AYUDANTES DE MUSEOS: TEMA 1.

TEMA 1.2

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
DEL ESTADO EN LA
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE
1978: COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Y ADMINISTRACIÓN LOCAL.
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1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO:

INTRODUCCIÓN.

2. COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

3. ADMINISTRACIÓN LOCAL.

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1.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: INTRODUCCIÓN.

Determina el artículo 137 de la Constitución que “El Estado se organiza

territorialmente en Municipios, Provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses”.

Empezaremos por realizar una referencia a la evolución histórica y a la regulación

actual de la organización territorial del Estado en la Constitución española de 1978.

1.1. Evolución histórica. (Material de lectura).

La idea de región es conocida en Europa desde muy antiguo. Esta noción nació en
Roma, aunque con un sentido muy diferente al actual. La región para los romanos no
hacía referencia al “gobierno”, y mucho menos al “autogobierno”, sino que su sentido era
el de delimitación territorial. Tan es así que la organización regional coincide con las
fases más centralistas del Imperio Romano: la organización de Augusto y la unificación
administrativa de Diocleciano. La región no se correspondía con ninguna institución
administrativa o gubernamental; era un límite administrativo, una delimitación para el
ejercicio del poder central en el marco territorial.

Cuando cae el Imperio Romano, cae también la idea de una organización amplia
de carácter centralizado. España conoce a partir del siglo XVI un lento proceso de
centralización al término del cual los antiguos Reinos pierden poco a poco su autonomía
y sus restos son transformados en provincias. Después de las guerras napoleónicas, se
culmina el proceso: el Decreto de 30 de noviembre de 1833 fija las grandes líneas de la
división actual en provincias, que fueron el instrumento del poder central contra las
autonomías territoriales. Después de esto, la voluntad centralizadora no será puesta en
cuestión más que en tres épocas, la primera república, 1873-1874, la segunda, 1931-1939
y en la época actual. Este último periodo se ha inspirado en algunos puntos en el
precedente, si bien ha innovado sustancialmente el sentido y la filosofía de la
descentralización.

La emergencia del fenómeno regional en España se inicia en la primera república.

En el proyecto de Constitución federal se distinguió entre el Municipio, el Estado
regional, dotado de una Constitución peculiar y de una autonomía política, y el Estado
federal. El proyecto de Constitución federal no fue jamás promulgado. En otro contexto,
centralizador esta vez, entró la noción de región en el Derecho positivo español. Con
ocasión del nuevo estatuto provincial de Primo de Rivera, Decreto Real de 20 de marzo
de 1925, se crea la región con un significado muy diverso al actual: como agrupación
administrativa de Municipios de ámbito inferior al provincial (lo que hoy podríamos
denominar como comarca).

Con el advenimiento de la segunda república la idea regional conoce un nuevo

auge, que se encuentra en la filosofía jurídica de la noción de “Estado integral”. El artículo

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1.3 de la Constitución de 9 de diciembre de 1931 decía que la República constituye un

Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y de las Regiones. Los
Municipios se podían agrupar en Provincias; y las Provincias se podían agrupar ellas
mismas para dar origen a las regiones autónomas, que podían adoptar un Estatuto de
Autonomía sujeto a la aprobación de las Cortes. En este sistema, toda Provincia o parte
de una Provincia que formara parte de una región autónoma podía renunciar a su régimen
y convertirse en una Provincia directamente dependiente del poder central. De este modo,
la característica del Estado integral era la de permitir la autonomía de ciertas partes del
territorio sin imponérsela a todos. La Provincia era la clave del sistema: a la vez
representaba al poder central y ofrecía la posibilidad de obtener el régimen regional. La
Constitución instituía así una fórmula voluntaria que en buena medida inspiró a la
Constitución de 1978.

1.2. La Constitución de 1.978.

La noción de región reaparece en España en el sistema de “preautonomías

regionales” de 1977 y 1978, generalizándose el modelo autonómico tras la aprobación de
la Constitución de 1978. A diferencia de lo sucedido durante la segunda república, el
desarrollo de las Comunidades Autónomas va a extenderse, merced a este sentimiento
generalizado, a todas las zonas de España. Con lo que se produce un intento de reforma
de la estructura global del Estado, de todo su sistema administrativo como tal, y no sólo
un intento de resolver algunos problemas concretos.

