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Referencias Legislativas
Constitucin espaola de 1978.
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen
Local.
Rgimen Local
Guin-resumen
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1.
1.1.
Concepto
Podemos definir Rgimen local como el conjunto de principios, normas e instituciones que garantizan la existencia de las Entidades locales y regulan su funcionamiento.
En este sentido, el trmino Rgimen local es bastante indeterminado, por cuanto
tanto su concepto como su contenido depende del contexto histrico, poltico y social del
que hablemos. La propia Ley reguladora de las Bases de Rgimen Local, en su prembulo,
hace referencia al trmino en distintos sentidos. As, por ejemplo, en un pasaje afirma que
Como demuestra nuestra historia y proclama hoy la Constitucin, decir rgimen local es
decir autonoma, mientras que en otro establece que el Rgimen local tiene que ser, por
de pronto, la norma institucional de los entes locales. Y ms an, en tanto en cuanto,
segn el mismo texto, la uniformizacin de los distintos Regmenes locales no es conforme
con la filosofa constitucional pro-autonmica, se admite que puedan coexistir varios regmenes diferentes en el contexto de la unidad territorial espaola.
As las cosas, la configuracin actual del Rgimen local puede extraerse destacando un
prrafo del Prembulo de la LRBRL: el Rgimen local, para cumplir su funcin de garanta de la autonoma e, incluso, su cometido especfico en cuanto norma institucional de la
Administracin Local, precisa extravasar lo puramente organizativo y de funcionamiento
para penetrar en el campo de las competencias, las reglas de la actividad pblica y el rgimen de los medios personales y materiales. De esta afirmacin podemos extraer, por tanto,
que Rgimen local es el ordenamiento regulador de la Administracin Local, que en aras de
garantizar su autonoma abarca tanto su organizacin como su funcionamiento, competencias, actividad y medios personales y materiales. Ahora bien, ese ordenamiento, todo y
tener muy presente la opcin constitucional () en favor de una ordenacin comn, configurando las inevitables peculiaridades de la Administracin Local desde ese fondo homogneo, ha de ser respetuoso con el principio de autonoma local, afirmado sin paliativos en
los arts. 137 (respecto de municipios, autonomas y Comunidades Autnomas) y 140 (respecto de los municipios) de la Constitucin.
1.2.
Caractersticas
Tiene autonoma.
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b)
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a)
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otros rganos no la tienen (en tanto que forman parte de un todo, la personalidad jurdica la tiene el todo, no las partes).
1.3.
Evolucin en Espaa
La Administracin Local, en la actualidad, no es ms que consecuencia de un proceso evolutivo en el que podemos determinar las siguientes fases o pocas:
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1.3.5. Reconquista
Aparece el Municipio medieval bajo la forma de Merindades. El Presidente de este
Ente era el Merino, quien ejerca funciones propias y funciones delegadas del Rey. Los vecinos se reunan en asambleas denominadas Concejos Abiertos.
El Municipio Foral Espaol como entidad local nica en aquellos momentos, encarna
toda la vida social, y los fueros responden a una necesidad sentida. La falta de un ordenamiento unitario, que aparecer ms tarde, supone que no se pueda hablar de un elemento
descentralizador, ya que para que ste exista, debe existir su anttesis, es decir, un principio
centralizador. Exista en realidad lo que podra denominarse un principio de excentralizacin.
1.3.6. Siglo XV
Si el Municipio Foral puede considerarse como la cuna de la experiencia democrtica
de un pas, el municipio del siglo XV es de signo distinto; el sentido democrtico desaparece o se atena, cobrando en cambio, ms rigor la eficiencia de los servicios. Se puede
considerar aquella poca como la etapa en la que las competencias municipales en el terreno de la eficacia, alcanzaron mayor esplendor.
Se nos presentan ya aqu los dos principios sobre los que se va a edificar el rgimen
local espaol y que sern la piedra de toque de todas las reformas que, sucesivamente, van
a realizarse: la democracia local en su mayor pureza, y la eficacia de la actividad de la Entidad local.
