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Tema 12

El Rgimen local espaol.

Referencias Legislativas
Constitucin espaola de 1978.
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen
Local.

Rgimen Local

Guin-resumen

1. Rgimen local espaol


1.1. Concepto
1.2. Caractersticas
1.3. Evolucin en Espaa
2. Principios constitucionales
2.1. Normas bsicas referidas a la
Administracin Pblica

4. La autonoma local: contenido,


alcance y lmites
4.1. Contenido y alcance
4.2. Lmites
4.3. Jurisprudencia Constitucional
4.4. Defensa de la Autonoma Local

2.2. Normas constitucionales especficas


de la Administracin Local
3. Regulacin jurdica
3.1. Rgimen Local

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LA

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3.2. Referencia a la Ley 30/1992, de 26


de noviembre, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo
Comn

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El Rgimen local espaol

1.

Rgimen local espaol

1.1.

Concepto

Podemos definir Rgimen local como el conjunto de principios, normas e instituciones que garantizan la existencia de las Entidades locales y regulan su funcionamiento.
En este sentido, el trmino Rgimen local es bastante indeterminado, por cuanto
tanto su concepto como su contenido depende del contexto histrico, poltico y social del
que hablemos. La propia Ley reguladora de las Bases de Rgimen Local, en su prembulo,
hace referencia al trmino en distintos sentidos. As, por ejemplo, en un pasaje afirma que
Como demuestra nuestra historia y proclama hoy la Constitucin, decir rgimen local es
decir autonoma, mientras que en otro establece que el Rgimen local tiene que ser, por
de pronto, la norma institucional de los entes locales. Y ms an, en tanto en cuanto,
segn el mismo texto, la uniformizacin de los distintos Regmenes locales no es conforme
con la filosofa constitucional pro-autonmica, se admite que puedan coexistir varios regmenes diferentes en el contexto de la unidad territorial espaola.
As las cosas, la configuracin actual del Rgimen local puede extraerse destacando un
prrafo del Prembulo de la LRBRL: el Rgimen local, para cumplir su funcin de garanta de la autonoma e, incluso, su cometido especfico en cuanto norma institucional de la
Administracin Local, precisa extravasar lo puramente organizativo y de funcionamiento
para penetrar en el campo de las competencias, las reglas de la actividad pblica y el rgimen de los medios personales y materiales. De esta afirmacin podemos extraer, por tanto,
que Rgimen local es el ordenamiento regulador de la Administracin Local, que en aras de
garantizar su autonoma abarca tanto su organizacin como su funcionamiento, competencias, actividad y medios personales y materiales. Ahora bien, ese ordenamiento, todo y
tener muy presente la opcin constitucional () en favor de una ordenacin comn, configurando las inevitables peculiaridades de la Administracin Local desde ese fondo homogneo, ha de ser respetuoso con el principio de autonoma local, afirmado sin paliativos en
los arts. 137 (respecto de municipios, autonomas y Comunidades Autnomas) y 140 (respecto de los municipios) de la Constitucin.

1.2.

Caractersticas

Tiene autonoma.

d)

Est formada por entes, no por rganos. Esta distincin es ms


que terminolgica. En trminos jurdicos, los entes son sujetos de
derecho que tienen personalidad jurdica propia mientras que

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c)

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Tiene carcter territorial, el territorio es un elemento fundamental.

b)

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Forma parte de la Administracin Pblica.

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a)

La Administracin Local, configurada de conformidad con el actual Rgimen local


espaol, presenta as las siguientes caractersticas:

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Rgimen Local

otros rganos no la tienen (en tanto que forman parte de un todo, la personalidad jurdica la tiene el todo, no las partes).

1.3.

Evolucin en Espaa

La Administracin Local, en la actualidad, no es ms que consecuencia de un proceso evolutivo en el que podemos determinar las siguientes fases o pocas:

1.3.1. poca primitiva


En esta poca la Administracin Local era totalmente consuetudinaria, a travs de los
sistemas de matriarcado y patriarcado.

