Sentencia Sala Político Administrativa Nº 16 del 14/01/2009

http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/enero/00016-14109-2009-2007-0986.HTML

Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 2007-0986

Adjunto al oficio Nº 2007-7692 del 24 de octubre de 2007, la Corte Primera de lo

Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia el expediente N° AP42-N- 2004-001543, de la nomenclatura de esa
Corte, contentivo del recurso de nulidad interpuesto por la abogada Margarita Navarro De
Ruozi, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 15.452, actuando con el carácter de
apoderada judicial del ciudadano PEDRO ANTONIO PERNÍA SOTO, titular de la
cédula de identidad N° 3.196.809, contra la Resolución N° C.D.- 1233 de fecha 22 de junio
de 2004, dictada por el CONSEJO DIRECTIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
ABIERTA (UNA), en la que se declaró improcedente la solicitud de pensión de invalidez
realizada por el mencionado ciudadano.

Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido el 26 de abril

de 2007 por la apoderada judicial del recurrente, contra la sentencia dictada por la
prenombrada Corte el día 18 de ese mismo mes y año, mediante la cual declaró sin lugar el
recurso de nulidad incoado.

El 31 de octubre de 2007, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado

Hadel Mostafá Paolini, se dio inició a la relación de la causa y se fijó un lapso de quince
(15) días de despacho para fundamentar la apelación.

El 27 de noviembre de 2007, la apoderada judicial del recurrente consignó escrito

de fundamentación de la apelación.

El 11 de diciembre de 2007, la abogada Judith Celeste Rivas Acuña, inscrita en el

INPREABOGADO bajo el N° 19.733, actuando con el carácter de representante judicial de
la Universidad Nacional Abierta (UNA), consignó escrito de contestación a la apelación.

El 29 de enero de 2008, se fijó el quinto (5º) día de despacho para que tuviese lugar
el acto de informes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 12 de febrero de 2008, se difirió el acto de informes para el jueves 24 de abril de

2008, a las 02:00 p.m. En esta última fecha se dejó constancia que ambas partes
comparecieron al acto de informes y se dijo “Vistos”.

Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala
Político-Administrativa pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

 El Consejo Directivo de la Universidad Nacional Abierta (UNA), en la Resolución

N° C.D.- 1233 dictada el 22 de junio de 2004, declaró improcedente la solicitud de pensión
de invalidez formulada por el ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto, al establecer que:

 “(…) Desde enero de 2004 hasta la presente fecha, el Consejo

Directivo no ha resuelto sobre la renovación del contrato del Prof.
Pedro Pernía, ni éste se renovó automáticamente, según lo previsto en
el artículo 77 del Reglamento de Ingreso al Personal Académico y de
Ubicación y Ascenso en el Escalafón Universitario (1999), sin
embargo, ha continuado el trámite de su solicitud. (…) El artículo 102
de la Ley de Universidades (1970) establece de manera general el
derecho a pensionarse –por jubilación o por incapacidad- del
personal académico de las universidades nacionales, pero debe
tenerse en cuenta que, a fin de resolver sobre la solicitud de
jubilación, la parte in fine del mencionado artículo remite la
regulación del derecho al Reglamento Especial de Jubilaciones y
Pensiones que establecerá las condiciones y límites necesarios para la
ejecución de esta disposición. Este reglamento especial al que alude
la Ley de Universidades es, en el caso de la UNA, el Reglamento de
Jubilaciones y Pensiones para el Personal Académico (2001)
aprobado por el Consejo Superior de la UNA, que no obstante haber
quedado derogado tácitamente, el 30 de diciembre de 2002, como
consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del
Sistema de Seguridad Social (2002), sin embargo, tiene vigencia
ultractiva en el presente caso a tenor de los artículos 119 y 122
eiusdem. (…) De conformidad con el artículo 15 del mencionado
Reglamento (…) son dos las condiciones que deben cumplirse para
que un miembro –ordinario o especial- del personal académico, sea
incapacitado personalmente: Haber cumplido cinco (5) años de
servicio de la UNA, lógicamente, ininterrumpidos, pues el espíritu de
la disposición reglamentaria es que ‘después del quinto (5°) año de
servicio’ –lo cual alude a su continuidad- al profesor que le
sobrevenga una causal de incapacidad permanente se le puede
otorgar una pensión por este motivo; y, haber comprobado la
incapacidad por examen médico dispuesto por el Consejo Directivo.
1.- Sobre el primer requisito, observa este Consejo Directivo que,
para la fecha en que el interesado hizo su solicitud -18 de febrero de
2003-, aún no había cumplido el quinto (5°) año de servicio en la
UNA, tal como lo exige el artículo 15 del Reglamento de Jubilaciones
y Pensiones para el Personal Académico, pues el interesado cumpliría
el quinto (5°) año de servicio el 05 de enero de 2004. Por otra parte,
este Consejo Directivo no ha resuelto aún sobre la renovación del
contrato del Prof. Pedro Pernía para el año 2004, ni éste se renovó
automáticamente según lo previsto en el artículo 77 del Reglamento
de Ingreso al Personal Académico y de Ubicación y Ascenso en el
Escalafón Universitario. Ello quiere decir que, para cumplir con el
primero de los requisitos indicados en el citado artículo 15
reglamentario, era -y es- necesario que este Cuerpo Directivo
renovara el contrato por el año 2004, decisión que como ya se
expresó, no se ha adoptado.  (omissis) 2.- Por otra parte, aprecia este
Consejo Directivo que (…) fue comprobada la incapacidad por
examen médico dispuesto por el Consejo Directivo y, por
consiguiente, el solicitante cumplió el segundo de los requisitos
indicados en el artículo 15 del Reglamento de Jubilaciones y
 Pensiones para el Personal Académico. Así se deja establecido. 3.- 
(…) Considera este Consejo Directivo que, el disfrute simultáneo de
una pensión de jubilación otorgada por el MEC y de una pensión de
incapacidad otorgada por la UNA, constituiría una infracción al
artículo 148 de la Constitución y al artículo 70 de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social. Así se deja establecido. 4.- De lo
anterior se colige que, aun en el supuesto negado que el Prof. Pedro
Pernía hubiere cumplido el quinto (5°) año de servicio –
ininterrumpido- en la UNA, el otorgamiento de una pensión por
incapacidad en esta Universidad estaría viciado de nulidad absoluta
por violación del artículo 148 de la Constitución y 70 de la Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social, tal como lo dispone el
artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”
(sic).
 

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

La abogada Margarita Navarro De Ruozi, actuando con el carácter de apoderada

judicial del ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto, ejerció recurso contencioso
administrativo de nulidad contra la Resolución N° C.D.- 1233 de fecha 22 de junio de 2004
dictada por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Abierta (UNA), en la que se
declaró improcedente la solicitud de pensión de invalidez efectuada por su representado. En
el escrito recursivo expuso:

Que su mandante se “desempeñó como docente al servicio del Ministerio de

Educación (hoy en día Ministerio del Poder Popular para la Educación), desde el 1° de
noviembre de 1975 al 15 de noviembre de 1979”. (sic).

Expresó, que desde el 16 de noviembre de 1979 hasta el 30 de ese mismo mes y año
se desempeñó como docente adscrito al Ministerio de Educación (dedicación: 24 horas
semanales) y, simultáneamente, prestó servicios en la Universidad Nacional Abierta (UNA)
a tiempo convencional.

Indicó, que desde el 1° de diciembre de 1979 hasta el 30 de abril de 1991 laboró

como docente a tiempo completo en el prenombrado Ministerio y, paralelamente, en la
mencionada Universidad a tiempo convencional. Agregó, que desde el 10 de mayo de 1991
hasta el 19 de octubre de 1994 se desempeñó como docente a tiempo completo en el
Ministerio de Educación y, concurrentemente, prestó servicios en la referida casa de
estudios a medio tiempo.

Que desde el 20 de octubre de 1994 hasta el 4 de enero de 1999 su poderdante trabajó

como docente a tiempo completo en el Ministerio antes mencionado y durante ese tiempo
no laboro en la Universidad Nacional Abierta (UNA).

Manifestó que, en definitiva, su mandante laboró en dicha institución Universitaria

desde el 16 de noviembre de 1979 hasta el 19 de octubre de 1994, es decir, que trabajó por
más de catorce (14) años como profesor a tiempo convencional.

Señaló que desde el 16 de diciembre de 1998, según Resolución N° C.D.-1413 de la

misma fecha, su representado fue contratado por la recurrida con una categoría
administrativa equivalente a Instructor y con una dedicación a medio tiempo, cargo N°
1230, para asesorar en el área de Matemática en el Centro Local Táchira, con una
remuneración básica mensual de ciento once mil noventa y ocho bolívares con cero
céntimos (Bs. 111.098,00), “más otros beneficios socio económicos cuyos montos varían
según categoría y dedicación del profesor”; con una vigencia del 5 de enero de 1999 al 31
de ese mismo mes y año.

Que sucesivamente se le realizaron contratos anuales, siendo el último período el

comprendido entre el 1° de enero de 2003 hasta el 1° de diciembre de ese mismo año.

Añadió que “desde el 1° de agosto de 2003 hasta el 31 de diciembre de ese mismo

año, su mandante prestó servicios a medio tiempo en la Universidad Nacional Abierta y
simultáneamente percibió la remuneración correspondiente al derecho a la jubilación
otorgada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, el 1° de agosto de 2003,
según la Resolución N° 03-18-01 de fecha 30 de junio de ese mismo año”.

Que el 18 de febrero de 2003, por presentar su representado fuertes dolores

articulares, solicitó una pensión por invalidez a la identificada Universidad, siendo
declarada improcedente mediante Resolución N° C.D.-1233 de fecha 22 de junio de 2004,
la cual le fue notificada el día 8 de julio de 2004.

Destacó que el 5 de noviembre de 2003 su poderdante fue evaluado en el Instituto

Venezolano de los Seguros Sociales, Dirección General de Salud Hospital “PATROCINIO
PEÑUELA RUIZ”, “SUB-COMISIÓN PARA LA EVALUACIÓN DE LA INVALIDEZ” y se
le diagnosticó “ARTRITIS REUMATOIDEA”, “ESPONDILOARTROSIS”, con un
porcentaje de pérdida de capacidad para el trabajo de un 67%, por lo que a este efecto
aplicaba el artículo 13 de la Ley del Seguro Social obligatorio.

Denunció que el Consejo Directivo al dictar el acto impugnado se extralimitó, ya que

la decisión no guarda la debida proporcionalidad y adecuación con las normas invocadas en
el texto, lo cual infringe el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.

Que “para la fecha en que fue solicitada la pensión de invalidez, no había vencido el
lapso de cinco (5) años ininterrumpidos para otorgarle el mencionado beneficio que
establece el artículo 15 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal
Académico de la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA, ya que para la fecha en que fue
dictado el acto administrativo impugnado -22 de junio de 2004- había transcurrido el
lapso de cinco (5) años antes referido, dejándosele en estado de indefensión por cuanto
aún no había decidido renovar el contrato el cual se prorroga automáticamente ya que no
hubo respuesta del Coordinador del Centro Local Táchira”.

Precisó que se verificaron los dos supuestos que establece la norma para otorgar la
pensión de invalidez, esto es, los cinco (5) años de servicio y la incapacidad del solicitante
comprobada por la evaluación médica efectuada por la doctora María H. Estaba, a petición
del Consejo Directivo de esa casa de estudios.

Indicó que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Abierta (UNA) consideró

que no se le podía otorgar la pensión de invalidez, de conformidad con lo previsto en el
artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 70
de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, que establece que “nadie podrá
disfrutar más de una pensión, salvo los casos expresamente determinados en la Ley”.

Al respectó señaló que existe una excepción “…y es evidente que la Ley del Estatuto
sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la
Administración Pública Nacional de los Estados y los Municipios y su Reglamento y así
también lo establecía la Ley de Carrera Administrativa, como son los cargos académicos,
asistenciales, Docentes, mi representado se encuentra en el cargo de personal académico y
por esta razón no se le aplican las mencionadas normas”.

Adicionalmente, destacó que su representado aportó una suma de dinero para el

Fondo de Pensiones y Jubilaciones de la Universidad Nacional Abierta (UNA).

En virtud de lo anterior, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la

Resolución N° C.D.-1233 de fecha 22 de junio de 2004, emanado del Consejo Directivo de
la prenombrada institución, que se cumpla con la normativa contenida en los artículos 15 y
19 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal Académico de la
Universidad Nacional Abierta, se le otorgue la correspondiente pensión a partir de
enero de 2004 y se le paguen, asimismo, las correspondientes mensualidades.

