Metodologia Abcd

MINISTERIO DE SALUD
OFICINA INTEGRAL DE RIESGOS A DESASTRES EN SALUD
METODOLOGÍA Y CONTENIDOS PARA EL

DISEÑO Y ELABORACIÓN DE PLANES
DE RESPUESTA A EMERGENCIAS Y
M DESASTRES EN EL SECTOR SALUD
E
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O
2
CONTENIDOS PARA LA ELABORACIÓN DE
D DE PLANES DE EMERGENCIAS
O
L
O
G Documento que orienta y facilita el
proceso de formulación diseño y
Í elaboración de planes de respuesta a
A emergencias y desastres en salud,
para el nivel nacional, regional y
local.
PANAMÁ
ACTUALIZADO / AGOSTO - 2018
CONTENIDOS Y METODOLOGIA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE RESPUESTA A EMERGENCIAS Y DESASTRES EN EL SECTOR
SALUD CON ENFOQUE MULTIAMENAZAS
Contenido:
PRESENTACIÓN
Capítulo 1. Introducción a la Guía ......................................................................................... 4

1.1. Justificación .............................................................................................................. 5
1.2. Alcance ..................................................................................................................... 6
1.3. Objetivos .................................................................................................................. 6
1.4. Público Meta ............................................................................................................ 7
1.5. Organización de la Guía ........................................................................................... 7
1.6. Criterios Básicos para Elaborar Planes de Respuesta del Sector Salud ................... 8
1.7. Esquema General del Planes de Respuesta del Sector Salud ................................ 10
1.8. Pasos para Elaborar el Planes de Respuesta del Sector Salud............................... 11
Capítulo 2. Análisis Situacional ........................................................................................... 15

2.1. Introducción del Plan ............................................................................................. 16
2.2. Objetivos ................................................................................................................ 16
2.3. Alcances ................................................................................................................. 17
2.4. Principios Orientadores ......................................................................................... 17
2.5. Articulación con Otros Planes ................................................................................ 18
2.6. Estructura y organización del plan......................................................................... 18
2.7. Marco Conceptual.................................................................................................. 18
2.8. Marco Legal............................................................................................................ 20
2.9. Análisis Territorial .................................................................................................. 22
2.10. Escenarios de Riesgos ............................................................................................ 29
Capítulo 3. Organización para la respuesta, Responsabilidades y Funciones ................. 30

3.1. Alcance de la Gestión de las Emergencias ............................................................. 30
3.2. Funciones Esenciales de Salud en las Respuestas a Emergencias y Desastres...... 31
3.3. Estructura Funcional .............................................................................................. 41
Ministerio de Salud de Panamá / ORIDS-OFICINA INTEGRAL DE RIESGOS A DESASTRES EN SALUD

2
3.4. Estructura Organizacional para la Respuesta ........................................................ 43
Capítulo 4. Implementación del Plan .................................................................................. 45

4.1. Niveles de Activación ............................................................................................. 45
4.2. Coordinación para la Respuesta ............................................................................ 46
4.3. Sistema de Alertas ................................................................................................. 47
4.4. Mecanismos para Monitorear y Evaluar................................................................ 48
Bibliografía ........................................................................................................................... 50

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PRESENTACIÓN:
En mayor o menor grado, todos los desastres o emergencias, afectan la Salud, con
consecuencias a corto, mediano y / o largo plazo, por tanto los servicios y profesionales de
la salud deben estar preparados y actualizados en los nuevos enfoques y métodos para
aplicar de manera sistemática acciones que van desde el análisis del riesgo, la prevención,
la mitigación, los preparativos y la respuestas ante desastres y emergencias que permitan
al país contar con un sistema de salud e instalaciones seguras y resilientes.
El ministerio de Salud y la Caja de Seguro Social realizan un arduo esfuerzo para que todas
las regiones del país y sus instalaciones sanitarias cuenten con sus planes y programas de
reducción de riesgos y preparativos para responder eficientemente ante emergencias y
desastres, sobre todo que cuenten con sus planes de respuesta a emergencias de sus
regiones, localidades e instalaciones sanitarias, tarea que en algunas ocasiones suele
parecer compleja, y una de las principales interrogantes es: cómo y por dónde empezar?,
por tanto, el presente documento representa una Guía Metodológica para facilitar la
elaboración de planes de emergencias en salud. Esta se realizó como base para la
elaboración del Plan de Respuesta a Emergencias y Desastres Multiamenaza del Sector
Salud (PREDMASS), el cual se desarrolló con el apoyo técnico de la Organización
Panamericana de la Salud (OPS).
No se trata de una receta o fórmula mágica, pero sí una herramienta con lineamientos
básicos generales, que contiene las acciones y procedimientos necesarios que deben
ejecutarse al ocurrir un evento adverso, con enfoque multiamenaza, que afecte la salud de
la población y / o el normal funcionamiento de las instalaciones y servicios de la red de
salud de Panamá; el plan de emergencias es una respuesta operativa y funcional debe ser
dinámico y actualizarse periódicamente, evolucionando conforme cambian los escenarios
de riesgo, este documento le ayudarán a formular, desarrollar o mejorar sus planes de
emergencias en forma sencilla, para su fácil manejo e implementación. Cabe señalar que
deben ser el producto de la coordinación y el consenso de todos los funcionarios y debe
ser de carácter sectorial e interinstitucional.

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Capítulo 1.
Introducción a la Guía:
En este capítulo usted encontrará información respecto a los propósitos del documentos, a
quién se dirige y como está organizada.
1.1. Justificación:
Según la constitución de la República es una tarea esencial del Estado Panameño la

protección de la vida, en su honra y los bienes a los ciudadanos. Por otro lado, está
debidamente documentado que las emergencias y los desastres afectan la vida, la salud y
los bienes de los residentes de un país.
En toda situación de emergencia, uno de los primeros sectores llamados a responder es el

sector salud. Esta situación queda claramente definida en el Marco de Acción de Sendai
2015-2030, los planes nacionales y regionales; instrumentos visibles en las políticas del
Ministerio de Salud 2015-2025.
La respuesta ante estas situaciones se ha de ejecutar en diversos escenarios, en la mayoría

de los casos sumamente complejos, que requieren de procedimientos adecuados de
respuestas, acordes con las condiciones presentadas, ante esa situación solo nos queda una
opción lógica y responsable, prepararnos con anticipación para responder con orden,
prontitud y eficacia ante el impacto de eventos desencadenantes de afectaciones a la salud
en nuestro territorio, Panamá.
La elaboración de planes de respuesta es una de las principales acciones anticipatorias para

enfrentar las emergencias y los desastres, esta guía nace de la necesidad de contar con un
instrumento que sirva como hilo conductor para el diseño de planes de respuesta a todos
los niveles. Para ello, este documento propone una estructura básica de plan aplicable a
múltiples amenazas, condiciones y escenarios. También fija la secuencia de las actividades
a seguir para ir cubriendo cada una de las partes y los principios básicos a tener en cuenta
dentro del proceso de formulación de planes de respuesta a emergencias y desastres en
salud.
Un Plan de Respuesta por sí solo no garantiza el éxito en la atención de las emergencias y

desastres, pero sin él, no sería posible abordar adecuadamente y con éxitos dichas

5
contingencias, por tanto la planificación es esencial para contar con herramientas que
faciliten un accionar eficiente y rápido de atención a las necesidades de la población en una
situación de emergencia.
1.2. Alcance:
La efectividad del sistema de salud de Panamá en la respuesta ante situaciones de desastre

o emergencia es una responsabilidad compartida y un proceso que integra las acciones de
las entidades públicas, la participación del sector privado y la comunidad sanitaria.
Entiéndase por comunidad sanitaria a los trabajadores del sector salud, los pacientes, los
familiares de los pacientes, y la población más próxima a las instalaciones de salud.
En cuanto al sector salud como estructura técnico – administrativa, esta guía compete a los
niveles nacional, regionales y a las jurisdicciones locales bajo la influencia de las direcciones
médicas respectivas.
1.3. Objetivos:
El objetivo central de esta guía es el de brindar un marco de referencia y una herramienta

metodológica para elaborar planes de respuestas ante amenazas múltiples que procuren la
continuidad de la prestación de los servicios de salud de manera continua, con la efectiva
participación de todos los actores del sector, incluidos las autoridades responsables en las
diferentes regiones sanitarias del país;
Entre los objetivos específicos destacamos:
1. Unificar la metodología y facilitar la formulación de los planes de respuestas ante las

emergencias en las Regiones de Salud y en las áreas de jurisdicción de los Centros
de Salud.
2. Proveer los elementos conceptuales y las herramientas básicas para la elaboración

de los planes de respuestas ante las emergencias.
3. Delimitar el marco de acción de las funciones del sector salud en las operaciones de
emergencias.
4. Definir tareas, funciones y responsabilidades de cada eslabón en la cadena de

respuesta y en la fase de preparación de la misma.

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1.4. Público Meta:
La presente guía está dirigida principalmente a aquellos que tienen la responsabilidad de

promover, conducir y facilitar el diseño y formulación de los planes de respuesta ante
emergencias y desastres en los diferentes niveles de la gestión de la salud en la República
de Panamá. Dentro de ellos, se destacan:
1. Las áreas de Gestión de Riesgos y respuesta a Emergencias y Desastres del
Ministerio de Salud y la Caja del Seguro Social respectivamente a nivel nacional,
distrital, regional y local.
2. Los comités y estructuras de respuestas emergencias y desastres en las regiones de

salud.
3. Los comités de respuestas ante las emergencias en los hospitales nacionales y

regionales
4. Los comités de respuestas ante las emergencias en los Centros de Salud, MINSA
CAPSI y/o Policlínicas y ULAPs. Entre otros
1.5. Organización de la Guía:
Está Guía está diseñada como un medio de orientación a los responsables de los servicios y
programas del sector salud para organizar el proceso de planificación de la respuesta a
emergencias. En relación a su contenido está estructurada en cuatro capítulos:
 Capítulo 1 Introducción a la guía. Se hace una presentación y justificación de la guía

como tal, exponiendo los pasos a seguir en el proceso de la planificación de la
respuesta, los alcances, objetivos y la audiencia meta.
 Capítulo 2 Análisis situacional. Se presentan los lineamientos metodológicos para
construir el estado actual de conocimiento de la situación de riesgo en general y de
las instalaciones de salud en particular. De igual forma, se presentan orientaciones
para documentar el marco legal de respaldo y el conceptual que unifica
concepciones acerca de la naturaleza de las amenazas múltiples y del alcance de la
respuesta del sector salud.
Incluimos una serie de matrices que facilitan el proceso de recolección de la
información basado en competencias y además complementamos con una línea
base en un documento titulado Diagnostico Situacional de Salud.
 Capítulo 3 Definición de tareas, Responsables, Mecanismos de Coordinación y

Recursos. Este apartado incluye principios orientadores para determinar el

7
concepto general de operaciones, las áreas funcionales, las tareas de respuesta y

sus alcances, los roles de los diferentes actores y el modelo organizacional para la
ejecución del plan; además, se dan los elementos básicos para la mejora de los
planes de respuesta y para su implementación en las instituciones respectivas.
 Capítulo 4 Implementación del Plan Multiamenazas del Sector Salud. Este capítulo
incluye información relacionada con los mecanismos y procedimientos para
implementar, dar seguimiento y evaluar el Plan Multiamenazas del Sector Salud.
En los anexos a esta guía se incluyen una serie de matrices que permiten la
obtención de información de base para construir el plan; y para el diseño de la
estructura funcional de gestión de la respuesta.
1.6. Criterios Básicos para Elaborar el Plan de Respuesta a Emergencias y Desastres en

salud:
A continuación se presenta en cuadros las definiciones conceptuales que forma de

conceptos, los criterios básicos que definen los contenidos de los planes de emergencias
que deben elaborarse desde el sector salud.
CONCEPTO DEFINICIÓN
De acuerdo con la OMS/OPS, “el sector salud se define como el conjunto de
valores, normas, instituciones y actores que desarrollan actividades de
producción, distribución y consumo de bienes y servicios cuyos objetivos
principales o exclusivos son promover la salud de individuos o grupos de
población. Las actividades que estas instituciones y actores desarrollan
están orientadas a prevenir y controlar la enfermedad, atender a los
enfermos e investigar y capacitar en salud.” (Desastres)
El sector salud en Panamá está integrado por el Ministerio de Salud como

¿Qué entendemos por ente rector de la salud, la Caja del Seguro Social, el Instituto
sector salud? Conmemorativo Gorgas de Estudios de la Salud, las Facultades de Ciencias
de la Salud de las Universidades Públicas y Privadas, el IDAAN, la Autoridad
de Aseo Urbano y Domiciliar, el sector privado de prestación de servicios
de salud, la Cruz Roja Panameña, los servicios médicos de emergencias, las
ONG’s que prestan servicios de atención, investigación y capacitación en
salud. Entre otras.
Es un documento que contempla las actividades, funciones y tareas que se

deben seguir para responder rápida y eficazmente ante una emergencia. En
este instrumento, se deja claro el modelo organizacional, los
¿Qué es un plan de procedimientos de administración y logística, y los sistemas de seguimiento
respuesta a emergencias y monitoreo, que permiten operar de una manera efectiva ante situaciones
y desastres? de emergencia o desastre. También incluye elementos anticipatorios que
permiten que la respuesta opere eficientemente; tales como los sistemas
de alerta, la capacitación del personal, las simulaciones y simulacros; y el
establecimiento de una reserva estratégica de insumos.