1.3.2. Dominacin romana


El origen de municipio moderno hay que buscarlo en el municipio romano. Al conquistar Roma territorios que incorpora bajo su poder, dot a las poblaciones en ellos comprendidas, de un rgimen jurdico semejante al de la metrpoli. En principio, existen en
nuestra Pennsula ciudades estipendiarias y libres. stas, a su vez, podan ser inmunes y federadas.
Las estipendiarias carecan de organizacin jurdica propia y estaban sometidas al
poder central, a quien deban tributacin.
Por su parte, las inmunes tenan organizacin jurdica propia, al igual que la ciudad
federada, que haba establecido pactos con el Poder Central.
Otros tipos de organizacin municipal fueron las colonias y las ciudades castrenses. En
todo caso, lo que caracterizaba al municipio romano era el hecho de constituir una Corporacin con autonoma para regir sus propios intereses locales, sin perjuicio de quedar
sometida al poder poltico romano.
Histricamente, aparece la provincia con la dominacin romana. En Espaa, la primera divisin provincial data de este perodo con el reconocimiento de dos grandes zonas:
Espaa Citerior y Ulterior. En tiempos de Augusto las provincias peninsulares sufren posteriores divisiones (Hispania se divide en tres provincias: Tarraconense, Btica y Lusitania,
y con las reformas de Diocleciano aumentaron hasta cinco, sumndose Cartaginense y
Gallaecia) y alteraciones durante la Reconquista cristiana, con la formacin de los antiguos
Reinos, base de las modernas regiones.

1.3.3. poca visigoda

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Aparecen en esta poca los duces como nicos administradores de la


provincia, que por otra parte pierde importancia dentro de la organizacin
territorial del Estado.

La Administracin Local aparece fuertemente centralizada.

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El Rgimen local espaol

El municipio deja de ser la unidad bsica de la organizacin territorial y es sustituido


por una unidad mayor denominada territorium, si bien en las aldeas y pequeos ncleos
rurales de poblacin funciona el Conventus publicus vicinorum o asamblea vecinal, reunida en lugar pblico para decidir los asuntos de la Comunidad.

1.3.4. Dominacin musulmana


Esta poca se caracteriza por la ausencia de verdadera organizacin municipal, lo que
conlleva asimismo a un fuerte centralismo.
Las ciudades estn sometidas al poder central, al igual que el resto del territorio y no
existe una administracin municipal, salvo en determinados aspectos secundarios.

1.3.5. Reconquista
Aparece el Municipio medieval bajo la forma de Merindades. El Presidente de este
Ente era el Merino, quien ejerca funciones propias y funciones delegadas del Rey. Los vecinos se reunan en asambleas denominadas Concejos Abiertos.
El Municipio Foral Espaol como entidad local nica en aquellos momentos, encarna
toda la vida social, y los fueros responden a una necesidad sentida. La falta de un ordenamiento unitario, que aparecer ms tarde, supone que no se pueda hablar de un elemento
descentralizador, ya que para que ste exista, debe existir su anttesis, es decir, un principio
centralizador. Exista en realidad lo que podra denominarse un principio de excentralizacin.

1.3.6. Siglo XV
Si el Municipio Foral puede considerarse como la cuna de la experiencia democrtica
de un pas, el municipio del siglo XV es de signo distinto; el sentido democrtico desaparece o se atena, cobrando en cambio, ms rigor la eficiencia de los servicios. Se puede
considerar aquella poca como la etapa en la que las competencias municipales en el terreno de la eficacia, alcanzaron mayor esplendor.
Se nos presentan ya aqu los dos principios sobre los que se va a edificar el rgimen
local espaol y que sern la piedra de toque de todas las reformas que, sucesivamente, van
a realizarse: la democracia local en su mayor pureza, y la eficacia de la actividad de la Entidad local.

1.3.7. Reyes Catlicos

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Esta caracterstica va a predominar prcticamente hasta la Constitucin


de 1812.

Preconizan la unidad del Estado y por lo tanto el municipio pierde autonoma. Los
representantes de la Administracin Local son en realidad Delegados del Poder Central, a
pesar de que en algunos municipios subsiste el Concejo Abierto.