III

DEL FALLO APELADO

 

Mediante sentencia Nº 2007-866 del 18 de abril de 2007, la Corte Primera de lo

Contencioso Administrativo declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de
nulidad interpuesto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“Al efecto, observa esta Corte que no es un hecho controvertido en la

presente causa que el recurrente prestó sus servicios profesionales
bajo la modalidad de contratado en la Universidad Nacional Abierta y
que se desempeñó como Docente adscrito al Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte (hoy en día Ministerio del Poder Popular para la
Educación). De la relación de los hechos acontecidos en la presente
causa y de la revisión de las actas que integran el presente expediente,
esta Corte pudo constatar que el recurrente fue jubilado por el
Ministerio de Educación, Cultura y Deportes el 1 de agosto de 2003,
según Resolución N° 03-18-01 de fecha 30 de junio de 2003, según se
desprende del oficio de relación de cargo y tiempo de servicio
emanado del referido Ministerio (folio 4 y 5 del expediente
administrativo). Asimismo se evidencian los cargos ejercidos por el
recurrente como Docente adscrito al Ministerio de Educación desde el
1 de noviembre de 1975 hasta el 1 de agosto de 2003. Se constata
igualmente a los folios 1, 2 y 3 del expediente administrativo, la
relación de los cargos ejercidos por el recurrente en la
UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA como personal académico
contratado a medio tiempo desde el 16 de noviembre de 1979 hasta el
31 de diciembre de 2003. Adicionalmente observa esta Corte a los
folios 17 al 22 del expediente judicial, el acto administrativo
impugnado mediante el cual el Consejo Directivo de la
UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (U.N.A.), declaró
improcedente la solicitud de pensión de invalidez interpuesta por el
recurrente por cuanto ‘…el disfrute simultáneo de una pensión de
jubilación otorgada por el Ministerio de Educación, Cultura y
Deportes y de una pensión de incapacidad otorgada por la
Universidad Nacional Abierta, constituiría una infracción al artículo
148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el
artículo 70 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social’. Así
las cosas, se debe señalar que la Seguridad Social forma parte de la
estabilidad de los funcionarios públicos, como garantía del Estado, a
los fines de mitigar o de reparar al menos, siendo factibles los daños,
perjuicios y desgracias de que puedan ser víctima los trabajadores o
funcionarios, siendo unas de éstas los riesgos específicos, como el de
sufrir invalidez; razón por la cual el Constituyente lo previó en el
Artículo 86 del Texto Constitucional, como derecho o garantía
constitucional.  En este sentido, el artículo 86 Constitucional es del
tenor siguiente: Artículo 86: ‘Toda persona tiene derecho a la
seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que
garantice la salud y asegure protección en contingencias de
maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades
catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales,
pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda,
cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de
previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la
efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social
universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y
participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de
capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de
su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no
podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que
realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios
médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social
podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del
Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la
educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su
distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad
social será regulado por una ley orgánica especial’. De la norma
transcrita se desprende que nuestra Constitución ha instituido una
concreta y especial protección a los derechos sociales de los
ciudadanos, para lo cual ha establecido una serie de disposiciones
dirigidas a los Poderes Públicos para que primariamente protejan
estos derechos y creen un sistema de seguridad social que cuide y
garantice la salud en contingencias sociales y laborales. En este
sentido, se deben reproducir las consideraciones realizadas por la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de
fecha 25 de enero de 2005, en el recurso de revisión constitucional
contra la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2004, por la Sala de
Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se señaló
lo siguiente: ‘…El concepto de seguridad social consagrado en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela debe ser
entendido como un sistema que abarca toda una estructura que
integra entes de derecho público-sistema de asistencia y seguridad
social, configurado bajo el régimen único de seguro social entendido,
en su acepción tradicional- al igual que el régimen privado, cuyo
objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos
suficientes para cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos
titulares del derecho a pensiones y jubilaciones. En consecuencia,
resulta obligatoria la aplicación del artículo 80 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela a los diferentes entes de
derecho público o privado, distintos de la República, que hayan
implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones,
por ser considerados como parte integrante del actual sistema de
seguridad social, inclusive aquellos derivados de las contrataciones
colectivas o laudos arbitrales, como es el caso, determinando que,
según lo dispuesto en dicha norma, el monto que pagan los sistemas
alternativos de jubilaciones y pensiones a sus beneficiarios no puede
ser inferior al salario mínimo urbano. En este contexto cabe destacar
que, el principio de la Seguridad Social es de orden público y no se
puede modificar ni por convención colectiva ni por convenio entre
particulares…’ (Énfasis añadido). Ello así, esta Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo considera que el beneficio de jubilación y
la pensión de invalidez, se incluyen en el derecho constitucional a la
seguridad social, pues su finalidad es, precisamente, garantizar la
calidad de vida del funcionario público o trabajador privado, una vez
que es jubilado o incapacitado. Asimismo, se observa del artículo 147
del Texto Constitucional que ‘… la Ley Nacional, establecerá el
régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y
funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales’. A juicio de
esta Corte, la jubilación se inserta en el derecho constitucional a la
seguridad social que reconoce el artículo 86 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela -artículo 94 y 2 de la Enmienda
de la Constitución de 1961- como pensión de vejez para la persona
que cumplió con los requisitos de edad y años de servicio para que sea
recipendiaria de tal beneficio de orden social, pues su espíritu es,
precisamente, garantizar la calidad de vida del funcionario público o
trabajador privado, una vez que es jubilado. A tal efecto, por remisión
expresa del artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, el sistema de seguridad social se encuentra regulado
por una Ley Orgánica particular que en la actualidad es la Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 37.600 de fecha
30 de diciembre de 2002, la cual derogó el Decreto con Rango y
Fuerza de Ley Nº 425, que regula el Subsistema de Salud, publicado
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.398,
Extraordinario, del 26 de octubre de 1999; el Decreto con Rango y
Fuerza de Ley Nº 366, que regula el Subsistema de Paro Forzoso y
Capacitación Laboral, publicado en la Gaceta Oficial de la República
de Venezuela Nº 5.392, Extraordinario, del 22 octubre de 1999, y el
Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nº 426 que regula el Subsistema
de Pensiones, publicado en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Nº 5.398, Extraordinario, del 26 de octubre de 1999.  Ahora
bien, se observa que la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social,
dispone en su artículo 134 lo siguiente: Artículo 134. ‘Hasta tanto se
promulgue la Ley que regule el Régimen Prestacional de Pensiones y
Otras Asignaciones Económicas, se mantiene vigente la Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de
los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 3.850 Extraordinario, de fecha 18 de julio
de 1986 y su reglamento, en cuanto sus disposiciones no contraríen las
normas establecidas en la presente Ley’. En consecuencia, la Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de
los Estados y de los Municipios, regula el derecho a la jubilación y
pensión en el Sector Público Nacional. En este sentido, establece el
artículo 14 de la referida Ley, lo que sigue: Artículo 14.- ‘Los
funcionarios o empleados sin derecho a jubilación recibirán una
pensión en caso de invalidez permanente, siempre que hayan prestado
servicios por un período no menor de tres años. El monto de esta
pensión no podrá ser mayor del 70 por ciento ni menor del 50 por
ciento de su último sueldo. Esta pensión la otorgará la máxima
autoridad del organismo al cual preste sus servicios. A los efectos de
este artículo la invalidez se determinará conforme al criterio
establecido en el artículo 13 de la Ley del Seguro Social’.
En este orden de ideas, es oportuno traer a colación el contenido del
artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, que prevé lo siguiente: Artículo 148: ‘Nadie podrá
desempeñar a la vez más de un destino público, remunerado, a menos
que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o
Docentes que determine la Ley. La aceptación de un segundo destino
que no sea de los exceptuados en este artículo, implica la renuncia del
primero, salvo cuando se trata de suplentes, mientras no reemplacen
definitivamente al principal. Nadie podrá disfrutar más de una
jubilación o pensión, salvo los casos expresamente determinados en la
Ley’ (…) Asimismo, el artículo 70 de la Ley Orgánica del Sistema de
Seguridad Social establece: Artículo 70: ‘Nadie podrá disfrutar más
de una jubilación o pensión, salvo en casos expresamente
determinados en la Ley’. Ahora bien, debe indicar este Sentenciador
que, aún cuando el artículo mencionado en el párrafo precedente
prevé de manera general la incompatibilidad de dos pensiones en
cabeza de un mismo beneficiario, lo que procura a través de ello, es
establecer una prohibición en aras de evitar que el organismo para el
cual el funcionario haya prestado sus servicios conceda a éste el
disfrute simultáneo de más de una pensión. Así, se evidencia del
artículo 14 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y
Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, antes referida,
la ausencia en la normativa general que regula a nivel nacional el
beneficio de jubilación y pensión, la incompatibilidad de más de una
pensión en beneficio de una sola persona, pues no consagra de
manera concurrente el disfrute de la pensión de jubilación y la pensión
de invalidez. De la misma forma, se aprecia de las normas transcritas
que existe una excepción a la regla y es cuando está expresamente
establecido en la Ley. Es de observar en este sentido, que en el
ordenamiento jurídico venezolano no existe una excepción a la
incompatibilidad entre una pensión de jubilación otorgada por el
Ministerio de Educación, Cultura y Deportes y una pensión de
invalidez otorgada por una Universidad Pública, en el presente caso,
la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA, cuando como en el caso de
autos constituye un Ente adscrito al mismo Ministerio, es decir, a una
Universidad y al Ministerio al cual está adscrito. No obstante, es
oportuno resaltar que el otorgamiento de la pensión de invalidez por
parte de dicho Ente no comporta la incompatibilidad señalada cuando
un ente distinto como lo es el Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales también la otorga, esto por cuanto, el propio artículo 45 del
Reglamento de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y
Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, en su único aparte, dispone expresamente que con
relación a dicha prohibición ‘Quedan a salvo las pensiones otorgadas
de conformidad con el artículo 4° de la Ley del Seguro Social…’,
debiendo entenderse que tal remisión, producto de un error material,
se refiere al artículo 3 de dicho dispositivo normativo, el cual dispone
la aplicabilidad de la cobertura del régimen del seguro social
 obligatorio con respecto a las prestaciones en dinero, y en el cual se
incluyen a aquellas por causa de invalidez. Así pues, considera esta
Corte procedente el otorgamiento concurrente de una pensión por
invalidez por parte del organismo o ente para el cual el funcionario
prestó sus servicios y por el Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales, ello siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos
en la ley aplicable para cada régimen. Por el contrario, no está
contemplado en la Ley la compatibilidad entre la pensión de invalidez
otorgada con fundamento en la Ley de Universidades y alguna otra
pensión otorgada por un órgano del sector público. De lo anterior,
concluye esta Corte, que en el presente caso no es procedente la
solicitud de pensión de invalidez reclamada por el recurrente por
cuanto el mismo ya goza de una pensión otorgada por el Ministerio de
Educación, Cultura y Deportes al cual está adscrita la
UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (U.N.A.). Así se declara.
Decidido lo anterior, considera inoficioso esta Corte pronunciarse en
cuanto al alegato del recurrente en relación a que cumple con los
requisitos establecidos en la Ley para que le sea otorgada la pensión
de invalidez, por cuanto de conformidad a las consideraciones antes
expuestas, resultan incompatibles ambas pensiones. Así se declara. En
virtud de lo anterior, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional
Colegiado, declarar Sin Lugar el recurso contencioso administrativo
de nulidad interpuesto. Así se decide”. (SIC).
IV
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

El  27 de noviembre de 2007, la abogada Margarita Navarro De Ruozi, actuando

con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto, consignó
escrito de fundamentación de la apelación, en el que argumentó lo siguiente:

Que la decisión apelada no se encuentra ajustada a derecho porque “infringe normas

constitucionales y legales de obligatorio cumplimiento, no acataron la excepción que
establece el artículo 148 de la Constitución Nacional, ya que el ciudadano PEDRO
ANTONIO PERNÍA ejercía un cargo docente, un profesor como está probado a lo largo de
todo el procedimiento, infringe el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, no
analizaron las pruebas presentadas dentro del lapso legal, tales como el certificado médico
expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales Dirección General de Salud
Hospital ‘PATROCINIO PEÑUELA RUIZ’. SUB-COMISIÓN PARA LA EVALUACIÓN DE
LA INVALIDEZ y presentó ARTRITIS REUMATOIDEA, ESPÓNDILO ARTROSIS con
porcentaje de pérdida de capacidad para el trabajo 67% aplicando a este efecto el artículo
13 de la Ley del Seguro Social Obligatorio”. (Sic).

Alegó que el a quo no analizó el artículo 15 del Reglamento de Jubilaciones y

Pensiones para el Personal Académico de la Universidad Nacional Abierta, “pues allí se
evidencia que (su) representado cumplió con los dos (2) supuestos que establece el
mencionado artículo tales como: prestados los cinco (5) años de servicio y consta en autos
el examen médico que comprueba la incapacidad del ciudadano PEDRO ANTONIO
PERNÍA SOTO; infringieron el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento
Civil pués se extendieron en narrativa y en Jurisprudencias y no consta una decisión clara
y precisa; de conformidad a lo establecido en el artículo 244 eiusdem, debe ser declarada
nula (…) No analizaron documento signado con la letra ‘F’ donde se evidencia que el
ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto cotiza una cantidad de dinero para la pensión de
invalidez y jubilaciones”. (Sic).

Solicitó se declare con lugar el recurso de apelación interpuesto y se revoque el fallo

apelado.