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CONCEPTO DEFINICIÓN
Documento que integra los elementos preparativos para la respuesta, las
¿Qué es un plan de actividades, tareas, responsabilidades y procedimientos para cada una de
respuesta a emergencias las funciones esenciales de la salud en situaciones de emergencia.
del sector salud?
Para conocer de manera anticipada las áreas funcionales en que se
¿Para qué se debe organizará la respuesta del sector salud, las funciones y responsabilidades
elaborar un plan de de cada actor clave, cuáles son los mecanismos de coordinación,
comunicación y con qué recursos se cuenta para enfrentar una situación de
respuesta a emergencias emergencia y/o desastre.
del sector salud?
Comprende todos los elementos que constituye un plan de respuesta a

emergencias y desastres del sector salud con un enfoque más integral e
¿Qué es un plan de integrador, que establece procedimientos aplicables a una gama amplia de
amenazas y variados escenarios de riesgos a la salud, cuyo impacto puede
respuesta a emergencias y afectar a la salud de forma inmediata, a corto, mediano o largo plazo.
desastres con enfoque
Multiamenazas (estratégico) Proporcionando un marco de referencia que define las funciones y
responsabilidades que deben asumir las autoridades de los Ministerios,
y de Cobertura de Eventos Secretarias o Instituciones de Salud, en todas las fases de una respuesta de
Masivos (Operativo)? emergencia, incluida la activación, clasificación, operaciones y reducción.
La metodología participativa hace obligatoria la concurrencia de todos los

actores que forman parte de la respuesta. Considérese la inclusión de los
¿Quiénes participan de la responsables técnicos como los administrativos.; las instituciones públicas
elaboración de un plan de como las privadas; las de mandato nacional como las provinciales o locales.
respuesta con enfoque Es importante destacar que un plan sin la participación de todos los actores,
Multiamenazas? sobre todo los responsables de sus ejecución y / o de su dirección es un
elemente obligatorio e indispensable.
¿Dónde y cuándo se debe Este plan debe abarcar los niveles nacionales, y los sub-nacionales (Región
de Salud, jurisdicción de instalación). El plan contiene elementos
poner en práctica un plan eminentemente de respuesta inmediata (primeras 24 horas) y a corto
de respuesta plazo. Sin embargo, también se han de considerar acciones que deben
implementarse antes de una emergencia (como la capacitación y los
Multiamenazas? simulacros por ejemplo), y en la fase de recuperación temprana.
Con la participación activa de todos los actores de salud y entidades

vinculadas a la respuesta, tanto públicos como privados y en todos los
niveles de organización y ubicación geográfica.
Parte del conocimiento de los escenarios de riesgos más probables para
organizar una respuesta genérica pero a la vez adaptada a las
particularidades de cada escenario.
¿Cómo se debe elaborar
 Identifica actividades de preparación para la respuesta y para
el plan de respuesta del atención de la emergencia.
sector salud con enfoque
Multiamenazas?  Define los mecanismos de coordinación, comunicación y manejo
de información entre las autoridades en el marco de las
operaciones de emergencia.

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1.7. Esquema General del Plan de Respuesta a Emergencias del Sector Salud
A continuación se presentan los contenidos mínimos que debe contener el documento del Plan de
Respuesta de emergencias con enfoque Multiamenazas del Sector Salud.
CAPÍTULO CONTENIDOS MÍNIMOS
1.1 Justificación
1.2 Objetivos
1.3 Alcances
1. Introducción 1.4 Principios orientadores
1.5 Articulación con otros planes
1.6 Estructura y organización del plan
2.1 Conceptos básicos del tema y definiciones
2.2 Respuesta a emergencias desde el sector salud
2. Marco Conceptual 2.3 Modelo de gestión de incidentes
2.4 Redes integradas de servicios de salud
3.1 Marco legal internacional
3. Marco legal 3.2 Marco legal nacional
3.3 Estructura operativa vigente para la respuesta a emergencias
4.1 Contexto general
4.2 Características de la población
4.2.1 Población general
4.2.2 Población en mayor riesgo
4.3 Características de los servicios de salud
4. Análisis Situacional 4.3.1 Organización de los servicios de salud
4.3.2 Cobertura
4.3.3 Inventario de recursos
4.4 Perfil epidemiológico del país
4.5 Antecedentes de emergencias y desastres
4.5.1 Impacto en salud
5.1 Identificación, evaluación y priorización de las amenazas
5. Conocimiento del 5.2 Análisis de las vulnerabilidades
Riesgo 5.3 Estimación de los riesgos
5.4 Escenarios de riesgos
6.1 Estructura funcional
6. Organización para 6.2 Funciones esenciales de la respuesta del sector salud
la Respuesta 6.3 Coordinación para la respuesta (interna, externa)
6.4 Capacidad real de respuesta (por área geográfica, por función
esencial, por evento multiamenaza)
7. Procedimientos 7.1 Preparativos para la respuesta
Operativos de 7.2 Durante la respuesta
Respuesta 7.3 Recuperación temprana
8.1 Niveles de activación
8.2 Control y coordinación por niveles
8. Implementación y 8.3 Sistema de alertas
Activación del Plan 8.4 Comunicación de la activación del plan
8.5 Seguimiento y evaluación del plan
8.5.1 Revisión periódica
8.5.2 Simulaciones y simulacros
1. Protocolo de coordinación y comunicación
2. Procedimientos específicos para diferentes tipos de eventos
3. Protocolo para EDAN
Anexos 4. Protocolo para evaluación, clasificación y referencia de afectados
5. Protocolo de activación de planes hospitalarios de emergencias
6. Protocolo para la atención pre-hospitalaria
7. Protocolos para convocar rápidamente al personal

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1.8. Pasos para Elaborar el Plan de Respuesta del Sector Salud

El camino hacia la elaboración del plan de respuesta del sector salud ante multiamenazas
pasa por tres fases; cada una de ellas, con una serie de tareas o pasos a seguir. Estas fases
son:
1. La comprensión del contexto y la determinación de los objetivos y alcances del plan
2. Determinación de las tareas, los responsables, los mecanismos de coordinación y los
recursos necesarios para su implementación
3. Puesta en práctica e institucionalización del plan
Fase 1. Comprender el contexto y determinar el alcance y objetivos del plan

Antes de emprender la tarea de elaboración del plan es necesario realizar una serie de
actividades previas en la búsqueda del mayor apoyo posible, de un entendimiento pleno de
las circunstancias que rodean la problemática y del desarrollo de consensos. Para lograr
esto se deberá cumplir con los siguientes pasos:
 Paso 1. Socializar la iniciativa y conformar equipos de trabajo

Inicialmente, se han de buscar los apoyos a lo interno de la organización para luego integrar
a las demás organizaciones que pueden contribuir a una respuesta más eficaz. Es necesario
incluir a los jefes de departamentos o autoridades principales de las instituciones; con el
afán de lograr la mayor disponibilidad de tiempo dentro del resto de funciones y
responsabilidades de cada quien.
El uso de equipos de trabajo representa un elemento clave para construir y ampliar las
relaciones que ayudan a la creatividad y a la innovación en la planificación y durante un
evento que requiere la intervención del sector salud. Por ello, durante este primer paso es
esencial definir:
1. ¿A qué instancias internas y sectoriales incluiremos?
2. ¿Qué equipos de trabajo conformaremos?
Algunos elementos clave para el éxito de las reuniones y grupos de trabajo son:
1. Enviar las convocatorias con la debida anticipación
2. Proveer suficiente información en la invitación sobre los alcances de las actividades
3. Fases del proceso y la importancia de la participación de los diferentes actores
sociales en cada proceso
4. De ser posible, que la máxima autoridad firme la convocatoria
5. Permitir una flexibilidad en el calendario y organización de las reuniones
subsiguientes

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6. Que cada equipo de trabajo determine de acuerdo a sus posibilidades los horarios
más convenientes para tales reuniones
 Paso 2. Recolección de información y análisis situacional

Acto seguido a la conformación de los equipos de trabajo, es la revisión de la información
disponible y la realización de entrevistas para completar cualquier información faltante. Es
necesario la lectura minuciosa de planes existentes, informes de avances, informes de
eventos anteriores y de la respuesta desplegada, investigaciones, entre otros. Las
entrevistas estructuras y la celebración de grupos de enfoques son metodologías eficientes
para colectar información de apoyo.
En este paso es esencial recoger información relacionada a:
1. El marco legal nacional e internacional en materia de gestión del riesgo a desastres
2. Los mandatos institucionales en relación a la respuesta a emergencias
3. Análisis FODA de las instituciones involucradas que identifique los vacíos en cuanto
a la preparación y manejo de las emergencias
4. El marco conceptual sobre el cual se asienta la propuesta en cuanto a su
organización y alcance
5. Identificación de amenazas
6. Análisis de las vulnerabilidades
7. Existencia de inventario de recursos
8. Planes operativos desarrollados
9. Avances en la definición de las tareas o actividades de respuesta y responsabilidades
de las instituciones
10. Existencia de mecanismos de coordinación
11. Convenios y alianzas estratégicas
12. Instrumentos para manejo de las emergencias
 Paso 3. Comunicación de avances

Es esencial dar a conocer cuáles son los avances en el proceso de comprensión del contexto
y en la definición de un modelo de gestión de la respuesta. Para ello, es útil la realización
de un primer taller en dónde se darán a conocer los resultados del proceso de investigación
descrito en el paso 2, y en dónde se podrá dar la modificación, actualización y
complementación de la información recabada. Son esenciales los acuerdos en cuanto a:
1. Los elementos conceptuales y metodológicos de formulación del plan
2. El levantamiento de cualquier información complementaria

12
 Paso 4. Consolidación del diagnóstico

El siguiente paso es analizar y organizar la información suministrada durante los pasos
anteriores de manera que pueda ser utilizada por el o los responsables de la elaboración
del plan. Con los resultados obtenidos hasta este momento, será posible elaborar los
siguientes apartados del documento del plan de respuesta a multiamenazas:
1. Introducción
2. Marco conceptual
3. Marco legal
4. Análisis situacional
5. Conocimiento del riesgo
Fase 2. Determinación de las tareas, los responsables, los mecanismos de coordinación y

los recursos necesarios para su implementación
En este punto es prioridad la delimitación de las funciones esenciales del sector salud
durante una emergencia. De igual forma, es importante identificar los responsables de cada
función, las tareas que deben desarrollar y los recursos que necesitarán para llevarlas a
cabo. Para lograr esto se deberá cumplir con los siguientes pasos:
 Paso 5. Propuesta del concepto general de la respuesta, las funciones esenciales y

las tareas para llevarlas a cabo
Existe una relación entre los diferentes escenarios de riesgos y sus efectos sobre la salud
que vale la pena sean analizados. A partir de la definición de estos escenarios de riesgos, se
han de analizar cómo se afectan:
1. Las instalaciones de salud y;
2. la demanda de servicios
Los riesgos reales y potenciales a la salud con posterioridad al desastre tienden a

presentarse en distintos momentos y con distinta importancia en una zona afectada. Y
aunque se dice que los desastres no causan epidemias, existe una serie de problemas
sanitarios comunes a todos ellos:
1. Abastecimiento de agua y servicios de saneamientos
2. Alimentación y nutrición
3. Exposición a la intemperie
4. Desplazamiento de la población
5. Enfermedades transmisibles
6. Perturbación del entorno social y trastornos en salud mental