La Constitución de 1978 instituye en su Título VIII un régimen normativo para

las Comunidades Autónomas basado en el principio expresado en el artículo 2 de la
Constitución: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas”. Esta filosofía es el resultado de un compromiso entre tendencias
contrapuestas, cuyos polos extremos eran el concepto de España como el de una Nación
de naciones, como una especie de Estado federal no declarado, y el concepto de España
como un Estado unitario que debía reconocer el fenómeno regional pero sólo como el
marco de una descentralización de carácter simplemente administrativo.

En nuestro sistema, tanto las nacionalidades como las regiones se integran dentro
del concepto de Comunidades Autónomas. Aunque fue muy discutido, sobre todo en los
primeros momentos, la diferencia terminológica, lo cierto es que a efectos de régimen
jurídico, especialmente a medio plazo, no existen diferencias.

Ahora bien, ya desde los primeros momentos el Tribunal Constitucional hubo de

ocuparse de la interpretación del artículo 2 de la Constitución española. Así, en la
sentencia de 2 de febrero de 1981 ya se dijo que “Ante todo resulta claro que la autonomía
hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aun este
poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es
una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad,

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sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como
expresa el artículo 2 de la Constitución. De aquí que el artículo 137 de la Constitución
delimite el ámbito de estos poderes autonómicos, circunscribiéndolos a la gestión de sus
respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada Ente de todas las competencias
propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo”.

2.- COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

2.1. Introducción: régimen organizativo.

Como acabamos de explicar, la Constitución española de 1978 diseñó una

organización territorial del Estado en la cual estaban presentes las Comunidades
Autónomas, Comunidades dotadas de una autonomía política, cualitativamente distinta
de la administrativa, y cuya característica fundamental es su capacidad de aprobar Leyes.
En definitiva, el principio de autonomía es expresión de la descentralización política y
administrativa que preside desde 1978 la organización territorial del Estado, y que se
traduce en el reparto del poder político entre el Estado y los demás entes territoriales de
ámbito inferior al Estado.

Vamos a estudiar la articulación del Estado de las autonomías, centrándonos en

los aspectos organizativos y competenciales de las Comunidades Autónomas, y
destacando que su autonomía implica fundamentalmente:

- Capacidad legislativa propia.

- Capacidad de autogobierno a través de sus propias instituciones.
- Autonomía financiera.

La Constitución española determinó el régimen organizativo de las Comunidades

Autónomas de forma parcial, regulando sólo la estructura de las Comunidades
Autónomas cuyos Estatutos hubiesen sido aprobados por la vía cualificada del artículo
151, es decir, las llamadas Comunidades Autónomas de “primer grado”.

En este sentido, el artículo 152 de la Constitución disponía que “En los Estatutos
aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización
institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio
universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además,
la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con
funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre
sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de
Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado
en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente
responsables ante la Asamblea.

Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde

al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la

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Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán

establecerse los supuestos y formas de participación de aquéllas en la organización de las
demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la
Ley Orgánica del Poder Judicial y dentro de la unidad e independencia de éste”.

Realmente, el esquema que la Constitución española configuraba para este tipo de

Comunidades Autónomas no se basaba en la repetición de los tres clásicos poderes
estatales en el ámbito autonómico, sino que sólo consideraba dos: el legislativo (la
Asamblea Legislativa) y el ejecutivo (el Consejo de Gobierno) a cuya cabeza está un
Presidente que también representa a la propia Comunidad. Los Tribunales Superiores de
Justicia desarrollan sus funciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma, pero no son
poderes propios de la Comunidad Autónoma respectiva. Abarcan el territorio de las
Comunidades, pero son de carácter estatal; son siempre poderes del Estado.

Nada decía la Constitución respecto de las demás Comunidades, esto es, las que
accedieron a su autonomía por la vía del artículo 143. A pesar de algunas dudas iniciales,
lo cierto es que éstas adaptaron el mismo modelo que acaba de quedar expuesto: es decir,
existen en todas las Comunidades Autónomas una Asamblea Legislativa, un Consejo de
Gobierno y, en el sentido antes indicado, un Tribunal Superior de Justicia.

2.2. Vías de acceso a la autonomía.

De acuerdo con la Constitución española podemos distinguir distintas vías de

acceso a la autonomía, que se reconocen a las provincias limítrofes con características
históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con
entidad regional histórica:

1) Vía normal (artículo 143 de la Constitución): La iniciativa corresponde a las

Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las 2/3
partes de los Municipios cuya población represente la mayoría electoral de
cada provincia o isla. En los territorios dotados de un régimen provisional de
autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por
la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa provincial
mencionada en el párrafo anterior.