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Preconizan la unidad del Estado y por lo tanto el municipio pierde autonoma. Los
representantes de la Administracin Local son en realidad Delegados del Poder Central, a
pesar de que en algunos municipios subsiste el Concejo Abierto.
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1845. La Ley de 8 de enero de 1845, era de carcter centralista, sin dar autonoma a los Entes locales y concretamente en el caso de los municipios.
1877. La Ley Municipal, de 2 de octubre de 1877, mantuvo el criterio centralizador, si bien con ciertas concesiones e ideas ms abiertas: la eleccin de los
miembros del Ayuntamiento se haca por los vecinos cabezas de familia, pero
con un sistema censitario, ya que exiga la condicin del pago de ciertas contribuciones con un ao de anterioridad a la formacin de las listas. Los Concejales
elegan a los Alcaldes, pero el Rey nombraba, de entre tales Concejales, a los
Alcaldes de los pueblos de ms de 6.000 habitantes.
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Se caracteriza por otorgar mayores medios econmicos, ms competencias y permitir la adopcin de una organizacin peculiar,
mediante la aprobacin de una carta. Otro rasgo caracterstico es
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que supone una supresin de controles estatales. Por otro lado, se regulan las
Entidades Locales Menores, el Rgimen de Carta y el de Concejo Abierto.
1925. Se aprueba el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo; la novedad ms interesante es que se considera por primera vez a la provincia como Ente Local, sin perder al mismo tiempo su carcter de rgano perifrico.
Se establecen competencias propias y se la dota de recursos econmicos propios
para el cumplimiento de sus fines.
1927. La provincia Canaria se divide en dos: Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife.
1953. Se publica el 3 de diciembre una nueva Ley de Bases que afecta fundamentalmente a la materia de Haciendas Locales.
1975. Se aprueba una Ley de Bases, de 19 de noviembre, que es desarrollada parcialmente por el Decreto de 30 de diciembre de 1976 sobre ingresos de las Corporaciones Locales y por el Decreto de 6 de octubre de 1977 que se ocupa de los
municipios de menos de cinco mil habitantes, funcin pblica local, contratacin, etc.
1978. Se publica la Ley de Elecciones Locales que modifica profundamente el sistema electoral local.
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Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales.
2. Principios constitucionales
En la Constitucin espaola de 1978 se recogen normas bsicas referidas a la Administracin Pblica en general y normas referidas a la Administracin local en particular
(Ttulo VIII).
2.1.
Artculo 105 c): La Ley regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado.
Se consagra de esta forma el principio de que frente a las prerrogativas de la Administracin el particular ha de tener la garanta de la salvaguardia de sus derechos.
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2.2.
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Artculo 138 (solidaridad). El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del
hecho insular.
En relacin con este precepto dispone el art. 158.2 de la Constitucin que: con
el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el
principio de solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino
a gastos de inversin, cuyos recursos sern distribuidos por las Cortes Generales
entre las Comunidades Autnomas y provincias, en su caso.
Ninguna autoridad podr adoptar medidas que, directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo el territorio espaol.
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Consagra este precepto la autonoma municipal y la democratizacin de los rganos de gobierno municipales, que ya se haba regulado en profundidad en la Ley de Elecciones locales de 17 de julio
de 1978.
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Artculo 141 (autonoma provincial). La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial, para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica.
El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
En los archipilagos, las islas tendrn, adems, su administracin propia en forma
de Cabildo o Consejos.
Este precepto configura a la provincia con un doble carcter:
Y rgano perifrico para el cumplimiento de los fines del Estado en la provincia (dependiendo, por tanto, de la esfera central).
3.
Regulacin jurdica
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El 29 de diciembre de 1978 entra en vigor la Constitucin espaola regulndose en el Ttulo VIII, captulo II la Administracin Local, cuyo aspecto ms
relevante fue el reconocimiento de autonoma para los entes locales (arts. 137,
140, 141 y 142 de la CE).