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7. Daños a las instalaciones de salud

8. Interrupción de programas de salud
Tomando como base este análisis, se han de delimitar las funciones esenciales de la
respuesta de salud detallándola en tareas. Para ello, utilice los escenarios más probables,
los eventos de mayor impacto y el escenario más crítico. De esta forma, se pueden
identificar las demandas, las acciones y los recursos; y organizarlos por cada una de las
funciones esenciales de la respuesta del sector.
 Paso 6. Desarrollar un taller para discusión de la organización y los procedimientos

para la respuesta
En este punto de desarrollo del plan sectorial, lo recomendable es organizar mesas de
trabajo en una actividad participativa. Se ha de distribuir una copia de la propuesta de los
escenarios de riesgos más probables y de las funciones esenciales de respuesta para su
discusión y análisis. Las mesas de trabajo se conformarán para cada una de las funciones
esenciales y deberán orientar su trabajo a la producción de:
1. Las tareas de respuesta para cada fase (preparación, respuesta y recuperación
temprana)
2. Identifiquen los actores y sus diferentes roles
3. Describan la organización de los diferentes actores en un esquema funcional para la
respuesta
4. Describan las tareas que cada actor debe realizar
5. Definan todos los aspectos necesarios para la coordinación de la ejecución de las
tareas
6. Enumeren los recursos necesarios para llevar a cabo las tareas de manera eficiente
Durante la realización de este taller es posible que surja alguna propuesta de incorporación
de una nueva función esencial no contemplada en la propuesta del taller. En estos casos, se
abrirá una nueva mesa de trabajo para completar las tareas, actores, mecanismos de
coordinación y recursos que conformen dicha función.
Paso 7. Consolidar y circular una propuesta organizacional y operativa
Con el trabajo realizado por los equipos y la información recabada durante la fase
diagnóstica se elaborará una propuesta de estructura de gestión de la respuesta. Esta
propuesta se ha de difundir a todos los participantes de la elaboración del plan con la
intención de que la analicen y contribuyan a su mejoramiento. La forma de socializar esta
propuesta se ha de acordar al final del taller previo explicado en el paso 6. El trabajo en este
momento se centra en visualizar como todos los elementos de la respuesta definidos por

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cada función esencial trabajan como una sola organización. Para ello, la propuesta que
circulará entre los equipos de trabajo deberá incluir como mínimo:
1. Un esquema organizacional que permita el adecuado control y coordinación de las
múltiples tareas
2. Establecer protocolos de actuación para cada tarea (Procedimientos operativos
estandarizados)
Fase 3. Puesta en práctica e institucionalización del plan

Dentro de esta etapa se han de definir los criterios para definir el alcance de la respuesta
(local, regional o nacional. De igual forma, se debe definir el esquema general de actuación
y la secuencia de actividades deberán seguir en caso de una emergencia y como se
realizarán los procedimientos de activación. Finalmente, se han de establecer acuerdos
respecto a la forma en que se han de implementar los planes para un evento específico; y
detallarse los procedimientos para el seguimiento y evaluación del plan con enfoque
multiamenazas del sector salud.
 Paso 8. Definir el alcance de la respuesta

El equipo de elaboración del plan se debe concentrar en definir los criterios para la
organización de la respuesta según el tamaño, el alcance y la magnitud de los posibles
eventos peligrosos, y cómo serán llamados a la acción diferentes instancias y niveles
territoriales, teniendo en cuenta las orientaciones que se hayan definido para cada tipo de
evento. En este paso es muy importante definir:
1. Los mecanismos de coordinación interno – externo; vertical – horizontal
2. Sistema para la administración de la capacidad de respuesta
3. Propuesta para la puesta en marcha del plan y para su culminación
4. Articulación con los planes operativos por evento
5. Propuesta para el seguimiento, evaluación y actualización del plan
Una vez elaborados estos puntos se han de socializar con los equipos de trabajo para su
validación. El proceso de validación se acordará en los talleres previos y una plantilla con
las preguntas de validación será remitida junto al documento específico de esta fase.
Capítulo 2. Análisis Situacional
En este capítulo se describe el estado actual del riesgo a nivel nacional y en las regiones de
salud. También se exponen los elementos conceptuales y legales que dan soporte a las
actividades del PMSS y se hace un análisis de la capacidad real de respuesta con que cuenta
el sector salud en los diferentes niveles territoriales.
15
2.1. Introducción del Plan

Representa el primer capítulo del Plan de Respuesta con enfoque Multiamenazas del Sector
Salud, y en él se expresan los razonamientos que explican la necesidad del mismo. Además,
se definen los objetivos, alcances, los principios que orientan su desarrollo, la forma en que
este plan se relaciona con otros planes de preparación, atención y respuesta ante las
emergencias; y cómo se ha diseñado la estructura del plan.
Cómo hemos adelantado en la descripción del capítulo, el contenido del mismo incluye:
1. Justificación
2. Objetivos
3. Alcances
4. Principios orientadores
5. Articulación con otros planes
6. Estructura y organización del plan
¿Cómo se elabora la justificación?
Describa la situación actual de las emergencias y su impacto en el sector salud. Exponga

también, las razones legales y técnicas que justifican la formulación de un plan de respuesta
del sector; y el estado de avance del tema en la actualidad (estudios, proyectos, acuerdos,
normativas). Orientando la narrativa hacia la descripción de las necesidades y motivaciones
para la elaboración del plan.
Utilice para ello:
1. Estudios, proyectos, acuerdos, normativas que describen el marco general de los
avances.
2. Informes y estudios acerca del impacto de las emergencias a la salud
3. Informes de avances sobre gestión de riesgos
4. Reportes tanto cualitativos como cuantitativos sobre emergencias anteriores
5. Planes y proyectos relacionados con el tema
6. Análisis de las necesidades del sector salud para enfrentar las emergencias
7. Estudios de la capacidad de respuesta del sector ante las emergencias
2.2. Objetivos
Redacte un objetivo general y varios objetivos específicos. El objetivo general debe describir
la aspiración o el propósito que se quiere alcanzar con la elaboración del plan. Para los
objetivos específicos, tome en cuenta que deben exponer de manera clara y precisa los
resultados que desean ser obtenidos. Los objetivos específicos deben ser coherentes con
las funciones y responsabilidades que tiene el sector salud frente al manejo de las

16
emergencias y las diferentes fases preparación, respuesta y recuperación temprana, y

deben responder a las necesidades y particularidades de cada territorio
Tome en cuenta las siguientes orientaciones:
1. Incluya todas las actividades del plan
2. Incluya las jurisdicciones territoriales que abarca el plan
3. Responda a preguntas tales como: ¿Qué se quiere hacer?, ¿Dónde se quiere hacer?
y ¿Porqué se quiere hacer?
4. Mencione los fines del plan para cada fase de la gestión de las emergencias
5. “Los objetivos específicos son las áreas de competencia directa que permiten
alcanzar el objetivo general. Deben ser claros, concisos y sobre todo, medibles,
coherentes y factibles de alcanzar. Se sugiere que los objetivos específicos sean
redactados empleando verbos en infinitivo”. (Instituto Nacional de Defensa Civil,
2011)
2.3. Alcances
Redacte los alcances del plan describiendo la cobertura geográfica del mismo, mencione los
escenarios de riesgos a los cuales se aplica, tome en cuenta los mandatos institucionales de
las principales instituciones del sector; incluya la competencia del plan para ser aplicado en
cada fase del manejo de la emergencia.
Son útiles estas sugerencias:
1. Trabaje primero sobre los escenarios de riesgos más probables en la jurisdicción
respectiva, sea esta nacional, regional, local o institucional
2. Solamente elabore planes para los escenarios de mayor impacto y con mayor
probabilidad de ocurrencia
3. Identifique los actores claves y su papel para enfrentar cada uno de los escenarios
identificados como más probables
4. Compile las responsabilidades y funciones de cada actor según sus estatutos, leyes,
reglamentos, etc.
5. Delimite las actuaciones del sector salud para cada fase del manejo de la
emergencia. Esto es, hasta dónde llegaremos con las acciones de preparación, de
respuesta y de recuperación
2.4. Principios Orientadores

Representan las reglas que orientan el proceso de manejo de las emergencias desde el
sector salud. Se vinculan a las responsabilidades constitucionales de las instituciones de
salud, a los principios de la gestión del riesgo en general y de la respuesta de salud a
emergencias en particular.

17
Para su elaboración tenga presente:

1. Marco Sendai
2. Plan de acción para la reducción de riesgos de desastres 2016 – 2021 OPS/OMS
3. Constitución nacional
4. Políticas del sector salud
5. Política nacional de gestión del riesgo
2.5. Articulación con Otros Planes

El Plan Multiamenazas del Sector Salud se concibe como una herramienta para la
administración de la respuesta de salud en cada una de sus fases. Describa en este apartado
como este plan se complementa con otros planes y estrategias que forman parte de la
respuesta a las emergencias en general. Incluya una descripción de cómo se vincula con los
planes operativos de emergencias de las instalaciones, o con planes para la atención de
emergencias específicas como el plan para QBRNE; por ejemplo.
Son útiles para la descripción de la articulación:
1. Plan nacional de gestión de riesgo del SINAPROC
2. Planes operativos de emergencias de hospitales y otras instalaciones de salud
3. Planes de respuestas para eventos específicos como el Plan de Sequía, Plan de
Dengue, Plan de Tsunamis, Plan de Ébola, etc.
2.6. Estructura y organización del plan

Este apartado intenta dar una imagen general de la organización del plan a partir de cómo
está estructurado. Para ello, describa cada apartado del plan enfatizando la información
más relevante.
Utilice para ello:
1. Tabla de contenidos mínimos del plan presentada en el apartado “Esquema General
del Plan de Respuesta del Sector Salud” de este documento
2. Descripciones de contenidos de planes similares
2.7. Marco Conceptual

Un marco conceptual es la sección del plan en que se detallan los modelos teóricos,
conceptos, argumentos e ideas que desarrollados en relación con el tema o los temas
tratados en el plan. En este apartado se delimitan los alcances y se presentan las diferencias
con otros documentos; mediante la exposición de las ideas y criterios sobre los que se
fundamenta la construcción del plan.
Algunos recursos que pudieran utilizarse en la redacción del marco conceptual son:

18
1. Ir de lo general a lo particular. Para organizar un plan se siguen algunas reglas básicas

con la finalidad de darle sentido. Una de ellas, puede ser redactar primero lo general
para luego ir a lo más específico.
2. Introducir definiciones. La definición permite traducir un término especializado en
palabras comprensibles para un actor clave del sector salud.
3. Precisar conceptos: Es importante la expresión de los conceptos a la luz de las
perspectivas teóricas empleadas en el marco conceptual.
4. Esbozar relaciones: Incluya una redacción de las relaciones más significativas que se
dan entre los distintos elementos del plan
5. Glosario de términos. En los anexos al plan se debe incluir un listado de los términos
y su definición en el marco de la elaboración y puesta en marcha del plan.
¿Cuál debe ser el contenido del marco conceptual?