2) Vía cualificada (artículo 151 de la Constitución): La iniciativa corresponde a

las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las
3/4 partes de los Municipios de cada provincia que representen, al menos, la
mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y dicha iniciativa debe
ratificarse mediante referéndum por la mayoría absoluta de los electores de
cada provincia. A través de esta vía la correspondiente Comunidad Autónoma
asumirá las competencias del artículo 148 de la Constitución y sin necesidad
de dejar transcurrir cinco años podrá ampliarlas dentro del marco del artículo
149. Las conocidas como "nacionalidades históricas" o comunidades
autónomas históricas: Cataluña, País Vasco y Galicia tenían un hecho en

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común: consiguieron aprobar en plebiscito sus respectivos estatutos de

autonomía durante la II República (entre 1932 y 1936). La Constitución de
1978 estableció para ellas una vía de acceso rápido a la política autonómica
(sus estatutos se aprueban entre 1980 y 1981), y un nivel de autogobierno o de
competencias más elevado que para el resto de las comunidades. A ese mismo
nivel de altas competencias se unió el estatuto de Andalucía (aprobado en
1982), tras superar los requisitos establecidos en el artículo 151 de la
Constitución, y la Comunidad Foral de Navarra que, por su peculiar historia,
estaba reconocida también en el texto constitucional.

3) Vías especiales: Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán por
motivos de interés nacional:

- Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito

territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones arriba
mencionadas.

- Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios

que no estén integrados en la organización provincial (supuesto de las
ciudades de Ceuta y Melilla).

- Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el

artículo 143.2 de la Constitución.

- En el caso de Navarra, al amparo de lo previsto en la Disposición

adicional Primera de la Constitución, se produce el Amejoramiento del
Fuero navarro por Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, y se prevé su
posible incorporación al régimen autonómico vasco.

2.3. Los Estatutos de autonomía.

Los Estatutos de Autonomía son las normas fundamentales de relación entre los
ordenamientos estatal y autonómico. Como dicen los profesores García de Enterría y
Tomás Ramón Fernández, “Se ha discutido... si los Estatutos son normas del Estado o
normas autonómicas ellas mismas. Son las dos cosas, con toda claridad, dado su origen,
su aprobación y su posición con respecto a la Constitución”. Así, los Estatutos de
Autonomía son el punto de encuentro entre los dos ordenamientos, estatal y autonómico.

Desde el punto de vista estatal, los Estatutos de Autonomía son Leyes orgánicas
cualificadas por su procedimiento de aprobación (sustancialmente, artículos 143 y 151 de
la Constitución) y reforma (los Estatutos, según el artículo 147.3 de la Constitución sólo
pueden reformarse por el procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo
caso, aprobación de las Cortes mediante Ley orgánica). Desde el punto de vista de las
Comunidades Autónomas son, como dice expresivamente el artículo 147.1 de la

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Constitución, “la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”. Por esto
mismo, dispone el párrafo segundo del artículo últimamente citado que los Estatutos de
Autonomía deben contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda con su identidad

histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y

las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

2.4. Régimen de Competencias.

2.4.1. Sistema general.

En principio, existen dos sistemas para repartir las competencias entre los poderes
regionales y el poder central:

- El primero es la distribución vertical de competencias. En este modelo,

cada poder dispone de todas las competencias, legislativas y ejecutivas,
sobre una materia. Por ejemplo, si las Comunidades Autónomas tienen
competencia sobre la caza eso significa que tienen la legislación sobre la
caza y la ejecución de las medidas correspondientes.

- El segundo modelo es el de la distribución horizontal de competencias.

Aquí cada uno de los poderes tiene un conjunto de competencias
referentes a todas las materias. Suponiendo -lo que es lo normal en este
modelo- que el Estado tenga la legislación y las regiones la ejecución, ello
significa que, en el ejemplo anterior, el Estado dictará la legislación sobre
la caza y los poderes regionales la ejecutará.