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1.3.8. Siglo XIX: cronologa

Constitucin de Cdiz de 1812. Se divide el territorio en municipios y provincias,


aunque no tienen naturaleza de Entes locales en esta poca. Los Concejales son
elegidos por el pueblo.
Los Ayuntamientos estn subordinados a las Diputaciones, y por medio de stas,
a travs del Jefe Poltico al Gobierno.

1823. La Ley para el gobierno econmico-poltico de las Provincias, de 8 de


febrero de 1823, somete los municipios a la Diputacin y los jerarquiza, considerndolos creaciones artificiales de la Ley.

1833. Javier de Burgos divide el Estado en 49 provincias, pero considerndolas


como circunscripciones administrativas del Estado, y no como Entes locales.

1845. La Ley de 8 de enero de 1845, era de carcter centralista, sin dar autonoma a los Entes locales y concretamente en el caso de los municipios.

1877. La Ley Municipal, de 2 de octubre de 1877, mantuvo el criterio centralizador, si bien con ciertas concesiones e ideas ms abiertas: la eleccin de los
miembros del Ayuntamiento se haca por los vecinos cabezas de familia, pero
con un sistema censitario, ya que exiga la condicin del pago de ciertas contribuciones con un ao de anterioridad a la formacin de las listas. Los Concejales
elegan a los Alcaldes, pero el Rey nombraba, de entre tales Concejales, a los
Alcaldes de los pueblos de ms de 6.000 habitantes.

1882. Se aprueba una Ley Provincial, aunque contina considerndosela como


una divisin territorial para el cumplimento de los fines del Estado.

1.3.9. Siglo XX: cronologa


1902. De entre los numerosos proyectos de leyes municipales posteriores, veintids en total, que se suceden desde la Ley de 1877, destacan el de 1902 de
Moret, y el de Maura de 1907. El primero de ellos distingui los Concejales de
eleccin directa y los designados por Colegios de Patronos y Obreros. Los Alcaldes eran elegidos por votacin de las dos terceras partes de sus Concejales.

1907. El proyecto de Maura distingui tambin entre Concejales de eleccin


directa y los designados por eleccin indirecta; en los municipios de ms de
150.000 habitantes, corresponda al Gobierno nombrar y revocar Alcaldes.

1924. Ha de ser el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 el que otorga la


autonoma y aplica la descentralizacin a las Entidades locales. Supone pues, la
gran reforma del rgimen municipal.

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Se caracteriza por otorgar mayores medios econmicos, ms competencias y permitir la adopcin de una organizacin peculiar,
mediante la aprobacin de una carta. Otro rasgo caracterstico es

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que supone una supresin de controles estatales. Por otro lado, se regulan las
Entidades Locales Menores, el Rgimen de Carta y el de Concejo Abierto.

1925. Se aprueba el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo; la novedad ms interesante es que se considera por primera vez a la provincia como Ente Local, sin perder al mismo tiempo su carcter de rgano perifrico.
Se establecen competencias propias y se la dota de recursos econmicos propios
para el cumplimiento de sus fines.

1927. La provincia Canaria se divide en dos: Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife.

1935. En la poca de la Segunda Repblica se publica la Ley Municipal no


teniendo apenas aplicacin como consecuencia de la Guerra Civil de 1936.

1945. Se publica la Ley de Bases de Rgimen Local de 17 de julio de 1945 que


regula conjuntamente la provincia y el municipio. Esta Ley de Bases se articula
posteriormente, en 1950.

1953. Se publica el 3 de diciembre una nueva Ley de Bases que afecta fundamentalmente a la materia de Haciendas Locales.

1955. Aparece la Ley de Rgimen Local, Texto Refundido de 24 de junio de


1955, desarrollada por una serie de Reglamentos (Bienes, Servicios, Funcionarios, etc.) que ha estado vigente hasta la normativa actual.

1975. Se aprueba una Ley de Bases, de 19 de noviembre, que es desarrollada parcialmente por el Decreto de 30 de diciembre de 1976 sobre ingresos de las Corporaciones Locales y por el Decreto de 6 de octubre de 1977 que se ocupa de los
municipios de menos de cinco mil habitantes, funcin pblica local, contratacin, etc.