FUNDAMENTOS DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN

El 11 de diciembre de 2007, la abogada Judith Celeste Rivas Acuña, actuando con

el carácter de representante judicial de la Universidad Nacional Abierta (UNA), consignó
escrito de contestación a la apelación, en el que expuso lo siguiente:

 Que “al dictar la Resolución N° 1233/2004 el Consejo Directivo no tenía libertad

de elegir entre dos o más soluciones igualmente justas, ni de apreciar la oportunidad o
conveniencia sino que su potestad era enteramente reglada, esto es, se limitaba a verificar
si se cumplían o no, los requisitos exigidos en el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones
para el Personal Académico de la Universidad Nacional Abierta”.

Alegó que “el lapso ininterrumpido de los 5 años exigido por el Reglamento de
Jubilaciones y Pensiones para el Personal Académico, los cumplía el recurrente el 5 de
enero del (sic) 2004, esto es, 5 días después de la fecha en que venció el último de los
contratos convenidos entre él y la UNA, tal como lo admite la propia apoderada del
recurrente (pag. 2 in fine del escrito del recurso)”, y “no habiendo manifestado el Consejo
Directivo su voluntad de prorrogar el contrato, como lo admite la apoderada del
recurrente éste se extinguió de pleno derecho”.

Insistió en que “ningún contrato realizado por la Universidad Nacional Abierta, de

la naturaleza laboral o de cualquier otra, se prorroga automáticamente (…) sino que
únicamente procede su renovación mediante decisión expresa del Consejo Directivo previa
verificación de la disponibilidad presupuestaria, y en el caso de contratación de personal
académico, previo informe de que el contratado a (sic) cumplido eficazmente con su
programa de trabajo”. (Subrayado del texto).

Señaló que el recurrente puede solicitar una pensión por incapacidad al Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales, de conformidad con el artículo 29 de la Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de
la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, “pues
aparentemente, esta pensión, por estar prevista en la Ley del Seguro Social, sí es
compatible con la pensión de jubilación que le otorgó el Ministerio de Educación”.

Contradijo la incongruencia como vicio intrínseco de la sentencia “toda vez que los
fundamentos que conforman la parte narrativa y motiva de la sentencia recurrida,
evidencian que las Sentenciadoras realizaron un análisis exhaustivo y valoraron los
elementos alegados por la Representación Judicial del Querellante en lo relativo al
Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad (…) podemos concluir que las
Sentenciadoras resolvieron todas las peticiones y solicitudes que se formularon en el curso
del proceso, por lo cual no hay incongruencia del fallo, como lo alega la apelante y lo
contradecimos y rechazamos la conclusión a la que llega en cuanto haya habido
vulneración del Principio de Exhaustividad y así solicito, sea declarado por esta
honorable Sala, ya que las Juezas cumplieron con su deber de resolver todas y cada una de
las alegaciones que constan en el expediente (…)”. (Sic). (Resaltado del escrito).
 Adujo que el a quo no vulneró el artículo 13 de la Ley del Seguro Social, ya que en
el fallo apelado se sostiene la procedencia del otorgamiento de la pensión de invalidez por
el ente para el cual el recurrente prestó sus servicios y por el Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en la Ley.

Finalmente, solicitó se declare sin lugar el recurso interpuesto y se confirme la

decisión apelada.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Pasa esta Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto, y a tal

efecto observa que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar el
recurso de nulidad incoado por considerar que “no está contemplado (sic) en la Ley la
compatibilidad entre la pensión de invalidez otorgada con fundamento en la Ley de
Universidades y alguna otra pensión otorgada por un órgano del sector público”. De esta
manera, concluyó que en el caso de autos “no es procedente la solicitud de pensión de
invalidez reclamada por el recurrente por cuanto el mismo ya goza de una pensión
otorgada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes al cual está adscrita la
Universidad Nacional Abierta”.

Por su parte, la apoderada judicial del apelante denunció que el a quo al dictar la
decisión recurrida infringió el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, puesto que no se percató que el referido dispositivo constitucional establece
una excepción que permite el disfrute de la jubilación y una pensión, en la que se encuentra
-en palabras del recurrente- subsumida su situación jurídica.

Al respecto, advierte esta Sala que para constatar si la decisión del a quo estuvo o
no ajustada a derecho, debe precisar si el disfrute simultáneo -por parte de un docente- de la
jubilación otorgada por el hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación y la eventual
pensión de invalidez por la Universidad Nacional Abierta (UNA), vulnera el artículo 148 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, o si por el contrario, la situación
bajo análisis se subsume dentro de la excepción a que alude esa norma.
 Visto que el punto neurálgico del caso de autos es precisar si el otorgamiento de la
pensión de invalidez al recurrente, siendo ya beneficiario de una pensión de jubilación,
contraría el precepto constitucional referido a que: “Nadie podrá disfrutar más de una
jubilación o pensión, salvo en casos expresamente determinados en la ley”, esta Sala
considera pertinente: primero, realizar algunas precisiones generales sobre el sistema de
seguridad social porque en él se encuentra inmersa la figura jurídica de la jubilación y la
pensión a través del Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas;
segundo, indicar los requisitos de procedencia de la jubilación y la pensión de invalidez;
tercero, realizar algunas reflexiones sobre el contenido y el alcance del artículo 148 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; para finalmente, en el marco de
esos planteamientos, pronunciarse sobre los alegatos expuestos por la parte recurrente en el
recurso de apelación contra la sentencia recurrida, esto es, determinar si la decisión
adoptada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se encuentra ajustada o no
a derecho.

1.- El Sistema de Seguridad Social.

El artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela define el

sistema de seguridad social como un servicio público destinado a proteger las contingencias
que sufran los particulares independientemente de su capacidad contributiva, condición
social y actividad laboral, en los siguientes términos:

“Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio

público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure
protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad,
invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades
especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez,
viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y
cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la
obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un
sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento
solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones
directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será
motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos
financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros
 fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las
trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y
demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados
sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes
netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad
social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en
esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una
ley orgánica especial”. (Destacados de este fallo).

El sistema de seguridad social ha sido concebido por el Constituyente como

universal, integral y de financiamiento solidario, ya que debe proteger tanto a las personas
que contribuyan al mismo, como a las que no porque la ausencia de capacidad contributiva
no puede ser motivo para excluir a las personas de esa protección. (Vid. Artículo 86 del
Texto Constitucional y 8 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social).

Dicha sistema está integrado por un conjunto de subsistemas y regímenes

prestacionales, complementarios entre sí e interdependientes, destinados a atender las
contingencias objeto de la protección del mismo, dentro de los cuales se encuentran: 1) De
Salud; 2) De Vivienda y Hábitat; y 3) De Previsión Social; que a su vez comprende los
siguientes regímenes prestacionales: (i) Servicios Sociales al Adulto Mayor y otras
categorías de personas; (ii) Empleos; (iii) Pensiones y otras Asignaciones Económicas; y
(iv) Seguridad y Salud en el Trabajo. (Vid. Artículos 20, 21 y 22 de la identificada Ley).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley Orgánica del Sistema

de Seguridad Social, los recursos para el financiamiento del Sistema de Seguridad Social
estarán constituidos por:

“1.- Las cotizaciones de los afiliados

2.- Los aportes fiscales del Estado a la seguridad social
3.- Los remanentes netos de capital, destinados a la salud y la
seguridad social, que se acumulan a los fines de su distribución y
contribución en estos servicios, en las condiciones y modalidades que
establezcan las leyes de los respectivos regímenes prestacionales.
4.- Las cantidades recaudadas por concepto de créditos originados
por el retraso del pago de las cotizaciones
 5.- Las cantidades recaudadas por sanciones, multas u otras de
naturaleza análoga.
6.- Los intereses, renta, derechos y cualquier otro producto
proveniente de su patrimonio e inversiones.
7.- Las contribuciones indirectas que se establezcan.
8.- Cualquier otro ingreso o fuente de financiamiento.
Los recursos financieros se distribuirán directamente entre los fondos
que integren los regímenes prestacionales de acuerdo a las
condiciones y límites de las aportaciones correspondientes y en la
forma que las respectivas leyes de los regímenes prestacionales
indiquen”.

De todos estos mecanismos de obtención de recursos, interesa distinguir a los fines

de la presente decisión los relativos a las contribuciones directas e indirectas, que además
de estar previstos en la Ley, también tienen base constitucional (artículo 86).

(i)                 Las contribuciones directas: comprenden las cotizaciones y aportes

mensuales de los afiliados con capacidad contributiva y de los empleadores, según
corresponda, en concordancia con el ingreso, salario o renta percibido o determinado. (Ver
artículo 10 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social).

(ii)               Las contribuciones indirectas: responden al sistema impositivo o fiscal

del Estado, con la finalidad de proteger a las personas que carecen de recursos económicos
o de subsidiar a quienes habiendo realizados algunas contribuciones directas no tengan la
capacidad económica para completar el número de cotizaciones exigidas en la ley para el
otorgamiento de la pensión correspondiente. (Vid. artículo 8 de la Ley Orgánica del
Sistema de Seguridad Social).

Igualmente, el Constituyente estableció que el sistema de seguridad social sería

regulado por una ley orgánica especial. En virtud de ese mandato constitucional, el 30 de
diciembre de 2002 la Asamblea Nacional publicó en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.600, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social,
reformada parcialmente mediante el Decreto N° 6.243, con rango, valor y fuerza de Ley de
Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, publicado el 31 de
julio de 2008, en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela
N° 5.891; contentiva del marco regulatorio de la referida estructura.

La precitada Ley consagra la distribución organizativa y funcional del sistema,

específica el objeto de los distintos regímenes prestaciones que lo complementan, su
financiamiento y menciona los diferentes instrumentos jurídicos que lo desarrollaran.

Aunado a ello, el identificado instrumento legal indica la finalidad de la instauración

de los regímenes prestacionales integrantes del sistema de seguridad social y su
financiamiento correspondiente, de la siguiente forma:

1.1.- Del Sistema Prestacional de Salud.

Pretende garantizar el derecho a la salud como parte del derecho a la vida en

función del interés público en todos los ámbitos de la acción sanitaria dentro del territorio
nacional, mediante la integración de los recursos fiscales y parafiscales representados por
las cotizaciones obligatorias del Sistema de Seguridad Social correspondientes a salud,
remanentes netos de capital destinados a salud y cualquier otra fuente de financiamiento
que determine la ley.

1.2.- Del Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat.

Tiene como finalidad garantizar el derecho a las personas dentro del territorio
nacional, a acceder a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones que el Estado
desarrolle en materia de vivienda y hábitat, dando prioridad a las familias de escasos
recursos y otros sujetos de atención especial definidos en la Ley que regule el Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat.

Este sistema está financiado con los aportes fiscales, los remanentes netos de capital
destinados a la seguridad social, los aportes parafiscales y las cotizaciones obligatorias a
cargo del empleador y los trabajadores y con relación de dependencia y demás afiliados, los
cuales serán considerados ahorros de carácter obligatorio para garantizar el acceso a una
vivienda a las personas de escasos recursos y a quienes tengan capacidad de amortizar
créditos con o sin garantía hipotecaria.
 1.3.- Del Sistema Prestacional de Previsión Social.

Se encuentra conformado por los regímenes que se mencionan a continuación:

            1.3.1.- Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y otras

Categorías de Personas: tiene por objeto garantizarles a las personas vulnerables (adulto
mayor y otras categorías de personas) una atención integral a fin de mejorar y mantener su
calidad de vida y bienestar social bajo el principio de respeto a su dignidad humana. Es
financiado con recursos fiscales y los remanentes netos del capital, mediante la progresiva
unificación de las asignaciones presupuestarias existentes en los diversos órganos y entes,
así como a través del diseño de mecanismos impositivos para este fin (artículo 61).

1.3.2.- Régimen Prestacional de Empleo: persigue suministrar atención integral a

la fuerza de trabajo ante las contingencias de la pérdida involuntaria del empleo y del
desempleo, por intermedio de: (i) prestaciones tanto dinerarias como no dinerarias; (ii) a
través de políticas, programas, servicios de intermediación, asesoría, información y
orientación laboral; (iii) la facilitación de la capacitación para la inserción al mercado de
trabajo; (iv) la coordinación de políticas, programas de capacitación y generación de
empleo con el sector público o privado conforme a los términos, condiciones y alcances
establecidos en la Ley del Régimen Prestacional de Empleo.

Asimismo, dicha Ley establecerá los mecanismos, modalidades, condiciones,

términos, cobertura y demás requisitos para la prestación de los servicios.

1.3.3.- Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo: pretende

promocionar e incentivar el desarrollo de programas de recreación, utilización del tiempo
libre, descanso y turismo social.

Será financiado mediante cotizaciones obligatorias a cargo del empleador que serán
determinadas en función de los niveles de peligrosidad de los procesos productivos de
conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo; y de financiamiento fiscal para cubrir lo concerniente a los
programas de recreación, utilización del tiempo libre, descanso y turismo social.
 1.3.4.- Régimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Económicas:
tiene por objeto garantizar a las personas contribuyentes las prestaciones dinerarias que les
correspondan, de acuerdo con las contingencias amparadas por este régimen y conforme a
los términos, condiciones y alcances previstos en esa Ley y las demás leyes que las regulan.