En el sistema español no se sigue uno de los dos modelos, sino que los combina.
En algunos casos hay un reparto horizontal y en otros hay un reparto vertical. Hay
ocasiones en las que se atribuye a las Comunidades Autónomas unas competencias sobre
una materia (por ejemplo, ejecución), mientras que en otros casos disponen de todas las
competencias sobre una materia (legislación y ejecución). De este modo la Constitución
ha concedido un ámbito de poder a cada instancia de forma concreta y específica, sin
partir de una opción previa y general de distribución, ni horizontal ni vertical. Por ello
hay que acudir al listado concreto de competencias para precisar cuáles son las que tienen
tanto el Estado como las Comunidades Autónomas en cada caso.

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Las competencias se encuentran repartidas mediante el sistema de lista. En un

artículo, el 148 de la Constitución, se expresan las competencias que pueden asumir las
CCAA. En otro, el artículo 149, se expresan las competencias que pertenecen al Estado.
Pero no todas las competencias se encuentran recogidas en estos dos artículos. Por
ejemplo, el artículo 149.1.23 dice que el Estado es competente sobre la legislación básica
del medio ambiente, y el artículo 148.1.9 dice que las Comunidades Autónomas pueden
asumir la gestión de la protección del medio ambiente. ¿Quién tiene entonces la
competencia sobre la legislación del medio ambiente?

La clave está en la forma de acceso a la autonomía. Las Comunidades que

accedieron por el régimen normal (también llamado de “segundo grado”), a través del
procedimiento previsto en el artículo 143, pueden asumir las competencias recogidas en
el artículo 148 y sólo esas. Por tanto, sólo podrían, en nuestro ejemplo, gestionar la
materia del medio ambiente. Sin embargo, las Comunidades que hubieren accedido a su
autonomía a través del artículo 151 (también llamadas de “primer grado”) pueden asumir
las competencias del artículo 148 y, además, las que no estén en el artículo 149. En
nuestro ejemplo, estas Comunidades podrían legislar en materia de medio ambiente.

Es de aclarar que ambos tipos de Comunidades tienen la misma naturaleza; su

autonomía es de carácter político (al tener todas ellas la potestad de dictar leyes) y no sólo
administrativo (que se refiere únicamente a la potestad reglamentaria). Lo que hay es
diferencias en cuanto a sus competencias o, mejor, en cuanto al ritmo en la asunción de
competencias. Porque las Comunidades que accedieron a su autonomía por la vía del
artículo 143, pueden, según dispone el artículo 148.2, transcurridos cinco años y mediante
la reforma de sus Estatutos, ampliar sus competencias con el único límite del artículo 149,
esto es, al mismo nivel que las Comunidades que accedieron por la vía del artículo 151.

2.4.2. Tipos de competencias.

Del sistema anterior, se sigue que en nuestra Constitución hay varios tipos de
competencias:

a) Competencias exclusivas: son aquéllas en las que un ente aglutina todas las
facultades posibles sobre una misma materia, como ocurre en el artículo 149.1
CE con las materias de relaciones internacionales, justicia, nacionalidad, ... No
obstante, hay quienes entienden que la exclusividad se predica de la existencia
de dos criterios: tanto cuando un ente aglutina la totalidad de facultades sobre
la materia, como cuando conserva todas las facultades de la misma calidad
sobre aquélla, como puede ser la legislación, o la ejecución. E incluso se
sostiene que existe competencia exclusiva cuando se ostenta con exclusividad
una facultad sobre una materia (competencia exclusiva sobre la normativa
básica, sobre la legislación de desarrollo, ...).

b) Competencias compartidas: cuando determinadas facultades corresponden a

un ente y las restantes a otro. Aunque en estos casos podría también señalarse

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que lo compartido es la materia. El artículo 149 CE recoge, en tal sentido,

tanto la atribución de la legislación básica al Estado, correspondiendo el
desarrollo normativo y la ejecución a las Comunidades Autónomas; como la
atribución de la legislación al Estado, dejando exclusivamente en manos de
las Comunidades autónomas la ejecución. A modo de ejemplo, según se
dispone en el artículo 149.1 CE: las bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica, la legislación civil, .... que corresponden al
Estado, entendiéndose, pues, que las restantes facultades pueden ser asumidas
por las Comunidades Autónomas.

c) Competencias concurrentes: cuando los dos entes tienen la posibilidad de

concurrir con idénticas facultades a la regulación de una materia. Sería un
supuesto aplicable a la cultura (art. 149.2 CE), donde existe una concurrencia
de objetivos “ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales
propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente”
(Sentencia 49/1984), y en la que las competencias atribuibles a las
Comunidades Autónomas no resultan incompatibles con la misión del Estado
de facilitar la comunicación entre ellas, ni con la consideración de la labor
cultural como un deber y atribución esencial.