1978. Se publica la Ley de Elecciones Locales que modifica profundamente el sistema electoral local.

1.3.10. Legislacin actual


A raz de la entrada en vigor de la Constitucin espaola de 1978, se produce un profundo cambio en la normativa local que culmina esencialmente con la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LRBRL) y otras disposiciones dictadas en desarrollo de la misma, entre las que podemos destacar:

Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el


Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

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Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto


Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local.

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Rgimen Local

Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto


Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

2. Principios constitucionales
En la Constitucin espaola de 1978 se recogen normas bsicas referidas a la Administracin Pblica en general y normas referidas a la Administracin local en particular
(Ttulo VIII).

2.1.

Normas bsicas referidas a la Administracin Pblica

Artculo 103: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses


generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La nota ms importante de este precepto en lo que se refiere a la Administracin local es la descentralizacin, que supone la posibilidad de actuaciones
independientes por parte de los Entes locales, valindose para ello de recursos
propios.
Este precepto seala tambin que: La Ley regular el Estatuto de los funcionarios pblicos, al acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de
mritos y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin,
el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
En el mismo sentido, los arts. 6.1 LRBRL y 3 LRJ-PAC.

Artculo 105 c): La Ley regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado.
Se consagra de esta forma el principio de que frente a las prerrogativas de la Administracin el particular ha de tener la garanta de la salvaguardia de sus derechos.

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LA

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Vienen contenidas en el Ttulo VIII (Captulos I y II).

OM

Normas constitucionales especficas de la Administracin Local


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2.2.

Artculo 106: Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad


de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que
la justifican.

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2.2.1. Captulo I: Principios generales

Artculo 137 (autonoma). El Estado se organiza territorialmente en municipios,


provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan.

Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos


intereses.
Se establece como novedad en nuestro ordenamiento jurdico el reconocimiento de las Comunidades Autnomas, al que se destina el Captulo III del Ttulo
VIII.

Artculo 138 (solidaridad). El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del
hecho insular.
En relacin con este precepto dispone el art. 158.2 de la Constitucin que: con
el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el
principio de solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino
a gastos de inversin, cuyos recursos sern distribuidos por las Cortes Generales
entre las Comunidades Autnomas y provincias, en su caso.

Artculo 139 (igualdad de derechos y obligaciones). Todos los espaoles tienen


los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

Ninguna autoridad podr adoptar medidas que, directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo el territorio espaol.

2.2.2. Captulo II: De la Administracin Local


Artculo 140 (autonoma municipal). La Constitucin garantiza la autonoma
de los municipios.

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Consagra este precepto la autonoma municipal y la democratizacin de los rganos de gobierno municipales, que ya se haba regulado en profundidad en la Ley de Elecciones locales de 17 de julio
de 1978.

Estos gozarn de personalidad jurdica plena. Su gobierno y administracin


corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los
concejales. Los concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la
Ley, los alcaldes sern elegidos por los concejales o por los vecinos. La Ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen del Concejo Abierto.

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Rgimen Local

Artculo 141 (autonoma provincial). La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial, para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica.

El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
En los archipilagos, las islas tendrn, adems, su administracin propia en forma
de Cabildo o Consejos.
Este precepto configura a la provincia con un doble carcter:

Ente local (con autonoma para la gestin de sus intereses).

Y rgano perifrico para el cumplimiento de los fines del Estado en la provincia (dependiendo, por tanto, de la esfera central).

Reconoce de forma implcita las mancomunidades y agrupaciones de municipios


y permite las formas de administracin de las propias de las islas.

Artculo 142 (suficiencia de recursos econmicos). Las Haciendas locales debern


disponer de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la ley
atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente de tributos
propios y de participacin en los del Estado y de las Comunidades Autnomas.
Se establece en este precepto la necesidad del reforzamiento de las Haciendas
locales con el objeto de que Entes locales puedan llevar a cabo eficazmente sus
competencias.
El artculo 142 est relacionado con el art. 133, que despus de sealar que: La
potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley, aade, no obstante, que: las Comunidades Autnomas y las
Corporaciones locales podrn establecer y exigir tributos, de acuerdo con la
Constitucin y las leyes.