Hasta la entrada en vigor de la Constitucin espaola, el Rgimen Local espaol estaba fundamentalmente recogido en la Ley de Rgimen Local (LRL), Texto Refundido de 24
de junio de 1955. Dicha Ley conceba al municipio con carcter homogneo y uniformista teniendo un marcado carcter centralizador.
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3.1.
Rgimen local
Fruto de la nueva concepcin del rgimen local espaol se dictaron las siguientes leyes
que constituyen la estructura normativa actualmente en vigor de la legislacin local:
3.1.1. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local
Es una ley bsica de carcter ordinario, que contiene los siguientes ttulos:
I.
Disposiciones generales.
II.
El municipio.
III. La provincia.
IV.
V.
X.
XI.
Tipificacin de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias.
En cumplimiento de la autorizacin conferida al Gobierno en la Disposicin Final primera de la LRBRL se dict el siguiente texto:
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El municipio.
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II.
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Disposiciones generales.
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I.
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III. La provincia.
IV.
V.
b)
c)
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre).
e)
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Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, que establece las reglas bsicas y programas mnimos a que debe ajustarse el procedimiento de seleccin de los funcionarios de Administracin Local.
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3.2.
La LRJ-PAC afecta de manera muy importante al rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas. Entre ellas, como dice su art. 2.1.c), se encuentran las Entidades que integran la Administracin local, as como las Entidades de Derecho Pblico con personalidad
jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas.
Dicha LRJ-PAC se refiere, entre otras materias, a las relaciones entre la Administracin
General del Estado o de la Administracin de la Comunidad Autnoma con las Entidades
que integran la Administracin local, estableciendo que dichas relaciones se regirn por la
legislacin bsica en materia de Rgimen local, aplicndose supletoriamente lo dispuesto
en su Ttulo I (art. 9).
Las disposiciones de la LRJ-PAC, que se refieren a los rganos Colegiados de Gobierno no son de aplicacin al Pleno y, en su caso, a la Comisin de Gobierno de las Entidades locales (Disposicin Adicional primera).
4.
4.1.
Contenido y alcance
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Ante todo, resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonoma no es soberana, y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de
unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido.
De aqu que el art. 137 CE delimita el mbito de sus poderes autnomos circunscribindoles a la gestin de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada Ente de
las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo.
Estas competencias han de ser concretadas por la ley, de acuerdo con la Constitucin,
que garantiza la autonoma local en funcin del respectivo inters, y se ejerce, por lo
dems, en el marco del ordenamiento jurdico. El Estado, en virtud de los principios de
unidad y de supremaca del inters de la nacin, queda colocado en una posicin de superioridad.
He aqu la caracterizacin positiva (gestin de los respectivos intereses) y negativa (la
subordinacin de los entes locales al Estado o a la Comunidad Autnoma en virtud de su
superioridad) del concepto de autonoma.
Por ello, la autonoma local debe ser entendida como un derecho de la comunidad
local a participar, a travs de rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos
asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esa participacin en funcin de la relacin
entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.
Para el ejercicio de su participacin en el gobierno y administracin en cuanto les
ataa, los rganos administrativos de la comunidad local han de estar dotados de potesta des, sin las que ninguna accin autnoma es posible.
La autonoma, como vemos, no se refiere tanto a materias concretas, competencias
exclusivas o sectores estancos cuanto al reconocimiento de los poderes de accin que afecten a los intereses locales (arts. 2 y 4 LRBRL).
El ncleo esencial de la autonoma local queda garantizado constitucionalmente frente al legislador, a cuyos efectos la Constitucin asegura la existencia de determinadas instituciones (Ayuntamiento, Diputacin provincial, Cabildos o Consejos Insulares), a los que
considera como componentes esenciales, y cuya presuncin se juzga indispensable para
asegurar los principios constitucionales de autonoma local.