2.4.3. Matizaciones al sistema general.

Todo este sistema puede matizarse por diversos instrumentos previstos en el

artículo 150 de la Constitución:

1. Las Cortes Generales, dice el párrafo primero, en materias de competencia

estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar,
para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los
Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las
Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las CCAA.

2. El artículo 150.2 determina que el Estado podrá transferir o delegar en las

CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se
reserve el Estado.

3. El párrafo tercero del artículo 150 tiene un significado inverso al anterior.

Según este precepto, el Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando
así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría
absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.
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Además, es fundamental observar que cuando las Comunidades Autónomas tienen

competencia para regular determinadas materias y por cualquier causa esa regulación no
aparece, la materia no queda, desde luego, sin normativa aplicable. Es la normativa del
Estado la que se aplica directamente en estos casos. Esto es lo que explica que, en la
práctica, se dicten Leyes estatales en materias que, más pronto o más tarde, deben de ser
objeto de regulación por la Comunidad Autónoma. La Ley estatal, en estos supuestos, se
aplica en su integridad hasta que no aparezca la Ley autonómica, resolviéndose así los
problemas que plantearía la inexistencia absoluta de toda normativa. La relación de
suplencia queda expresamente contemplada en el artículo 149.3 de la Constitución: “El
Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del de las Comunidades Autónomas”. La
supletoriedad se establece entre normas ya existentes y significa, en síntesis, que si una
solución para un determinado problema no está prevista en la norma llamada a ser
aplicada en primer lugar, ha de utilizarse la solución contemplada en la norma
perteneciente al otro ordenamiento.

3.- ADMINISTRACIÓN LOCAL.

3.1. Marco constitucional.

Como sabemos, la Constitución española proclama en su artículo 137 que “El

Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión
de sus respectivos intereses”. En coherencia con ello, el capítulo segundo del Título VIII
regula la Administración Local.

En el artículo 140, se establece que “la Constitución garantiza la autonomía de los

Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración
corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los
Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del Municipio mediante
sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley. Los
Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las
condiciones en las que proceda el régimen de concejo abierto”.

En el artículo 141, por su parte, se regula la provincia. Ésta “es una entidad local
con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios y división
territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los
límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley
orgánica. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán
encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Se
podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia. En los archipiélagos,
las Islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos”.

El último artículo del capítulo segundo del Título VIII, el 142, cierra la normativa
disponiendo que “las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para
el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se

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nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de

las Comunidades Autónomas”.

Pero no toda la regulación de la Administración local está comprendida en el

Capítulo al que hemos hecho referencia. Especial importancia tiene a estos efectos la
distribución de competencias en el régimen municipal. En este sentido, en el artículo
148.1.2 se determina que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en
materia de “alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las
Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local”.
El artículo 149.1.18, por su parte, establece que el Estado tiene competencia exclusiva
sobre “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un
tratamiento común ante ellas”.

Hay otras referencias a los entes locales en la Constitución española, pero con un
alcance mucho menor. Tal es el caso de la participación de los entes locales en la creación
de las Comunidades Autónomas, aspecto en el que inciden varios artículos del capítulo
tercero del Título VIII y algunas Disposiciones transitorias.

3.2. Entidades que comprende.

El desarrollo legislativo de esta materia tiene lugar a través de la Ley 7/1985, de

2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), reformada,
entre otras, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, que ha introducido un régimen
especial de organización para los denominados municipios de gran población (municipios
con población superior a 250.000 habitantes, capitales de provincias con población
superior a 175.000, capitales autonómicas, etc.).

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 LRBRL son Entidades locales

territoriales:

a. El Municipio.
b. La Provincia.
c. La Isla en los archipiélagos balear y canario.

La LRBRL establece que gozan, asimismo, de la condición de Entidades locales:

a. Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios,

instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con la
LRBRL y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
b. Las Áreas Metropolitanas.
c. Las Mancomunidades de Municipios.

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La diferencia entre las Entidades locales territoriales y las demás Entidades locales
estriba en que mientras las primeras tienen todas las potestades de actuación reconocidas
en el artículo 4 LRBRL (reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera;
programación o planificación; expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación
de oficio de sus bienes; presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos; ejecución
forzosa y sancionadora; revisión de oficio de sus propios actos; inembargabilidad de sus
bienes y derechos y las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la
Hacienda pública para los créditos de la misma), las Entidades no territoriales sólo tienen
las potestades que les atribuyan, dentro de la anterior lista, las Comunidades Autónomas.