Las contingencias reguladas en este instrumento normativo son las que se enumeran
de seguida:

a.- Pensiones de vejez o jubilación, discapacidad parcial permanente, discapacidad

total permanente, gran discapacidad, viudedad y orfandad.

b.- Indemnizaciones por ausencia laboral debido a enfermedades o accidentes de

origen común, maternidad y paternidad.

c.- Asignaciones por cargas derivadas de la vida familiar.

d.-Los subsidios que establezca la ley que regula ese Régimen Prestacional.

En este punto únicamente se hará referencia a las contingencias expuestas bajo la

denominación de la letra (a), que incluyen: Las pensiones por discapacidad parcial o total
permanente y gran discapacidad; las pensiones de viudedad y orfandad; los gastos
funerarios causados por el fallecimiento del trabajador, pensionado; y las indemnizaciones
por ausencia laboral causada por discapacidad temporal; todas ellas debido a enfermedad
ocupacional o accidente de trabajo serán financiadas con cotizaciones del empleador en los
términos, condiciones y alcances que establezca la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

Por otra parte, la pensión de vejez o jubilación será financiada con las
contribuciones de los empleadores y trabajadores, así como de los trabajadores no
dependientes con ayuda eventual del Estado en los casos en que sea procedente, conforme a
lo establecido en la ley que regule ese Régimen Prestacional.
 Aquellas personas que no estén vinculadas a alguna actividad laboral con capacidad
contributiva podrán afiliarse al Sistema de Seguridad Social y cotizarán los aportes
correspondientes y, en consecuencia, serán beneficiarios de la pensión de vejez.

La base contributiva para el cálculo de las cotizaciones tendrá como límite inferior
el monto del salario mínimo obligatorio y como límite superior diez salarios mínimos, los
cuales podrán ser modificados gradualmente conforme a lo establecido en las leyes de los
regímenes prestacionales.

Ahora, el pago correspondiente a las jubilaciones y pensiones del sistema de

seguridad social no podrá ser menor al salario mínimo urbano, de conformidad con el
artículo 80 del Texto Constitucional, que señala:

“El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio

de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria
de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad
humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los
beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de
vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de
Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano.
A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo
acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en
capacidad para ello”. (Resaltado de la Sala).

En este orden de ideas cabe destacar que la Sala Constitucional de este Máximo
Tribunal, en la sentencia N° 3 del 25 de enero de 2005, expresó que el límite mínimo
establecido en el citado dispositivo debe ser respetado por todos los regímenes alternativos
tanto de jubilaciones como de pensiones creados por las distintas personas jurídicas de
derecho público y privado, con base en los siguientes argumentos:

“(…) El concepto de seguridad social consagrado en la Constitución

de la República Bolivariana de Venezuela debe ser entendido como un
sistema que abarca toda una estructura que integra entes de derecho
público-sistema de asistencia y seguridad social, configurado bajo el
régimen único de seguro social entendido, en su acepción
tradicional- al igual que el régimen privado, cuyo objeto común es
garantizar la obtención de los medios económicos suficientes para
cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos titulares del
derecho a pensiones y jubilaciones. En consecuencia, resulta
 obligatoria la aplicación del artículo 80 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela a los diferentes entes de
derecho público o privado, distintos de la República, que hayan
implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones,
por ser considerados como parte integrante del actual sistema de
seguridad social, inclusive aquellos derivados de las contrataciones
colectivas o laudos arbitrales, como es el caso, determinando que,
según lo dispuesto en dicha norma, el monto que pagan los sistemas
alternativos de jubilaciones y pensiones a sus beneficiarios no puede
ser inferior al salario mínimo urbano. En este contexto cabe destacar
que, el principio de la Seguridad Social es de orden público y no se
puede modificar ni por convención colectiva ni por convenio entre
particulares (…)”. (Resaltado de esta Sala).

Asimismo, cabe destacar que la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en su
artículo 70 reitera la prohibición constitucional de percibir más de una jubilación o pensión,
al señalar expresamente que: “Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo
en casos expresamente determinados en la ley”.

Por otra parte, se observa que el artículo 134 del mencionado cuerpo normativo
establece que hasta tanto se promulgue la Ley que regule el Régimen Prestacional de
Pensiones y otras Asignaciones Económicas, se mantiene vigente la Ley del Estatuto sobre
el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la
Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.850 Extraordinario, de fecha 18 de julio
de 1986 y su reglamento, en cuanto sus previsiones no contraríen lo dispuesto en esa Ley.

2.- Supuestos de procedencia de la jubilación y la pensión de invalidez.

La jubilación y la pensión de invalidez son algunas de las situaciones jurídicas que

conllevan al retiro de los funcionarios de la Administración Pública, con la consecuente
asignación de un pago mensual que persigue el mismo fin, esto es, mantener el nivel y
calidad de vida de los ciudadanos que por dichas causas cesaren en la prestación del
servicio. De seguida se especificarán las circunstancias que deben darse para que proceda
cada una de estas instituciones:
 La jubilación es un derecho que nace de la relación laboral entre el trabajador y el
ente público o privado para quien prestó el servicio, el cual se obtiene una vez cumplidos
los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, establecidos en las normativas que
regulen la materia. Este derecho se origina en el ámbito de la relación laboral y es
considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado
por las leyes, que puede ser objeto de regulación por parte del Estado con la finalidad de
garantizar la protección e integridad del individuo que lo ostenta.

Es un derecho vitalicio, irrenunciable, de carácter económico, que supone el retiro

del servicio activo, previo el cumplimiento de los extremos exigidos por el legislador. (Vid.
Sentencia de esta Sala N° 01001 del 30 de julio de 2002, caso: Ana Colmenares contra la
Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial).

La jurisprudencia ha venido resaltando el valor social y económico que tiene la

jubilación, pues ésta sólo se obtiene luego que una persona dedica su vida útil al servicio de
un empleador; y conjugado con la edad -la cual coincide con el declive de esa vida útil- este
derecho se configura como un logro a la dedicación de un esfuerzo que se realizó durante
años. El objetivo del mismo es que su titular -que ha cesado en sus labores diarias de
trabajo- mantenga igual o una mayor calidad de vida de la que tenía, producto de los
ingresos provenientes de la jubilación, con la finalidad de asegurar una vejez cónsona con
los principios de dignidad que recoge el artículo 80 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional N° 3 del 25 de enero
de 2005).

El Estado debe garantizar el disfrute de dicho beneficio, pues éste busca otorgar un
subsidio perenne e intransferible al funcionario, quien previa constatación de los requisitos
exigidos en la ley, es acreedor de un derecho para el sustento de su vejez por la prestación
del servicio de la función pública durante un número considerable de años. Es por ello, que
la jubilación debe privar sobre los actos administrativos de remoción, retiro o destitución,
aun cuando éstos se dicten en ejercicio de potestades disciplinarias. (Vid. Sentencia de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 1.518 del 20 de julio de 2007).
 No obstante lo anterior, los funcionarios jubilados puedan volver a desempeñar
funciones públicas, dicha posibilidad, en criterio de esta Sala, debe contemplarse como una
manifestación del mandato constitucional de no limitar la voluntad de todo ciudadano que
desee trabajar y que se encuentre apto para ello, así como por la circunstancia referida a que
un funcionario que haya sido objeto de un beneficio por el transcurso de los años de
servicio prestados, debe considerarse como un baluarte de experiencia y conocimientos que
no deben desperdiciarse en áreas tan importantes como la académica, de investigación,
asesoramiento o, inclusive, en prestación directa de funciones específicas en las cuales los
cánones de mayor rendimiento y capacidad sean los requeridos. (Vid. Sentencia de esta
Sala N° 01022 de fecha 31 de julio de 2002, caso: Carmen Susana Urea Melchor contra la
Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención).

En este orden de ideas, en la mencionada decisión del 31 de julio de 2002, esta Sala
estableció que los requisitos para el reingreso de los funcionarios públicos que hayan
obtenido una jubilación, serán los siguientes:

“(i) No podrán reingresar a la Administración Pública como

funcionarios públicos de carrera;
(ii) Podrán prestar servicios en entes públicos como contratados, en
cargos públicos de libre nombramiento o remoción o cuya jerarquía
sea equivalente, entre los que cuentan los de confianza; a cargos
académicos, docentes, asistenciales o accidentales; y de elección
popular;
(iii) Cuando ingresen a los cargos públicos antes referidos – distintos
a la figura de contratados- deberán suspender el beneficio de pensión
por jubilación, mediante la participación mutua entre el organismo
que otorgó la jubilación y en el cual actualmente preste servicios;
(iv) En caso que ingresen como contratados, no están obligados a
proceder a la suspensión del beneficio en la forma antes aludida;
(v)  Al momento de cesar la prestación de servicios en los cargos
públicos antes referidos – distintos a la figura de contratado- el
funcionario jubilado podrá reactivar su beneficio de pensión por
jubilación, efectuando el recálculo a que se refiere el artículo 13 del
Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de la Administración
Pública; computándose  el último salario devengado y el tiempo de
servicio prestado.  Este beneficio excluye a los funcionarios públicos
jubilados que hayan prestado servicios en calidad de contratados”.
 Igualmente, el Estado debe procurar algún estímulo a los funcionarios jubilados que
reingresen a la Administración con el objeto de continuar prestando labores, pues, de lo
contrario, ninguno o muy pocos se atreverían a abandonar su jubilación y el tiempo de
disfrute que ello comporta, sin que a cambio -además de la vocación y la satisfacción
personal por el trabajo- se les reconozca el nuevo tiempo de servicio y la homologación de
la pensión conforme al último salario devengado. Ambos beneficios sólo serán disfrutados
para el momento en que la jubilación sea reactivada.

La pensión de invalidez es, por su parte, un derecho concedido a un trabajador

cuando por causa de un accidente o enfermedad ve disminuida o perdida su capacidad de
trabajar, de modo que el fundamento de este beneficio es la disminución de la capacidad
física del funcionario luego de haber laborado durante el tiempo establecido en la Ley, que
le haga acreedor de la pensión. En este supuesto, la relación laboral se verá interrumpida
por causa ajena a la voluntad de las partes, en cuyo caso el trabajador afectado tendrá
derecho a percibir una pensión que le permita una vida digna ante la limitante que le
plantea la situación que le impide, temporal o definitivamente, ejercer su oficio o profesión.

En los casos de incapacidad temporal, el ciudadano puede reincorporarse al

organismo que le otorgó el beneficio, una vez cesada la situación que le coartó desempeñar
sus funciones a cabalidad, cosa que no sucede cuando el impedimento es definitivo.

Cabe destacar que a diferencia de aquel que goza del derecho a la jubilación, el
trabajador que recibe la pensión de invalidez por incapacidad permanente se encuentra
imposibilitado de reingresar a la Administración Pública a desempeñar sus funciones
habituales, al encontrarse mermada su capacidad de trabajo.

En este orden de ideas, se aprecia que la jubilación responde a un derecho que tiene
el funcionario luego de cumplidos los requisitos de edad y años de servicio legales y
reglamentarios, mientras que la pensión de invalidez se le otorga al trabajador que ve
disminuida su capacidad de trabajo, siempre y cuando se cumplan los extremos
establecidos en la Ley para que nazca el derecho o sea procedente la pensión,
respectivamente; es decir, que el pago de cada uno de los conceptos antes explicados
procede por la configuración de situaciones jurídicas disímiles, aunque persigan el mismo
fin, cual es -se reitera- mantener la calidad de vida de los ciudadanos que se encuentren en
esos supuestos de hecho.

3.- Algunas consideraciones sobre el contenido y alcance del artículo 148 de la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El dispositivo constitucional bajo análisis establece expresamente lo siguiente:

“Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público

remunerado, a menos que se trate de cargos académicos,
accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley. La
aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en
este artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate
de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente al principal.
Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los
casos expresamente determinados en la ley”. (Resaltado de la Sala).
 
El primer párrafo de la norma citada se corresponde con lo que establecía el artículo
123 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 y, el segundo, con el artículo
2 de la enmienda de ese texto normativo, N° 2 del 26 de marzo de 1983, publicada en la
Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.357 del 2 de marzo de 1984, de la forma que sigue:

“Artículo 123. Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino

público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos,
accidentales, asistenciales, docentes, edilicios, o electorales que
determine la Ley. La aceptación de un segundo destino que no sea de
los exceptuados en este artículo implica la renuncia del primero salvo
los casos previstos en el artículo 141 o cuando se trate de suplentes
mientras no reemplacen definitivamente al principal”.
“Artículo 2 El beneficio de la jubilación o de pensión se regulará en
una Ley Orgánica a la cual se someterán todos los funcionarios o
empleados públicos al servicio de la administración central o
descentralizada de la República, de los estados o de los municipios.
Sólo podrá disfrutarse más de una .jubilación o pensión en los casos
que expresamente se determine en dicha ley”. (Resaltado de la Sala).
Como puede verse, de la confrontación del régimen constitucional actual con el
anterior, en cuanto al punto que nos atañe, se desprende que en la Constitución de 1961 la
excepción al desempeño de un solo destino público remunerado se extendía tanto a los
cargos edilicios como electorales y que la prohibición constitucional de “percibir más de
una jubilación o pensión salvo los casos expresamente determinados en la Ley”, fue
incorporada después de veinte años de la entrada vigencia de ese texto constitucional, a
través de la enmienda N° 2.