Se deben considerar como mínimo los siguientes contenidos para definir el marco
conceptual: Conceptos básicos de gestión de riesgo, conceptos relacionados con la
respuesta a emergencias desde el sector salud, modelo de gestión multiamenazas, modelo
de la gestión de incidentes, redes integradas de servicios de salud.
Conceptos básicos de gestión de riesgo
1. Definiciones de amenaza, vulnerabilidades, riesgo y desastres
2. Áreas y componentes de la gestión de riesgos a desastres
3. Gestión de riesgos y el manejo de las emergencias
El papel del sector salud en los estados de emergencias

1. Efectos de los estados de emergencias y desastres sobre el sistema de salud
2. Evaluación de daños y análisis de necesidades: Cuando ocurre un desastre la
evaluación de los daños es una acción fundamental para la toma adecuada de
decisiones, que implica no sólo la valoración de la salud de la población afectada
sino también las condiciones sanitarias que existen como consecuencia del
evento en sí y la evaluación de los establecimientos que ofrecen servicios de
salud. Este proceso permite determinar las necesidades de los sectores más
afectados y específicamente los aspectos cuantitativos y cualitativos de la
asistencia sanitaria.
3. Vigilancia epidemiológica en situaciones de emergencias o desastres
4. Manejo de los aspectos de la salud ambiental en situaciones de emergencias o
desastres
5. Gestión sanitaria de los albergues
6. Control de Enfermedades transmisibles
7. Alimentación y nutrición

19
8. Salud mental
9. Salud sexual y reproductiva
10. Gestión de la información y comunicación en emergencias y desastres
Modelo de gestión multiamenazas

1. ¿Qué es un modelo de gestión multiamenazas?
2. Principales responsabilidades y acciones para la preparación
3. Principales responsabilidades y acciones para la respuesta
4. Principales responsabilidades y acciones para la recuperación temprana
Organización para la gestión de incidentes desde el sector salud

1. Organización del trabajo por niveles
2. Funciones, responsabilidades y estructura de la gestión de incidentes
3. Manejo de la información para la toma de decisiones
4. Centro de Operaciones de Emergencia en Salud
5. Sala de Situación
Redes integradas de servicios de salud
1. Qué son las redes integradas de servicios de salud

2. Objetivos de las redes integradas de servicios de salud
3. Las redes integradas de servicios de salud ante emergencias y desastres
Utilice para la redacción de estos conceptos las siguientes fuentes documentales incluidas
en la bibliografía de esta guía:
1. Plan de operaciones de emergencia de la red de servicios de salud
2. Manual del Sistema de Comando de Incidentes
3. Impacto de los desastres en la salud pública
4. Preparativos de salud para situaciones de desastres
2.8. Marco Legal

Comprende la base legal que da soporte al PMSS según las normativas vinculantes a nivel
internacional, nacional, local e institucional.
¿Cuál debe ser su contenido?
El contenido de este apartado debe basase en los siguientes ejes temáticos:

20
 Gestión del riesgo a desastres

 Sector salud y el manejo de las emergencias
 Asistencia humanitaria en situaciones de emergencias y desastres
¿Cómo se elabora?
Elabore un listado de las principales norma según el nivel territorial al que regula. Destaque
el año de promulgación y entrada en vigor de la legislación; acompañado de una breve
descripción de los aspectos que regula.

21
Estructura Organizacional
Se refiere a una reseña de las instituciones que trabajan en la respuesta ante emergencias
y desastres en sentido general; y desde el sector salud en particular. Es fundamental
describir la estructura, las funciones y los organigramas establecidos por ley de acuerdo a
su nivel territorial y la relación para el tema de gestión de riesgo de desastres y salud.
¿Cómo se elabora?
Haga una redacción minuciosa de la situación actual de la organización para la respuesta
ante las emergencias y desastres que por norma tiene el país para enfrentar cualquier tipo
de evento. Incluya las respuestas a preguntas tales como:
1. ¿Quién coordina la respuesta?
2. ¿Qué estructura funcional tiene?
3. ¿Qué instituciones componen la respuesta?
4. ¿Qué funciones o responsabilidades tiene?
5. ¿Cómo estas instituciones se coordinan entre sí?
Seguidamente, haga una descripción similar para la organización de la respuesta desde el

sector salud. Destaque su estructura y funciones según la institución del sector; y cómo se
coordinan entre sí para enfrentar las emergencias desde salud.
Recuerde que este apartado debe reflejar la situación actual, no la ideal. También es útil
describir lo que la ley estipula y lo que en la práctica se está implementando.
Utilice como referencias algunas de estas, pero debe asegurarse de sus vigencias,
adecuaciones y / o nuevas legislaciones:
1. Ley 7 del 11 de febrero del año 2005 que reorganiza el SINAPROC
2. Decreto ejecutivo N°2 del 7 de enero de 2015 que crea la Fuerza de Tarea Conjunta
3. Decreto de Ley N°177 del 30 de abril de 2008 por el cual se reglamenta la Ley 7 de 11
de febrero de 2005
4. Resolución del Ministerio de Salud N°13 del 29 de enero del 2003 que crea el SISED
5. Resolución de la CSS que crea el DENGEDTP
6. Ley N°44 del 31 de octubre de 2007 que crea el servicio SUME 911
7. Decreto de gabinete que aprueba la creación del Hub Humanitario
2.9. Análisis Territorial

Se refiere a la caracterización del territorio desde una perspectiva física, biológica,
socioeconómica e institucional. Es necesario que esta descripción se realice para cada una
de las divisiones territoriales en que se organizará posteriormente el plan. De igual manera,

22
deberá describir la organización, características y capacidad real de respuesta de los

servicios de salud en cada una de las jurisdicciones territoriales.
Contexto general
Comience describiendo de manera general el territorio; sea este de ámbito nacional,
regional, local o institucional. Para los efectos de planes nacionales, la descripción abarcará
los contextos nacional y regional. Esto es así, debido a que un plan nacional se plantea para
escenarios más críticos; y las emergencias locales - como aquellas cuyo alcance sea a nivel
de un establecimiento de salud, por ejemplo - tienen una gestión y un impacto más
localizado.
Incluya información referente a:

1. Delimitación geográfica del área
2. División político administrativa
3. Definición de las regiones sanitarias
4. Condiciones geográficas y ambientales (altitud, clima, geomorfología, geología,
hidrografía, etc.)
5. Indicadores sociales y económicos básicos
6. Densidad de población
7. Usos de suelos
8. Principales problemas ambientales
9. Áreas de riesgos a desastres
10. Vivienda
11. Actividades económicas
12. Infraestructura general (Cobertura de servicios de agua potable, electricidad,
telecomunicaciones, transporte, servicios de alimentación, servicios de disposición de
desechos sólidos, servicios de educación)
Características de la población:
Se refiere a la enumeración y descripción de los elementos en común que tienen un grupo
de personas. Para los efectos de la redacción de un plan de respuesta a emergencias y
desastres del sector salud, es preciso identificar la población general que habita o circula

23
por un espacio geográfico delimitado o una jurisdicción sanitaria. También deberá incluir
los elementos en común que permiten situar a parte de esa población general en una
situación de mayor riesgo.
Población general:
Para describir la población general utilice información acerca de:
1. Tamaño de la población
2. Población por sexo
3. Pirámide poblacional
4. Población urbana y rural
5. Nivel educativo
6. Empleo y desempleo
7. Población indígena
8. Población afrodescendiente
9. Población asegurada
Población en mayor riesgo:

La separación de la población de mayor riesgo de la descripción de la población general
obedece al reconocimiento de que las emergencias y los desastres no nos afectan a todos
por igual. Existen factores biológicos, psicosociales y económicos que exponen a un riesgo
mayor a algunas sub-poblaciones.
Para describir la población en mayor riesgo utilice información acerca de:
 Población infantil
 Población adolescente
 Mujeres en edad fértil
 Embarazadas
 Población de adultos mayores
 Población con discapacidad
 Población en pobreza y pobreza extrema
 Índice de necesidades básicas insatisfecha
 Población residente en áreas de riesgos
 Población migrante
Características de los servicios de salud (Consultar el documento Excusión social en Salud

de El Salvador para mejorar esta sección)

24
Tratándose de un plan del sectorial, el apartado acerca de los servicios de salud de los
territorios para los que se planifica la respuesta merece mayor detalle. Es por ello, que se
dedica un apartado para darle el espacio y relevancia cónsonos con el plan a desarrollar.
Son esencialmente importantes aspectos como la organización de la red de servicios, su
cobertura y recursos disponibles.
Organización de los servicios de salud:
En Panamá, se le da la connotación de red pública de servicios de salud y se define como
“el conjunto de instalaciones de salud que se organizan para facilitar la provisión de servicios
según niveles de atención y grados de complejidad creciente, de acuerdo a un modelo de
atención definido y que se relacionan entre sí, mediante un sistema de referencia y
contrareferencia de pacientes. Las instalaciones de salud se organizan por niveles de
atención sobre la base de criterios de accesibilidad, población, cobertura y capacidad
resolutiva”. (Ministerio de Salud, 2003)
Para la redacción de este apartado utilice como fuente el documento SITUACIÓN DE SALUD DE
PANAMÁ 2013
Caracterización de la oferta:
Liste las características de la red según el nivel de atención e incluya la cantidad de
instalaciones de acuerdo con la institución responsable de su administración. Es oportuno
presentar un análisis escrito en forma de resumen y complementarlo con cuadros para cada
una de los niveles territoriales e instituciones que conforman el sector. Adicionalmente,
describa los servicios de promoción, prevención y atención de la salud que se incluyen
dentro de la oferta.
Inventario de recursos:
El análisis de la capacidad instalada incluye una descripción de las instalaciones de salud
desde la perspectiva de su capacidad de hospitalización y manejo de las urgencias médicas.
También se han de incluir el recurso humano y su relación con los servicios que se ofertan.
Finalmente, describa el equipamiento de las instalaciones de salud para la prestación de
servicios de salud ofertados.
Gestión de los insumos sanitarios:
Haga una descripción de la cadena de abastecimiento y del sistema de inventario de los
insumos sanitarios. Incluya aspectos tales como estimación de las necesidades,
coordinación del abastecimiento entre instituciones del sector, almacenamiento y
descartes.

25
Fuentes de financiamiento y gasto en salud:

Describa las principales fuentes de financiamiento del sector y como está estructurado el
presupuesto de funcionamiento e inversión. Destaque de ser posible, las fuentes de
financiamiento para enfrentar situaciones de contingencia.
Perfil epidemiológico:
El perfil epidemiológico es “la expresión de la carga de enfermedad (estado de salud) que
sufre la población, y cuya descripción requiere de la identificación de las características que
la definen. Entre estas características están la mortalidad, la morbilidad y la calidad de
vida”. (Garzón, 2011)
Para ayudar con una descripción más adecuada del perfil epidemiológico de un territorio
(país o región sanitaria) incluya aspectos tales como:
1. Esperanza de vida al nacer
2. Mortalidad
3. Morbilidad
4. Enfermedades no transmisibles
5. Enfermedades transmisibles
6. Enfermedades nutricionales y deficiencias de micronutrientes
7. Salud mental
Antecedentes de emergencias y desastres:

El primer paso hacia la construcción de los escenarios de riesgos más probables es la
caracterización de las amenazas. No puede haber mejor fuente de información para
describir las amenazas que enfrenta un territorio determinado; que un recuento de los
eventos que las han afectado. Para la redacción de este apartado, haga un relato histórico
de los principales eventos que han afectado al país, las regiones sanitarias o la jurisdicción
local de salud. Haga referencia al tipo de evento, los daños generales provocados,
estimación de los costos en pérdida de vidas, heridos, damnificados, pérdida de viviendas,
afectación a las viviendas, daños en infraestructura y servicios, costos de pérdidas, entre
otros.
Es importante destacar que para que la información sirva a los propósitos de planificación
debe comprender al conjunto de las amenazas presentes en el territorio analizado.
Para ayudarse con la redacción de esta sección:
1. Recopile y revise recortes de noticias sobre eventos que generaron un estado de
emergencia
2. Consulte bases de datos como Desinventar (http://online.desinventar.org) o Emdat

26
3. Consulte estudios y análisis de las principales emergencias en el país, como por

ejemplo, el realizado por Carlos Gordón Investigador de la USMA
4. Elabore cuadros y gráficos para facilitar el análisis
5. Utilice como fuente documental la bibliografía Marco de Recuperación de Desastres
Panamá, SINAPROC. Panamá, Abril de 2014
Para cada uno de los eventos investigados y descritos en el apartado anterior indique el
impacto a la salud atendiendo a:
1. Daños a las infraestructuras de servicios de salud
2. Daños en la red vial de acceso a los establecimientos de salud
3. Aumento de la demanda de servicios
4. Costos al sector salud asociados a la emergencia
Análisis de las amenazas

Luego de compilar los antecedentes históricos de eventos que han desencadenado estados
de emergencias o desastres en un territorio; es hora de realizar un análisis de las amenazas
con el fin de priorizarlas posteriormente.
Para llevar a cabo estas tareas considere:
1. Elaborar un listado de los eventos acontecidos de acuerdo con el inventario histórico
2. Clasifique las amenazas de acuerdo con su origen en: naturales, socio-naturales o
inducidas por el hombre
3. Cuando elabore este listado tenga presente que los fenómenos a que nos referimos
son dinámicos y que por tanto hay que actualizar la lista frecuentemente.
4. También es necesario tomar en cuenta que estos eventos pueden interactuar entre
sí. De modo que, se trata de fenómenos concatenados en los que la aparición de
unos puede desencadenar en otro (sucesión de las multiamenazas).
5. Una vez identificados los peligros se realiza un análisis a través de una matriz de
criterios o dimensiones. Recuerde que en los anexos se colocaran las matrices
Para el análisis de las amenazas se han de considerar los siguientes criterios:

1. Probabilidad: Variable temporal en relación a la ocurrencia del peligro en el futuro
2. Magnitud: Fuerza física asociada a la amenaza dependiente de su tipo.
3. Intensidad: Impacto del daño esperado
4. Posibilidad de predicción: Disponibilidad de información que facilita la toma de
medidas de reducción de daños
5. Localización: Área de influencia de evento de acuerdo a afectaciones pasadas y al
territorio estudiado para elaborar el plan
6. Extensión: Tamaño de la zona afectada

27
7. Velocidad de inicio: Rapidez con que la amenaza puede ocasionar daños

8. Duración: Tiempo entre la activación y la extensión de sus principales afectaciones
9. Antecedentes: Existencia o no de evidencia de sucesos anteriores
10. Referencias: Registro documental que permite dar solidez al análisis realizado
Utilice fichas metodológicas que se incluirán para priorizar las amenazas identificadas y
analizadas de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Prioridad 1: Peligros que por su probabilidad, severidad, cobertura territorial,
comportamiento histórico conocido y condiciones en las que se presentaría
actualmente, puedan afectar en gran medida las viviendas, las personas y las
infraestructuras de salud, provisión de agua y electricidad.
2. Prioridad 2: Peligros que por sus características multiamenazas, puedan potenciar
mayores afectaciones en el área de estudio.
3. Prioridad 3: Peligros de efecto limitado, baja potencialidad o área de afectación
pequeña que por sus características sólo producirían afectaciones parciales o
temporales en las personas, la economía, la infraestructura de salud, o el ambiente
en un territorio determinado.
4. Prioridad 4: Peligros evaluados como improbables en el área de estudio.
Esta priorización deberá realizarse con el concurso de miembros del sector académico y de
investigación. Hasta donde sea posible involucre en el análisis a representantes de las
poblaciones estudiadas.
Como resultados de esta fase del proceso de planificación obtendríamos un listado de
amenazas, un análisis de las mismas y un listado priorizado.
Análisis de las Vulnerabilidades
La segunda parte del análisis de riesgo consiste en hacer una síntesis de la descripción de
las condiciones de peligro, vulnerabilidad y daños y/o pérdidas que se pudieran presentar
si los eventos descritos volviesen a ocurrir.
El concepto de vulnerabilidad hace referencia a la susceptibilidad a sufrir daño o alguna
pérdida; y está relacionado a factores ambientales, físicos, sociales, políticos, económicos,
culturales, educativos e institucionales.
Para la identificación y consignación de las principales vulnerabilidades siga estas
recomendaciones:
1. Describir los principales factores de vulnerabilidad frente a cada uno de los peligros
o amenazas priorizadas según el territorio analizado (nacional, regional, local o
establecimiento de salud).

28
2. Mantenga un análisis integral considerando todos los factores de vulnerabilidad que

intervienen en el escenario de riesgo.
3. Consulte estudios socio-económicos, diagnósticos ambientales, monografías,
evaluaciones, censos y bases de datos; así como referencias directas de personal
institucional y de las comunidades, como fuentes de información.
4. Identifique los principales elementos expuestos al peligro de acuerdo con la
amenaza analizada. Un hospital ubicado en las riberas de un río, por ejemplo.
5. Complete una ficha metodológica para describir los factores de vulnerabilidad
frente a cada amenaza priorizada.
Utilice el siguiente listado para categorizar los elementos expuestos:

1. Viviendas
2. Población
3. Instalaciones de salud
4. Infraestructura de acceso a los establecimientos de salud
5. Infraestructura y bienes para la producción y suministro de agua potable
6. Infraestructura y bienes para la producción y suministro de electricidad
Para cada uno de los elementos expuestos analice los factores de incidencia. Es decir,
aquellos que pueden incrementar la vulnerabilidad. Complete el análisis para las siguientes
categorías:
1. Localización. Describa como la ubicación de las personas, los bienes o instalaciones
expuestas las hace más o menos propensa a sufrir daños.
2. Resistencia. Describa como las características físicas o funcionales de los bienes o
instalaciones expuestas las hace más o menos propensa a sufrir daños.
3. Condiciones socio-económicas. Describa las condiciones de la población expuesta
que las hacen vulnerable.
4. Prácticas culturales. Identifique y describa las prácticas culturales, sociales y/o
económicas de la población expuesta o circundante que incidan en que los bienes
expuestos (incluyendo la población misma) sean más o menos propensos a sufrir
daño y/o pérdida en cada escenario priorizado.
5. Preparación y organización. Describa como los elementos de preparación y
organización de las personas e instalaciones de salud las hacen más o menos
propensas al daño.
2.10. Escenarios de Riesgos

Para realizar análisis de riesgos, las evaluaciones de amenazas y vulnerabilidades son el
primer paso. Las evaluaciones de riesgo pueden elaborarse a partir de una apreciación
relativa del nivel de amenaza, de las indicaciones relativas a la vulnerabilidad global, y de la

29
frecuencia de los fenómenos, mostrando una zonificación donde se indique el grado o nivel
de amenaza y se le correlacione con el nivel de concentración de población y de inversiones
o infraestructura.
Para elaborar el PMSS y o de Cobertura de Eventos Masivos es importante la definición de
escenarios de desastre donde se añade una perspectiva de tiempo al análisis de peligros y
vulnerabilidades para estimar los posibles efectos o impactos de un evento
predeterminado.
Para la elaboración de los escenarios de riesgos tome en cuenta lo siguiente:
 Tome en cuenta la información obtenida de los peligros y el análisis de la
vulnerabilidad de la unidad territorial para la cual se está elaborando el plan
 Elabore una descripción breve y coherente de las afectaciones e impactos sobre la
población, el ambiente, la infraestructura en general y la de salud en particular.
 Elabore un escenario de riesgo para los eventos considerados prioritarios en virtud
de su frecuencia, intensidad, potencial de afectaciones y probabilidad de ocurrencia.
Parte 3. Organización para la respuesta, Responsabilidades y Funciones

Este apartado describe el alcance de las actividades de respuesta del sector salud, la
propuesta de clasificación de las emergencias de acuerdo con el nivel territorial, la
delimitación de las áreas funcionales del sector salud en el manejo de la emergencia; el
esquema funcional para gestión de la emergencia; y los recursos necesarios para
enfrentarla.
3.1. Alcance de la Gestión de las Emergencias
Las tareas que se han de programar dentro del PMSS deberán abarcar las tres fases del
proceso de gestión de las emergencias. Esto quiere decir, que se deben programar
actividades anticipatorias con la finalidad de mejorar la capacidad de respuesta, actividades
de gestión y coordinación para el manejo exitoso de los estados de emergencias; y algunas
actividades de recuperación temprana para reponer las capacidades disminuidas por un
evento.
Para delimitar el alcance de las actividades de cada fase de la gestión de las emergencias
tome en cuenta lo siguiente:
Fase de preparación: Incluya actividades encaminadas a fortalecer las capacidades y
aumentar la resiliencia del sector salud y de la comunidad sanitaria. Entre ellas:
1. Elaboración de planes operativos a nivel local y por establecimientos de salud
2. Preparación de instrumentos para la recogida de información
3. Capacitación de la comunidad sanitaria (personal, pacientes, familiares y vecinos)

30
4. Organización de los equipos de salud y de la población vecina a los establecimientos

de salud
5. Acordar mecanismos para comunicación de alertas
6. Definir mecanismos de coordinación
7. Coordinación con el plan de acción de hospitales seguros frente a desastres
8. Monitoreo y evaluación
Fase de gestión de la emergencia (respuesta): Considere aquellas actividades que permiten

un uso eficiente de los recursos y el manejo efectivo de la crisis. Entre ellas:
1. Puesta en práctica de los mecanismos para conocer la ocurrencia de un evento, las
afectaciones producidas y las necesidades del sector
2. Implementación de mecanismos de coordinación intra y extra sectoriales
3. Desarrollo de tareas para el inicio de la respuesta
4. Puesta en marcha de mecanismos para agilizar los recursos financieros
5. Coordinación de la respuesta
6. Reorganizar la red prestadora de servicios de modo que la demanda de servicios
pueda ser satisfecha
7. Manejo estratégico de la información
8. Procedimientos de desmovilización
Fase de recuperación: Restablecimiento gradual de las condiciones de funcionamiento de

los establecimientos de salud. Entre ellas:
1. Documentar todo el evento y la respuesta
2. Elaboración de informes de EDAN
3. Elaborar un plan de recuperación de las instalaciones de acuerdo a EDAN
4. Restauración de infraestructura y servicios afectados
5. Reorganizar la red prestadora de modo que no se interrumpan los servicios
regulares de salud y se continúe la atención de las personas afectadas
6. Continuar con la implementación del plan de comunicación de riesgos
3.2. Funciones Esenciales del Sector Salud en las Respuestas a las Emergencias y
Desastres
Los desastres afectan a las comunidades de forma muy diversa y al sector salud de una
manera más específica. El impacto de las emergencias y desastres sobre las comunidades y
los establecimientos de salud condicionan la respuesta del sector. Ante cualquier evento
que desencadene un estado de emergencia o desastre, el sector salud se enfrenta a los
siguientes escenarios:

31
1. Afectaciones a los establecimientos de salud, a la infraestructura de acceso a estas

instalaciones o las de servicios relacionados con el sector salud (agua, los servicios
de alcantarillado, telecomunicaciones, las fuentes de energía, alimentos, disposición
de desechos)
2. Una demanda aumentada de los servicios derivados del evento primario o de

eventos secundarios.
a. Los heridos pueden requerir cuidado médico y el daño de las fuentes de
alimento y de los servicios públicos puede representar amenazas
significativas para la salud pública.
b. Pueden presentarse un número inesperado de muertes, lesiones o
enfermedades en la comunidad afectada que exceden las capacidades de
atención de los servicios locales de salud.
c. Algunos eventos pueden tener efectos adversos sobre el medio ambiente y
la población al aumentar el riesgo potencial de enfermedades transmisibles.
d. La mayoría de las poblaciones afectadas por una emergencia o desastres
resultan afectados en su comportamiento psicológico y social.
e. Algunos desastres pueden causar escasez de alimentos con severas
consecuencias nutricionales para las poblaciones más vulnerables.
f. Los grandes movimientos de población hacia áreas donde los servicios de
salud no pueden atender la nueva situación representa un riesgo de
incremento de la morbilidad y la mortalidad. El desplazamiento de grandes
grupos de población también puede aumentar el riesgo de brotes de
enfermedades transmisibles en las comunidades desplazadas y anfitrionas,
donde los grandes grupos de población de personas desplazadas pueden
estar hacinadas y compartir condiciones insalubres.
g. También pudieran alterar la prestación de servicios rutinarios de salud y las
actividades preventivas, con las consiguientes consecuencias a largo plazo,
en términos de incremento de morbilidad y mortalidad.
3. Una combinación de los escenarios expuestos:
Ante estas posibilidades y frente a cada tipo evento en particular el sector salud desplegará
una respuesta específica; pero que tiene elementos en comunes independientemente de la
amenaza. Estos elementos se agrupan en las llamadas funciones esenciales del sector salud;
y que constituyen la estrategia central de la respuesta multiamenazas ante emergencias y
desastres.

32
Evaluación de daños y análisis de necesidades

Cuando ocurre un desastre la evaluación de los daños es una acción fundamental para la
toma adecuada de decisiones, que implica no sólo la valoración de la salud de la población
afectada sino también las condiciones sanitarias que existen como consecuencia del evento
en sí y la evaluación de los establecimientos que ofrecen servicios de salud. Este proceso
permite determinar las necesidades de los sectores más afectados y específicamente los
aspectos cuantitativos y cualitativos de la asistencia sanitaria.
Durante la fase de preparación es necesario adaptar y consensuar un instrumento que
permita la evaluación de daños y el análisis de las necesidades en todas las áreas de salud
que integran la respuesta. De esta manera, se hará un uso más racional de los recursos
mientras se cubren las necesidades de información en las etapas iniciales del proceso de
respuesta.
Vigilancia epidemiológica en situaciones de emergencias o desastres:

Con el trastorno de las condiciones cotidianas de la vida que acarrean las emergencias y
desastres hay también una alteración de las relaciones entre las personas y su entorno. Ese
trastorno requiere acciones de salud pública para mitigar los efectos adversos a la salud. La
vigilancia epidemiológica puede ser una herramienta eficaz para identificar y caracterizar
los problemas de un territorio, tomar decisiones prioritarias y evaluar la efectividad de las
acciones emprendidas. Como todas las funciones esenciales de respuesta en salud, la
vigilancia epidemiológica deberá estructurar sus actividades para cada una de las fases de
la respuesta.
Vigilancia epidemiológica en la fase de preparación:

La principal actividad de esta fase para la función de vigilancia se basa en la planificación el
sistema de vigilancia. Esto Implica, la introducción de modificaciones al sistema de vigilancia
rutinario en aspectos tales como; sus objetivos, definiciones de casos, determinación de
fuentes, adaptación de instrumentos, pruebas de campo, estrategias para el análisis de
datos, mecanismos de difusión de información de acuerdo con audiencias y usos; y la
evaluación del funcionamiento del sistema.
Otra actividad importante en esta fase, implica el familiarizarse con el sistema gerencial, su
estructura de comando y los planes de contingencia para comunicaciones de emergencia.
Esta actividad es común a todas las áreas, programas o proyectos implicados en la
conducción de las funciones esenciales del sector salud.
Vigilancia epidemiológica en la fase de gestión de la respuesta

33
El objetivo principal de la vigilancia epidemiológica en esta fase es la obtención de

información acerca del estado de salud de las poblaciones afectadas. Esto exige enfrentarse
a una serie de dificultades relacionadas con la cantidad y la calidad de los datos obtenidos.
Independientemente de estos problemas, las acciones de respuesta del sistema de
vigilancia se han de enfocar en:
1. Realizar una evaluación rápida poco después del impacto del evento.
2. Medir los efectos del evento a la salud a través de una serie de indicadores para
guiar la respuesta.
3. Reforzar la vigilancia activa en los servicios existentes para caracterizar la morbilidad
y la mortalidad que resultan de un desastre.
4. Establecer una vigilancia activa en los servicios temporales establecidos. Esta
estrategia resulta especialmente útil cuando hay desplazamiento de las poblaciones
afectadas o cuando las instalaciones de salud sufren afectaciones graves.
5. Vigilancia centinela para la recolección, el análisis y la interpretación de información
de un tipo seleccionado de fuentes potenciales de datos. Por ejemplo, vigilancia de
las infecciones respiratoria en hospitales ante las erupciones volcánicas.
6. Reforzar la investigación de los rumores resulta importante dado la destrucción de
los medios de comunicación en algunos desastres y la multiplicidad de “voceros”
que suelen surgir para llenar las necesidades de información.
7. La conducción de investigaciones especiales dirigidas a problemas específicos. Por
ejemplo, “la respuesta apropiada ante la emergencia de eventos que involucren
sustancias peligrosas requiere identificación de la sustancia y sus efectos
anticipados”. (Noji, 2000)
Vigilancia epidemiológica en la fase de recuperación temprana:

Las necesidades de información se extienden más allá de la fase de respuesta para abarcar
periodos de meses e inclusive años después. La información colectada durante la etapa post
desastre puede acompañar a las poblaciones afectadas en el proceso de recuperación.
Algunos estudios pudieran explorar aspectos tales como la reacomodación de la población
en las áreas afectadas y cómo impacta este hecho algunos servicios de salud.
Salud ambiental en situaciones de emergencias o desastres:

Las poblaciones afectadas por emergencias y desastres requieren programas ambientales
cuyo objetivo principal sea el mejoramiento inmediato del ambiente físico. Para ello,
deberán apuntar a las causas que provocan el deterioro de algunas condiciones básicas para

34
la supervivencia tales como el agua y el alojamiento. Las actividades primordiales

relacionadas a esta función esencial incluyen:
Garantizar el acceso a fuentes de agua potable
Además de los beneficios inmediatos en el sostenimiento de la vida, el disponer de agua
potable también promueve otras importantes actividades sanitarias y de salud pública,
desde el lavado de las manos hasta la terapia de rehidratación oral. En las poblaciones
desplazadas en donde hay alteración del tratamiento del agua la situación de riesgo a
enfermarse aumenta. El garantizar el acceso al agua debe ser una actividad primaria tanto
en las comunidades afectadas por una emergencia como en los refugios o albergues
temporales.
Control de vectores:
La proliferación de vectores en las áreas afectadas puede aumentar el riesgo a enfermarse
en la población. Desplegar actividades de control de vectores es una tarea principal tanto
en los sitios impactados como en los albergues establecidos.
Control de excretas:
Las heces humanas son fuente de una amplia gama de enfermedades. Por ello, las
actividades de salud ambiental se han de concentrar en el control y concentración de las
excretas para un manejo adecuado. También deberán prestar actividades de
mantenimiento de las letrinas o los sistemas de saneamiento de excretas diseñados.
Coordinar actividades de disposición de desechos sólidos
Las autoridades de salud deberán implementar actividades relacionadas al manejo,
transporte y disposición final de los desechos. En las zonas afectadas, en dónde los servicios
de recolección se hayan visto afectados; es importante concentrar los desechos para un
mejor control. En los albergues temporales se han de establecer planes para el manejo de
los desechos y designar áreas para su disposición y tratamiento.
Gestión Sanitaria de los albergues
La administración de los albergues en Panamá es labor que por mandato coordina el
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) para las poblaciones de panameños y residentes
afectados por una emergencia. En los casos de poblaciones de desplazados o refugiados de
otras nacionalidades las acciones se han de coordinar con el Servicio de Migración y el
Ministerio de Relaciones Exteriores.

35
Pese a esto, existen actividades que competen al sector salud y que deben desarrollarse en
los sitios designados como albergues temporales. Estas actividades están relacionadas a
todas las funciones esenciales del sector salud para el manejo de la emergencia.
En la fase de preparación para la emergencia se han de estudiar los sitios para el
establecimiento de los albergues en caso de que un evento golpee una población específica.
También se han de trabajar los protocolos para el manejo de desechos, excretas y control
de vectores.
Durante la respuesta a la emergencia se han de desarrollar labores de vigilancia
epidemiológica, vacunación, garantizar el acceso al agua potable en los albergues, realizar
labores de control y manejo adecuado de excretas, controles prenatales, controles de salud,
implementar programas de salud sexual y reproductiva; y de atención en salud mental.
Control de Enfermedades transmisibles:

Hoy se sabe que las emergencias y los desastres no causan epidemias; sin embargo, pueden
favorecer las condiciones para que estas aparezcan. Esta afirmación es especialmente cierta
en los casos en que gran cantidad de personas son desplazadas y ubicadas en lugares con
condiciones pobres de salubridad. El hacinamiento, característica común en los albergues
temporales, incrementa el riesgo de transmisión persona a persona para enfermedades
como el sarampión, la meningitis meningocócica y las infecciones respiratorias agudas (Noji,
2000).
De lo anterior podemos deducir que las epidemias en un contexto de emergencia pueden
evitarse mediante una serie de medidas que han de incluir:
1. Garantizar acceso a agua potable
2. Mejora de las condiciones de saneamiento básico
3. Realizar una vigilancia activa en los servicios temporales establecidos
4. Reforzamiento de la vacunación
5. Controlar la proliferación de vectores
6. Implementar programas de prevención de las ITS y VIH/SIDA en especial en los
albergues temporales
7. Restaurar en el menor tiempo posible todos los servicios preventivos afectados
8. Implementar estrategias para garantizar una alimentación y nutrición adecuada de
los grupos de riesgos
Alimentación y nutrición:
La naturaleza de los problemas alimentario-nutricionales depende del tipo de desastre, su
duración y extensión, así como el estado nutricional de la población previo al desastre.

36
Como hemos expresado en párrafos anteriores la alimentación y nutrición son esenciales

para evitar la aparición de enfermedades en las poblaciones en mayor riesgo. De igual
modo, el manejo inadecuado de alimentos puede favorecer la aparición de enfermedades
transmisibles.
En situaciones de ayuda humanitaria, y en el contexto de los sitios dispuestos como
albergues temporales; pueden darse situaciones de violencia y abuso sexual producto del
desequilibrio de poder existente entre la población afectada y quienes distribuyen los
alimentos como parte de la respuesta ante la emergencia. Esta situación puede
desfavorecer la salud mental y la salud sexual y reproductiva de poblaciones en mayor
riesgo como los adolescentes y niños.
Según la (Organización Panamericana de la Salud) las prioridades de un programa de ayuda

alimentaria en situaciones de desastres deben ser:
1. Proporcionar inmediatamente alimentos donde hay necesidad urgente o parece
haberla, tal como poblaciones aisladas, instituciones, hospitales, campos de
refugiados, socorristas y personal de ayuda.
2. Hacer un estimado inicial de las necesidades de alimentos de la población afectada,
teniendo en cuenta las características demográficas de la misma.
3. Identificar fuentes de alimentos, (depósitos de alimentos en otras partes del país,
organizaciones de ayuda alimentaria, etc.), transporte, almacenamiento y
distribución.
4. Asegurar la inocuidad e idoneidad de los alimentos localmente disponibles y de los
que se reciban.
5. Monitorear estrechamente la situación alimentaria y nutricional, de forma que la
procuración y racionamiento de los alimentos puedan ser modificados según
cambien las condiciones.
Otras funciones de la asistencia alimentaria y nutricional en emergencias incluyen:

1. Recolectar por medio del EDAN la información para la preparación de un plan básico
de alimentación para la población afectada. Se han de tomar en cuenta los grupos
más vulnerables principalmente.
2. Capacitar a los responsables de la alimentación de las personas desplazadas o en
albergues en aspectos como: Almacenaje, higiene personal y manipulación de
alimentos, alimentación de los grupos más vulnerables.

37
Salud mental:
Experimentar un desastre es uno de los eventos traumáticos más serios que una persona
puede soportar, y sus efectos sobre la salud mental y el comportamiento se pueden ver a
corto y largo plazo, tales como la disociación, la depresión y el estrés postraumático. (Noji,
2000).
De igual forma, el personal de salud que brinda servicios durante las emergencias y
desastres está expuesto a situaciones de tensión que pueden deteriorar su salud mental.
Es por ello, que desde hace unos años se han intensificados los esfuerzos por fortalecer la
provisión de servicios de salud mental incorporándolos a la planificación y la respuesta ante
emergencias y desastres. Algunos criterios básicos para estructurar estos servicios son:
1. Disponer de guías prácticas para realizar EDAN sobre salud mental la cual debe
incluir “el registro cuantitativo y cualitativo de la localización, extensión y gravedad
de los efectos psicosociales que produce el desastre; implica, también, determinar la
situación de los servicios de salud mental y su capacidad funcional de respuesta”
(Organización Panamericana de la Salud, 2006).
2. Iniciar los programas de salud mental para emergencias antes de la ocurrencia de

un evento haciendo énfasis en las consecuencias sicológicas de los desastres.
3. Insertar la atención psicosocial como parte de las actividades cotidianas que realiza
el sector salud en las emergencias.
4. Prestar servicios directamente a las personas donde ellas están, sean refugios,
alojamientos temporales, iglesias o escuelas, mientras dure la crisis.
5. Desarrollar actividades de salud mental en situaciones de desastres para el personal

de salud.
6. Facilitar la incorporación de las redes cotidianas de apoyo como los familiares, la

iglesia, la escuela y los médicos de atención primaria para brindar soporte y
asistencia.
7. Estructurar grupos de apoyo

38
8. Estimular el uso productivo del tiempo libre
9. Involucrar a la población en las tareas de respuesta relacionadas con sus

capacidades
Salud sexual y reproductiva:
Las acciones en el campo de la salud sexual y reproductiva en situaciones de emergencia

también deberán tomar en cuenta las diversas fases de las mismas. En situaciones donde
no exista crisis, pueden tomarse medidas de preparación encaminadas a facilitar una rápida
implementación de las actividades de respuesta mínima para cuando exista una.
Cuando sobreviene un evento que desencadena un estado de emergencia se ha de brindar

una respuesta integral orientada a satisfacer las necesidades de salud sexual y reproductiva
de las poblaciones en mayor riesgo. Las acciones que integran esta respuesta se han
estructurado en el llamado Paquete de Servicios Iniciales Mínimos (PSIM). Estas
intervenciones tienen como objetivo:
1. Evitar las muertes maternas