3.

Regulacin jurdica

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El 29 de diciembre de 1978 entra en vigor la Constitucin espaola regulndose en el Ttulo VIII, captulo II la Administracin Local, cuyo aspecto ms
relevante fue el reconocimiento de autonoma para los entes locales (arts. 137,
140, 141 y 142 de la CE).

Hasta la entrada en vigor de la Constitucin espaola, el Rgimen Local espaol estaba fundamentalmente recogido en la Ley de Rgimen Local (LRL), Texto Refundido de 24
de junio de 1955. Dicha Ley conceba al municipio con carcter homogneo y uniformista teniendo un marcado carcter centralizador.

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El Rgimen local espaol

3.1.

Rgimen local

Fruto de la nueva concepcin del rgimen local espaol se dictaron las siguientes leyes
que constituyen la estructura normativa actualmente en vigor de la legislacin local:

3.1.1. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local
Es una ley bsica de carcter ordinario, que contiene los siguientes ttulos:
I.

Disposiciones generales.

II.

El municipio.

III. La provincia.
IV.

Otras Entidades locales.

V.

Disposiciones comunes a las Entidades locales.

VI. Bienes, actividades y servicios y contratacin.


VII. Personal al servicio de las Entidades locales.
VIII. Haciendas Locales.
IX.

Organizaciones para la cooperacin entre las Asministraciones Pblcias en materia


de Administracin Local.

X.

Rgimen de organizacin de los municipios de gran poblacin.

XI.

Tipificacin de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias.

En cumplimiento de la autorizacin conferida al Gobierno en la Disposicin Final primera de la LRBRL se dict el siguiente texto:

3.1.2. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (Texto Refundido de


las Disposiciones Legales vigentes en materia de Rgimen Local)
Cuenta con 8 Ttulos, 461 artculos, 9 Disposiciones Transitorias, 8 Finales, 1 Derogatoria y 1 Adicional

BO

El municipio.

LA

II.

NI

Disposiciones generales.
OM

I.

Los Ttulos que contiene el TRDRL son los siguientes:

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Rgimen Local

III. La provincia.
IV.

Otras Entidades locales.

V.

Disposiciones comunes a las Entidades locales.

VI. Bienes, actividades y servicios y contratacin.


VII. Personal al servicio de las Entidades locales.
VIII. Haciendas Locales.
Como se puede observar sus ttulos coinciden, a excepcin del Ttulo IX, con la
LRBRL, por cuanto este Texto Refundido viene a desarrollar la Ley de Bases de Rgimen
Local.
En desarrollo del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de
Rgimen Local se han dictado los siguientes reglamentos:
a)

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real Decreto 1372/1986, de 13


de junio).

b)

Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales


(Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio).

c)

Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre).

Adems de estos Reglamentos, todava continan vigentes los siguientes Reglamentos


que desarrollaron la antigua Ley de Rgimen Local:
d)

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955.


Est vigente en lo que no se oponga a la nueva legislacin.

e)

Reglamento de Funcionarios de la Administracin Local de 30 de mayo de 1952.


Tambin vigente en lo que no se oponga a las nuevas leyes.

3.1.3. En materia de Haciendas Locales


La principal ley es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

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La Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, de Rgimen Electoral General (en


adelante, LOREG), que deroga a la antigua Ley de Elecciones Locales de 17 de
julio de 1978.

3.1.4. En materia de Elecciones Locales

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3.1.5. En materia de urbanismo


El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba la Ley de
Suelo y se derogan los artculos que quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana.

3.1.6. En materia de Funcionarios Locales

Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado.

Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, regulador del Rgimen Jurdico


de los Funcionarios de Administracin Local con Habilitacin de Carcter Nacional y Real Decreto 1732/1994, de 29 de junio, sobre provisin de puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Administracin Local con habilitacin de
carcter nacional, ambos modificados por Real Decreto 834/2003, de 27 de
junio. (Tenga en cuenta que actualmente la denominacin es Escala de Funcionarios con habilitacin de carcter estatal).

Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio


de las Administraciones Pblicas.

Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, que establece las reglas bsicas y programas mnimos a que debe ajustarse el procedimiento de seleccin de los funcionarios de Administracin Local.

3.1.7. Otras disposiciones de importancia

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen jurdico de las Administraciones


Pblicas y del Procedimiento Administrativo comn.

Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, sobre Registro de Entidades Locales.

Real Decreto 427/2005, de 15 de abril, por el que se regula la composicin, las


funciones y el funcionamiento de la Comisin Nacional de Administracin Local.

3.1.8. Normativa autonmica


En el actual sistema de distribucin competencial, las Comunidades Autnomas pueden asumir la regulacin de determinados aspectos del rgimen local (art. 148 CE).

BO

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As, la mayora de las Comunidades Autnomas ha aprobado normas de ordenacin del


territorio, de regulacin urbanstica, de rgimen local o de funcin pblica que
han de ser aplicadas directa o subsidiariamente por las entidades locales incluidas
en su mbito territorial.
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Rgimen Local

3.2.

Referencia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen


Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn

La LRJ-PAC afecta de manera muy importante al rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas. Entre ellas, como dice su art. 2.1.c), se encuentran las Entidades que integran la Administracin local, as como las Entidades de Derecho Pblico con personalidad
jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas.
Dicha LRJ-PAC se refiere, entre otras materias, a las relaciones entre la Administracin
General del Estado o de la Administracin de la Comunidad Autnoma con las Entidades
que integran la Administracin local, estableciendo que dichas relaciones se regirn por la
legislacin bsica en materia de Rgimen local, aplicndose supletoriamente lo dispuesto
en su Ttulo I (art. 9).
Las disposiciones de la LRJ-PAC, que se refieren a los rganos Colegiados de Gobierno no son de aplicacin al Pleno y, en su caso, a la Comisin de Gobierno de las Entidades locales (Disposicin Adicional primera).

4.

La autonoma local: contenido, alcance y lmites

4.1.

Contenido y alcance

La autonoma local se concibe como el poder de actuar en un mbito determinado,


fijado por la Constitucin y las leyes de rgimen local, sin injerencias de otras instancias o
esferas administrativas, salvo los casos excepcionalmente admitidos por aqullas.
La invasin de la autonoma local por la Administracin del Estado o la de la respectiva Comunidad Autnoma constituira un desconocimiento de la garanta institucional de
que gozan en muchos ordenamientos, y tambin en Espaa, los Entes locales.
La autonoma local implica:

Autonoma funcional, referida tanto a los mbitos materiales de actividad como


al alcance de los actos (reglamentos, actos singulares) que incidan sobre stos.

Autonoma financiera, que constituye una expresin de lo anterior, como pone de


manifiesto el art. 142 del texto constitucional: Las Haciendas locales debern
disponer de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la ley
atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado y de
las Comunidades Autnomas.
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Autonoma organizatoria, cuya expresin se halla en el Reglamento Orgnico de


cada Corporacin.

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El Rgimen local espaol

Ante todo, resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonoma no es soberana, y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de
unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido.
De aqu que el art. 137 CE delimita el mbito de sus poderes autnomos circunscribindoles a la gestin de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada Ente de
las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo.
Estas competencias han de ser concretadas por la ley, de acuerdo con la Constitucin,
que garantiza la autonoma local en funcin del respectivo inters, y se ejerce, por lo
dems, en el marco del ordenamiento jurdico. El Estado, en virtud de los principios de
unidad y de supremaca del inters de la nacin, queda colocado en una posicin de superioridad.
He aqu la caracterizacin positiva (gestin de los respectivos intereses) y negativa (la
subordinacin de los entes locales al Estado o a la Comunidad Autnoma en virtud de su
superioridad) del concepto de autonoma.
Por ello, la autonoma local debe ser entendida como un derecho de la comunidad
local a participar, a travs de rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos
asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esa participacin en funcin de la relacin
entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.
Para el ejercicio de su participacin en el gobierno y administracin en cuanto les
ataa, los rganos administrativos de la comunidad local han de estar dotados de potesta des, sin las que ninguna accin autnoma es posible.
La autonoma, como vemos, no se refiere tanto a materias concretas, competencias
exclusivas o sectores estancos cuanto al reconocimiento de los poderes de accin que afecten a los intereses locales (arts. 2 y 4 LRBRL).
El ncleo esencial de la autonoma local queda garantizado constitucionalmente frente al legislador, a cuyos efectos la Constitucin asegura la existencia de determinadas instituciones (Ayuntamiento, Diputacin provincial, Cabildos o Consejos Insulares), a los que
considera como componentes esenciales, y cuya presuncin se juzga indispensable para
asegurar los principios constitucionales de autonoma local.

4.2.

Lmites

BO

NI
A

LA

OM

En cuanto al control del Estado y las Comunidades Autnomas sobre los entes locales,
se consideran como incompatibles con el principio de autonoma la previsin de controles
genricos e indeterminados que siten a las Entidades Locales en una posicin de subordinacin o dependencia cuasi-jerrquica de la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas. Se admiten, pues, tan slo en principio los controles puntuales, entre los que cabe destacar los siguientes:
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Rgimen Local

a)

Remisin de acuerdos: las Entidades locales, a tenor de lo establecido en el art.


56 LRBRL, estn obligadas a remitir a la Administracin del Estado y de las
Comunidades Autnomas extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las
mismas.

b)

Peticin de informacin: en todo caso, la Administracin del Estado y de las


Comunidades Autnomas estarn facultadas, con el fin de comprobar la efectividad de su aplicacin, para recabar y obtener informacin concreta sobre la actividad municipal.

c)

Requerimiento para la anulacin del acto o acuerdo cuando se infrinja el ordenamiento jurdico, y en caso de ser desatendido, impugnacin contenciosoadministrativa (art. 65 LRBRL).

d)

Impugnacin contencioso-administrativa, de actos o acuerdos que menoscaben


competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades (art. 66 LRBRL).

e)

Requerimiento y, caso de no ser atendido, suspensin y posterior impugna cin contencioso-administrativa de los actos y acuerdos que atenten gravemente al inters general de Espaa. Esta actividad de control slo podr ser
ejercida por el Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autnoma
(art. 67 LRBRL).

f)

Para finalizar, debemos mencionar la norma ms traumtica de intervencin


del Estado sobre las Corporaciones locales, establecida en el art. 61 LRBRL, que
dispone:

2.

Se considerarn, en todo caso, decisiones gravemente daosas para los intereses generales en los trminos previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los rganos de las corporaciones locales que den
cobertura o apoyo, expreso o tcito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecucin, lo enaltezcan o justifiquen, y los
que menosprecien o humillen a las vctimas o a sus familiares.

3.

Acordada la disolucin, ser de aplicacin la legislacin electoral general,


cuando proceda, en relacin a la convocatoria de elecciones
parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional administracin ordinaria de la corporacin.
A

LA

NI

BO

El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma correspondiente o a solicitud de ste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podr proceder, mediante Real Decreto, a la disolucin de los rganos de las
corporaciones locales en el supuesto de gestin gravemente daosa para los
intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

OM

1.

VINCIT

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El Rgimen local espaol

4.3.

Jurisprudencia constitucional

El Tribunal Constitucional, como intrprete supremo de nuestra Carta Magna, ha dictado varias sentencias en cuyos pronunciamientos aborda la problemtica en torno a la
autonoma local. A travs del anlisis de ese corpus jurisprudencial, siguiendo a BALLESTEROS FERNNDEZ, es posible aislar determinados rasgos que caracterizan y definen la
doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia:

4.4.

a)

La autonoma hace referencia a un poder limitado, que nada tiene que ver con
la soberana; precisamente por esa limitacin, la autonoma local es compatible
con la existencia de un control de legalidad, puntual y determinado, sobre el ejercicio de sus competencias (STC 22-2-81).

b)

La autonoma concedida por la Constitucin a las provincias y municipios, no es


de carcter poltico como la de las Comunidades Autnomas, sino de carcter
administrativo (STC 28-7-81).

c)

La autonoma local debe entenderse como un derecho de la comunidad local a


participar en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le afectan, a travs
de sus rganos propios (STC 28-7-81).

d)

El reparto de competencias entre las distintas Administraciones territoriales del


Estado, debe realizarse en funcin el inters predominante, pero sin que ella
signifique un inters exclusivo que justifique una competencia exclusiva de carcter decisorio (STC 2-2-81).

e)

Las nociones de inters particular, competencias propias y servicios mnimos, a los que con frecuencia alude la legislacin de rgimen local, han de ser
consideradas como bases que no cabe ignorar al legislar sobre la materia (STC
28-7-81).

f)

La unidad del sistema en su conjunto y el principio de eficacia administrativa


obligan al legislador a crear frmulas y cauces de relacin entre las distintas
Administraciones locales, y de todas ellas con el Estado y las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus competencias (STC 27-2-87).

g)

La suspensin gubernativa de acuerdos de los rganos de gobierno local, sin otra


razn que el control de legalidad sobre materia que corresponde al mbito competencial exclusivo de los Entes locales, es incompatible con la idea de autonoma sentada por el art. 137 de la Constitucin (Ss.TC 29-4-81 y 11-11-88).

Defensa de la autonoma local

BO

NI

LA

OM

Como hemos visto, la Constitucin espaola garantiza el principio de la autonoma


local en su art. 140, de forma que tanto el Estado como las Comunidades Autnomas
deben respetar su mbito de actuacin propio. No obstante, dado que sus disposiciones relativas a la distribucin competencial (art. 148) traspasan las funciones de la Administracin del Estado relativas a las Corporaciones locales a
las Comunidades Autnomas, ciertos autores han interpretado en el texto una
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12-17

Rgimen Local

cierta subordinacin de los entes locales a la Administracin autonmica. El difcil equilibrio entre el respeto a la autonoma local y la reclamacin de competencias por parte de
las Comunidades Autnomas, pues, ha producido durante todo el proceso de creacin del
Estado autonmico mltiples quejas de abuso provinentes de los entes locales.
En este conflicto entre ambas instituciones territoriales, el Estado no ha querido permanecer al margen, y ha intervenido, de forma aparentemente contradictoria, en dos sentidos distintos: de un lado, ha aumentado su capacidad de control sobre los entes locales
(un buen ejemplo de lo cual es la Ley Orgnica 1/2003, de 10 de marzo, sobre Garanta
de la democracia en los Ayuntamientos y seguridad de los concejales) mientras que por el
otro ha tomado parte por la defensa de su autonoma. Fruto de esta intervencin fue la
modificacin de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (Ley Orgnica 2/1979, de 3
de octubre) por Ley 7/1999, de 21 de abril, que introdujo un nuevo Captulo IV en el Ttulo
IV de esta norma (De los conflictos constitucionales), cuya denominacin reza, significativamente, De los conflictos en defensa de la autonoma local (arts. 75 bis a 75 quinquies).
El nuevo procedimiento se configura como un recurso de los entes locales (municipios o provincias afectados) contra normas de rango legal provinentes del Estado o de las
Comunidades Autnomas que menoscaben sus competencias.

BO

NI
A

LA

OM

El planteamiento de dichos conflictos requiere el acuerdo por mayora absoluta del


rgano plenario de las Corporaciones locales, y el dictamen no vinculante del Consejo de
Estado u rgano consultivo autonmico, segn el territorio afectado. Admitido a trmite
el conflicto, en el trmino de diez das el Tribunal Constitucional remitir el mismo a los
rganos autonmicos de quien hubiese emanado la ley, y en todo caso, al ejecutivo y legislativo estatal, a efectos de que puedan presentar alegaciones. Tras quince das despus de
presentadas las alegaciones, el Tribunal resolver declarando la vulneracin o no de la autonoma local, y determinando la titularidad o atribucin de la competencia controvertida.
Sin embargo, una declaracin de vulneracin no supondr automticamente la inconstitucionalidad de la norma, sino que ser necesario un nuevo procedimiento mediante el
planteamiento por el Pleno del Tribunal de una auto-cuestin de inconstitucionalidad conforme a los arts. 37 y 38 LOTC.

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