Las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán los entes
de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como
forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de
población separados.

3.3. El principio de autonomía local.

El profesor Luciano Parejo ha centrado la discusión de un problema muy

complejo, el del significado del término autonomía, afirmando que “el concepto de
autonomía en cuanto tal sólo invoca con seguridad la cualidad de un sujeto consistente en
su capacidad de autorregulación o autodeterminación (abstracción hecha del origen,
fundamento o alcance de la misma). Cualquier ulterior precisión no puede hacerse ya
derivar del concepto mismo, sino de los términos y las condiciones de su empleo en el
seno de un ordenamiento concreto”.

Como también ha señalado el mismo autor, en nuestro Derecho positivo el

contenido constitucional de la autonomía local está integrado por dos clases de
características definitorias: orgánicas o subjetivas -referidas a la forma en la que se
produce el autogobierno que supone la autonomía- y objetivas -referidas al objeto
concreto, la “gestión de sus respectivos intereses”. Intereses que, a diferencia de lo que
sucede en el caso de las Comunidades Autónomas, no están definidos por la propia
Constitución.

El gran problema es entonces precisar cómo se determinan los intereses de las

entidades locales. Esto es lo que terminará definiendo, en concreto, cuáles son las
competencias de las que van a disponer las entidades locales. La Ley ordinaria, que es la
que en detalle regulará la competencia específicamente atribuida, tiene que incardinarse
en unos conceptos vinculantes acerca de cuál es el interés local que impidan que la
autonomía local se convierta en un puro enunciado retórico.

La LRBRL define el estatuto subjetivo de las entidades locales. Y precisa también

su ámbito competencial. Esto se hace en una doble dirección. En primer término, hay una
serie de competencias mínimas que en todo caso tiene el ente local. La segunda dirección
es la realmente novedosa: se detallan una serie de materias en las que la legislación estatal
o comunitaria tiene que otorgar competencias a la Entidad local. Y ello es la

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concretización no cerrada del fundamental principio que establece el artículo 2 de la

LRBRL, verdadera clave del moderno concepto de autonomía local: “Para la efectividad
de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación
del Estado y la de las Comunidades Autónomas reguladora de los distintos sectores de la
acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a
los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que
proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la
capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de
descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

De este modo, la autonomía local se configura como un concepto dinámico, cuyo

contenido tiene que ser redefinido por la legislación sectorial, que en cada caso tiene que
constatar la existencia del interés local para, en consecuencia, atribuir unas competencias
específicas al ente local. Así, no se forman compartimentos estancos cerrados
definitivamente y de una vez por todas, sino que se estructura una relación permanente
entre el ente local y la totalidad de la que forma parte.

En definitiva, la autonomía local no se define en un momento y texto únicos: por

el contrario, su contenido está siendo reactualizado sin cesar. La autonomía local es así
un proceso continuo en el que el legislador ordinario tiene que analizar el interés local en
la materia regulada y respetar las posibilidades de actuación que, en coherencia con ello,
deban corresponder a las entidades locales.

3.4. El Municipio.

3.4.1. Organización.

Dice el artículo 1 de la LRBRL que los Municipios son entidades básicas de la

organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los
asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios
de las correspondientes colectividades.

Según el artículo 20 LRBRL, la organización municipal responde a las siguientes

reglas:

a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los

Ayuntamientos.

b) La Junta de Gobierno Local existe en los Municipios con población de

derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo
disponga su Reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su
Ayuntamiento.

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c) En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en

que así lo disponga su Reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno,
existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra
forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe
o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del
Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de
Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin
perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán
derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de
concejales pertenecientes a los mismos.

d) El resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establece

y regula por los propios municipios en sus Reglamentos orgánicos (con
carácter obligatorio existirá una Comisión Especial de Cuentas).

Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre el régimen local podrán

establecer una organización municipal complementaria a la prevista anteriormente. Los
propios municipios, en los Reglamentos orgánicos, podrán establecer y regular otros
órganos complementarios, de conformidad con lo previsto en este artículo y en las leyes
autonómicas sobre el régimen local.