Ahora bien, el dispositivo constitucional vigente establece tres principios generales

con sus respectivas salvedades: (i) Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino
público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales
o docentes; (ii) La aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en ese
artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no
reemplacen definitivamente al principal; y (iii) Nadie podrá disfrutar más de una jubilación
o pensión, salvo los casos expresamente determinados en la ley; que esta Sala procederá a
revisar de seguida:

3.1.- Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado,

a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia N° 698 del

29 de abril de 2005, interpretó la primera parte del artículo 148 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, relativa a la prohibición de desempeñar dos cargos
públicos, a menos que sean accidentales, asistenciales o docentes, del modo que sigue: 

 “El principio general está claro y el artículo transcrito comienza con

él: ‘nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público
remunerado’. Ahora, la Constitución, a diferencia de otros Estados,
admite en ciertos casos la aceptación de dos o más cargos públicos o
su ejercicio simultáneo, si es que la actividad de ese segundo destino
fuese alguna de las listadas: docentes, académicas o asistenciales, al
igual que lo permite en el caso de que, aun siendo otra actividad, se
realizare con carácter accidental o como suplencia (verdadera
suplencia, pues la norma, sin temor a ser reiterativa, añade que la
excepción no abarca el caso de un suplente que reemplace
definitivamente al principal).
Para justificar la excepción, resulta obvio para la Sala que el
Constituyente partió de la idea de que no se trata de actividades
incompatibles, por lo que no se vería afectada la función pública,
que es el bien tutelado por la norma. Así, el propósito último del
Constituyente es garantizar el correcto ejercicio de la función
pública. Lo normal es que, para ello, cada persona se dedique
exclusivamente a un cargo.
Esa limitación inicial para el ejercicio de cargos públicos tiene, para
la Sala, una triple finalidad: no dispersar la atención del
funcionario con actividades que pueden ser muy distintas entre sí;
evitar interferencias entre actividades que, por su naturaleza, no
deban mezclarse (como podría ocurrir con cargos en distintas ramas
del Poder Público); y una razón económica pero nada desdeñable:
que una misma persona no se vea beneficiada con el pago de
remuneraciones por parte de diversos órganos estatales (lo que da
sentido también al último párrafo del artículo 148: la prohibición de
doble jubilación o pensión).
Las anteriores razones explican la existencia, en los diferentes
ordenamientos jurídicos, de incompatibilidades para el ejercicio de la
función pública, a la vez que explican las excepciones al principio
general. Nuestro Constituyente ha entendido que la dedicación a
cargos docentes o académicos, así como a cargos asistenciales o
accidentales, no pone en peligro la función pública. Quizá al
contrario: la enriquece.
El caso de la actividad educativa es, para la Sala, especialmente
ilustrativo de la última afirmación del párrafo precedente, siendo el
nuestro un país que con dificultad podría permitirse excluir de las
nóminas docentes del sector público a personas que ocupan cargos en
otras dependencias oficiales. La dedicación parcial a la educación es,
entre nosotros, una indudable colaboración que justifica la
compatibilidad que prevé el Texto Fundamental.
Por supuesto, tanto el principio como la excepción deben ser
analizados con lógica y, precisamente, el artículo 148 de la
Constitución responde a ello. El principio es la incompatibilidad
(con la consecuencia de la presunción de renuncia al cargo
original). La excepción es la doble aceptación o ejercicio simultáneo
para ciertas actividades. La conciliación del principio y la excepción
implica límites interpretativos: la excepción sólo será posible si se
satisface la finalidad que dio lugar a la incompatibilidad, con lo que
tendrá que ponderarse si el nuevo destino afecta negativamente al
anterior.
El principio constitucional contenido en el transcrito artículo 148 ha
sido recogido por el Legislador nacional, prácticamente repitiendo
las palabras del Constituyente. Así, se lee en los artículos 35 y 36 de
la Ley del Estatuto de la Función Pública lo siguiente: ‘Artículo 35:
Los funcionarios o funcionarias públicos no podrán desempeñar más
de un cargo público remunerado, a menos que se trate de cargos
académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la
ley. La aceptación de un segundo destino, que no sea de los
exceptuados en este artículo, implica la renuncia del primero, salvo
cuando se trate de suplentes mientras no reemplacen definitivamente
al principal’.‘Artículo 36: El ejercicio de los cargos académicos,
accidentales, asistenciales y docentes, declarados por la ley
compatibles con el ejercicio de un destino público remunerado, se
hará sin menoscabo del cumplimiento de los deberes inherentes a
éste’.
Como se ve, el artículo 35 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública repite el artículo 148 de la Constitución, pero el artículo 36
constituye una importante precisión, que, sin embargo, no constituye
innovación sino una necesaria aclaratoria que de todas maneras se
desprende del principio general de incompatibilidad, pero que el
Legislador consideró conveniente convertir en derecho positivo,
evitando con ello malas interpretaciones.
Así, en ese artículo 36 se deja sentado que la compatibilidad que
permita la ley no puede implicar un menoscabo del cumplimiento de
los deberes del funcionario. No puede ser de manera distinta: si se
permite que una persona ocupe dos cargos públicos, pues se
entiende que entre ellos no hay en principio incompatibilidad, no
puede aceptarse que el doble ejercicio se traduzca en un deficiente
desempeño en uno o hasta en ambos. Todo funcionario tiene unas
obligaciones y a ellas debe entregarse con lealtad. De no hacerlo, la
consecuencia sólo puede ser que se retome la incompatibilidad que
por excepción había sido dejada de lado.
(omissis)
De esta manera, la Constitución es absolutamente clara también para
el caso de los Diputados al órgano deliberante nacional: la
aceptación o ejercicio de otro cargo público implica la pérdida de su
investidura, salvo que se trate de algunas de las actividades para las
que ello se permite por excepción: docentes, académicas o
asistenciales, así como cualquier otra que tenga carácter accidental,
siempre que, además, no supongan dedicación exclusiva. De esta
manera, por ejemplo, un Diputado podrá ser profesor universitario en
un centro público siempre que lo sea a tiempo convencional, pues la
dedicación exclusiva a la docencia sí afectaría necesariamente el
ejercicio de su otro cargo.
(omissis)
No habría podido hacer otra cosa el legislador nacional, pues la
Sala ya ha dejado establecido a lo largo de este fallo que el principio
de incompatibilidad en el ejercicio simultáneo de cargos públicos es
 regla cardinal de nuestro régimen constitucional, si bien admite
excepciones, todas marcadas por una misma idea: la posibilidad de
conciliar actividades cuyo ejercicio simultáneo no implica perjuicio
para el Estado”. (Resaltado de este fallo).

La justificación de esta prohibición, tal como se indicó en la decisión citada, es

garantizar el correcto ejercicio de la función pública. El fundamento de la norma es obtener
un óptimo desempeño del funcionario en el trabajo, impidiéndole el desempeño simultáneo
de actividades que disminuyan el rendimiento eficiente requerido, trayendo como
consecuencia lógica un daño funcional y patrimonial al Estado.

De allí, que el Constituyente ha entendido que la dedicación a cargos académicos,

asistenciales o accidentales no pone en peligro la función pública, sino que más bien la
enriquece. Siguiendo esta línea argumentativa, la Sala Constitucional de este Máximo
Tribunal al realizar la interpretación de la norma bajo análisis, enfatizó que la “dedicación
parcial de la educación, es entre nosotros, una indudable colaboración que justifica la
compatibilidad que prevé el Texto Fundamental”. (Resaltado de esta Sala). (Vid. Sentencia
N° 698 del 29 de abril de 2005).

En concordancia con el criterio que se acaba de exponer, esta Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 2.634 del 22 de
noviembre de 2006, dictada en el caso: Xiomara Carmen Portillo y otros contra la
Resolución N° 59 del 19 de junio de 2003, emanada del entonces Ministerio de Educación,
Cultura y Deportes, afirmó que “existe para los particulares la posibilidad de ejercer dos
cargos públicos remunerados cuando uno de ellos se ejecute en el ámbito docente o
académico, o sea de orden accidental o asistencial”; y agregó que la “Administración
puede por razones de interés social y utilidad pública, e incluso, de oportunidad y
conveniencia, establecer regulaciones o restricciones que incidan en el ejercicio de tal
habilitación”, bajo los siguientes argumentos:

“En nuestro ordenamiento jurídico se prevé la prohibición de ejercer

más de un destino público remunerado, evidenciándose que no existe
excepción a esta regla de rango constitucional, salvo, única y
exclusivamente, que se trate de cargos académicos, accidentales,
asistenciales o docentes  que determine la ley. La razón de ello la
encontramos explanada en la Exposición de Motivos de la
 Constitución al señalar expresamente que a fin de ‘evitar las
irregularidades que se han cometido continuamente en desmedro de
la eficiencia y de la eficacia de la Administración Pública, se prohíbe
expresamente desempeñar más de un destino público remunerado,
salvo las excepciones de cargos académicos, accidentales,
asistenciales o docentes según la ley’ En virtud de lo antes expuesto
se desprende, por una parte, que el artículo 148 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela no establece un derecho sino
una prohibición (la de ejercer a la vez más de un destino público
remunerado), la cual admite una excepción que se verificará sólo
cuando uno de los cargos sea de índole académica, accidental,
asistencial o docente.
Por otro lado, es de observar que la parte actora fundamenta su
pretensión de nulidad por inconstitucionalidad justamente en la
aludida excepción, y que aun cuando en los términos de la norma se
habilite el ejercicio simultáneo de cargos en determinados casos, ello
no quiere decir que tal habilitación (excepcional, se insiste) no pueda
ser, a su vez, restringida. En este sentido, la Sala Constitucional de
este Máximo Tribunal ha establecido que la excepción in commento
implica límites interpretativos (…), por lo que ‘sólo será posible si se
satisface la finalidad que dio lugar a la incompatibilidad, con lo que
tendrá que ponderarse si el nuevo destino afecta negativamente al
anterior’; de modo que, siendo la incompatibilidad en el ejercicio
simultáneo de cargos públicos una norma cardinal dentro de
nuestro sistema constitucional, cualquier excepción por
interpretación de lo dispuesto en la propia norma prohibitiva, debe
atender en definitiva a la posibilidad de que la aludida
simultaneidad no implique perjuicios para el Estado. Las
consideraciones que anteceden llevan a sostener entonces, que existe
para los particulares la posibilidad de ejercer dos cargos públicos
remunerados cuando uno de ellos se ejecute en el ámbito docente o
académico, o sea de orden accidental o asistencial; pero que, a su
vez, la Administración puede, por razones de interés social y utilidad
pública, e incluso, de oportunidad y conveniencia, establecer
regulaciones o restricciones que incidan en el ejercicio de tal
habilitación”. (Resaltado de la Sala). (Este criterio fue ratificado en la
decisión de esta Sala N° 2.881 de fecha 13 de diciembre de 2006).

En atención a los lineamientos interpretativos expuestos en las decisiones

precedentemente transcritas, cabe afirmar que únicamente el análisis de las particularidades
de cada caso en concreto es lo que permitirá determinar si tal circunstancia es subsumible
en la excepción a que alude la primera parte del artículo 148 de la Constitución, debiendo
tomarse en cuenta, adicionalmente, si la Administración por razones de interés social,
utilidad pública, o de oportunidad y conveniencia, ha dictado alguna regulación al respecto.

3.2.- La aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en ese

artículo (148), implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes,
mientras no reemplacen definitivamente al principal.

Cuando la Constitución establece que la aceptación de un segundo destino implica

la renuncia del primero, no está declarando otra cosa que, ocurrido el supuesto de la norma,
el primer cargo se tendrá por renunciado sin necesidad de aceptación de la misma por parte
de la autoridad de quien dependía el funcionario en el primer destino público remunerado.

El ejercicio simultáneo de dos cargos públicos remunerados genera, en principio,

una acción para reclamarle al funcionario los pagos indebidos que pudieren habérsele
efectuado.

Desde el punto de vista disciplinario el ejercicio del primer destino público

remunerado, cuando se ha aceptado otro, coloca al funcionario bajo el régimen estatutario
del segundo cargo que desempeña, en situación capaz de configurar un menoscabo de los
deberes propios de dicho cargo. 

3.- Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los casos
expresamente determinados en la ley.

Con relación a este presupuesto debe advertirse que sólo mediante el análisis de las
particularidades de cada caso se podrá precisar si un determinado supuesto fáctico es
subsumible dentro de la excepción a la prohibición de disfrutar más de una jubilación o
pensión establecida en el segundo párrafo del artículo 148 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.

Así, esta Sala considera que resulta oportuno reseñar, a fines ilustrativos, algunos
casos que fueron sometidos al conocimiento de órganos administrativos y jurisdiccionales
en los que se estableció que no se infringía ninguna de las prohibiciones contenidas en el
precitado dispositivo (anterior artículo 123 de la Constitución de 1961), o dicho de otro
modo, ciertos supuestos que resultaban compatibles con lo dispuesto en dicha norma:

(i)                 Posibilidad de disfrute simultáneo de dos jubilaciones, la primera

otorgada por el ejercicio de un cargo asistencial y la segunda por un cargo
administrativo en una Universidad, siempre y cuando el funcionario haya cumplido
los requisitos que las hacen procedentes, en uno y otro caso, de forma diferenciada
(sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo bajo la
vigencia de la Constitución de 1961).