2. Prevenir y controlar las consecuencias de la violencia sexual contra las mujeres y las
niñas
3. Prevenir la morbilidad y mortalidad relacionadas con la salud reproductiva
4. Reducir la transmisión del VIH
5. Planificar servicios integrales de salud reproductiva en las fases tempranas de una
situación de emergencia
De acuerdo con (ONU MUJERES), las actividades incluidas en el PSIM según sus objetivos
son:
1. Coordinación e implementación del PSIM

a. Incorporar el coordinador del programa de salud sexual y reproductiva en las
estructuras para respuestas a las emergencias y desastres
b. Preparar materiales y protocolos para la capacitación del personal
2. Prevenir la violencia contra las mujeres y las niñas y prestar la asistencia oportuna a
las sobrevivientes
a. Garantizar una respuesta médica estándar para las sobrevivientes de la
violencia sexual contra las mujeres y las niñas; esto incluye: la opción de la
anticoncepción de emergencia, los tratamientos preventivos de ITS, la
profilaxis posterior a la exposición para prevenir la transmisión del VIH, las

39
vacunas contra el tétanos y la hepatitis B y el cuidado de las heridas, si

procede.
3. Reducir la transmisión del VIH
a. Promoción de las medidas universales de precaución contra el VIH y el SIDA
b. Garantizar la disponibilidad de preservativos gratuitos
c. Garantizar transfusiones de sangre seguras
4. Prevenir la morbilidad y mortalidad neonatal y materna
a. Proporcionar paquetes para partos asépticos a todas las embarazadas y
parteras para propiciar partos asépticos en el hogar
b. Proporcionar paquetes de parto al personal de obstetricia para facilitar
partos asépticos y seguros en los establecimientos de salud.
c. Poner en marcha un sistema de remisión para gestionar las emergencias
obstétricas
Los Gestión de la información y comunicación en emergencias y desastres
En situaciones de emergencias y desastres suele reinar la confusión y el caos sobretodo en

los primeros momentos. En este escenario, aumentan y se diversifican las necesidades de
información. Los encargados de los programas de comunicación del riesgo se enfrentan a
dos desafíos:
1. Producir y distribuir información clara, fiable y que refleje las necesidades
prioritarias de las poblaciones afectadas
2. Producir y actualizar la información con frecuencia
Independientemente del tipo de evento de que se trate, son actividades esenciales del área
de comunicación:
En la fase de preparación
1. Elaborar un plan de comunicación del sector salud para emergencias y desastres
2. Formar portavoces del sector salud para el manejo de la información y los medios
de comunicación
En fase de respuesta
1. Recopilar información técnica sobre el desastre en sí, acerca del impacto a la salud
de la población y afectaciones a los establecimientos de salud.
2. Coordinar acciones de intercambio de información con otros sectores que son parte
de la respuesta.

40
3. Producir recursos como mapas, fotos, vídeos, comunicados de prensa; que

documenten las afectaciones y las acciones de emergencia.
4. Monitorear la cobertura de los medios de comunicación respecto al impacto de la
emergencia y el avance de las acciones de respuesta.
5. Asesorar a las autoridades de salud en el manejo de los medios de comunicación.
6. Elaborar y difundir materiales de comunicación dirigidos a las poblaciones afectadas
con el objetivo de educar, salvar vidas y reducir los riesgos.
3.3. Estructura Funcional
Modelo de gestión multiamenazas

Nos referimos a un modelo de gestión multiamenazas en emergencias y desastres como
aquel cuyos procesos son aplicables a una amplia gama de eventos y crisis. Adicionalmente,
este concepto toma en cuenta las amenazas secundarias que pudieran surgir como
resultado de una emergencia primaria.
Este modelo toma en cuenta tanto las fases de gestión de la emergencia como una
estructura jerárquica - funcional basada en el sistema de comando de incidentes.
Modelo multiamenazas y fases de gestión de la emergencia
De acuerdo con este enfoque se deben programar y ejecutar actividades antes, durante y
después de una emergencia o desastre.
Los responsables de elaborar planes de respuesta en el sector salud deberán tomar en

cuenta las siguientes actividades para fortalecer las capacidades antes de cualquier
desastre:
1. Mapear las amenazas, vulnerabilidades y capacidades del sector salud

2. Armonizar el sistema de referencia y contrareferencia y articular la red de
instituciones
3. Organizar los sistemas de comunicación y logística
4. Definir mecanismos de coordinación intra y extra sectorial
5. Elaborar y revisar periódicamente planes de emergencia para los distintos niveles
de atención
6. Elaborar y revisar periódicamente protocolos para estandarizar la respuesta en las
diferentes funciones esenciales de la respuesta en salud
7. Capacitar y entrenar al personal de salud en cada aspecto de la respuesta

41
Durante la respuesta a una emergencia se deben poner en acción todas las actividades
planificadas durante los periodos de “calma”. Estas acciones incluyen:
1. Reunir al comité de operaciones de emergencia del sector salud

2. Realizar una evaluación rápida de necesidades y daños para caracterizar la
respuesta. La evaluación de las afectaciones se han de concentrar en las diferentes
áreas técnicas: Vigilancia y control de la calidad del agua, disposición de excretas y
aguas residuales, gestión de desechos sólidos incluyendo los hospitalarios, control
de vectores, condiciones de los albergues y alimentación.
3. Analizar la información disponible y de acuerdo con ella desplegar los planes de
acción planificados, darle seguimiento y retroalimentar a toda la organización
4. Solicitar apoyo y articular acciones con otros sectores involucrados en la respuesta
5. Brindar primeros auxilios, atención médica y médico- quirúrgica de urgencia
6. Realizar los contactos necesarios entre los diferentes establecimientos de salud
7. Coordinar los traslados, envíos de muestras y atención prehospitalaria
8. Coordinar la operatividad de los servicios de apoyo como bancos de sangre,
laboratorio, imagenología diagnóstica, manejo de desechos hospitalarios y farmacia
9. Instalar una sala de situación específica para el evento para la recolección y análisis
de la información como insumo para la toma de decisiones
10. Adecuar el sistema de vigilancia a las características del evento según lo planeado
en fase de preparación
11. Organizar el sistema de suministro de acuerdo con lo planificado en la fase previa a
la emergencia
12. Canalizar las donaciones y movilizar recursos y suministros
Una vez se ha estabilizado la crisis y el caos que caracteriza los primeros momentos de una
emergencia; y se hayan controlado las principales afectaciones a la salud; es el momento
de implementar medidas que intenten una recuperación rápida de la red de servicios. El
organismo coordinador del plan multiamenazas deberá poner en marcha las siguientes
acciones:
1. Reorganizar la red de servicios de salud

2. Ubicar los recursos materiales y humanos necesarios para garantizar la atención
3. Realizar una rehabilitación rápida de los servicios afectados
Organización para la gestión de incidentes desde el sector salud

El otro componente del modelo de gestión multiamenazas es la organización en un sistema
funcional que combina “instalaciones, equipamiento, personal, protocolos, procedimientos
y comunicaciones, operando en una estructura organizacional común, con la
responsabilidad de administrar los recursos asignados para lograr, efectivamente los
42
objetivos pertinentes a un evento, incidente u operativo” (Agencia de los Estados Unidos de

América para el Desarrollo Internacional (USAID) , 2012).
A esta metodología de trabajo se le conoce como Sistema de Comando de Incidentes (SCI)

y se usa para organizar las operaciones a nivel de campo para una amplia gama de
emergencias, desde incidentes pequeños hasta complejos, tanto naturales como causados
por el hombre.
Funciones, responsabilidades y estructura de la gestión de incidentes
La complejidad de las acciones en las emergencias, la cuales involucran diversos actores

dentro del sector salud y algunas coordinaciones extrasectoriales; requiere el uso de una
metodología de gestión y operación que proporcione dirección, efectividad y eficiencia a la
respuesta. El SCI proporciona esa estructura la cual es aplicable a todas las emergencias
independientemente del tipo de evento del que se trate.
El SCI está estructurado por funciones de las que existen ocho (8) a saber:
1. Función de mando: Consiste en administrar, coordinar, dirigir y controlar los

recursos en la escena ya sea por competencia legal, institucional, jerárquica o
técnica.
2. Función de planificación: Registra y lleva el control del estado de todos los recursos
del incidente. Ayuda a garantizar que el personal de respuesta cuente con la
información precisa y proporciona recursos como mapas y planos de los sitios.
3. Función de operaciones: Organiza, asigna y supervisa todos los recursos de la
respuesta asignados al incidente o evento.
4. Función logística: Proporciona todos los recursos y servicios requeridos para facilitar
y apoyar las actividades durante una emergencia
5. Función de administrativa – financiera: Lleva el control del personal y de los equipos
empleados en la respuesta. Además, mantiene un registro continuo de los costos
asociados con el incidente y prepara un informe de gastos.
6. Función de seguridad: Vela por todos los aspectos relacionados con la seguridad del
personal asignado.
7. Función de Información: Maneja todas las solicitudes de información y prepara los
comunicados para los medios de prensa, instituciones y público en general.
8. Función de enlace: Es el contacto en el lugar en dónde se produjo el incidente.
3.4. Estructura Organizacional para la Respuesta

43
El sector salud ha trabajado desde hace un tiempo en el fortalecimiento institucional para

la respuesta a emergencias y desastres. El Ministerio de Salud y la Caja del Seguro Social,
como principales representantes del sector público de la salud, poseen las estructuras
técnicas permanentes para diseñar y conducir acciones en todas las etapas y componentes
de la gestión del riesgo. Estas instancias incluyen al:
1. La Oficina Integral de Riesgos a Desastres en Salud (OIRDS) del MINSA: Instancia
técnico – administrativa y operativa adscrita al Despacho Superior del MINSA, que
se encarga de coordinar y dar seguimiento a todos los componentes de la gestión
del riesgo en salud y se constituye en la estructura articuladora de las acciones,
procedimientos y asesoría a las autoridades del Ministerio de Salud para la
implementación de todos los componentes de la gestión del riesgo a la salud.
2. Departamento Nacional de Gestión de Emergencias y Transporte de Pacientes:
Instancia técnico – administrativa y operativa de la Caja del Seguro Social que
funciona como homólogo de la Oficina Integral de Riesgos a Desastres en Salud del
MINSA.
Centro de Operaciones de Emergencia en Salud (CODES)
Se tomara como referencia la Guía Practica de funcionamiento del Centro de Operaciones

de Emergencias en Salud (CODES):
Es la instancia de coordinación y toma de decisiones en todas las acciones asignadas a las

organizaciones de respuesta a emergencias y desastres del sector salud para prevenir o
reducir los efectos directos o indirectos; antes, durante y después de un evento
programado, emergencia o desastre. Cuando un fenómeno, o una serie de ellos, pueden
constituirse en una situación de emergencia.
Organización del trabajo por niveles:
Contamos con cuatro (4) niveles de organización para la respuesta desde el sector salud:
1. CODES-N / Nacional: Es el ente responsable de la conducción general de las

operaciones de respuesta y recuperación del sector salud y de coordinación con las
instancias del gobierno central y el COE multisectorial.
2. CODES-R / Regional: Instancia a nivel de las regiones de salud encargada de

coordinar con el CODES nacional de salud y con el COE multisectorial de su área
geográfica.

44
3. CODES-L / Local: Es el nivel donde se ejecutan las acciones de respuesta directa a

la población afectada con el apoyo de los CODES regional y nacional.
4. CODES-H / Hospitalario: Es la instancia de coordinación a nivel de los

establecimientos de salud la cual se encarga de coordinar el traslado y recepción de
víctimas con organismos de socorro, para lo cual se apoya en el CODES Regional y
Nacional.
Sala de Situación:
La Sala de Situación de Salud es un espacio físico y/o virtual donde la información en salud
es analizada sistemáticamente por un equipo de trabajo para caracterizar la situación de
salud de una población, especialmente durante situaciones de emergencia. La información
es presentada y difundida en diversos formatos como tablas, gráficos, mapas, documentos
técnicos o informes estratégicos.
Parte 4. Implementación de Plan:
Este apartado incluye información relacionada con los niveles de activación y desactivación
del Plan a partir del primer momento de ocurrido el desastre. Además, incluye las
orientaciones sobre la coordinación y el control, los sistemas de alerta, actualización,
seguimiento y monitoreo.
4.1. Niveles de Activación de Planes con enfoque Multiamenaza:
Dependiendo del tamaño, el alcance y la magnitud del incidente, serán llamados a la acción
diferentes instancias y niveles territoriales, teniendo en cuenta las orientaciones que se
hayan definido para cada tipo de evento. Atendiendo a la organización de la respuesta del
sector salud descrita anteriormente; considere los siguientes niveles de activación para la
ejecución:
NIVELES ÁMBITO CARACTERÍSTICAS DEL EVENTO NIVEL DE ACTIVACIÓN

La emergencia está circunscrita a
Establecimiento
Nivel 1 una instalación de salud. Ejemplo, CODES Hospitalario
de salud
Brote por infección nosocomial
La emergencia está localizada en
Nivel 2 Local o distrital la jurisdicción de un centro de CODES Local
salud o policlínica

45
NIVELES ÁMBITO CARACTERÍSTICAS DEL EVENTO NIVEL DE ACTIVACIÓN

La emergencia tiene un impacto
en una región de salud o en CODES Regional
Nivel 3 Región de Salud regiones de salud vecinas. Por
ejemplo, sequía en la región de
Azuero
La emergencia tiene un impacto CODES Nacional / COE
nacional en virtud de la magnitud, Multisectorial y Ayuda
Nivel 4 Nacional la población afectada o el número Internacional
de los establecimientos de salud
afectados
Los diferentes niveles de activación serán involucrados en la respuesta en base a protocolos

específicos establecidos para ello.
4.2. Coordinación para la Respuesta:
El plan especificará los diferentes niveles de coordinación, quienes la realizan y que medios
emplean para hacerlo. Para definir este aspecto, considere lo siguiente:
1. El Ministerio de Salud es por mandato el ente rector del sector salud y por
consiguiente tiene una mayor responsabilidad en la respuesta. Un primer nivel de
coordinación se ha de establecer entre los programas del MINSA que sean llamados
a responder. La instancia para coordinar entre programas del MINSA es la Oficina
Integral de riesgos a Desastres en Salud (OIRDS). Esta coordinación debe ser
permanente con miras a garantizar todos los aspectos anticipatorios que norman la
respuesta.
2. Tome en cuenta que se el plan debe ser sectorial y el segundo nivel de coordinación
se debe realizar entre las instituciones del sector salud. Las coordinaciones en este
nivel se realizan a través del representante de la institución en el CODES respectivo.
3. Un tercer nivel de coordinación implica el establecimiento de comunicaciones

multisectoriales. El escenario para las acciones de coordinación multisectorial es el

46
COE que conduce el SINAPROC. El enlace para estas coordinaciones con el SINAPROC
es el representante del sector salud en el COE. Tanto por norma como por
antecedentes el sector salud tiene un representante del MINSA y uno de la CSS.
4.3. Sistema de Alertas:
El sistema de alertas es un mecanismo que funciona desde un estado inmediatamente

anterior a la ocurrencia de un fenómeno. Estos mecanismos se emplean con el fin de que
los programas y establecimientos de salud activen procedimientos de acción
preestablecidos y para que la población tome precauciones específicas debido a la
inminente ocurrencia de un evento previsible. Dependiendo del nivel de certeza que se
tiene de la ocurrencia del evento se definen diferentes estados de alerta:
NIVELES DE LAS ALERTAS EN SALUD
Alerta Nivel 1 / Alerta Verde de Salud:
Es la que se declara una vez identificado y localizado un fenómeno natural o provocado

por alguna actividad humana, o situación por químicos, bilógicos, nucleares o explosivos
(QBRNE), que por su peligrosidad puede afectar o no, todo o en parte un territorio o
zona geográfica determinada.
Alerta Nivel 2 / Alerta Amarilla de Salud:
Es la que se declara a partir del momento en que se determina que el fenómeno

evoluciona de “forma peligrosa y es inminente su impacto” para toda o una parte del
territorio nacional o zona geográfica.
Alerta Nivel 3 / Alerta Roja de Salud:
Cuando se produce un fenómeno que impacta la población afectando la salud y/ o las

instalaciones o servicios del sistema de salud, producto de la evolución de un evento o
de su ocurrencia de forma súbita, que determina la implementación inmediata de
todos los planes vigentes y la adopción de medidas extraordinarias.

47
Alerta Nivel 4 / Alerta Naranja de Salud:
Cuando la evolución del evento permite el paso a las medidas de recuperación y

estabilización de la situación, como: habilitación de las instalaciones afectadas,
vigilancia epidemiológica, recuperación de la operatividad regular de los servicios en
las instalaciones sanitarias afectadas y/o evacuadas y otras acciones.
Alerta Automática / Alerta Azul de Salud:
Para situaciones de actividades de eventos masivos, propios del calendario oficial del
país, forman parte de la cultura nacional.
18.5. Alerta 0:
Desactivación de los niveles de Alertas y retorno al nivel de monitoreo regular a través

de las Oficinas Institucionales de Gestión de Riesgos y Respuestas a Emergencias y
Desastres. (OIRDS, DENGET, otras).
Las acciones a ejecutar van de acuerdo con el tipo de alerta emitido, este puede ser de
tres tipos con una modalidad de Alerta Naranja Nivel 4, Automática y Alerta 0.
Para elaborar el sistema de alertas del Plan tome en cuenta:

1. La información sobre los escenarios de riesgo
2. La capacidad real del sector salud para la respuesta
3. Los mecanismos de coordinación del PMSS
4. Los protocolos de comunicación
4.4. Mecanismos para Monitorear y Evaluar el Plan:
El Plan deberá incluir los procedimientos para monitorizar los cambios introducidos, su
implementación y aquellos establecidos para evaluarlo.
La actualización del plan deberá realizarse por lo menos una vez por año y para su
realización se deberá llevar un registro mediante un cuadro de control de cambios que
incluya como mínimo:
1. Número de cambio

48
2. Fecha del cambio

3. Sección que cambia
4. Páginas afectadas
5. Descripción del cambio
6. Argumentos para el cambio
El monitoreo del plan se debe basar en indicadores de procesos que entre otras cosas
permitan una visión de:
1. ¿Cómo avanzan las actividades de preparación para la respuesta?

2. Grado en que las actividades de respuesta contenidas en el PMSS son
implementadas en situaciones de emergencia real o simulada
Los mecanismos para evaluar los planes son las simulaciones y los simulacros. Las
simulaciones son ejercicios “de escritorio que recrean una situación hipotética de desastre
frente al cual los participantes deberán tomar decisiones basadas en la información que
reciben durante el ejercicio” (Organización Panamerica de la Salud, 2010).
Por su parte, los simulacros son ejercicios prácticos “de manejo de acciones operativas que
se realiza mediante la escenificación de daños y lesiones en una situación hipotética de
emergencia. Los participantes enfrentan situaciones recreadas utilizando las habilidades y
técnicas con las que atenderían casos reales; implica la movilización y operación real de
personal y recursos materiales” (Organización Panamerica de la Salud, 2010).
Para llevara a cabo ejercicios de simulaciones y simulacros tome en cuenta:
1. Una vez formulado y aprobado el plan se coordinar como mínimo un ejercicio de

simulación y un simulacro por año, a fin de validar y actualizar el instrumento.
2. Establezca los objetivos del ejercicio
3. Elabore un guion que permita cumplir con los objetivos planteados
4. Los escenarios deberán basarse en aquellos priorizados para la región o el país
5. Las simulaciones y simulacros deberán permitir evaluar procedimientos,
herramientas, habilidades, destrezas, capacidades tanto individuales como
institucionales; relacionadas con los preparativos y la respuesta a desastres.

49
Bibliografía
Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (USAID) . (2012).
Curso Básico Sistema de Comando de Incidentes - Programa Regional de Asistencia para
Riesgos de Desastres. Oficina de los Estados Unidos de Asistencia para Desastres en el
Extranjero para Latino América y el Caribe (USAID/OFDA/LAC).
Calles, G. d. (s.f.). Salas de Situación y Centros de Operaciones de Emergencias del Sector

Salud. San Salvador, El Salvador: Ministerio de Salud Pública de El Salvador.
Desastres, C. d. (s.f.).
http://www.saludydesastres.info/index.php?option=com_content&view=article&id=346&I
temid=506&lang=es. Obtenido de Organización Panamericana de la Salud.
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Formulación de Planes de Operaciones de Emergencia . Lima, Perú: Ediciones Nova Print S.A.C.
Ministerio de Salud. (2003). La red de servicios públicos de salud, reorganización y definición

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Noji, E. (2000). Impacto de los desastres en la salud pública. Bogotá, Colombia: Orgnización
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http://www.endvawnow.org/es/articles/1559-paquete-de-servicios-iniciales-minimos-
psim.html

50
Organización Panamerica de la Salud. (2010). Guía para el Desarrollo de Simulaciones y

Simulacros de Emergencias y Desastres. Panamá, Panamá.
Organización Panamericana de la Salud. (2006). Guía práctica de salud mental en

situaciones de desastres. Wasington, D.C.: Organización Panamericana de la Salud.
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trition-and-food-safety-in-emergency-situations-incap&Itemid=663&lang=es

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MINISTERIO DE SALUD

OFICINA INTEGRAL DE RIESGOS A DESASTRES EN SALUD

METODOLOGÍA Y CONTENIDOS PARA EL

Capítulo 1. Introducción a la Guía ......................................................................................... 4

Capítulo 2. Análisis Situacional ........................................................................................... 15

Capítulo 3. Organización para la respuesta, Responsabilidades y Funciones ................. 30

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3.4. Estructura Organizacional para la Respuesta ........................................................ 43

Capítulo 4. Implementación del Plan .................................................................................. 45

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Según la constitución de la República es una tarea esencial del Estado Panameño la

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La efectividad del sistema de salud de Panamá en la respuesta ante situaciones de desastre

El objetivo central de esta guía es el de brindar un marco de referencia y una herramienta

Entre los objetivos específicos destacamos:

1. Unificar la metodología y facilitar la formulación de los planes de respuestas ante las

2. Proveer los elementos conceptuales y las herramientas básicas para la elaboración

4. Definir tareas, funciones y responsabilidades de cada eslabón en la cadena de

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1.4. Público Meta:

La presente guía está dirigida principalmente a aquellos que tienen la responsabilidad de

2. Los comités y estructuras de respuestas emergencias y desastres en las regiones de

3. Los comités de respuestas ante las emergencias en los hospitales nacionales y

1.5. Organización de la Guía:

 Capítulo 1 Introducción a la guía. Se hace una presentación y justificación de la guía

 Capítulo 3 Definición de tareas, Responsables, Mecanismos de Coordinación y

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concepto general de operaciones, las áreas funcionales, las tareas de respuesta y

1.6. Criterios Básicos para Elaborar el Plan de Respuesta a Emergencias y Desastres en

A continuación se presenta en cuadros las definiciones conceptuales que forma de

El sector salud en Panamá está integrado por el Ministerio de Salud como

Es un documento que contempla las actividades, funciones y tareas que se

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Comprende todos los elementos que constituye un plan de respuesta a

La metodología participativa hace obligatoria la concurrencia de todos los

Con la participación activa de todos los actores de salud y entidades

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1.8. Pasos para Elaborar el Plan de Respuesta del Sector Salud

Fase 1. Comprender el contexto y determinar el alcance y objetivos del plan

 Paso 1. Socializar la iniciativa y conformar equipos de trabajo

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 Paso 2. Recolección de información y análisis situacional

 Paso 3. Comunicación de avances

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 Paso 4. Consolidación del diagnóstico

Fase 2. Determinación de las tareas, los responsables, los mecanismos de coordinación y

 Paso 5. Propuesta del concepto general de la respuesta, las funciones esenciales y

Los riesgos reales y potenciales a la salud con posterioridad al desastre tienden a

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7. Daños a las instalaciones de salud

 Paso 6. Desarrollar un taller para discusión de la organización y los procedimientos

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Fase 3. Puesta en práctica e institucionalización del plan

 Paso 8. Definir el alcance de la respuesta

2.1. Introducción del Plan

¿Cómo se elabora la justificación?

Describa la situación actual de las emergencias y su impacto en el sector salud. Exponga