3.4.2. Competencias.

Determina el artículo 7 LRBRL que las competencias de las Entidades Locales

son propias o atribuidas por delegación. Puede entenderse que son competencias propias
aquellas que la LRBRL reconoce como tales. Esta norma es la que verdaderamente crea
las bases de lo que podríamos llamar patrimonio competencial de las Entidades Locales.
En las competencias asignadas, por el contrario, no subsiste en la Entidad Local una
atribución competencial preexistente en su favor. La competencia pertenece a otro que,
podríamos decir, se la traslada.

Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y
de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera
del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la
legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un
supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración
Pública.

Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás
Entidades locales territoriales sólo podrán ser determinadas por Ley. Se ejercen en
régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida
coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas.
Se pueden distinguir dos direcciones en este campo:

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La primera dirección que define las competencias propias del Municipio es la

establecida a partir de la enumeración de una serie de servicios mínimos que estos tienen
que prestar. De aquí se sigue, lógicamente, que los Municipios tienen competencias sobre
esas materias. En este sentido, dispone el artículo 26.1 de la LRBRL que los Municipios
deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de

residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable,
alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de
las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además:

Parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:

Protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad
social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de
exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:

Transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación

provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los servicios mínimos
determinados en la Ley. Por último, el artículo 26.3 de la LRBRL determina que la
asistencia de las Diputaciones o entidades equivalentes a los Municipios se dirigirá
preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos
mínimos.

La segunda dirección que define las competencias propias es la que desarrolla el

derecho de participación contenido en el fundamental artículo 2 de la LRBRL. El artículo
25.2 LRBRL articula esta idea del siguiente modo: El Municipio ejercerá, en todo caso,
competencias, en los términos que la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas determine, en una serie de materias determinadas.

Además de las competencias anteriores, es de tener en cuenta que el artículo 25.1

de la LRBRL consagra una cláusula general en favor de las posibilidades de actuación
del Municipio: éste, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias,
puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

Finalmente, las competencias delegadas por el Estado y las CCAA se ejercen en

los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según

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corresponda, con sujeción a las reglas establecidas en la LRBRL, y preverán técnicas de

dirección y control de oportunidad y eficiencia.

3.5. La Provincia.

3.5.1. Organización.

La Provincia, por imperativo de la misma Constitución, permanece en su doble

condición de Entidad Local y circunscripción para la prestación de servicios estatales.

La estructura orgánica de la Provincia se apoya sobre el mismo esquema de la

organización municipal, siendo el gobierno y la administración autónoma de las
Provincias encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter
representativo.

El artículo 32 LRBRL dispone, en este sentido, que el Presidente, los

Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.
Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio,
informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así
como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados
que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea
una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de
control que corresponden al Pleno.

El resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establece y regula

por las propias Diputaciones. No obstante, las Leyes de las Comunidades Autónomas
sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la
prevista en la LRBRL.

3.5.2 Competencias.

Las competencias provinciales están reguladas en los artículos 36 y siguientes

LRBRL. En su virtud, son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente
las que les atribuyan en este concepto las Leyes del Estado y de las Comunidades
Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso:

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la

prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los
servicios de competencia municipal.

b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios,

especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.

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c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso,

supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación
unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial.

d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la

planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de
las demás Administraciones Públicas en este ámbito.

e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos del artículo 116 bis.

f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación

tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la
gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000
habitantes.

g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación

centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los

municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son
superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a
los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de
los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva,

de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios
médicos en los municipios con población inferior a 5000 habitantes.

A los efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c) anteriores (en donde se recogen
las competencias más importantes y características de la Provincia), la Diputación o
entidad equivalente:

1. Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios

de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los
Municipios de la Provincia. El plan, que deberá contener una Memoria
justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos,
criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que
estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios,
podrá financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente,
las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad
Autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Sin perjuicio
de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las

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anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la Comunidad Autónoma

asegura en su territorio la coordinación de los diversos planes provinciales.
Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios
prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados
o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación
unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos. El Estado y la
Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a
determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en
cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios.

2. Asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios

mínimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y economía en la
prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asistencia y
cooperación municipal. Con esta finalidad, las Diputaciones o entidades
equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus recursos
propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios
municipales, que se instrumentarán a través de planes especiales u otros
instrumentos específicos.

3. Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los

Ayuntamientos y les presta apoyo en la selección y formación de su personal
sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la
Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.

4. Da soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos

administrativos y realización de actividades materiales y de gestión,
asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden.

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