Las circunstancias de hecho que dieron lugar a la decisión, fueron las siguientes:

La ciudadana Elsa Martinez recibió una jubilación de “gracia” cuando ejercía el

cargo de Enfermera II en el entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Luego, se
desempeñó en el cargo de abogado I en la Universidad de Carabobo. La mencionada
ciudadana interpuso una querella funcionarial contra la identificada casa de estudios, para
que ésta le concediera el derecho a la jubilación.

El Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la

Universidad recurrida exigía, para el otorgamiento de la pensión de jubilación, veinte (20)
años de servicio en esa Institución. La querellante tenía solo trece (13) años y sostenía que
debían computársele los años de servicio prestados en el Ministerio de Sanidad y Asistencia
Social.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conociendo en Alzada del

recurso de apelación ejercido, revocó la sentencia dictada por el a quo y declaró sin lugar la
querella incoada, puesto que la querellante no cumplía el requisito relativo a la antigüedad
exigido en el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la
identificada Universidad para el otorgamiento de la pensión de jubilación, ya que los años
de servicio en el prenombrado Ministerio habían sido computados para el otorgamiento de
la jubilación de “gracia” de la cual era beneficiaria. Para llegar a la anterior conclusión el
referido Órgano Jurisdiccional expresó:

“Al respecto, debe observarse que el cargo ejercido por la

querellante en el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, en
donde se le acordó la jubilación de gracia, era el de Enfermera II.
Se trata, pues de un cargo que, por la naturaleza de las funciones
inherentes al mismo, debe ser considerado como incluido dentro de
la categoría de cargos asistenciales. (…) Por tal razón, debe
determinarse si en el caso de la querellante se han cumplido con los
requisitos para obtener el beneficio de la jubilación en la
Universidad de Carabobo. Con tal fin se observa que el artículo 1
del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal
Administrativo de dicha Universidad establece lo siguiente: (…) De
acuerdo con esta norma, a la ciudadana… le correspondería su
jubilación, toda vez que cuenta con más de sesenta (60) años de
edad, tiene más de veinte (20) años al servicio de la Administración
Pública, de los          cuales, más de diez (10), que es el 50%, han
sido al servicio de la Universidad de Carabobo. Pero es el caso que
el tiempo en que prestó servicios fuera de la Universidad, vale decir,
en el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, ya le fue computado
por éste, a los efectos de otorgarle una jubilación. Al respecto,
considera necesario precisar esta Corte que, en el caso de que un
funcionario pretenda disfrutar de más de una jubilación
simultáneamente, porque las mismas sean compatibles conforme al
ordenamiento aplicable, es imprescindible que para ambas
jubilaciones el funcionario haya cumplido los requisitos que las
hace procedentes, en uno y otro caso, en forma diferenciada; en
particular, el requisito del tiempo de servicio debe haber sido
cumplido separadamente en cada una de las instituciones o, en
todo caso, el tomado en cuenta para acordar una de las
jubilaciones no puede volver a ser computado a los efectos de la
otra. De no ser ello así, se estaría en presencia –no de dos
jubilaciones compatibles, o adquiridas con la prestación de
servicios compatibles a dos instituciones diferentes- sino de dos
jubilaciones obtenidas por el mismo concepto. Así se declara. (…)
tomando como base la antigüedad de la misma en la mencionada
Universidad. Al respecto se observa que dicha ciudadana, mayor de
sesenta (60) años, laboró en la Universidad de Carabobo por un
lapso de trece (13) años, con lo cual cumple sólo con uno de los
requisitos para que proceda su jubilación, esto es, cuenta con más
de sesenta (60) años de edad, pero la norma exige adicionalmente
que se haya desempeñado en la Universidad por un período de por
lo menos veinte (20) años, requisito éste que no cumple, por cuanto,
como se señaló, su permanencia en la Universidad alcanza sólo a
trece (13) años, sin que pueda sumarse a éstos los años trabajados
 en el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, conforme a la
previsión contenida en el parágrafo uno del artículo 1 del
Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal
Administrativo de dicha Universidad, por haber ya obtenido la
querellante una jubilación con base en ese período de servicio…”
(Vid. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo de fecha 11 de junio de 1996, expediente N° 94-
15781, caso: Elsa Martínez de Aguirre contra el Rector de la
Universidad de Carabobo). (Resaltado de esta Sala).

            Cabe destacar que aun cuando se trata de una sentencia dictada bajo la vigencia de
la Constitución de 1961, la parte de las normas que sirvió de base a la decisión fue
reproducida en los mismos términos en la Constitución de 1999, por lo que el razonamiento
sería extrapolable mutatis mutandi a la actualidad.

(ii) Opinión emitida por la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la

Contraloría General de la República en el año 2000, con relación a la compatibilidad
de la percepción de dos jubilaciones: una como Magistrado de la extinta Corte
Suprema de Justicia y la otra por el ejercicio de un cargo docente en la Escuela de
Formación de Oficiales de la Fuerzas Armadas de Cooperación (EFOFAC).

Bajo la vigencia de la Constitución de 1999, la Dirección General de los Servicios

Jurídicos de la Contraloría General de la República, al dictar el oficio N° 04-00-01-20 del
14 de enero de 2000, señaló que no constituía una vulneración del artículo 148 del Texto
Constitucional el percibir dos jubilaciones, una como Magistrado de la extinta Corte
Suprema de Justicia y la otra por el ejercicio de un cargo docente en la Escuela de
Formación antes identificada, fundamentándose en lo siguiente:

 “(…) manifiesta tener dudas acerca de la posibilidad de que exista

incompatibilidad en el disfrute de dos jubilaciones, una como
Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia (antes Corte Suprema
de Justicia), y otra, como docente de la Escuela de Formación de
Oficiales de las Fuerzas Armadas de Cooperación (EFOFAC). Pues
bien, de manera preliminar debo hacer referencia a que la materia de
las jubilaciones no pertenece directamente al ámbito de competencia
de la Contraloría General de la República; sin embargo, por cuanto
la jubilación de un organismo público origina el pago de la pensión
 correspondiente, proveniente de fondos públicos, este organismo
contralor está obligado legalmente a velar por que esos pagos se
hagan de manera correcta. Antes de esto, es decir, antes de que se
conceda la jubilación y se genere el pago –que es al momento a que
se refiere su consulta- las respectivas oficinas de personal de los
organismos, o sí es el caso, las consultorías jurídicas, son quienes
deben resolver las dudas que se susciten sobre la materia. Sin
menoscabo de lo precedentemente expuesto, cabe señalar que esta
Dirección considera acertada y la comparte, la deducción que usted
hace en el sentido de que si ‘conforme al artículo 123 [hoy 148] de la
Constitución de la República, existe la excepción de poder
desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, si se
trata de cargos, entre otros docentes’, resulta lógico que a ‘quien así
se encuentre, le corresponderían igualmente todos los derechos de
carácter administrativo que establecen las leyes, entre ellos (…) el
disfrute de la jubilación…’. Cabe señalar que el artículo 148 de la
Constitución vigente, que es el equivalente al 123 antes citado,
contiene una innovación con respecto a éste, en su aparte, donde
establece que ‘Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión,
salvo los casos expresamente determinados en la Ley’. En este orden,
de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 del Reglamento sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Magistrados,
Funcionarios, Empleados y Obreros al Servicio de la Corte Suprema
de Justicia (Gaceta Oficial N° 35.706 del 9-5-95), dictado por ese
Máximo Tribunal en Pleno, de conformidad con lo previsto en los
numerales 12,13 y 17 del artículo 44 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, ‘…son incompatibles el goce simultáneo de
jubilaciones o pensiones otorgadas por la Corte Suprema de Justicia
con otra jubilación. Quedan a salvo (…) aquellas jubilaciones o
pensiones acordadas por el desempeño de actividades docentes o
académicas; otorgadas por Organismos o Instituciones que hayan
creado un Fondo para tal fin y en cuya formación hayan participado y
contribuido los beneficiarios de las mismas…’ En consecuencia, la
prohibición constitucional no puede afectar las jubilaciones
otorgadas conforme a la Ley, en concordancia con la norma de la
propia Constitución que consagra la anotada excepción para los
cargos de naturaleza académica, justamente por la razón señalada
por usted: la excepción para el ejercicio de cargos académicos
incluye todos los derechos que le son inherentes a éste, incluyendo el
de jubilación”. (Vid. Dictámenes de la Dirección General de los
Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la República.
Caracas, Ediciones de la Contraloría General de la República, 2000,
N° XVI, pp. 279 y 280). (Destacado de esta Sala).

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento al que hace alusión el dictamen citado,
aprobado por la Corte en Pleno el 6 de abril de 1995, fue reformado según la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.904 del 2 de marzo de 2000. Sin embargo,
no fue alterada la redacción del anterior artículo 37 (actualmente artículo 38) del
mencionado instrumento normativo, el cual reza lo siguiente:

 “Es incompatible el disfrute de la jubilación o pensión otorgada por

la Corte Suprema de Justicia con el sueldo proveniente del ejercicio
de un cargo público, salvo que se trate de cargos académicos o
docentes. Igualmente son incompatibles el goce simultáneo de
jubilaciones o pensiones otorgadas por la Corte Suprema de Justicia
con otra jubilación. Quedan a salvo los complementos otorgados de
conformidad con lo establecido en el artículo 15° del Presente
Acuerdo, así como también aquellas jubilaciones o pensiones 
acordadas por el desempeño de actividades docentes y académicas,
otorgadas por Organismos o instituciones que hayan creado un
Fondo para tal fin y en cuya formación hayan participado y
contribuido los beneficiarios de las mismas, e igualmente las
pensiones otorgadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de
la Ley del Seguro Social y las pensiones de sobrevivientes”.
(Resaltado de esta Sala).

De allí, cabe afirmar que al permanecer incólume la norma que establece la

compatibilidad de la percepción de dos jubilaciones simultáneamente, una como
Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia y otra por el desempeño de una actividad
docente o académica, los argumentos expuestos por la Dirección General de los Servicios
Jurídicos de la Contraloría General de la República, al sostener la compatibilidad de tal
supuesto con el dispositivo constitucional, siguen siendo en criterio de esta Sala cónsonos
con el ordenamiento jurídico vigente, motivo por el cual los comparte y hace suyos.

Por otra parte, deben destacarse dos casos en los cuales se determinó que tampoco
existía una contravención a lo dispuesto en el artículo 148 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, pero en los que. a diferencia de los ejemplos
anteriores, los supuestos de hecho se refieren al disfrute simultáneo de una pensión de
jubilación, con la percepción de una remuneración por el desempeño de otro cargo:

(i)                      Disfrute de una pensión de jubilación por la Contraloría Municipal del

Distrito Federal conjuntamente con la remuneración proveniente del ejercicio del
cargo de Contralor General de la República (Decisión del Juzgado de Sustanciación
de la Sala Plena de fecha 1° de noviembre de 2006).
 En dicha oportunidad el prenombrado Juzgado declaró con lugar la solicitud de
sobreseimiento del Ministerio Público, respecto de la investigación iniciada contra el
ciudadano Clodosbaldo Russián Uzcátegui, al considerar que el disfrute de la pensión de
jubilación por la Contraloría Municipal del Distrito Federal conjuntamente con la
remuneración proveniente del ejercicio del cargo de Contralor General de la República
Bolivariana de Venezuela no contradice lo dispuesto en el artículo 148 de la vigente
Constitución, bajo los siguientes argumentos:

“En relación con el caso al cual se circunscribe la solicitud de autos,

afirma la Fiscal del Ministerio Público que el ciudadano Clodosbaldo
Rusión Uzcátegui, al disfrutar de la pensión como funcionario
jubilado de la Contraloría Municipal del Distrito Federal y al percibir
el sueldo por el ejercicio del cargo de Contralor General de la
República Bolivariana de Venezuela no contraría lo preceptuado en el
artículo 148 constitucional, según el cual ‘Nadie podrá desempeñar a
la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de
cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que
determine la ley. La aceptación de un segundo destino que no sea de
los exceptuados en este artículo, implica la renuncia del primero,
salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen
definitivamente al principal. Nadie podrá disfrutar más de una
jubilación o pensión, salvo los casos expresamente determinados en la
ley.’  En tal sentido, argumenta que si bien la disposición establece
como regla la prohibición de doble remuneración, el Contralor no
está desempeñando simultáneamente dos cargos, sino que dichos
ingresos provienen de conceptos muy diferentes: por una parte, la
pensión de jubilación (recompensa que percibe el funcionario que
reúne los requisitos de edad y años de servicios prestados), por la
otra, el sueldo por el desempeño de un cargo público. Al respecto,
resulta muy ilustrativa la doctrina de la Sala Constitucional con
motivo del recurso de interpretación, entre otras normas, del
mencionado artículo 148 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela interpuesto por el ciudadano Orlando
Alcántara Espinoza (sentencia N° 698 de fecha 29 de abril de 2005),
la cual transcribe este Juzgado de Sustanciación de manera amplia
(…)El análisis detallado de la decisión de la Sala Constitucional
permite descartar de manera radical que la conducta del ciudadano
Clodosbaldo Russián Uzcátegui, por el hecho de percibir la pensión
como funcionario jubilado de la Contraloría Municipal del Distrito
Federal y al recibir el sueldo por el ejercicio del cargo de Contralor
General de la República Bolivariana de Venezuela resulte violatorio
del artículo 148 constitucional, pues –como de manera reitera aparece
indicado– el supuesto de hecho es el ejercicio simultáneo de dos
 cargos públicos, permitiendo el Constituyente algunas excepciones en
el entendido que no existe incompatibilidad en el ejercicio simultáneo
de ambas actividades. Tampoco resulta subsumible la conducta del
Contralor General de la República en la hipótesis presentada por la
parte in fine del referido artículo 148 de la Carta Magna, según la
cual nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los
casos expresamente determinados en la ley, pues en la actualidad el
ciudadano Clodosbaldo Russián Uzcátegui disfruta una sola pensión
de jubilación”.