4.2.
Lmites
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En cuanto al control del Estado y las Comunidades Autnomas sobre los entes locales,
se consideran como incompatibles con el principio de autonoma la previsin de controles
genricos e indeterminados que siten a las Entidades Locales en una posicin de subordinacin o dependencia cuasi-jerrquica de la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas. Se admiten, pues, tan slo en principio los controles puntuales, entre los que cabe destacar los siguientes:
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a)
b)
c)
Requerimiento para la anulacin del acto o acuerdo cuando se infrinja el ordenamiento jurdico, y en caso de ser desatendido, impugnacin contenciosoadministrativa (art. 65 LRBRL).
d)
e)
Requerimiento y, caso de no ser atendido, suspensin y posterior impugna cin contencioso-administrativa de los actos y acuerdos que atenten gravemente al inters general de Espaa. Esta actividad de control slo podr ser
ejercida por el Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autnoma
(art. 67 LRBRL).
f)
2.
Se considerarn, en todo caso, decisiones gravemente daosas para los intereses generales en los trminos previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los rganos de las corporaciones locales que den
cobertura o apoyo, expreso o tcito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecucin, lo enaltezcan o justifiquen, y los
que menosprecien o humillen a las vctimas o a sus familiares.
3.
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El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma correspondiente o a solicitud de ste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podr proceder, mediante Real Decreto, a la disolucin de los rganos de las
corporaciones locales en el supuesto de gestin gravemente daosa para los
intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
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4.3.
Jurisprudencia constitucional
El Tribunal Constitucional, como intrprete supremo de nuestra Carta Magna, ha dictado varias sentencias en cuyos pronunciamientos aborda la problemtica en torno a la
autonoma local. A travs del anlisis de ese corpus jurisprudencial, siguiendo a BALLESTEROS FERNNDEZ, es posible aislar determinados rasgos que caracterizan y definen la
doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia:
4.4.
a)
La autonoma hace referencia a un poder limitado, que nada tiene que ver con
la soberana; precisamente por esa limitacin, la autonoma local es compatible
con la existencia de un control de legalidad, puntual y determinado, sobre el ejercicio de sus competencias (STC 22-2-81).
b)
c)
d)
e)
Las nociones de inters particular, competencias propias y servicios mnimos, a los que con frecuencia alude la legislacin de rgimen local, han de ser
consideradas como bases que no cabe ignorar al legislar sobre la materia (STC
28-7-81).
f)
g)
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cierta subordinacin de los entes locales a la Administracin autonmica. El difcil equilibrio entre el respeto a la autonoma local y la reclamacin de competencias por parte de
las Comunidades Autnomas, pues, ha producido durante todo el proceso de creacin del
Estado autonmico mltiples quejas de abuso provinentes de los entes locales.
En este conflicto entre ambas instituciones territoriales, el Estado no ha querido permanecer al margen, y ha intervenido, de forma aparentemente contradictoria, en dos sentidos distintos: de un lado, ha aumentado su capacidad de control sobre los entes locales
(un buen ejemplo de lo cual es la Ley Orgnica 1/2003, de 10 de marzo, sobre Garanta
de la democracia en los Ayuntamientos y seguridad de los concejales) mientras que por el
otro ha tomado parte por la defensa de su autonoma. Fruto de esta intervencin fue la
modificacin de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (Ley Orgnica 2/1979, de 3
de octubre) por Ley 7/1999, de 21 de abril, que introdujo un nuevo Captulo IV en el Ttulo
IV de esta norma (De los conflictos constitucionales), cuya denominacin reza, significativamente, De los conflictos en defensa de la autonoma local (arts. 75 bis a 75 quinquies).
El nuevo procedimiento se configura como un recurso de los entes locales (municipios o provincias afectados) contra normas de rango legal provinentes del Estado o de las
Comunidades Autnomas que menoscaben sus competencias.
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