravable y mejorado la tarifa, expresada en

el incremento de la tarifa efectiva, con las salvedades anotadas más adelante. Este factor ha
sido el responsable principal del crecimiento en los recaudos de impuestos para los
municipios pequeños, en donde el impuesto de industria y comercio no tiene -ni podrá
tener- importancia.

e) El período definido inicialmente para la formación de avalúos catastrales por parte del
IGAC y de los demás entes especializados resultó insuficiente, dadas las limitaciones
enfrentadas en la capacidad operativa del Instituto. En efecto, el programa de formación de

77
catastros para los municipios colombianos que debía haberse concluido en 1988, solamente
se terminará durante 1993 (99% de los municipios a cargo del IGAC)11.

Desde la expedición de la Ley 14 de 1983 se han formado 1.787.410 nuevos predios. El

avalúo pasó de $612.905 millones a $1.587.048 millones, es decir, hoy es 2.6 veces el
registrado en 1982.

AVALUO PROMEDIO 1982-1993

A valúo Promedio

Año Predios Total Urbano Rural Total

(Millones de pesos corrientes)

1982 3.981.545 612. 905 0.181 0.127 0.154

1983 4.404.880 866.155 0.243 0.156 0.197

1984 4.118. 792 1.028.809 0.293 0.204 0.250

1985 4.298.397 1.314.415 0.358 0.248 0.306

1986 4.441.024 1.857.931 0.444 0.293 0.373

1987 4.650.874 1.960.313 0.500 0.333 0.421

1988 4. 780.206 2.658.502 0.643 0.453 0.556

1989 4.931.630 4.14.6479 1.044 0.576 0.841

1990 5.269.307 6.087 .442 1.403 0.812 1.155

1991 5.528.387 8.479.208 1.756 1.214 1.534

1992 5.550.000 11.616.290 2.394 1.659 1.093

1993 5. 768.955 16.916.350 3.299 2.382 2.932

FUENTE: IGAC. El Catastro de Propósito Múltiple. Herramienta Eficaz para el Municipio

Colombiano. Santa Fe de Bogotá marzo de 1993.

11
IGAC. El Catastro de Propósito Múltiple, Herramienta Eficaz para el Municipio Colombiano. Santa Fe de
Bogotá, marzo de 1993, p. 13.

78
f) Sin embargo, la tarifa efectiva12 ha observado un comportamiento distinto, que recoge la
incidencia de problemas administrativos en el recaudo, pero que también lleva a reconocer
un límite objetivo en las posibilidades de financiamiento municipal a partir de este
impuesto. Como puede observarse en el cuadro y gráficas anexos, la tarifa efectiva
promedio pasó de 4 por mil en 1985 a 5.48 por mil en 1990; cayó a 5.36 por mil en 1991 y
volvió a subir a 5.77 por mil en 1992.

Este comportamiento se hace más marcado al examinar la evolución de los avalúos y

recaudos agrupados a nivel departamental, en donde se registra una tendencia decreciente o
por lo menos se observa una reducción en el crecimiento de dicha relación. El crecimiento
observado en el último año para la tarifa promedio parece estar jalonado, entonces, por las
altas tasas encontradas en algunos municipios.

g) En este período hizo crisis también la administración catastral en el Distrito Capital,

debido a la precaria capacidad operativa propia, a la debilidad de los mecanismos de
contratación y control de los resultados ya la carencia de mecanismos de coordinación y
apoyo entre el Catastro Distrital y el IGAC. Como puede observarse en los cuadros anexos
sobre ejecuciones presupuestales municipales, Bogotá recaudó en 1991 un volumen inferior
al obtenido por Medellín, por concepto de impuesto predial.

h) Pese a la realización de esfuerzos por parte de las administraciones municipales tales

como: i) reglamentación con base en las normas expedidas (incluida la Ley 44 de 1990 y el
decreto reglamentario 2388 del mismo año) ii) contratación y/o provisión de apoyo para la
formación catastral; iii) reorganización administrativa; y iv) sistematización de
procedimientos, entre otros, al examinar algunos diagnósticos realizados para la
administración del predial, se observan problemas generalizados, que podrían sintetizarse
en los siguientes puntos:

-Falta de confiabilidad en los procesos de liquidación.

-Carencia de información oportuna para establecer el estado de cuenta de los

contribuyentes.

-Falta de control periódico sobre pagos.

-Desconocimiento de los montos del debido cobrar, que se presume alto, debido a los
considerables desfases existentes entre recaudos reales y potenciales

-Debilidad en los regímenes de sanciones.

12
Expresada como la relación entre recaudos del predial y avalúos catastrales.

79
-Elevada proporción de exenciones, que cubren aproximadamente el 50% de los
contribuyentes totales13

Industria y comercio

i) En industria y comercio se ha registrado un significativo crecimiento de los recaudos, al

punto de que ha desplazado al predial en importancia y representa hoy cerca del 50% del
total de los ingresos tributarios municipales.

j) En municipios con una estructura y dinámica económica significativas, los incrementos

obtenidos se han derivado de la aplicación de nuevas estructuras tarifarias, ad valorem, y de
la adopción de acciones administrativas (censo de contribuyentes, reglamentación de
declaraciones privadas, sistematización, recaudo bancario, etc.)

k) En municipios más pequeños, aun con adaptaciones híbridas de las normas, se han
registrado aumentos en los recaudos, los cuales, sin embargo, están limitados por factores
estructurales, relacionados con la composición y posibilidades de crecimiento de su
economía.

I) Aparte de los ya mencionados, los problemas más comúnmente encontrados en las

administraciones de relativa complejidad son:

-Falta de claridad en la definición de las tarifas aplicables. En los municipios pequeños

subsisten tarifas específicas, o mezcla de éstas y tarifas ad valorem, detalladas por
categorías de establecimientos o por tipos de productos, cuando algunos de ellos pueden
vender varios tipos de ellos, lo cual permite a los establecimientos buscar que se les aplique
las más bajas.

-Manejo inadecuado de registros, liquidación y estado de cuenta de los contribuyentes.

-Carencia de un censo reciente de establecimientos.

-Inexistencia de mecanismos adecuados para verificar la veracidad de las declaraciones

privadas.

13
En algunos casos están exentos del pago del impuesto los sindicatos y juntas de acción comunal, las
industrias nuevas, los hoteles nuevos, la vivienda para avalúos inferiores, la vivienda financiada con UPAC
con avalúos bajos, los predios rurales con bajo avalúo y áreas pequeñas, los edificios nuevos destinados a
parqueaderos, los lotes inconstruibles e inservibles. etc.

80
LA MATRIZ DE DESCENTRALIZACION DEL DIAGNOSTICO y
LAS TENDENCIAS

Edgar Alfonso González Salas*

*Administrador Público, ESAP. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor

*FESCOL-FAUS

INTRODUCCION

LINEAMIENTOS DEL TRABAJO DIAGNOSTICO SOBRE EL

PROCESO DE DESCENTRALIZACION

El presente texto recoge las conclusiones del diagnóstico que sobre el proceso de
descentralización fue realizado bajo el auspicio de FESCOL.

Para proceder al diagnóstico en las dimensiones institucional y fiscal se tuvo en cuenta el

cruce de un conjunto de factores integrantes de tales dimensiones con aquellas más
relevantes que de una u otra manera se proponen en la literatura como fundamentos del
proceso descentralizador, o bien aquellas que inciden de una manera decisiva en la
fundamentación de la política sobre el particular.

En el campo fiscal se tuvieron en cuenta cinco grandes ordenamientos de variables y

factores, cuales son: el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, el
ordenamiento tributario territorial, el balance de competencias y recursos a nivel local, los
ingresos de las regiones y los ingresos de evaluación especial (Ver matriz 1, al final de este
artículo).

En la dimensión institucional se tuvieron en cuenta tres grandes ordenamientos de variables

y factores, a saber: el ordenamiento territorial básico y/o de relaciones
intergubernamentales, las formas de organización y gestión, y las tensiones sectoriales
territoriales (Ver matriz 2, al final de este artículo).

Tanto en el campo fiscal como en el institucional están presentes a su vez un determinado

tratamiento de las relaciones sector público - sector privado. Esto implica esencialmente
que la redefinición de los límites entre el Estado y el mercado han afectado los diseños y
políticas fiscales y han imprimido una orientación determinada a la descentralización
administrativa. El objetivo del análisis es señalar en qué sentido se presentan estas
interrelaciones esenciales. Igualmente se ha pregonado de la descentralización un doble
propósito: conseguir eficiencia y equidad. Aunque sea difícil hacer una precisión
conceptual de la forma como pueda lograrse un equilibrio entre éstos dos objetivos de
política en la descentralización, y aún definir el alcance de éstos conceptos por la carga
valorativa que representan, el proceso ha ido proponiendo retos en una u otra dirección y ha
ido vaciando de contenido histórico el significado de los mismos, aunque no siempre de
manera consistente.

Algo similar ocurre con el propósito de estabilización. De alguna forma éste objetivo de
política tiene que ver con la suerte y el diseño de la política pública de descentralización, y
aunque no aparece como aspecto de primera línea en todas las dimensiones fiscales y
administrativas, sí es cierto que cobra importancia alrededor de temas específicos, como es
el caso reciente de la discusión suscitada acerca del Fondo de Estabilización Petrolero y las
exigencias regionales y territoriales por acceder a tales recursos.

Se quiso examinar también la forma en que en los campos fiscal y administrativo se han
expresado las diferencias y la enorme heterogeneidad de lo territorial. Las dinámicas
fiscales han sido variables entre las entidades territoriales y también lo han sido los grados
de desarrollo de las instituciones. Las políticas parecen ser menos consistentes en su
tratamiento frente a las diferencias existentes al interior de los departamentos, los distritos y
los municipios.

Otro aspecto de reflexión indispensable tratándose de la descentralización es la forma como

se han pretendido compatibilizar la intersección de los sectores administrativos del Estado
con la organización y las formas tradicionales de gestión territorial. Se generan verdaderas
tensiones entre las lógicas fiscales e institucionales de la educación, la salud, las
telecomunicaciones, las vías y otros sectores, de cara a la lógica fiscal e institucional bajo
las cuales han funcionado hasta hoy las entidades territoriales.

Finalmente, los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y control se han

manifestado en el proceso descentralizador de forma muy variada. El estudio se ha
propuesto dar cuenta de la forma como éstas fases de la gestión han atravesado el proceso y
hacia dónde se ha apuntado con tales aspectos en la dinámica reciente de la transformación
institucional y fiscal.

No debe dejarse de mencionar la importancia de la dimensión social y participativa del

proceso de descentralización, que se examinó también a la luz de estas variables, siempre
que ello fue posible, aunque en este caso los criterios de evaluación fueron relativamente
más libres. En ésta publicación se incluyen algunos de los diagnósticos más sobresalientes.
Para dar una visión de conjunto se incluye un trabajo de síntesis de las distintas
dimensiones y variables a que se ha hecho alusión y se citan los documentos incluidos en el
libro y otros que no fueron compilados, pero cuya fuente de consulta es posible a través de
FESCOL.

82
Esta línea evaluativa que se abre en el texto, más que una obra terminada es un ensayo de
tentativa metodológica que bien vale la pena explorar más a profundidad por otros
académicos y estudiosos del tema de la descentralización en el país.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL BASICO

Regalías

Hasta la expedición de la Constitución Política de 1991, en el campo de los hidrocarburos

venían siendo beneficiarios de regalías la nación, los departamentos y los municipios, todo
ello por obra de la ley. Participaban de estos recursos, igualmente, las hasta hoy existentes
Regiones de Planificación, y respecto de otros recursos de regalías, además de una o varias
de las anteriores entidades, algunas Corporaciones Autónomas Regionales (carbón y
níquel). Es de anotar que a lo largo de la década anterior, los hidrocarburos participaron con
más del 80% de la generación de regalías desde 1985, y llegaron a un 92% en 1990 para el
sector público colombiano.

Las nuevas disposiciones constitucionales consagran que los municipios y departamentos

en donde se adelanten explotaciones de los recursos naturales no renovables o en donde
existan puertos marítimos o fluviales por donde se transporten dichos recursos, tienen
derecho a las regalías y participaciones.

Con las regalías que no se destinen a los departamentos y municipios, se conformará un

Fondo Nacional, del cual participará la región cuando sea entidad territorial. Estos recursos
se destinarán en todo caso a los siguientes objetivos: i) promoción de la minería, ii)
preservación del ambiente y iii) financiación de proyectos regionales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Por consiguiente, los determinantes básicos para la regulación de las regalías provienen de
la Constitución Política misma y de las leyes preexistentes. Habrá un nuevo ordenamiento
jurídico que a través del Congreso se referirá al fondo nacional de regalías y nuevamente
determinará los criterios de distribución de las regalías que sean propiedad de las entidades
territoriales.

Los conflictos que emergen del ordenamiento territorial actualmente vigente y que hay que
considerar cuando se aborda el estado del arte en que se encuentra el sistema de regalías,
son los siguientes:

i) A la nación le corresponde determinar la política macroeconómica. Las tendencias

indican que habrá hacia el futuro crecientes recursos por concepto de regalías, tanto las que
deben ir al Fondo Nacional, como las que corresponden al reparto territorial. Estos recursos
provienen en su mayor parte de los hidrocarburos.

83
Por el denominado efecto Cusiana-Cupiagua, en valor presente, entrarán al país, en calidad
de utilidades públicas, cerca de US $ 13,800 millones de 1994, o lo que hace cerca del 23%
del PIB, que significarán un incremento anual por habitante de US $ 400.

En 1997, el efecto agregado de Cusiana será especialmente importante, puesto que el valor
de las exportaciones por dicho concepto ascenderá a US $ 4.500 millones, lo que hace más
del 40% de las del país, y en términos fiscales representará el 12% de los ingresos del
sector central.

Las utilidades que generará al Estado entre 1997 y unos años, después del próximo siglo,
estarán en el orden de entre US $ 2.600 millones y US $ 3.500 millones anuales, de las
cuales la nación se llevará el 60% y los entes territoriales alrededor del 40%, incluyendo
transferencias y regalías.

Las entidades regionales y locales recibirán entre 1994 y el año 2005, US $ 3.480 millones
provenientes por regalías, y capturarán US $ 2.085 millones de transferencias del gobierno
central, por el efecto que sobre los ingresos corrientes generará el mayor recaudo de
impuesto de renta a la nación.

Las regalías pasarán del 0.6% del PIB en 1993, al 1.4% del PIB en 1998. El flujo anual de
regalías territoriales será de aproximadamente US $ 750 millones en los años de mayor
explotación del yacimiento, y el flujo anual por todas las regalías será cercano a los US $
1.000 millones1.

Ante la realidad Cusiana-Cupiagua, el interés fundamental de la nación radicará en evitar

los efectos indeseables que sobre el nivel general de precios, las reservas internacionales, el
crecimiento económico y la eficiente asignación de los recursos, puedan producir el
crecimiento desmesurado de los ingresos externos y las regalías, en la apreciación de la
moneda, la ampliación de los medios de pago, el uso inadecuado de los recursos, los costos
no compensados de la actividad, y los riesgos de la descapitalización de la economía por
ese concepto, sin que a cambio se genere un beneficio correlativo.

Los propósitos macroeconómicos han sido parte del tono con el cual se ha querido enfocar
el problema de las regalías. Frente a esta postura, las entidades territoriales, especialmente
las productoras y las potencialmente beneficiarias, encaran la cuestión en atención a
asegurar los mayores recursos posibles, y en función de sus necesidades espaciales.

ii) La nación, a través de la ley, deberá determinar todos los aspectos relativos a las regalías
que corresponden a los departamentos ya los municipios en aspectos esenciales como el
monto, la forma de determinarlo, los criterios de reparto y la destinación de los recursos.

1
Cifras entregadas en el seminario "Cusiana y la economía colombiana en los años noventa" por el Presidente
de la República y el Director del Departamento Administrativo de Planeación -DNP-, en julio de 19:3, en
Santafé de Bogotá.

84
Por su parte, a los departamentos y municipios les corresponde el aprovechamiento de estos
recursos. La localización de los yacimientos pone en controversia fuerzas en desigualdad de
condiciones, toda vez que los entes territoriales respecto de las cuales se va a decidir en la
participación de los recursos, amén de cobijar pocos municipios y departamentos, tienen
poca interlocución política frente al Estado central.

iii) El interés de quienes defienden la importancia de consolidar las regiones como

entidades territoriales, hace aparecer un nuevo nivel en la controversia, toda vez que la
suerte de su financiación estará en proporción directa al peso específico que gane el Fondo
Nacional de Regalías en el reparto general, y a la mayor proporción de recursos que se
puedan derivar del mismo hacia las regiones que se conformen.

Tributación territorial propia

Respecto de la tributación territorial propia, conviene brevemente sintetizar los hallazgos

significativos que se deducen de la evaluación más reciente e integral realizada a las
finanzas territoriales en cabeza de la Misión Wiesner de 19912. No obstante, una reflexión
tenida y de tendencias para los propósitos de este trabajo, se encuentra en el documento de
Ariel Cifuentes Noyes, consultor de la Misión para la Descentralización de FESCOL.

Municipios.

Los resultados arrojados por las cifras tributarias durante los años ochenta, si bien
evidencian nuevas tendencias, conservan una estructura de participación análoga de los
ingresos de los gobiernos nacional y sub nacional en los ingresos totales, conforme a lo que
ocurría a finales de la década de los setenta. Se ha llegado a una situación inercial de
carácter estructural, puesto que a pesar de los esfuerzos realizados en materia tributaria,
tendientes a reanimar la conducta de los fiscos regionales y locales, la situación de cada
nivel tributario de gobierno no se modifica en forma drástica. y todo ello a pesar de la
movilidad y dinámica del nivel municipal.

De conformidad con las cifras de la Misión Wiesner, el nivel municipal es el que crece a un
mayor ritmo, puesto que sus ingresos se incrementan, año a año, más que el Producto
Interno Bruto -PIB- a lo largo de la década de los años ochenta. Precisamente con respecto
al PIB, aumenta su participación en forma modesta, dado el volumen reducido de los
recursos tributarios, de los cuales se parte a principios de la década de los ochenta, pero aun
así se registra un quiebre en la tendencia que se observaba sostenidamente desde las
décadas anteriores. La situación varía también marginalmente, pero igual se quiebra la
tendencia cuando se examina la estructura de ingresos tributarios de todo el Estado

22
Cuyo autor principal es EDUARDO WIESNER DURÁN, "Colombia: descentralización y federalismo
fiscal".

85
colombiano, y se observa la participación del nivel local, el cual repunta con respecto al
total.

Para efectos del análisis, el nivel municipal3 es dividido en tres sectores: central,
descentralizado y de las empresas no financieras.

En el sector central se observa la pérdida relativa de los ingresos tributarios con respecto a
los totales, dado que, en principio, representaban más de la mitad de los ingresos al inicio
de la década4, mientras que al final cayeron en cerca de cinco puntos porcentuales. Dicha
tendencia se complementa con la importancia relativa ganada por los ingresos de
transferencias nacionales giradas a los municipios, que aumentan su participación en los
totales en cerca de un 60%. La tendencia a lo largo de la década de los noventa indica que
estos recursos crecerán en forma aún más substancial, toda vez que sus tasas de incremento
anuales serán significativamente mayores al crecimiento real de la economía colombiana
por el sistema progresivo incremental del porcentaje transferible sobre ingresos corrientes
nacionales y por la elasticidad ingreso positiva de estos últimos.

En el sector descentralizado, el peso de los ingresos tributarios desciende de cerca de una

cuarta parte del total, en 1980, a cerca de una sexta parte en el último año de la década,
mientras que las transferencias nacionales declinan su participación en cerca de cuatro
puntos, aunque están próximas a 140% del total. La pérdida de la tributación propia y de las
transferencias de otros niveles de gobierno se corresponde con un aumento de los recursos
no tributarios, que terminan representando un porcentaje cercano al 30% (1990).

Así pues, los impuestos hacen el 36% aproximado del total de ingresos de los sectores
central y descentralizado del nivel municipal, en 1980, pero descienden al 29% en 1990.
Pese a todo, como se ha visto, los ingresos tributarios que más crecen en términos reales
son los del nivel municipal, en comparación con los otros niveles de gobierno y
principalmente los del sector central, en contraste con los sectores descentralizado y de
empresas no financieras del mismo nivel.

Durante la década de los ochenta los recursos que explican entre un 60% y un 70% del total
de ingresos tributarios municipales son los de industria y comercio y los de predial. El
impuesto predial mantiene su participación más o menos estable, aunque con algunas
fluctuaciones a la baja, pero es francamente el impuesto de industria y comercio el que
mantiene el nivel al alza, hasta llegar a ser un 43% en el último año del período de análisis.

Otra es la situación de los impuestos de circulación y tránsito y de la contribución de

valorización. Este último, es casi el único recurso de la estructura tributaria en el sector

3
Igual procedimiento se observa con respecto al nivel departamental.
4
El total de ingresos está constituido por varios conceptos a saber: los ingresos tributarios. los ingresos no
tributarios y las transferencias recibidas.

86
descentralizado. Por lo que respecta al primero, se multiplica por tres en su peso relativo5
durante los diez años de la serie cifral reconstruida por el informe Wiesner. La contribución
de valorización se divide por tres, en el sentido contrario, llegando a ser inferior en su
representatividad frente a aquél6; en términos reales la contribución de valorización cae en
un 37%. Los "otros" recursos tributarios oscilan en su participación, pero terminan cayendo
hacia el término del período7.

Departamentos

En este caso, como se afirma a lo largo del análisis de las regalías en el aparte de
estabilización que más adelante se incluye, descontando los ingresos por regalías y las
transferencias nacionales, los ingresos departamentales han decrecido ligeramente en
términos reales para 1990, con respecto a 1980. La mayor parte de sus tributos propios
crecieron por debajo del ritmo al cual 10 hizo el PIB, y sólo creció en forma
excepcionalmente alta desde 1985 el impuesto de timbre nacional sobre vehículos
automotores, que fue cedido por la nación a los departamentos por la reforma tributaria de
1983.

También es claro que existe una estructura tributaria concentrada en tres grandes tributos:
consumo de licores, cerveza y cigarrillos, todos los cuales crecen a ritmos inferiores a los
del PIB durante la década anterior. Estos tributos presentan serias dificultades para su
crecimiento y son precisamente los más polémicos en términos de sus tendencias de
reforma actual.

Las transferencias nacionales representan cada vez más un importante volumen de recursos
para financiar el déficit propio de ese nivel de gobierno, en especial en sus sectores central
y protuberantemente en su sector descentralizado. El sector de empresas no financieras
genera un importante superávit de operación y produce en su mayor parte (90%) ingresos
no tributarios, pero en total es sustancialmente inferior al volumen de transferencias que
recibe el nivel departamental, por lo menos en seis veces.

Balance

El país examinó opacamente diversas opciones para estructurar su diseño tributario de cara
al ordenamiento territorial vigente y al adoptado en 1991 por la Asamblea Nacional
Constituyente. Pero no reorientó drásticamente su sistema tradicional anterior a la última
reforma constitucional. y en este aspecto está enmarcado en el modelo de la mayor parte de
países en vías de desarrollo, en los cuales el peso comparativo de la tributación propia
territorial es muy inferior al nivel nacional, presionando la adopción de un creciente,
diversificado y complejo sistema de relaciones fiscales intergubernamentales.

5
Pasa de significar el 2.8% al 7.5%.
6
Pasa de representar el 15.5%, al 5.2% en 1990.
7
En 1990 equivalen a un 14% del total. contra el 17.4% inicial.

87
El dilema entre un rediseño de las competencias fiscales y la aceptación del sistema
anterior, con unos pocos grados adicionales de libertad, se resolvió en favor de este último.
Todo ello a pesar de un importante discurso pre-constituyente de federalismo fiscal.

El Federalismo Fiscal fue disuelto en un par de principios abstractos, y en una tentativa de

simplificación del régimen tributario para su adecuación a nuevas reglas de financiación
consistentes con las políticas de asignación del gasto, fundadas en los principios de la
eficiencia, el beneficio y la transparencia en las decisiones en cuanto a la correspondencia
de la financiación y la asignación. Sin embargo, aun en estos últimos aspectos el país
tampoco ha logrado una propuesta holística, consensual y comprensiva, adaptada a la
heterogeneidad regional y local, como más adelante se sustenta.

La dinámica de los ingresos públicos territoriales municipales no dejan, sin embargo, de ser
importantes, aunque los límites técnicos y políticos del crecimiento tributario local puedan
estar en duda hacia el futuro. Lo que no deja lugar a discusión es el crecimiento de aquellos
recursos a cuenta de las mayores participaciones y transferencias nacionales, o de los
recursos supletorios provenientes del régimen de regalías. La suficiencia de este modelo de
financiación frente a las responsabilidades de gasto son examinadas en otro aparte de este
capítulo y se corresponden con el estudio estadístico realizado sobre el particular por
Mauricio Vásquez.

La definición sobre los tipos de impuestos y sus elementos sustantivos siguen depositados
en la nación, en materias como los sujetos activos, pasivos, el régimen de alícuotas
imponibles, la materia gravable, los hechos generadores e imponibles y las condiciones
generales básicas que definen el tributo. Aún más, como tendencia general se observa el
esfuerzo en reorientar estos tributos bajo la lógica de la reforma aplicada a los impuestos
nacionales en los últimos años, no sin generar resistencias y traumatismos en el trámite de
esas reformas, en la medida en que se teme, por parte de las entidades territoriales, una
caída en sus ingresos.

En cuanto a los aspectos procesales de la tributación, la injerencia nacional parece

acentuarse como un objetivo de política, tal como se insinúa en los dos proyectos de ley
sucesivamente presentados por el gobierno en las últimas legislaturas, tendientes a
armonizar los sistemas de determinación, liquidación, recaudo, cobro, auditoría y sanciones
de los impuestos territoriales con los sistemas ya existentes a nivel nacional. Por
consiguiente, si se fuera a juzgar el realinderamiento de competencias fiscales en relación
con el nuevo ordenamiento territorial, podría afirmarse; que no ha habido cambios
sustantivos con respecto al período pre-constituyente y que, antes por el contrario, hay una
tendencia a enmarcar fuertemente en los patrones nacionales la tributación territorial.

La simplificación y la flexibilidad son principios que se compendian en las nuevas

tendencias de reforma tributaria territorial. Se trata de que desaparezcan varios gravámenes

88
poco significativos y que las entidades territoriales introduzcan cobros a título de derechos,
tasas o contribuciones, según las necesidades y particularidades de cada cual, sin tener que
someterse a las exigencias del nivel central, o a pasar por un proceso decisional ajeno a las
exigencias de financiación y a las condiciones locales, por ejemplo, cuando se trata de
elevar a ley la creación o modificación de tributos. Aquí se encontraría una tendencia de
carácter "autonomista" frente al diseño tributario del ordenamiento territorial, pero
combinada con una nueva concepción de la generación de ingresos y la financiación del
gasto, basada en el denominado principio del beneficio.

Para otros enfoques discursivos, como el de la Misión Wiesner, lo importante parece ser el
sistema de asignación de gasto y la capacidad decisional de los habitantes para negociar sus
propios gravámenes con las autoridades políticas, todo lo cual es la base de la eficiencia y
el adecuado control del sistema fiscal. En sentido estricto, este enfoque de federalismo
fiscal se encuentra en la base de la crítica al sistema de transferencias tradicionales y apunta
más a complacer las exigencias de un modelo teórico particular, orientado por las reglas del
mercado, por las exigencias del equilibrio fiscal y la eficiencia, como reglas básicas desde
las cuales debe juzgarse el sistema territorial de finanzas públicas.

Transferencias

Las transferencias del situado fiscal y de inversión social están diseñadas en función de los
departamentos, distritos y municipios, y la última tiene en cuenta los resguardos indígenas,
en espera de una regulación más integral sobre las entidades territoriales indígenas, la cual
es remitida a la ley orgánica de ordenamiento territorial (Sobre este particular ver el trabajo
de Iván Jaramillo Pérez, contenido en la publicación).

La conclusión resultante del análisis de las transferencias del situado fiscal y de las
participaciones de inversión social respecto del ordenamiento territorial, indican que se
trata de un diseño parcial, pues se centra principalmente en tres niveles de ese
ordenamiento: los departamentos, los distritos y los municipios. No obstante, dicho enfoque
parece realista, pues la tradición institucional previa, las tendencias hacia las cuales
apuntaba el modelo descentralizador de los sectores financiados, y la carencia previa de una
ley orgánica de ordenamiento territorial que permitiera visualizar un cuadro más integral de
competencias al momento del diseño de la nueva política, no podía menos que restringir el
sistema de financiación y de relaciones gubernamentales de competencias y recursos a los
niveles ya mencionados.

Con ocasión de las transferencias y las participaciones, se anuda una división institucional
del trabajo entre la nación y los referidos niveles territoriales.

En el caso del situado fiscal, la nación tiene un papel claro de dirección durante la
transición, concebida como el período previo a la certificación de requisitos para la
asunción descentralizada de los servicios. Posteriormente mantiene un rol importante en la

89
coordinación, articulación de la planeación sectorial, apoyo técnico, seguimiento,
evaluación y control e incluso una eventual intervención directa sobre los servicios de salud
y educación. Los planes nacional y territoriales son los instrumentos más importantes de
articulación de acciones, aunque sean probablemente insuficientes en la práctica.

En el caso de las participaciones, el papel de la nación es mucho menor, y las restricciones

nacionales impuestas al nivel local emergen más bien de los mismos mandatos directos de
la ley.

Situado fiscal

De conformidad con el diseño actual, el situado fiscal de educación comprende todos los
recursos que anteriormente financiaban la educación preescolar, primaria, secundaria y
media vocacional. En contraste con ello y hasta 1993 inclusive, el antiguo situado fiscal de
educación financiaba la educación primaria, mientras que otros recursos de destinación
especial y diferentes partidas del presupuesto nacional financiaban el funcionamiento de los
otros niveles de la educación.

El situado fiscal de salud, por su parte, financia parcialmente la prestación de servicios de

salud, dado que existen otras rentas cedidas, de destinación especial, y otros aportes
territoriales, que concurren a la financiación del sector.

La competencia institucional para la prestación de los servicios de educación preescolar,

primaria, secundaria y media vocacional, es de los departamentos, distritos y ciudades de
más de cien mil habitantes. Para que el ejercicio de esta competencia sea autónomo y para
que los recursos del situado fiscal correspondientes puedan ser gestionados de forma directa
por dichas entidades, se requiere cumplir un conjunto de requisitos de naturaleza
administrativa, de organización y de gestión, que la ley de transferencias (Ley 60 de 1993)
estableció. Los municipios de menos de cien mil habitantes, con cargo a los recursos del
situado fiscal de educación, pueden nombrar docentes, previo el lleno de otros requisitos
especiales, debidamente certificados por los departamentos de los cuales hagan parte.

La competencia institucional para la prestación de los servicios del primer nivel de atención
en salud es de los municipios, la del segundo y tercer nivel de atención es de los
departamentos, y la de los tres niveles corresponde a los distritos capital y especiales.
También, y para cada caso, es necesario reunir una serie de requisitos que acrediten la
asunción plena de dichas responsabilidades por cada nivel y la administración autónoma de
los recursos del situado fiscal de salud.

En síntesis, para el caso de la educación en las modalidades y niveles referidos, la

transferencia del situado fiscal para este sector, privilegia a los departamentos, distritos y
municipios de más de cien mil habitantes. Para el caso de salud, el situado fiscal se irriga
por partes iguales, un 50% entre departamentos y un 50% entre municipios. Los distritos

90
reciben una cuota única, según las reglas del reparto general que se aplican también, en
igualdad de condiciones, a los departamentos. Así las cosas, para los municipios de menos
de cien mil habitantes, en el caso de educación, no se profundiza en el proceso de
descentralización por la vía de la transferencia del situado fiscal, y sus competencias
quedan restringidas a lo dispuesto en la Ley 29 de 1989, salvo por lo que respecta al
nombramiento del personal, para la cual se requiere una certificación del departamento. Los
demás niveles del ordenamiento territorial consagrados en la Constitución Política de 1991,
no son considerados como agentes beneficiarios de esta transferencia. El situado fiscal se
diseñó con referencia a las entidades territoriales que existían con anterioridad a la
Constitución Política de 1991, ratificando el esquema descentralizador, en el caso de salud,
en la misma dirección en que lo venía haciendo la política pública sectorial desde 1990, y
redefiniéndolo, en el caso del sector educativo, en favor de departamentos, distritos y
municipios de más de cien mil habitantes.

En cualquier caso, desde el punto de vista institucional y por obra del diseño de esta
transferencia, los niveles de gobierno que se fortalecen son el departamental y el distrital.
El primero, por su papel en todos los sistemas de planeación, coordinación y certificación,
como más adelante se explica. El segundo, por su relación directa con la nación para todos
los efectos, sin mediar el departamento.

Participaciones de inversión social

Vistas desde su magnitud, las transferencias municipales serán un porcentaje creciente de

los ingresos corrientes de la nación, que irán desde un 15% en 1994 hasta un 22% en el año
2001.

La variación porcentual de las transferencias demuestra su incremento substancial,

situación que igualmente denota un crecimiento especialmente importante de los ingresos
corrientes de la nación en un contexto de mayor estabilidad de precios (menor inflación
proyectada).

Nótese que para calcular el monto de la participación para inversión social de los
municipios ya no se toma en consideración el IVA. Ahora se tienen como referencia los
ingresos corrientes de la nación. Estos se definen con mucha nitidez, evitando la
discrecionalidad de las autoridades administrativas en establecer cuáles partidas
presupuestales los conforman y corrigiendo las experiencias muy negativas que en este
sentido, en el pasado han tenido las entidades territoriales ante la incertidumbre de los
recursos que realmente les corresponde. Todos los ingresos tributarios y no tributarios de la
nación, como lo ordena la Constitución Política, conforman sus ingresos corrientes. Sólo se
le restan unos recursos autorizados por la misma Constitución (los concernientes al fondo
nacional de regalías y a tres puntos del IVA) y se excepcionan por un año otras rentas para

91
hacer menos fuerte el impacto que sobre las finanzas nacionales tendrán los mayores
niveles de participación.

Las participaciones de inversión social aplican con exclusividad a los distritos, municipios
y resguardos indígenas, para financiar competencias de carácter social a ellos asignadas
(Ver JARAMILLO, IVAN, 1993).

En cuanto al ordenamiento territorial, estas participaciones toman en consideración las

competencias asignadas a los municipios, que si bien en la mayor parte de los casos
armonizan con las que se les otorgaron desde 1986 y las reformas subsiguientes, para el
caso de educación orientan señales contradictorias a las que emite la transferencia del
situado fiscal de este sector.

Si bien debemos comprender que la responsabilidad del servicio de educación preescolar,

primaria, secundaria y media vocacional y la subsecuente administración del situado fiscal
de educación es de los departamentos, distritos y municipios de más de cien mil habitantes,
conforme a la biunívoca transferencia del situado fiscal para educación, desde la
perspectiva de la participación de inversión social, el 30% de esos recursos se aplican al
ejercicio de una competencia municipal, cual es la educación, para cuyos efectos se omite
el tamaño poblacional del municipio. Esta contradicción no fue una simple omisión, sino el
resultado de las diversas fuerzas e intereses que interactuaron al momento del diseño de la
ley de transferencias de 1993.

Cofinanciación

El ordenamiento territorial que supone el sistema cofinanciador está restringido, al igual

que el de transferencias y participaciones, a los niveles departamental, distrital y municipal,
si bien se tienen en cuenta algunas de las divisiones administrativas existentes como las
áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios (Ver J ARAMILLO, IVÁN, 1993).

El sistema de cofinanciación desde 1993-1994 se simplifica, se ordena y se cohesiona en

tres grandes fondos permanentes de cofinanciación y en uno de transición, a saber: el de
Inversión Social, el de Inversión Rural, el de Infraestructura Vial y Urbana 8, y el de
Solidaridad y Emergencia Social. La competencia para organizar, financiar y gestionar los
fondos es de la nación.

Los sistemas relacionales más significativos del esquema de cofinanciación son: i) nación-
departamentos y ii) departamentos municipios. La significación e importancia de otros
posibles niveles territoriales no está considerada en ese sistema, por las mismas razones
expuestas a propósito del sistema de transferencias y participaciones.

8
Este Fondo de Cofinanciación se abrió en dos en los términos previstos por la ley de transporte (1994).

92
La principal conclusión del sistema de cofinanciación frente al ordenamiento territorial, es
que tiende a organizar la acción de lo nacional en su relación con los niveles territoriales
mencionados. Para ello se configuran instancias institucionales como las juntas directivas
de los fondos y el comité administrador del fondo para la infraestructura vial y urbana, y el
Comité Interfondos. También la política tenderá a enmarcar la acción de los sectores
cofinanciadores dentro de un marco comprensivo y en lo posible homogéneo.

Procesos de orden institucional

Los procesos de orden institucional de la descentralización frente al ordenamiento

territorial han mostrado limitaciones y avances importantes en los últimos años.

En las limitaciones está presente la ausencia de un concepto claro de autonomía territorial.

La descoordinación del proceso de descentralización, se expresa en el imperio de las
lógicas sectoriales de ordenamiento institucional, antes que en una concepción comprensiva
de las reformas y en el énfasis normativo, frente a la debilidad de la gestión. A pesar de los
esfuerzos de apoyo administrativo a las entidades territoriales, el país carece de una
estrategia de desarrollo institucional que sea capaz de articular la acción de los distintos
niveles de gobierno.

La carencia más obvia es la lentitud y complejidad que denota el establecimiento de un

nuevo ordenamiento territorial. El papel que deba ocupar la región, la provincia y la
territorialidad indígena, frente a las instituciones más tradicionales.

Sobre las lógicas sectoriales frente a las comprensivas y territoriales, el caso de la

prestación del servicio de telecomunicaciones es ilustrativo. Este requiere siempre
autorización estatal. No obstante, dependiendo del tipo de servicios la intervención estatal
es mayor o menor. Para los servicios telemáticos y de valor agregado, aplica un régimen de
libre competencia con menor intervención pública. Al contrario, para servicios básicos, en
especial de telecomunicaciones de larga distancia internacional, la intervención oficial es
mucho mayor. El ámbito donde se presta el servicio determina el competente para prestarlo
o para autorizarlo, según el caso.

La distribución de competencias en materia de telecomunicaciones está dividida en dos

grupos. La administración, gestión y control del espectro electromagnético, que
corresponde al Gobierno Nacional, en virtud a consideraciones estratégicas relativas al
carácter internacional y el ejercicio de la soberanía nacional que implica ese bien público.
Para la radiodifusión sonora y la televisión, la autorización de prestación de servicios está a
cargo de la nación-Ministerio de Comunicaciones. Además, todos los servicios de ámbito
nacional son autorizados por la nación-Ministerio de Comunicaciones.

También hay servicios que por su ámbito local son autorizados por el municipio. En este
sector, como tendencia general, prima la lógica del mercado de la apertura, que se ha ido

93
imponiendo a pesar de la oposición de las fuerzas sindicales, antes que un modelo de
descentralización alrededor del cual organizarlo institucionalmente.

En otros sectores ha habido avances que concilian mejor el ordenamiento territorial y la

descentralización con las condiciones de prestación del servicio, como es el caso de la
salud. No obstante, la situación diverge bastante entre extremos y aunque pueda atribuirse
mucho peso explicativo a la naturaleza de los servicios que alguna vez en los últimos diez
años se hayan considerado como objeto de la descentralización, la verdad es que no existen
razones fundadas en principios aceptables y bien planificados, para explicar las diferencias
actuales o, al menos, poder atribuirlas racionalmente siempre a la naturaleza de los
servicios.

Héctor Moncayo presenta en este libro un análisis del sector de vías y el proceso de
descentralización, y en ese ejemplo podrá constatarse la dificultad de encontrar la lógica
sectorial adecuadamente conectada con la del proceso general de descentralización y con un
modelo preconcebido y planificado de ordenamiento territorial.

TRATAMIENTO DE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO

Regalías

Los conflictos derivados de la relación público-privado, en cuanto a las regalías del

petróleo, se manifiesta en varios aspectos, de forma directa e indirecta.

En forma indirecta tiene que ver con el papel de ECOPETROL en la política de exploración
y producción, y con el reparto del producto entre el Estado colombiano y las empresas
extranjeras vinculadas a la actividad.

En esencia, se trata de examinar las ventajas que puede tener una política exploratoria
depositada crecientemente en compañías foráneas, a la vez que la conveniencia nacional de
mantener un adecuado nivel de reservas con respecto al ritmo de producción, y de esta
forma determinar las exportaciones y el neto de importación requerido por el país.

En segundo lugar, se trata de definir la política impositiva y las cláusulas más aconsejables
que deban pactarse en los contratos de asociación y riesgo compartido. Ambas cuestiones
condicionan en forma importante la solidez fiscal, macroeconómica y, por supuesto, dadas
unas reglas de reparto, el mayor o menor grado de participación de las entidades
territoriales en las regalías y la certidumbre en su programación financiera.

En forma directa, se trata que los recursos del Fondo Nacional de Regalías se distribuyan
consultando los planes territoriales de desarrollo y la importancia de los proyectos
regionales, en condiciones de competencia por igual entre las regiones y las entidades
territoriales. Se trata así de aplicar un criterio de competencia para la asignación de los

94
recursos. Según esta apreciación, las instancias de evaluación de los proyectos deberá ser lo
más neutra posible frente a las solicitudes de las entidades territoriales.

A ello deberá agregarse el hecho de que los propósitos de desarrollo regional inherentes a la
asignación de los recursos propios de las entidades territoriales, esto es, de los que no van al
Fondo Nacional, se supediten a las exigencias de estabilización y crecimiento de la
economía en su conjunto. Para ello se ha venido proponiendo, en distintos documentos
oficiales y por académicos de distintas vertientes, la necesidad de conformar mecanismos
de ahorro de los recursos, que eviten el efecto de enfermedad holandesa.

95
RETOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA
IMPLANTACION DEL CONTROL CIUDADANO Y CONTROL
COMUNITARIO DE GESTION Y DE RESULTADOS*

Propuestas de Control Social y Participación Democrática para la eliminación de la

Corrupción. El caso de Colombia.

Fernando Rojas H. **

* Documento preparado dentro del Grupo de Estudios de FESCOL sobre

Descentralización. Finanzas Públicas y Relaciones Fiscales Intergubernamentales

** Presidente del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA-,

Asesor Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL-

PRESENTACION

La Constitución colombiana de 1991 abrió las puertas a la modernización del control fiscal.
Pero lo hizo de tal manera que parecería que el control fiscal pudiera modernizarse al
margen de las otras transformaciones requeridas del aparato estatal y de sus relaciones con
los ciudadanos. Ello explica que la expedición de la Ley 42 de 1993 sobre control fiscal se
hubiera dado de manera aislada, con Independencia de normas tales como las de
Competencias y Recursos (Ley 60 de 1993) o los decretos llamados de Modernización
expedidos hacia los últimos días de 1992. Este tratamiento separado conduce a varios
supuestos equivocados, todos los cuales son rebatidos a lo largo de este artículo: i) el
supuesto según el cual el control fiscal es ajeno a la naturaleza, la orientación, la
configuración y el funcionamiento de la gestión de los asuntos colectivos; ii) el supuesto
según el cual la implantación de los nuevos controles de gestión y resultados son simples
técnicas de carácter universal, que pueden implantarse por mero decreto, sin consultar las
relaciones particulares que surgen entre los organismos del Estado y entre éstos y la
sociedad civil en cada país, cada región y cada municipio determinado; iii) el supuesto
según el cual el control fiscal puede seguir siendo monopolizado por una entidad pública,
en desmedro y con desconocimiento de las contribuciones que los ciudadanos están
llamados a prestar en la gestión, el control y la evaluación de los asuntos colectivos.

En conjunto, esos supuestos equivocados desligan los futuros desarrollos del control fiscal,
que habrán de darse en Colombia como en los demás países de la región, de su profundo
significado democrático: el nuevo control fiscal es ejercicio de participación ciudadana, de
reafirmación del pacto social a partir del interés local y comunitario.

El artículo hace explícitos los determinantes del cambio contemporáneo en las modalidades
de control e ilustra el sentido y la dirección en que incide cada uno de ellos. Se detiene a
desentrañar la anatomía de los entes públicos que reclaman hoy los ciudadanos y propone
pasos para llegar a ellos. Explora las principales restricciones vigentes en Colombia para
configurar entidades públicas de tal naturaleza y propone múltiples formas contemporáneas
de control fiscal en el nuevo contexto de la administración pública colombiana. Se detiene,
por último, en el control social, especialmente el control comunitario ejercido en el plano
local o municipal.

El nuevo control fiscal, en cuanto ingrediente esencial de las metas de la descentralización,

la transparencia en la asignación de los recursos y la vinculación activa de los ciudadanos a
los asuntos de interés común, es también precondición de la seguridad y la convivencia
entre la población.

LA MODERNIZACION DEL CONTROL: MAS ALLA DEL FACIL

ORDENAMIENTO DE CONTROLES DE GESTION Y DE RESULTADOS

A partir de la expedición de la Constitución de 1991, se ha entendido en Colombia que

modernizar el control fiscal equivale esencialmente a: i) aliviar las cargas innecesarias del
control de conformidad o control numérico formal, también llamado control de legalidad,
particularmente mediante la eliminación del control previo; ii) implantar los nuevos
controles de gestión y resultados; iii) fortalecer el control interno y elevar la eficiencia del
control externo1. Todos estos son, ciertamente, elementos de la modernización del control
fiscal; pero son apenas elementos parciales de este proceso que se vive en el mundo entero.

Los elementos más profundos y más significativos de la restructuración del control fiscal en
la época actual, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista técnico,
consisten en la abolición del monopolio institucional del control (la Contraloría, en el caso
colombiano), en la proliferación de instancias y modalidades de control y en la competencia
entre todas esas instancias y modalidades por alcanzar el mayor grado de eficiencia. Se
trata de la implantación de una lucha darwiniana de la cual brotarán constantemente
modalidades más aptas de control y perecerán las más ineficientes, entre estas últimas,
algunas de las formas de control que el país ha conocido por más de cien años.

Las nuevas modalidades apuntan, claro está, a los modernos controles financieros, de
gestión y de resultados; pero lo hacen por vías diferentes, con actores y con implicaciones

1
Cf. Constitución Política de Colombia, 1991. Título x, Cap.l. Ley 42 de 1993. CONTROLARIA GENERAL
DE LA REPÚBLICA (1991) Hacia la nueva Contraloría General de la República, Documento CGR-004.
CID-UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA (1991) El Control Fiscal en la Constitución. En
Economía Colombiana No.235, mayo-junio.

97
sociales y políticas distintas y con variados grados de eficacia y eficiencia. Lo más
importante es que el control dejó de ser un fin en sí mismo, o una función propia de la
soberanía del Estado, para pasar a convertirse en una herramienta al servicio de la
eficiencia en la asignación de los recursos. El control quedó entonces subordinado a esta
finalidad superior y los organismos e instrumentos que lo practiquen (por responsabilidad
constitucional y legal o por simple conveniencia) sólo tendrán razón de ser en la medida en
que alcancen esa meta suprema. La modernización del control trae entonces un mensaje
subliminal de amenaza al tradicional monopolio estatal sobre el control de los bienes y
dineros públicos: o consigue la eficiencia en el manejo del patrimonio público, siendo él
mismo eficiente en su función, o será remplazado por otras vías e instancias de control. El
control fiscal dejó de ser connatural al Estado por cuanto la tarea del Estado dejó de ser el
ejercicio (inercial) del control y se convirtió en la búsqueda de las vías más eficaces y
eficientes del control, sin importar si la función la realiza directamente el sector público o el
sector privado.

Es más: los controles financieros, de gestión y resultados podrían ser reemplazados mañana
por nuevos tipos de controles que lograsen con mayor éxito el propósito final de la
eficiencia en la asignación de los recursos estatales y sociales. Esos tipos de controles (los
de gestión y resultados) son apenas técnicas o instrumentos deleznables; su permanencia
depende de su contribución al objetivo final de la eficiencia, éste sí, el principio rector
estable y permanente de la nueva fase del capitalismo.

Se concluye entonces que el enfoque organicista o institucionalista del Capítulo 1 del Título
X de la nueva Constitución y de la Ley 42 de 1993, como también la reducción que la
misma Ley hace de la modernización a ciertas técnicas del control, desdibujan las raíces
y menguan los alcances de las transformaciones contemporáneas por cuanto: i) dificultan
la proliferación de vías de control; ii) desestimulan la competencia, y iii) entorpecen la
articulación entre aquéllas.

Por lo demás, tales normas resultan estériles o inútiles por cuanto, más allá de lo que digan
la Constitución y la ley, el capitalismo contemporáneo impone, de facto, nuevos lugares (la
participación de múltiples organismos estatales, del capital privado, de la comunidad) e
innovativas vías de control (el mercado, las expresiones de preferencia o demanda) que
habrán de existir inevitablemente. Esta realidad hace caer en la ficción o en la ridiculez los
intentos de reafirmar y aun de restablecer el monopolio del Estado (o, peor, de un
organismo del Estado) respecto del control fiscal. Cuando cambiaron los objetivos del
control se acabaron también la exclusividad, la centralización y hasta la propiedad del
control.

ELEMENTOS DE LA CONSTITUCION DEL 91 QUE SON DESARROLLADOS

MEDIANTE ESTA PROPUESTA DE CONTROL SOCIAL

98
La propuesta de apertura a modernas y más eficaces vías de control pasa, según veremos,
por la invitación a los ciudadanos, a los usuarios, a los demandantes, a los beneficiarios, a
la sociedad civil toda, a que ejerza orientación y control del gasto público y se convierta a
veces en coejecutora y cofinanciadora del mismo. Ciertamente, la Constitución del 91
ofrece elementos para la coparticipación de los sectores público y privado en la gestión de
los asuntos de interés colectivo. Pero tales elementos se encuentran dispersos en la nueva
Carta, y a veces sólo se les encuentra de manera ambigua, confusa o implícita. Por esta
razón, conviene señalar explícitamente las bases constitucionales sobre las cuales podría
anclarse una propuesta de control fiscal moderno en la Colombia de hoy.

Principios constitucionales

Se trata, en primer lugar, de los siguientes principios de la Constitución de 1991:

- Eficiencia

- Control de gestión y de resultados

- Promoción de competencia

- Interacción entre sociedad civil y Estado de cara a la eficiente asignación de los recursos.

- Descentralización: el gobierno central responde por la promoción de la nueva

organización, la planeación general del sector, la asistencia técnica, la regulación, las pautas
de financiación y los mecanismos globales de control. La gestión directa del servicio
individualizado queda a cargo de los organismos descentralizados.

- Participación ciudadana.

Control social en cuanto a conciliación de democracia y neoliberalismo

La nueva Constitución abre también las puertas al llamado neoliberalismo económico, si

bien lo hace de manera taimada y contradictoria. El neoliberalismo o el neoestructuralismo
ha sostenido que sus dos principales objetivos, la eficiencia y la democratización
participativa de la sociedad, pueden satisfacerse simultáneamente mediante la aplicación de
las estrategias, las acciones y los instrumentos promovidos por estas doctrinas.

La dimensión de política económica del neoliberalismo ha sido hasta ahora aplicada en

nuestro país con mayor extensión y profundidad que la dimensión democrática-
participativa.

Las premisas de este artículo

Dado el insuficiente desarrollo (legal, administrativo, práctico) del componente de

participación ciudadana en la nueva gestión de los asuntos públicos, es menester subrayar

99
de qué manera se concilia este componente con otros elementos de modernización que han
tenido mayores y más rápidos desarrollos en Colombia y cómo la participación a fuerza y
refuerza los ingredientes de la modernización más utilizados hasta ahora entre nosotros:

a) El desarrollo del componente participativo del neoliberalismo es complemento esencial

para la consecución de la eficiencia.

b) El desarrollo del componente participativo requiere, fundamentalmente, de un nuevo

modelo organizacional. Este nuevo modelo organizacional está orientado a captar y recoger
la demanda o los indicadores de demanda de los usuarios y a desarrollar las modernas
teorías administrativas de las relaciones interinstitucionales horizontales para la
coordinación, el trabajo en equipo, los círculos y el control de calidad, la calidad total y la
responsabilidad gerencial individual por la gestión y los resultados.

c) El nuevo modelo organizacional puede comenzar a montarse dentro de la estructura

administrativa vigente, especialmente la vigente con posterioridad a los desarrollos del
Artículo 20 Transitorio de la Constitución del 91.

d) El mayor reto de la modernización no es la expedición de la norma sino el diseño, la

aplicación y el seguimiento a una fase de transición enderezada a poner en marcha el nuevo
modelo y a evaluar constantemente sus resultados preliminares. A diferencia de otros
componentes de la modernización, el relativo al control social no se plasma en estímulos o
sanciones sino en nuevas organizaciones, nuevas operaciones y nueva cultura
administrativa. El logro de estas metas requiere del empleo de las herramientas propias del
diseño organizacional y el desarrollo institucional en los sectores público y privado.

DETERMINANTES ESTRUCTURALES DE LAS TRANSFORMACIONES

CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y SU INFLUENCIA
SOBRE LOS AGENTES Y SOBRE LAS MODALIDADES DEL CONTROL

Vista en su conjunto, la modernización del control fiscal hace parte inseparable de las
transformaciones del Estado y de las relaciones de éste con la sociedad civil en el mundo
capitalista contemporáneo.

Tal es su contexto y el contexto define su sentido y delimita su alcance. Los entendimientos

y las propuestas construidos sobre la base de un aislamiento del control fiscal moderno con
respecto a su entorno, especialmente los entendimientos de tipo institucionalistas (la
pretensión de circunscribir el control fiscal a las funciones de un organismo, en el caso
colombiano la Contraloría), no sólo desfiguran las profundas transformaciones de esta tarea
sino que llevan al desorden institucional, a la duplicidad ya la ineficiencia por cuanto
ignoran las demás instancias que ya comenzaron a operar paralelamente al organismo
oficial.

100
Sin ánimo de exhaustividad ni pretensión de una consolidación teórica, que obviamente no
se ha logrado aún, se presentan a continuación las hipótesis que parecen explicar la
influencia que algunas transformaciones sociales contemporáneas han ejercido sobre la
redefinición del control fiscal, sus instrumentos, sus objetivos y su meta final.

a) El Estado creó o remozó herramientas (fiscales, parafiscales o de vastas implicaciones

fiscales) que vinieron a complementar los tradicionales instrumentos de los ingresos 2 y de
los gastos públicos. Esas nuevas herramientas son:

i) La regulación de la competencia y la eficiencia;

ii) La privatización, bajo el supuesto de que ésta eleva competencia y eficiencia;

iii) La organización pública orientada hacia el usuario;

iv) La delegación, desconcentración o descentralización de las competencias, de cara a ligar

estrechamente el gasto con el beneficio del mismo;

v) La cogestión de los ingresos públicos por parte de los distintos niveles de la

Administración, con miras a conseguir armonía entre las fuentes de ingresos y entre
ingresos y competencias;

vi) Las transferencias, los subsidios o los créditos preferenciales, con el ánimo de
compensar desigualdades, armonizar prioridades o presionar el logro de la eficiencia.

b) Lo pertinente para este artículo es que cada una de esas herramientas fiscales o
parafiscales son en sí mismas, mecanismos de garantía de la eficiencia (desempeños,
resultados, relación costos/ beneficios) que, por consiguiente, traen consigo sus propias
técnicas de control, así:

i)La competencia es considerada por los gobiernos contemporáneos la más eficaz

herramienta de control de la eficiencia; tan poderosa que ella haría innecesaria la
complementación del control mediante el uso de otras herramientas. La aceptación del
poder que se atribuye a esta herramienta lleva a la consagración de complejas reglas
enderezadas a garantizar el imperio de la competencia y a designar organismos de control
(no necesariamente la Contraloría) para la observancia de estas reglas. Los estatutos legales
enderezados a crear las condiciones para que se dé efectivamente la competencia, para
aclimatarla y asegurar su imperio, constituyen el campo legal e institucional de más vastos
y profundos desarrollos dentro del universo de las nuevas acciones de intervención del
Estado.

2
Corrientes, ya sean tributarios o no tributarios, y de capital, ya se trate del crédito o del superávit del
ejercicio anterior.

101
ii) La privatización, en cuanto rompe con posiciones monopolísticas ejercidas hasta ahora
por el Estado, es vista como herramienta al servicio de la creación de condiciones de
competencia y posee las mismas virtudes y está sujeta a las mismas reglas y requisitos que
ésta. y aun cuando la privatización no condujera a la competencia, se supone que la mera
implantación de las formas organizacionales propias de los particulares habrá de elevar la
eficiencia. La superioridad del manejo privado sobre el manejo público de las actividades
económicas es ahora un principio doctrinario, una verdad de fe que, a los ojos de las
corrientes económicas dominantes, no requiere demostración. Para estos ojos no importa
cuán limitadas sean todavía las comparaciones de eficacia y eficiencia pre y post
privatización; lo que cuenta para ellos es introducir y generalizar el manejo particular de
áreas cada vez mayores de la economía. Una vez aplicada la privatización, todo control
distinto a la garantía de la competencia es juzgado superfluo o redundante.

iii) Bajo el mismo razonamiento, la organización propiamente pública se transforma,

adoptando diseños estructurales y funcionamiento interno e interinstitucional semejantes a
los de las organizaciones privadas. Esta herramienta es, en estricto sentido, la verdadera
modernización, ya se trate del aparato estatal o de las empresas privadas, meta a la cual
están apuntando todos los países del orden capitalista3.

La columna vertebral de esta transformación consiste en poner la organización al servicio

del usuario, en dejar conducirla indirectamente por los beneficiarios de sus productos o
servicios, en hacer de éstos cogestores invisibles y controladores efectivos de la gestión
organizacional, en invertir la pirámide burocrática colocando en la cima al destinatario
final, en imprimir un manejo gerencial discrecional. Se trata de construir organizaciones
que sean consumer driven o, cuando menos, consumer friendly. La modernización supone
entonces la construcción de un complejo tejido de instituciones, técnicas y procedimientos
enderezados a llevar información de opciones de productos y servicios al ciudadano
corriente quien, a su turno, deberá expresar sus preferencias sobre la asignación de los
recursos públicos de manera similar a como expresa sus preferencias individuales ante los
mostradores de un supermercado.

iv) Delegación, desconcentración y descentralización son herramientas que aseguran la

eficiencia mediante la aproximación entre las decisiones de gastos y de beneficios, esto es,
siempre y cuando se asegure la primacía de la voluntad del usuario. Coincide con los dos
anteriores en cuanto se remite en última instancia a la soberanía del consumidor, y es
complementaria de ellas en cuanto acerca la planeación, la ejecución y el control al nivel
del ciudadano.

3
La modernización no es, pues, la simple simplificación de procedimientos o la muy gravosa política de
reducción de los gastos de nómina, que son las principales políticas de la llamada modernización del Estado
bajo la actual administración.

102
Pero se distingue de ellas en cuanto concentra sus esfuerzos de financiación y de desarrollo
institucional en los niveles sub nacionales, los cuales distan todavía de reflejar la voluntad
ciudadana de manera similar a como lo hace el mercado. Por esta razón, la
descentralización crea focos de tensión dentro del conjunto de la estrategia modernizadora:
¿es el objetivo la descentralización o es ésta apenas un paso intermedio o un sustituto para
lograr la meta final de la intervención decisiva de los usuarios en la gestión de los servicios
públicos? Si fuere lo último, estrategias como la provisión de subsidios directos a los
usuarios o la gestión directa de escuelas u hospitales por parte de éstos son vías superiores a
las transferencias fiscales intergubernamentales o a la gestión municipal de los servicios
públicos. No se justificaría entonces realizar, como lo hace actualmente Colombia, un
enorme esfuerzo para desarrollar las instituciones departamentales y municipales; la
indicado sería, más bien, impulsar los sistemas de información para los individuos o las
comunidades de usuarios, tal como lo prefieren hacer por estos días Chile y, con mayor
coherencia, Perú. Ciertamente, la vía colombiana (que es todavía la más socorrida en
Latinoamérica) supone un mayor desarrollo institucional del municipio, incluyendo en éste
el desarrollo de mecanismos de herramientas de control en el plano local.

v) La cogestión de los ingresos públicos entre los niveles principales del Estado y de la
administración pública es herramienta dirigida a velar por la realización armónica del
principio del beneficio. Mientras los niveles sub nacionales no manejaron fuentes
importantes de ingresos ni considerables recursos ni tuvieron en sus manos la gestión de
importantes servicios sociales o de infraestructura, podían actuar con independencia del
Gobierno central en lo relativo a sus planes y a su presupuesto. Pero, cuando crecieron sus
responsabilidades fiscales y administrativas, debieron coordinarse con el nivel central dado
que éste mantiene el control de las principales fuentes de ingresos (incluido el acceso
privilegiado o monopólico al crédito, especialmente el crédito internacional) y pretende
mantener la orientación de las prioridades del gasto público en las áreas asumidas hoy por
los municipios.

La descentralización trajo la cogestión, que no la autonomía, entre los niveles del Estado.
Los nuevos mecanismos de control han de ser entonces mecanismos compartidos y
complementarios y no mecanismos independientes.

vi) Las transferencias, los subsidios, los créditos privilegiados o de destinación específica,
son técnica y políticamente inevitables colombiano, funciones de considerable envergadura
fiscal. Pero son, además, instrumentos susceptibles de reforzar las presiones para alcanzar
la eficiencia en los niveles sub nacionales, es decir, para que se ciñan a las prioridades y
preferencias de gasto de los residentes o ciudadanos. La condicionalidad en las
transferencias, los estrictos términos de los convenios de crédito entre los organismos
nacionales y los sub nacionales y, en general, los términos de los convenios (implícitos o
explícitos) de la cogestión, son por sí mismos herramientas de control y evaluación más

103
eficaces que los que pueda imponer la Contraloría General de la Nación sobre los
departamentos y municipios o sobre los órganos de control propios de estos niveles.

LINEAMIENTOS DE LOS NUEVOS ENTES ESTATALES. ¿DE QUE MANERA

IMPONEN LOS NUEVOS ENTES NOVEDOSAS MODALIDADES DE CONTROL?

Las transformaciones anteriores dieron nacimiento a un nuevo ente, desconocido hasta

ahora en los pocos siglos que ha recorrido la sociedad capitalista. Se trata del nuevo ente
público, objeto y razón de ser de las modalidades de control fiscal. Es un ente
modernizado,4 reinventado, 5 que se nutre de los nuevos principios de la flexibilidad y la
eficiencia. Es una nueva institución que se parece poco a la que le antecedió, así la
continuidad de los nombres nos llevan a pensar equivocadamente que no hay ruptura ni
solución de continuidad entre lo que era, por ejemplo, el anterior Ministerio de Desarrollo
Económico y lo que debe ser ahora este mismo Ministerio. Estas consideraciones nos llevan
a presentar someramente los lineamientos del nuevo ente público, independientemente de
que se trate de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, comisiones
reguladoras, establecimientos públicos, empresas estatales o sociedades de economía mixta.
De hecho, las barreras de naturaleza organizacional que separaban anteriormente estos tipos
de entes públicos también se han diluido hasta el punto de rendir irrelevante la
clasificación.

Los principios directrices del diseño institucional participativo y orientado por el usuario y
al servicio de éste son los siguientes:

Instituciones para una misión

El orden institucional a proponer apunta a la realización de una determinada misión:

garantizar el buen servicio al usuario, esto es, garantizar la provisión, la ampliación de
cobertura, el suministro oportuno, la calidad y los precios "razonables" del servicio.

Instituciones orientadas por el usuario y hacia el usuario

4
Para utilizar la expresión más corriente en Colombia y la más utilizada en la literatura de lengua francesa.
Cf. V ALLEMONT , S. (1991) Modemiser l' Administración. Gestion stratégique et valorisation des
resources humaines. Nathan, Col. Entreprise. París.
5
Según el término que ha hecho carrera en los Estados Unidos a partir de la aparición del "bestseller"
Reinventing Government, de los profesores Osborne y Gaebler, obra que llegara a ser la más influyente en las
propuestas de reforma de la administración pública norteamericana sometidas por el vicepresidente Albert
Gore al Congreso, al Gobierno y al pueblo de los Estados Unidos en septiembre de 1993.

104
Las demandas y las exigencias para la prestación del servicio determinarán el orden
institucional y éste sólo tendrá razón de existir mientras sirva adecuadamente su misión. Es,
entonces, un demand-driven service y las instituciones que lo proveen son user-oriented
institutions.

Reorganización institucional y desarrollo democrático

Mediante la concepción de un orden institucional estructurado en torno al servicio de las

demandas del usuario y a la cogestión por parte de éste, este artículo busca plasmar en un
diseño organizacional -y en la fase de transición que le dé viabilidad- el nuevo ideal
constitucional de la democracia participativa. O, en términos de la ciencia política
contemporánea, busca establecer instituciones que materialicen condiciones de
gobernabilidad basadas en la eficiencia y la eficacia.

Instituciones para objetivos variables

Asumimos la misión como permanente. Los objetivos y las metas son específicos, es decir,
varían en el tiempo y en el territorio. El orden institucional a desarrollar tiene que tener la
capacidad de identificar los objetivos y las metas y responsabilizarse de su logro6.

Instituciones de gestión

Por lo anterior, las instituciones a proponer son instituciones de gestión: cada una debe
gerenciar las funciones de su competencia para alcanzar los objetivos/metas y realizar la
misión a ellas encomendada7. Así, los ministros del ramo serán los responsables centrales
de los resultados y de la gestión del sector entero, incluyendo dentro de éste todo lo
necesario para la provisión del servicio: el orden institucional, la capacidad del personal, la
atracción o captación de los recursos necesarios, el control de la gestión de los organismos
sub nacionales y privados y la vigilancia de los mismos.

Una sola entidad responsable de las metas y el desempeño del sector en su conjunto

De cara a individualizar la responsabilidad de la conducción y de los resultados globales del

sector, se singulariza en los ministros, en primer lugar, y en los viceministros, en segundo

6
Cf. MORONE, J. (1990) The democratic wish. Basic Books, New York. MARCH, J.G. Y OLSEN, J.P.
(1983) "Organizing politicallife", en American Political Science Review, vol. 77, NO.2, pp 281-297.
SALOMON, L.M. (1981) "The goals of reorganization", en Administration and Society, vol. 12, NO.4, pp
471-500.
7
Son los enfoques conocidos con los nombres de "school-based management", para el sector educativo;
"hospital-based management", para el sector salud; y, de manera similar, para los demás sectores o servicios,
ya sean prestados por el Estado o los particulares.

105
lugar, la gestión de conjunto del sector de agua potable. Cada organismo, cada nivel o cada
instancia serán a su turno responsables de la gestión de la función o funciones particulares a
su cargo. Así, las Comisiones Reguladoras recientemente creadas serán, entre otras de sus
funciones, las responsables directas del señalamiento de las metas y los desempeños
financieros, de cobertura y de calidad; las Superintendencias serán responsables, entre otras
funciones, de la eficacia y la eficiencia en la incorporación de las quejas de los usuarios
dentro del sistema de información del sector y en la satisfacción de tales quejas cuando
ellas se ajustaren a las metas trazadas para una unidad particular de prestación directa del
servicio o para el sector en su conjunto.

Identificación de las unidades de gestión y descentralización

El trabajo de diseño organizacional que debe emprender el país se esforzará entonces por
identificar las unidades de gestión y el tipo de gestión y de responsabilidad que asume cada
una de ellas dentro de su respectivo sector. En este empeño, el trabajo habrá de seguir y
desarrollar los lineamientos constitucionales y legales vigentes8 en cuanto erigen al
gobierno central en promotor y responsable de la promoción y planeación de los servicios,
dejando la gestión directa y la ejecución a los organismos descentralizados.

En su esfuerzo por aproximar el servicio al usuario, el Ministerio, responsable central de la

gestión de conjunto del sector, habrá de promover los diseños organizacionales adecuados
para la gestión estratégica y la prestación directa del servicio en los planos local y regional.
La adecuación de un diseño organizacional depende esencialmente de su correspondencia
con los recursos humanos (gerenciales y administrativos) y financieros disponibles en el
plano local y de la utilización óptima de tales recursos.

La identificación de metas y de planes de desempeño de cada unidad de gestión y la

negociación de tales metas y planes entre los organismos centrales y las unidades de gestión
directa del servicio son actividades lógicamente subsiguientes y derivadas de la
constitución de las unidades adecuadas de gestión en los planos local y regional.

Instituciones flexibles; normas para gerentes responsables

Aun cuando la burocracia colombiana es una burocracia reglada (las acciones y omisiones
de los funcionarios tienen que ajustarse a normas universales, de vocación permanente), las
leyes que regulan el funcionamiento de la administración pública contemporánea deben
dejar a las instituciones la posibilidad de ajustarse a los cambios en objetivos/metas, en
estrategias y en medios de acción; deben dotar a los funcionarios de la capacidad y la
discreción indispensables para gestionar sus competencias y asumir responsabilidad por sus

8
Especialmente los trazados recientemente por el conjunto de decretos con fuerza de ley expedidos por el
gobierno nacional en ejercicio de las facultades que otorgara el Artículo 20 Transitorio de la Constitución del
91.

106
resultados y desempeños. De lo contrario, las normas estarán condenadas al fracaso de sus
objetivos y estimularán ineficacia e ineficiencia dentro de la administración.

En este sentido, los decretos reglamentarios de las normas con fuerza de ley expedidas en
desarrollo del Artículo 20 Transitorio de la Carta debieran sentar pautas de principios y de
objetivos que permitan a los funcionarios adecuar su gestión a situaciones particulares y
recursos diferenciados a lo largo del territorio nacional.

El diseño institucional debe proveer incluso la capacidad de que las instituciones creadas
replanteen su propia misión y su propia existencia. Así ha ocurrido, en ejemplo pionero que
anticipa todo el nuevo funcionamiento de la administración pública contemporánea, con la
dirigencia actual de la Junta Nacional de Tarifas y aun con la Unidad de Desarrollo Urbano
del Departamento Nacional de Planeación9.

Instituciones interrelacionadas

Trabajo en equipo y responsabilidad individualizada. A diferencia de la tradicional

separación tajante entre los organismos burocráticos, las doctrinas contemporáneas de la
administración subrayan la enorme importancia del trabajo colectivo (calidad total), la
autoevaluación de los procesos y la atención primordial a las demandas del usuario
(círculos de calidad) en cuanto guías de toda la gestión. A tono con estas doctrinas, el
diseño institucional a desarrollar trabajará intensamente los procesos y las relaciones entre
individuos, usuarios y comunidades, organismos del Gobierno Central, niveles de la
administración pública (las instancias sub nacionales) y sectores público y privado. En esto
consiste precisamente el control social.

El Ministerio, en cuanto responsable individual del desempeño de conjunto del sector, es el

responsable por excelencia de poner en acción e interacción todos estos recursos sociales
hasta llegar al mejor servicio que pueda prestar nuestra sociedad. Para conseguir esta
singularización de la responsabilidad, ante los usuarios, ante las otras instancias de control
y ante el Presidente de la República, los demás organismos de cada sector, incluyendo las
Comisiones Reguladoras, las Superintendencias, los organismos financieros especializados
y las empresas, los departamentos o los municipios que tienen a su cargo la gestión directa
del servicio, deberán operar bajo la coordinación del ministro del ramo y del viceministro
correspondiente.

La coordinación por parte del Ministerio supone simplemente compartir y negociar las
metas y los planes de desempeño de cada instancia u organismo que interviene en la gestión

9
El incremento en las facultades discrecionales de los funcionarios públicos ha trascendido incluso la Rama
Administrativa para extenderse a la Rama Jurisdiccional. Así está ocurriendo, de manera creciente, en los
países más desarrollados. Cf. HIRSCH, D. The Uses of Discretion. Oxford University Press, Oxford.

107
del servicio. A contrario sensu, esta coordinación no implica la superposición jerárquica del
ministro o el viceministro sobre los demás organismos o instancias del sector hasta el punto
de negar a éstos la autonomía necesaria para que cada uno de ellos responda
individualmente por los resultados y los desempeños de la gestión particular a su cargo. De
modo que las Comisiones Reguladoras o las Superintendencias, para citar unos ejemplos,
conservarán la autonomía para evaluar las metas para el sector y el cumplimiento de las
mismas, y su evaluación y las regulaciones que se desprendan de ella se aplicarán también
al ministro y viceministro y les serán exigibles a éstos (ver Diagrama No. 1).

Diagrama 1

Expresado en breve, el límite de la coordinación por parte del Ministerio es la autonomía

requerida por cada instancia u organismo para que les sea exigible, controlable y evaluable
el desempeño en el cumplimiento de su respectiva función10.

Instituciones mixtas, que aúnen recursos sociales provenientes de todas las fuentes,
públicas y privadas

El nuevo orden institucional habrá de allegar todos los recursos humanos, financieros,
tecnológicos y organizacionales disponibles en cada localidad, cada región y el país entero.
Habrá de superar, por lo tanto, la separación radical entre los sectores público y privado y
habrá de convocar la interacción permanente entre ellos. Los gerentes del sector público

10
Hay ejemplos y evaluaciones de las nuevas técnicas administrativas del consenso, las decisiones colectivas
y las responsabilidades singulares de los grupos o círculos de producción.

108
dejaron de manejar su propio feudo para convertirse en proponentes de convocatorias a
conformar espacios más amplios; han pasado a ser gestores de la optimización de recursos
de la sociedad toda. Cedieron parte de su autonomía y su jerarquía, pero ampliaron su radio
de acción hasta los últimos confines de la sociedad civil, ya se trate del capital privado, de
las comunidades o de los usuarios individuales.

Los límites de este trabajo: supone un orden institucional que está por montarse. Mas
allá de las normas de diseño organizacional, lo que se requiere es el cambio de una
cultura burocrática inveterada. Etapa de transición.

La introducción de los anteriores principios dentro de la administración pública colombiana

no se lograría por decreto. Pensar en gestión, y por consiguiente en controles de gestión y
resultados, es pensar en resultados, en eficiencia, en los controles del mercado o de los
sustitutos del mercado (los usuarios, la comunidad, los socios que aportan capital en dinero
o en especie, etc.); es relegar a un segundo plano los meros controles numérico-formales o
controles de conformidad; es liberar la creatividad responsable para lograr identificar y
resolver directamente problemas de producción y distribución que afectan a los usuarios y a
la comunidad en su conjunto, es dejar atrás el tiempo dedicado por la administración
pública a observar y cuidar las normas como si éstas fueran la meta o la misión del Estado;
es introducir controles automáticos, eficaces y eficientes, y es orientar los controles hacia la
gestión, hacer de ellos cogestores sociales de los servicios. Pensar en la gestión equivale a
nada menos que a transformar radicalmente las motivaciones, las expectativas, las
operaciones, la eficiencia y los resultados de la gestión burocrática. Es superar los muy
arraigados principios y preceptos weberianos, tayloristas y fordistas que han orientado el
comportamiento de la administración pública capitalista por más de un siglo y
reemplazarlos por los principios y las reglas del management o del postfordismo11.

El diseño de transformación organizacional que propone este documento (y que lo supone

en su parte propositiva sobre mecanismos de control) es apenas el primer paso; se quedará
escrito, como tantas otras recomendaciones y normas legales, de no disponerse el Gobierno
todo a efectuar una etapa de transición que siente las demás bases esenciales para esta
transformación del comportamiento del funcionario público y de la cultura burocrática. y al
quedarse escrito, el nuevo orden institucional serán también letra muerta sobre controles de
gestión y resultados. Ha de recordarse, para ilustrar la magnitud del reto de la transición,
que la reorganización propuesta no se limita al ejercicio técnico de diseñar el organigrama
más eficiente y llenar sus posiciones con las personas más calificadas (lo cual sería ya un
paso significativo adelante).

El reto frente a nosotros es, sobre todo, transitar y superar el drama de status que afecta al
ministro, al viceministro, al gobierno en su conjunto, al Contralor General de la República,
a los contralores departamentales y municipales, mediante el cuestionamiento de su
11
Cf.

109
jerarquía tradicional -y el desmoronamiento de las bases de esta jerarquía- para erigir un
proceso decisorio negociados consentido, compartido y vigilado12, basado ahora en el
cumplimiento de los designios de los ciudadanos-usuarios y en la aceptación de
responsabilidades por el desempeño13.

12
Cf. McW ALTERS, P. et. al (1992), "Where do you draw the lirie in shared decision-making?", en School
Administrator, vol. 49, No. I, enero, pp 8-14.
13
Cf. MA YNARD-MOODY , S. et. al (1986) "Reorganization as Status Drama: Building, Maintaining, and
Displacing Dominant Subcultures", en Public Administration Review, julio-agosto, pp 301-310. MARCH, J.
Y OLSLEN, J. (1983)

110