(ii)                Disfrute de una pensión de jubilación otorgada por una Empresa del
Estado conjuntamente con la remuneración proveniente del ejercicio de un cargo
docente en una institución universitaria. (Sentencia de la Sala Constitucional N° 471
del 28 de marzo de 2008).

La Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, con ocasión a una solicitud de

revisión interpuesta por el ciudadano Félix Eduardo Rivas Anzola, contra la sentencia
dictada el 8 de junio de 2007 por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo del Circuito
Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas,
destacó que la condición de jubilado por una empresa del Estado no es incompatible con el
ejercicio de un cargo académico, en los siguientes términos:

“(…) Al respecto, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo del

Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área
Metropolitana de Caracas,  luego de efectuar un análisis sobre la
naturaleza jurídica de la empresa CVG Electrificación del Caroní
C.A. (CVG EDELCA) y de la Universidad Experimental Simón
Rodríguez, así como del régimen aplicable a cada una ellas, arribó a
la conclusión de que no resultaba ‘…compatible el disfrute del
beneficio de una jubilación concedido por EDELCA, con el sueldo o
remuneración proveniente del ejercicio de un cargo en alguno de los
organismos a que se refiere el artículo 2 de la Ley del Estatuto sobre
el Régimen de Pensiones y Jubilaciones, entre los cuales está (sic) las
Universidades nacionales, tal y como lo estaba percibiendo el actor,
por lo que la decisión de la demandada en cuanto a suspender el pago
de la pensión de jubilación resulta ajustada a derecho…’.El
apoderado judicial del solicitante esgrimió como fundamento de la
revisión planteada, que la sentencia dictada por el Juzgado Segundo
Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, incurrió
en un error de interpretación del artículo 148 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, al considerar incompatible el
ejercicio de la actividad docente con su condición de jubilado de la
empresa CVG Electrificación del Caroní C.A. (CVG EDELCA), lo que
en definitiva condujo a la vulneración de sus derechos al debido
proceso, a la defensa, a ser oído, al trabajo y a la jubilación,
consagrados en los artículos 49, cardinales 1, 3, 87 y 148 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (omissis)
Ahora bien, aun cuando en la norma constitucional se habilita el
ejercicio simultáneo de cargos en determinados casos, ello no quiere
decir que tal habilitación no pueda ser, a su vez, restringida. En este
sentido, esta Sala estableció que la excepción en referencia implica
límites interpretativos (vid. Sentencia citada), por lo que ‘…sólo será
posible si se satisface la finalidad que dio lugar a la incompatibilidad,
con lo que tendrá que ponderarse si el nuevo destino afecta
negativamente al anterior…’; de modo que, siendo la
incompatibilidad en el ejercicio simultáneo de cargos públicos una
norma cardinal dentro de nuestro sistema constitucional, cualquier
excepción por interpretación de lo dispuesto en la propia norma
prohibitiva, debe atender en definitiva a la posibilidad de que la
aludida simultaneidad no implique perjuicio alguno para el Estado.
Las anteriores consideraciones llevan a esta a Sala a determinar que
el Juzgado Segundo Superior del Trabajo del Circuito Judicial del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de
Caracas, incurrió en un grave error al estimar -a través de una
interpretación de orden estrictamente legal- que el cargo de profesor
titular desempeñado en la Universidad Nacional Experimental
Simón Rodríguez por el ciudadano Félix Eduardo Rivas Anzola,
resultaba incompatible con su condición de jubilado de la empresa
CVG Electrificación del Caroní C.A. (CVG EDELCA), sin tomar en
consideración que el ejercicio de un cargo académico constituye una
de las excepciones dispuestas por el constituyente a la prohibición
constitucional de que nadie puede desempeñar simultáneamente dos
cargos públicos, aunado al hecho de que el ejercicio de ambos
cargos no representaba en modo alguno un perjuicio para el Estado.
Por lo tanto, siendo ello así y visto que el fallo objeto de revisión se
apartó del criterio vinculante establecido por este órgano
jurisdiccional en sentencia Nº 698 del 29 de abril de 2005 (caso:
Orlando Alcántara Espinoza), en el cual se interpretó el contenido y
alcance del artículo 148 del texto fundamental, resulta forzoso para
esta Sala declarar que ha lugar la solicitud de revisión interpuesta.
En consecuencia, se anula la sentencia dictada el 8 de junio de 2007
por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo del Circuito Judicial del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de
Caracas, y se repone la causa al estado de que otro Juez Superior del
Trabajo de esa misma Circunscripción Judicial, al que corresponda
 por distribución, dicte un nuevo pronunciamiento de alzada sobre el
recurso de apelación interpuesto por la empresa CVG Electrificación
del Caroní, C.A. (CVG EDELCA), contra el fallo dictado el  24 de
enero de 2007 por el Juzgado Sexto de Primera Instancia de Juicio
del Circuito Judicial del Trabajo del Circunscripción Judicial del
Área Metropolitana de Caracas, en acatamiento a la doctrina que se
reitera en este fallo; y así se decide”.  (Resaltado de esta Sala).

Una vez expuesto lo anterior esta Alzada debe enfatizar que, a los efectos de
constatar la no contravención de la prohibición contenida en la segunda parte de la norma,
se deberá verificar, en cada caso, lo siguiente: primero, si se pretende el cobro simultáneo
de dos jubilaciones o pensiones; segundo, si se trata de uno de los supuestos permitidos por
la Ley; y tercero, si los años de servicio en ambos destinos públicos han transcurrido de
forma diferenciada, ya que no deberán computarse doblemente los años de antigüedad para
obtener el beneficio de jubilación, con base en un mismo período.

4.- Del recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente.

Bajo las anteriores premisas debe esta Alzada pronunciarse sobre el recurso de
apelación interpuesto por el ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto contra la sentencia N°
2007-866 del 18 de abril de 2007, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en la que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto contra la Resolución N° C.D.- 1233 de fecha 22 de junio de 2004, dictada por el
Consejo Directivo de la Universidad Nacional Abierta (UNA).

Antes de pasar a analizar los alegatos planteados por la parte apelante, esta Sala
advierte que la afirmación realizada por el a quo relativa a que “la Universidad Nacional
Abierta se encuentra adscrita al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes”, constituye
una aseveración errónea, dado que esa institución es una persona jurídica creada de
conformidad con el artículo 10 de la Ley de Universidades y mediante Decreto Presidencial
N° 2.398 dictado el 27 de septiembre de 1977, publicado en la Gaceta Oficial de esa misma
fecha.
 La casa de estudios recurrida, como todas las Universidades Nacionales, tiene
personalidad jurídica propia, autonomía organizativa, académica, administrativa,
económica y financiera, así como patrimonio distinto e independiente del Fisco Nacional.
(Vid. Artículos 8, 9 y 12 de la Ley de Universidades, y la sentencia de esta Sala N° 4.550
del 22 de junio de 2005, caso: Elaine Claret contra la Universidad Nacional Experimental
“Rafael María Baralt”).

En este orden de ideas se tiene que la Universidad Nacional Abierta (UNA) es una
persona jurídica de derecho público, descentralizada funcionalmente, es decir, no se
encuentra adscrita a ningún órgano de la Administración Central, como erróneamente fue
expresado en el fallo apelado. Así se establece.

Ahora bien, la parte apelante alegó que el a quo al dictar la decisión recurrida
infringió el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
puesto que no se percató que el referido dispositivo constitucional establece una excepción
que permite el disfrute de la jubilación y una pensión, en la que se encuentra -en palabras
del recurrente- subsumida su situación jurídica.

Al respecto, observa esta Sala que no constituyen hechos controvertidos los

relativos a que el ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto se desempeñaba simultáneamente
como docente para la Universidad Nacional Abierta (UNA) y para el entonces Ministerio
de Educación, Cultura y Deportes, y que este último le concedió la jubilación a partir del 1°
de agosto de 2003, a través de la Resolución N° 03-18-01 de fecha 30 de junio de 2003,
según copias fotostáticas de la “Relación de Cargo y Tiempo de Servicio” emanada del
referido Ministerio, cursante a los folios 4 y 5 del expediente administrativo.

Después de otorgada la jubilación, el recurrente continuó trabajando en la

identificada casa de estudios, hasta que le sobrevino una enfermedad que lo incapacitó de
manera permanente para continuar con sus labores docentes, por lo que solicitó a esa casa
de estudios le fuere concedida la pensión de invalidez, ya que él cotizaba al fondo de
pensiones y jubilaciones del personal académico de esa Institución. Dicha pensión le fue
negada por contravenir -en los términos del acto recurrido- lo dispuesto en los artículos 148
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 70 de la Ley Orgánica del
Sistema de Seguridad Social.

Ahora bien, esta Alzada constata que cursa al folio 26 del expediente judicial un
comprobante de pago -en original- emitido por la identificada Universidad, en el que se
leen los montos que le deducían al ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto por concepto de
aporte al fondo de jubilaciones y pensiones de esa casa de estudios. Dicho documento no
fue impugnado ni cuestionado por la Institución académica recurrida, por lo que se le da
pleno valor probatorio.

Sobre este particular la Sala observa que la universidad prenombrada tiene un fondo
de pensiones y jubilaciones cuya base normativa de creación es la Resolución del Consejo
Nacional de Universidades de fecha 5 de febrero de 1976, publicada en la Gaceta Oficial de
la República de Venezuela N° 30.937 del 9 de marzo de 1976, contentiva de las “Pautas
Reglamentarias sobre Jubilaciones y Pensiones del Profesorado de las Universidades
Nacionales”, que en su artículo 8 dispone lo siguiente:

“Cada Universidad debe crear un fondo para atender las pensiones y

jubilaciones. Este fondo estará constituido por un aporte que harán
las Universidades de los fondos que reciban del Estado y una
contribución mensual obligatoria de todos los miembros del personal
docente y de investigación, jubilados o por jubilarse, así como
también por los beneficiarios de una pensión”.
 

Así, el Consejo Superior de la Universidad Nacional Abierta (UNA) dictó la

Resolución N° CS-001/01 de fecha 23 de enero de 2001, contentiva del  Reglamento de
Jubilaciones y Pensiones para el Personal Académico de esa casa de estudios, en cuyo
artículo 25 señala que:

“Los aportes de la universidad y la contribución mensual obligatoria

de los miembros del personal académico, activos, jubilados o
pensionados, serán fijados por el Consejo Directivo previo los
estudios necesarios, y administrados por la Fundación Fondo de
Jubilaciones y Pensiones para el Personal de la Universidad Nacional
Abierta. Los profesores que dejen de formar parte del personal de la
universidad, tendrán derecho a retirar de la fundación el cien por
ciento (100%) de sus aportes personales”.
 El fondo de jubilaciones y pensiones es una masa patrimonial integrada por las
aportaciones que efectúan la Universidad y los miembros de su personal académico en
función de sus ingresos mensuales, durante un tiempo determinado, conformándose una
globalidad que incluye el capital inicial más los intereses, la cual es empleada para
satisfacer el sistema de seguridad social de los partícipes.

Dentro de esta perspectiva se tiene que si a la parte apelante no se le hubiese

detectado la enfermedad que disminuyó su capacidad de trabajo, eventualmente continuaría
laborando para la Universidad recurrida y estaría cotizando para el fondo de pensiones y
jubilaciones de esa Institución, aun cuando percibiera la remuneración correspondiente al
derecho a la jubilación que le fue reconocido por el hoy Ministerio del Poder Popular para
la Educación.

De allí, cabe afirmar que -en este caso concreto- el goce concurrente de una
jubilación y de una pensión de invalidez, ambas por el desempeño de un cargo docente, no
constituye una vulneración del dispositivo constitucional bajo análisis. Esta afirmación es
aun más convincente cuando se aprecia que el recurrente en su condición de docente
universitario cotizaba para un sistema alternativo de seguridad social, esto es, el Fondo de
Jubilaciones y Pensiones de la Universidad Nacional Abierta.

Sobre la base de las consideraciones expuestas considera esta Alzada que el a quo:
(i) le atribuyó de manera errónea a la Universidad Nacional Abierta (UNA) la naturaleza de
un instituto universitario dependiente del identificado Ministerio; (ii) obvió que el
recurrente había ejercido simultáneamente la actividad docente para un órgano de la
Administración Central (el entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes) y para
una persona jurídica descentralizada funcionalmente (Universidad Nacional Abierta); y (iii)
no tomó en cuenta que la pensión de invalidez y la de jubilación tienen unos requisitos de
procedencia diferentes y responden a dos situaciones jurídicas disímiles, así como que
tienen como fin mantener la calidad de vida de los ciudadanos que se encuentran en ese
supuesto de hecho.

La inadvertencia de tales circunstancias llevó a la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo a sostener de forma errada, que la eventual pensión de invalidez otorgada
por la identificada casa de estudios implicaba un quebrantamiento del artículo 148 del
Texto Constitucional, que se repite en idénticos términos en el artículo 70 de la Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social, tal como fue alegado por la parte apelante,
incurriendo así la sentencia recurrida en el vicio de falso supuesto de derecho. Así se
decide.

Por lo tanto, resulta forzoso para esta Alzada declarar con lugar el recurso de
apelación interpuesto por la apoderada judicial del ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto,
contra la decisión N° 2007-866 de fecha 18 de abril de 2007 dictada por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, la cual se revoca. Así se decide.

Revocada la decisión apelada, esta Sala debe pasar a pronunciarse sobre el fondo del
asunto, y al respecto observa que la apoderada judicial de la parte accionante denunció que
la Universidad erró al sostener en el acto administrativo impugnado que el otorgamiento de
la pensión de invalidez solicitada contraría las normas constitucionales y legales antes
identificadas, puesto que su situación jurídica se encuentra subsumida en la excepción a que
alude ese dispositivo constitucional.

Con relación a este alegato debe este Órgano Jurisdiccional dar por reproducidos los
argumentos que se acaban de exponer, los cuales llevaron a concluir que el disfrute
simultáneo de la pensión de invalidez por parte de la Universidad Nacional Abierta (UNA)
y el derecho a la jubilación concedida por el hoy Ministerio del Poder Popular para la
Educación, no comporta –en este caso particular- una vulneración a los precitados
artículos, como equivocadamente lo sostuvo en el acto recurrido el Consejo Directivo de la
Universidad Nacional Abierta (UNA).

Juzga esta Sala que el error en el que incurrió el prenombrado Consejo Directivo -al
igual que el a quo- al establecer que el disfrute simultáneo del derecho a la jubilación y la
pensión de invalidez constituye una vulneración de los artículos antes identificados, hace
que se configure el vicio de falso supuesto de derecho del acto administrativo, puesto
que el mencionado órgano le dio a esas normas un sentido que no tienen (véanse, entre
otras, sentencias de esta Sala Nos 01194 y 01284 del 4 y 18 de julio de 2007,
respectivamente). Así se decide.
 A pesar de la anterior determinación este Órgano Jurisdiccional observa que la
Administración, en la Resolución impugnada, le negó la pensión de invalidez a la parte
actora y que ésta en su escrito recursivo solicitó, además de la declaratoria de nulidad del
acto administrativo, el restablecimiento de la situación jurídica infringida mediante el
otorgamiento de la pensión. Es por ello que en aras de garantizar el derecho de la tutela
judicial efectiva esta Sala pasa a pronunciarse sobre el segundo alegato del recurrente,
relativo al cumplimiento de los requisitos exigidos en el Reglamento de la Universidad
Nacional Abierta, para que le sea concedido el referido beneficio.

Al respecto, procede la Sala a determinar si el ciudadano Pedro Antonio Pernía

Soto, en su condición de docente a tiempo convencional de la Universidad Nacional
Abierta (UNA), tiene derecho al disfrute de la pensión de invalidez -cuyo pago, se insiste,
en este caso no implica un quebrantamiento de los dispositivos constitucionales y legales
antes analizados- establecida en el artículo 15 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones
para el Personal Académico de esa casa de estudios, de la siguiente forma:

“La incapacidad permanente de cualquier miembro del personal

académico para ejercer su cargo, después del quinto año de servicio,
da derecho al otorgamiento de una pensión cuyo equivalente será de
tantos veinticincoavos de sueldo mensual como de años de servicio
tenga en la universidad. La incapacidad deberá ser comprobada por
examen médico practicado por orden del Consejo Directivo”.

El dispositivo citado supra establece como presupuestos para el otorgamiento de la

pensión de invalidez por parte del personal académico, los siguientes: (i) que haya laborado
cinco (5) años en la Universidad Nacional Abierta (UNA), y (ii) que la incapacidad haya
sido comprobada por el Consejo Directivo de esa Universidad, previo examen médico.

El Consejo Directivo de la Universidad Nacional Abierta en la Resolución N° C.D.-

1233 de fecha 22 de junio de 2004, objeto de  impugnación, sostuvo que el recurrente no
cumplió con los supuestos de hecho de la norma, con base en los argumentos que se
transcriben a continuación:

“De conformidad con el artículo 15 del mencionado Reglamento (…)

son dos las condiciones que deben cumplirse para que un miembro –
ordinario o especial- del personal académico, sea incapacitado
 personalmente: Haber cumplido cinco  (5) años de servicio de la
UNA, lógicamente, ininterrumpidos, pues el espíritu de la
disposición reglamentaria es que ‘después del quinto (5°) año de
servicio’ –lo cual alude a su continuidad- al profesor que le
sobrevenga una causal de incapacidad permanente se le puede
otorgar una pensión por este motivo; y, haber comprobado la
incapacidad por examen médico dispuesto por el Consejo Directivo.
1.- Sobre el primer requisito, observa este Consejo Directivo que,
para la fecha en que el interesado hizo su solicitud -18 de febrero de
2003-, aún no había cumplido el quinto (5°) año de servicio en la
UNA, tal como lo exige el artículo 15 del Reglamento de
Jubilaciones y Pensiones para el Personal Académico, pues el
interesado cumpliría el quinto (5°) año de servicio el 05 de enero de
2004. Por otra parte, este Consejo Directivo no ha resuelto aún
sobre la renovación del contrato del Prof. Pedro Pernía para el año
2004, ni éste se renovó automáticamente según lo previsto en el
artículo 77 del Reglamento de Ingreso al Personal Académico y de
Ubicación y Ascenso en el Escalafón Universitario. Ello quiere decir
que, para cumplir con el primero de los requisitos indicados en el
citado artículo 15 reglamentario, era -y es- necesario que este
Cuerpo Directivo renovara el contrato por el año 2004, decisión que
como ya se expresó, no se ha adoptado.  (omissis) 2.- Por otra parte,
aprecia este Consejo Directivo que (…) fue comprobada la
incapacidad por examen médico dispuesto por el Consejo Directivo
y, por consiguiente, el solicitante cumplió el segundo de los
requisitos indicados en el artículo 15 del Reglamento de
Jubilaciones y Pensiones para el Personal Académico”. (Resaltado
de esta Sala).

Ahora bien, pasa esta Sala a verificar si en el presente caso se configuran los dos
extremos del dispositivo bajo estudio y, a tal efecto, observa que el segundo requisito
exige “la comprobación por parte del Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Abierta de la incapacidad alegada por el recurrente”.

En acto administrativo recurrido el Consejo Directivo de la identificada Universidad

determinó, previa la evaluación de un informe médico ordenado por ese mismo órgano, que
el ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto tiene disminuida su capacidad de trabajo por
presentar “Artritis Reumatoidea Espondiloartrosis”. De allí, cabe afirmar que la existencia
de la enfermedad que mermó la capacidad de trabajo del recurrente no constituye un punto
controvertido en el presente caso,  por lo tanto, debe tenerse como configurado el segundo
requisito normativo. Así se decide.
 Con relación al primer requisito, esto es, “que haya laborado cinco (5) años en la
Universidad Nacional Abierta”, esta Sala advierte que las normas deben ser interpretadas
en el contexto del instrumento legal que las contiene y, en el presente caso, la pauta jurídica
objeto de pronunciamiento se encuentra inserta en el Reglamento de Jubilaciones y
Pensiones para el Personal Académico de la Universidad Na cional Abierta, el cual
establece un sistema alternativo de seguridad social cuyos pilares fundamentales son el
tiempo de servicio del personal académico de esa institución y la cotización al fondo
durante un lapso razonable.

De tal manera, que los miembros del personal académico que presten sus servicios
en la Universidad recurrida por un período de cinco (5) años y vean limitada su capacidad
para desempeñar de forma permanente las funciones inherentes a su cargo, tendrán derecho
a la pensión de incapacidad, siempre y cuando esta última sea comprobada mediante
examen médico.

En tal sentido, juzga esta Sala que el Consejo Directivo de la Universidad recurrida
interpretó erróneamente el dispositivo antes citado, al sostener que el personal académico
de esa casa de estudios tendrá el derecho a una pensión de invalidez una vez cumplido
cinco (5) años de servicios ininterrumpidos, ya que la regla transcrita supra no dispone
nada en cuanto al cumplimiento del tiempo establecido en forma estrictamente continua.

En ese contexto, se aprecia que el ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto ingresó a la
Universidad Nacional Abierta (UNA), como asesor, desde el 16 de noviembre de 1979
hasta el 31 de octubre de 1982, y luego, en calidad de profesor, desde el 1° de noviembre de
1982 hasta el 19 de octubre de 1994, para nuevamente prestar servicios en esa casa de
estudios, también como profesor contratado, desde el 5 de enero de 1999 hasta el 31 de
diciembre de 2003, tal como se desprende de la copia certificada de la “Relación Laboral”
emanada de la Dirección de Recursos Humanos del Vicerrectorado Administrativo de la
identificada casa de estudios, el 26 de febrero de 2003, cursante a los folios 1, 2 y 3 del
expediente administrativo.

Observa esta Sala que no existe un desacuerdo en cuanto al tiempo en el que trabajó
el recurrente en la Universidad, puesto que las fechas indicadas en la copia certificada de la
“Relación Laboral” coinciden con las señaladas en el acto administrativo por el Consejo
Directivo de la identificada casa de estudios, así como con las expresadas por el recurrente
en el escrito recursivo, de modo que el tiempo laborado por aquél en esa Institución de
Educación Superior, no es un hecho controvertido en el caso de autos.

De tal manera, que el ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto trabajó un poco más de
diecinueve (19) años y once (11) meses en la Universidad Nacional Abierta (UNA), cotizó
para el fondo de pensiones y jubilaciones de esa Institución y, una vez reconocido el
derecho a la jubilación por el hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación, e incluso
después de detectada la enfermedad que le disminuyó su capacidad laboral, continuó
laborando en esa casa de estudios.

Por consiguiente, juzga este Órgano Jurisdiccional que el Consejo Directivo de la

Universidad Nacional Abierta (UNA) al dictar el acto administrativo impugnado incurrió
en el vicio de falso supuesto de derecho, al darle a los artículos 148 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela y 70 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad
Social, un sentido que estas normas no tienen, y al sostener que la consecuencia jurídica
prevista en el artículo 15 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal
Académico de esa casa de estudios, no resultaba aplicable al presente caso, sin apreciar que
el recurrente trabajó aproximadamente diecinueve (19) años y once (11) meses en esa
Institución y que cotizó al Fondo de Pensiones y Jubilaciones de la precitada Universidad.
Así se declara.

En virtud de lo anterior, esta Sala considera inoficioso pronunciarse sobre los

restantes alegatos expuestos en el escrito recursivo, declara con lugar el recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto y anula la Resolución N° C.D.- 1233 de
fecha 22 de junio de 2004, dictada por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Abierta (UNA). Así se decide.

En consecuencia y en atención al artículo 259 de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, se ordena a la Universidad Nacional Abierta (UNA) el
otorgamiento de la pensión de invalidez al ciudadano Pedro Antonio Pernía Soto, así como
el pago correspondiente del referido beneficio desde el 1° de de enero de 2004, tal como
fue solicitado en el escrito recursivo. Así se declara.

VII

DECISIÓN

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del
ciudadano PEDRO ANTONIO PERNÍA SOTO, contra la sentencia N° 2007-866 de
fecha 18 de abril de 2007, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
por lo tanto, se REVOCA el fallo apelado.

2.- CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por

la representación judicial del ciudadano PEDRO ANTONIO PERNÍA SOTO y, en
consecuencia, se ANULA la Resolución N° C.D.- 1233 de fecha 22 de junio de 2004,
dictada por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Abierta (UNA).

3.- Se ORDENA a la Universidad Nacional Abierta (UNA) otorgar al ciudadano

PEDRO ANTONIO PERNÍA SOTO, la pensión de invalidez y cancelar el referido
beneficio desde el 1° de enero de 2004.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente judicial y el

administrativo al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa

del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de enero del año
dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
   
                   La
Vicepresidenta
                      
YOLANDA JAIMES
GUERRERO

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA

 
                       HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
             
  Ponente

EMIRO GARCÍA ROSAS

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

  En catorce (14) de enero del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior
sentencia bajo el Nº 00016.

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN