DERECHO EN LÍNEA

Derecho Administrativo II

Créditos 2

Docente Autora:
Abg. Raisa Cedeño Loor, Mg.

Titulación Semestre

Derecho Sexto

Tutorías: El profesor asignado se publicará en el entorno virtual de

aprendizaje online.utm.edu.ec), y sus horarios de conferencias se
indicarán en la sección CAFETERÍA VIRTUAL.

PERÍODO MAYO – SEPTIEMBRE 2022

Índice

Procedimiento Administrativo ................................................................. 4

Concepto ................................................................................................ 4

Procedimiento Administrativo en sede Administrativa: ........................ 6

Tipos de Procedimientos Administrativos: .................................. 7

El procedimiento administrativo y la función administrativa: ................ 9

Los órganos administrativos: ........................................................... 9

Los órganos judiciales: .................................................................. 10

Principios Generales del Procedimiento Administrativo Sancionador

que Garantizan el Debido Procedimiento Administrativo: ............................ 10

Principio del Debido Procedimiento Administrativo ........................ 10

La Motivación del Acto Administrativo ........................................... 11

Principio de Eficiencia.................................................................... 14

Principio de Eficacia ...................................................................... 15

El Procedimiento Administrativo en el Ecuador: Código Orgánico

Administrativo (COA): ..................................................................................... 15

Normas generales aplicables al procedimiento administrativo: ......... 15

Potestad resolutoria y terminación del procedimiento: ...................... 20

Acto administrativo ............................................................................ 20

Otras formas de terminación del procedimiento administrativo:......... 22

Silencio administrativo (Artículo 207) .................................................... 22

2
Desistimiento (Artículo 211) .................................................................. 22

Caducidad del procedimiento de oficio (Artículo 213) ........................... 23

Causa imprevista (Artículo 215) ............................................................ 24

Terminación convencional (Artículo 216) .............................................. 24

Recursos administrativos en el Código Orgánico Administrativo: ......... 24

Efectos de la no impugnación del acto administrativo (Artículo 218)..... 25

Clases de recursos (Artículo 219) ......................................................... 25

Requisitos formales de las impugnaciones (Artículo 220) ..................... 25

Subsanación (Artículo 221)................................................................... 26

Defectos en la tramitación (Artículo 222) .............................................. 26

Resolución de la impugnación (Artículo 223) ........................................ 27

Recurso de Apelación: .......................................................................... 27

Recurso extraordinario de revisión: ...................................................... 30

3
Procedimiento Administrativo

Concepto
El hito histórico, del sometimiento del poder público a la Ley, es la revolución
francesa de 1789. Al respecto, los tratadistas, Eduardo García de Enterría y
Tomás Ramón Fernández, sostienen:

El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las

concepciones jurídicas de la revolución francesa y como una
reacción directa contra las técnicas del gobierno del absolutismo.
Este partía de un principio básico: la fuente de todo Derecho es la
persona subjetiva del Rey en su condición de representante de
Dios en la comunidad, lo que implica que pudiese actuar tanto por
normas generales como por actos singulares o por sentencias
contrarias a aquellas. Los revolucionarios rechazaban ambas
cosas: la fuente del Derecho no está en ninguna estancia
supuestamente trascendental a la comunidad, sino en esta
misma, en su voluntad general; y, a la vez, solo hay una forma
legítima de expresión de esta voluntad, la Ley general […] […] Ley
general que ha de determinar todos y cada uno de los actos
singulares del poder.

Según Roberto Dromi, el procedimiento administrativo debe ser entendido

como “El conducto por el que transita en términos de derecho la actuación
administrativa, en cuanto se integra con el conjunto de reglas para la
preparación, formación, control, e impugnación de la voluntad administrativa”.

Este concepto, tiene especial importancia, por cuanto el autor argentino, grafica
lo que se debe entender por procedimiento administrativo, al asimilarle a un
“conducto por el que transita”, por cuanto, resalta la obligación de la autoridad
pública a someterse a las fases y etapas del trámite establecido por la norma,
en rigurosa observancia de los requisitos, tiempos, actuaciones, etc., que han
sido expresamente regulados.

4
La definición de Dromi, guarda armonía con el concepto del autor colombiano
Jaime Orlando Santofimio, quien en su obra “Procedimiento, eficacia y validez”,
entiende al procedimiento administrativo como:

El camino ya establecido legalmente, por este motivo deben

cumplirse con los trámites y formalidades, a los cuales deben
someterse las autoridades administrativas en ejercicio de sus
potestades y facultades, tendientes a la producción de actos
administrativos, es decir el procedimiento administrativo es aquel
instrumento jurídico por el cual se viabiliza el actuar de la
Administración.

Asimismo, el autor ecuatoriano Jorge Zavala Egas, al conceptualizar al

procedimiento administrativo, es gráfico, por cuanto manifiesta que “el
procedimiento administrativo es la sucesión ordenada de los actos constitutivos
del cauce a través del cual se cumple la actividad de la administración pública
dirigida derechamente a producir consecuencias en el mundo del derecho”.

Por otra parte, Juan Carlos Cassagne, señala al procedimiento administrativo,

como “[…] un instrumento de control de la legitimidad (que incluye legalidad y
razonabilidad o justicia) y del acierto de los actos en relación con el interés
público o bien común que es el fin de que la Administración persigue (control
de oportunidad, mérito o conveniencia)”.

Esta definición, se relaciona con la del autor ecuatoriano Patricio Secaira

Durango, quien define al procedimiento administrativo como:

El conjunto de actividades administrativas mediante el cual el

sujeto activo satisface las necesidades o pretensiones del sujeto
pasivo. Constituye un sistema al cual está confiado el
cumplimiento de los requerimientos de los administrados. Al
procedimiento le interesa la satisfacción plena del servicio público
en sede administrativa únicamente; es por lo tanto el conjunto de
operaciones administrativas que deben cumplirse para lograr el

5
 pronunciamiento del órgano público.

Procedimiento Administrativo en sede Administrativa:

Es indudable que el procedimiento administrativo es una herramienta básica

para la Administración Pública que permite consolidar en sede administrativa
los principios del Estado constitucional, como son:

a) Juridicidad. - Porque la máxima expresión de lo jurídico es la

Constitución por ende el procedimiento administrativo coadyuva a
resguardar los derechos de protección o debido proceso; y, al estar
constituido por una serie de actos coordinados previo a la emisión de
la decisión final o resolución evita la emisión de una resolución
arbitraria.
b) Responsabilidad. - Porque las autoridades y funcionarios son
responsables por cada uno de los actos que emiten, no sólo por la
resolución o decisión final.
c) Control. - Como se desarrollará más adelante el procedimiento
administrativo constituye un mecanismo de autocontrol para la
Administración que permite la emisión de decisiones motivadas y
eficaces.

Sustentado teóricamente el principio de legalidad, la actividad reglada, y, la

seguridad jurídica en sede administrativa, es necesario sostener como estos
preceptos son necesarios en el procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo común, debe ser caracterizado por su

generalidad, simplicidad y celeridad. Las normas jurídicas que regulan los
procedimientos de la administración pública, deben distinguirse por la precisión
de sus términos, para que, en su aplicación, no genere dudas, tanto para el
servidor público, la administración pública, ni mucho menos para el
administrado.

La unificación del procedimiento administrativo común, constituye un desafío

6
para los Estados, respecto al otorgamiento de certeza a los ciudadanos, frente
a sus relaciones jurídicas con la administración; además, de someter a la
administración pública al principio de legalidad.

Las reglas del procedimiento administrativo son fundamentales en

el proceso de mejorar la gestión pública. Es este sentido la
normativa simplifica la tramitación de los procedimientos
administrativos incrementando la eficacia y eficiencia del sector
público beneficiando directamente a los ciudadanos. […]

La actuación de la administración se traduce en la realización de actividades de

diversa índole, tendientes a satisfacer en forma inmediata, el interés público y
el bien común, cuya concreción de sus fines es indispensable para toda
sociedad jurídicamente organizada.

Por lo tanto, la administración pública, exterioriza su voluntad administrativa por

medio de: el acto administrativo; el acto administrativo de simple
administración; el hecho administrativo; el contrato administrativo; y, la
actividad reglamentaria.

El procedimiento administrativo, son los supuestos normativos de formación de

la voluntad de la administración pública, en relación con el interés público o
bien común, que es el fin que la administración persigue. En otros términos,
constituye el fundamento del interés público, para emitir las facultades regladas
a las que se debe someter la administración pública, al momento de dictar el
acto administrativo.

Tipos de Procedimientos Administrativos:

El procedimiento administrativo es un conjunto de actuaciones que debe

realizar la Administración para producir un acto administrativo. Dentro del
procedimiento se distinguen actos en trámite, durante las distintas fases del
mismo y un acto definitorio o resolución, que culmina el proceso.

7
Existen dos conceptos de procedimiento administrativo:

▪ Concepto estricto: según el que se define la sucesión de las

actuaciones para producir actos declarativos y ejecutivos.
▪ Concepto amplio: por el que se engloba al conjunto de normas y
principios para la prescripción en la forma de elaboración del acto,
donde se toman los requisitos de validez y eficacia, distintos
modos de revisión, de ejecución y que incluye garantías tanto
generales como particulares de ese procedimiento.

El procedimiento administrativo del COA contempla tres fases: inicio, prueba,

terminación y ejecución; aunque en algunos casos procede la realización de
actos previos. Estas etapas, con ligeros matices, coinciden con las que señala
la doctrina para el procedimiento administrativo de primera generación.

El procedimiento tiene una función adjetiva, de aplicación del Derecho para la

consecución de un resultado ya previsto en la norma, no se busca el consenso
de los interesados, no se propicia adecuadamente la cooperación público-
privada ni la participación a pesar de ser principios establecidos en la
legislación. Culmina con la ejecución forzosa, sin que se contemple la
supervisión y el control de las decisiones tomadas, lo cual es una seria
limitación si se tiene en cuenta que en los modos de actuar de la
Administración moderna se requiere control ex ante y ex post como garantía de
la buena administración y de la legalidad.

Se configura un procedimiento que desembocará de manera inevitable en una

de las posibles actuaciones administrativas previstas en el artículo 89, en
relación con el segundo párrafo del artículo 134 del COA: acto administrativo,
acto de simple administración, contrato administrativo, hecho administrativo o
acto normativo de contenido administrativo.

Cabe resaltar que el legislador intentó superar la concepción tradicional en la

que el procedimiento solo podía terminar a través de un acto administrativo. Sin
embargo, si se analiza cada una de las opciones que brinda el referido artículo

8
89, cuestión que se desarrollará en una investigación posterior; cabría
preguntarse si en dicha formulación quedan incluidos los procedimientos que
no están conformados para terminar en una decisión como pueden ser, por
ejemplo, los que realiza la Administración para la obtención y tratamiento de
información.

Una interpretación extensiva de la figura saco contenida en la última oración

del segundo párrafo del artículo 134 del Código Orgánico Administrativo.

“(…) la actividad de la administración pública para la que no se

prevea un procedimiento específico, se sustanciarán en
procedimiento administrativo”.

El procedimiento administrativo y la función administrativa:

Así la serie o secuencia de actos a través de los cuales se desenvuelve la

actividad principalmente de los organismos administrativos (no de los judiciales,
como regla) no se denominará ya “proceso administrativo” sino “procedimiento
administrativo”. Toda actividad estatal de tipo administrativo se manifestará a
través del procedimiento administrativo y por ello existe una coincidencia entre
el concepto de función administrativa y el de procedimiento administrativo. La
función administrativa es básicamente “toda la actividad que realizan los
órganos administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativo y
jurisdiccional, excluidos respectivamente los actos y hechos materialmente
legislativos y jurisdiccionales”.

Los órganos administrativos:

Los órganos administrativos no realizan sino función administrativa, siendo

impropio y antijurídico pretender reconocerles función jurisdiccional o
legislativa; se sigue de ello que los procedimientos de los órganos
administrativos constituyen “procedimientos administrativos,” sea que se trate
de órganos de la administración central, o de organismos descentralizados del
Estado. (Entes autárquicos, etc.) Sólo se podría hablar de jurisdicción en sede
administrativa si se crearan, a la usanza de Canadá o Gran Bretaña, tribunales

9
administrativos imparciales e independientes para dictar el primer acto
administrativo.

Los órganos judiciales:

Los órganos judiciales realizan sólo su propia función, la jurisdiccional y la

función administrativa; no les corresponde el ejercicio de la función legislativa.
En cuanto al criterio de distinción entre su función específica —la
jurisdiccional— y la administrativa, él es negativo: Toda la actividad de los
órganos judiciales que no sea materialmente jurisdiccional, será administrativa;
en esa medida, pues, los órganos judiciales en materia contenciosa
administrativa tienen como objeto principal el control de legalidad de las
actuaciones de los órganos administrativos.

Principios Generales del Procedimiento Administrativo Sancionador que

Garantizan el Debido Procedimiento Administrativo:

Principio del Debido Procedimiento Administrativo

El principio al debido proceso (debido procedimiento en el ámbito

administrativo) corresponde, en primeros términos, a una garantía
constitucional determinada en el artículo 76, que limita el poder punitivo del
Estado que se materializa con el correcto “cumplimiento de una secuencia de
actos por parte de la autoridad administrativa” (Laverde Álvarez, 2016, p. 18).

Como se puede verificar en dicho artículo, esta garantía es un conjunto de

principios que la administración debe obligatoriamente observar durante la
tramitación de procedimiento administrativo, para emitir la respectiva
resolución; ya que, la inobservancia del mismo puede acarrear la nulidad o
anulabilidad del acto. Como podemos observar, este principio es inherente al
principio de juridicidad y contiene una serie de más principios que son parte del
tema de investigación.

El desarrollo del principio al debido proceso se encuentra integrado por una

serie de garantías que la administración pública debe imperativamente aplicar,

10
que se constituyen como un eje orientador para la aplicación del procedimiento
administrativo sancionador. Este principio parte de la Norma Suprema al
manifestar en su artículo 76 que “En todo proceso en el que se tramiten
derechos y obligaciones de cualquier orden se asegurará el derecho al debido
proceso que incluirá las siguientes garantías (…)” (Constitución de la República
del Ecuador, 2008).

En atención a esta disposición, cabe aclarar que no hace uso exclusivo para
los procesos judiciales, ya que por el principio de unidad se entiende a la
Constitución como un cuerpo unitario y sistemático. Como medida de
aclaración podemos encontrar en el artículo 33 del COA que hace referencia al
debido procedimiento; con lo que es lógico deducir que el debido proceso es
completamente aplicable al procedimiento administrativo sancionador.

Como hemos expresado, el debido proceso se encuentra estructurado por una

serie de garantías que debe aplicar la administración; al respecto, nuestra
Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

De conformidad con la norma consagrada en el artículo 76 de la

Constitución de la República, el debido proceso constituye un
derecho de protección y un principio constitucional primordial,
concebido como el conjunto de derechos y garantías propias de
las personas, así como las condiciones de carácter sustantivo y
procesal que deben cumplirse con la finalidad que quienes son
sometidos a procesos en los cuales se determinen derechos y
obligaciones, gocen de las garantías para ejercer su derecho de
defensa y obtener de los órganos judiciales y administrativos un
proceso exento de arbitrariedades. (042-17 SEP-CC, 2010).

La Motivación del Acto Administrativo

En un sentido concreto la Constitución consagra a la motivación como una

garantía que se encuentra integrada al debido proceso. La motivación del acto
administrativo consiste en la debida fundamentación de las razones de hecho y
de derecho que determinan y justifican la decisión de la administración pública,

11
entendiéndose que ésta fue dictada en resguardo de la seguridad jurídica y el
control de la arbitrariedad. La Corte Interamericana como la Corte Europea de
Derechos Humanos ha indicado, en varias ocasiones, que la motivación es la
exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión,
ya que “las decisiones que adopten los órganos internos que pueden afectar
derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo
contrario serían decisiones arbitrarias”.

Doctrinariamente existen dos posiciones que pretenden ubicar a la motivación

del acto como un mecanismo de forma o de fondo; de esta manera para el
ilustre tratadista Marienhoff manifiesta:

No es otra cosa que un aspecto o ingrediente del elemento forma

del acto administrativo, no es pues un elemento autónomo de
dicho acto. - Tienen de a poner de manifiesto la “juridicidad” del
acto emitido acreditando que, en el caso concurren las
circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisión. -
Alejase así todo atisbo de arbitrariedad. En suma trátese de una
expresión de la forma que hace a la substancia del acto.
(Marienhoff, 1966, p. 326)

De igual manera el tratadista Juan Carlos Cassagne se refiere a la motivación

del acto en los siguientes términos:

En nuestro concepto, la motivación es un requisito que integra el

elemento forma y consiste en la exteriorización de las razones
que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto
en las circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el
interés público que se consigue con el dictado del acto (finalidad).
(Cassagne, 2008, p. 203)

Por el contrario, el tratadista García de Enterría sostiene que la motivación del

acto administrativo es un mecanismo técnico de control de la causa y un
requisito de fondo, exponiendo lo siguiente:

12
 Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de
fondo (más técnicamente. La motivación es interna corporis, no
externa; hace referencia a la perfección del acto más que a
formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse que la
motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por
el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar
razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la
decisión. Por ejemplo: no bastaría jubilar a un funcionario
invocando simplemente una razón de “incapacidad física”; habrá
que concretar qué incapacidad física en particular y cómo se ha
valorado y en qué sentido la misma justifica legalmente la
resolución. No cabe sustituir un concepto jurídico indeterminado
que esté en la base de la ley de cuya aplicación se trata por otro
igualmente indeterminado; habrá que justificar la aplicación del
concepto a las circunstancias de hecho singulares que se trata;
otra cosa no es expresar un motivo, es, más bien, formular una
conclusión. (García y Fernández, 2008, pág. 548)

En tal virtud, podemos decir que la motivación del acto administrativo no se

constituye específicamente en un elemento de forma sino más bien de fondo.
Nuestro país ha reconocido a la motivación como una garantía constitucional
consagrada en el artículo 76 numeral 7 literal l) de la Carta Magna, al mandar:

Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas.

No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las
normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los
actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren
debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o
servidores responsables serán sancionados.

De esta manera la motivación se torna en un elemento esencial del acto

administrativo para su emisión, puesto que aquí confluyen, como se ha dicho,
la valorización y exposición del hecho causal y la juridicidad invocando las

13
normas jurídicas pertinentes y los principios aplicables para su decisión. No
puede entenderse bajo ningún concepto que exista una motivación tacita en el
acto por parte de la autoridad emisora, por lo que sino confluye la debida
fundamentación corre el riesgo de dejar en la indefensión al administrado y el
mismo puede ser impugnado por su nulidad.

El Código Orgánico Administrativo considera, en su artículo 99, a la motivación

como un requisito de validez del acto, y en el artículo 100 manifiesta que la
motivación del acto administrativo observará:

1. El señalamiento de la norma jurídica o principios jurídicos aplicables y la

determinación de su alcance.
2. La calificación de los hechos relevantes para la adopción de la decisión,
sobre la base de la evidencia que conste en el expediente
administrativo.
3. La explicación de la pertinencia del régimen jurídico invocado en relación
con los hechos determinados.

Se puede hacer remisión a otros documentos, siempre que la referencia se

incorpore al texto del acto administrativo y conste en el expediente al que haya
tenido acceso la persona interesada.

Si la decisión que contiene el acto administrativo no se deriva del

procedimiento o no se desprende lógicamente de los fundamentos expuestos,
se entenderá que no ha sido motivado. (Código Orgánico Administrativo, 2017)

Principio de Eficiencia

La eficiencia es uno de los principios consagrados en el artículo 227 de la

Constitución de la República cuyo eje radica en el recurso humano -servidor
público- quien con organización, planificación y utilizando la menor cantidad
recursos materiales y económicos, coadyuva a hacer una realidad la
simplificación administrativa que, la Carta Fundamental la ha incluido en su
artículo 300 referente al Régimen Tributario; por eso es que los servidores
públicos deben emplear la suficiente diligencia en la tramitación de los

14
procedimientos administrativos.

Principio de Eficacia

La eficacia no se rezaga en el cumplimiento de funciones en el menor tiempo

posible sino en su correcto cumplimiento y en la obtención de los resultados
deseados, sin que ello signifique un concepto gerencial, puesto que la eficacia
dentro del procedimiento administrativo podría ser una expresión del Estado
constitucional de derechos porque para hacer realidad la eficacia el funcionario
debe también coadyuvar a cumplir con los deberes del Estado contemplados
en el artículo 3 de la Constitución de la República, y, en este caso implicaría
también el hacer efectivos los derechos consagrados en la Carta Fundamental
y en los instrumentos internacionales de derechos humanos; por ende la
eficacia como principio general del procedimiento administrativo se traduce en
la emisión de una resolución correcta, acertada y resguardando los derechos
de los administrados, toda vez que la Administración Pública no es un fin sino
un medio para la consolidación del interés todos los ciudadanos.

El Procedimiento Administrativo en el Ecuador: Código Orgánico

Administrativo (COA):

Normas generales aplicables al procedimiento administrativo:

Procedencia (Artículo 134)

Las reglas se aplican al procedimiento administrativo, a los procedimientos

especiales y a los procedimientos para la provisión de bienes y servicios
públicos, en lo que no afecte a las normas especiales que rigen su provisión.
No se aplicarán a los procedimientos derivados del control de recursos
públicos.

Los reclamos administrativos, las controversias que las personas puedan

plantear ante las administraciones públicas y la actividad de la administración
pública para la que no se prevea un procedimiento específico, se sustanciarán
en procedimiento administrativo.

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Los procedimientos para el ejercicio de la potestad sancionadora y la ejecución
coactiva son especiales y se regulan en el Libro Tercero de este Código.

Dirección (Artículo 135)

La dirección del procedimiento administrativo le corresponde a la

Administración Pública, en ejercicio de las competencias que se le atribuyan en
el ordenamiento jurídico y en el Código Orgánico Administrativo.

Formularios y modelos (Artículo 136)

Las administraciones públicas pueden establecer formularios de uso obligatorio

y determinar los modelos de solicitudes, reclamos, recursos y, en general, de
cualquier tipo de petición que se le dirija.

Los formularios y modelos estarán a disposición de las personas en las

dependencias administrativas y se publicarán a través de los medios de
difusión institucional.

La persona interesada puede acompañar los elementos que estime

convenientes para precisar o completar los datos del formulario o modelo, los
cuales no podrán ser inadmitidos y serán valorados por el órgano al momento
de resolver.

Actuaciones orales y audiencias (Artículo 137)

La administración pública puede convocar a las audiencias que requiera para

garantizar la inmediación en el procedimiento administrativo, de oficio o a
petición de la persona interesada. Esta competencia es facultativa y se ejercerá
sin que se afecten las etapas o los términos o plazos previstos para cada
procedimiento administrativo.

Se dejará constancia de los actos del procedimiento administrativo realizados

de forma verbal en el acta correspondiente.

Razón de recepción (Artículo 138)

La razón de recepción es el recibo, físico o digital, que expiden las

16
administraciones públicas en el que se acredita la fecha de presentación de la
solicitud, nombres completos y la sumilla de quien recibe.

Las administraciones públicas pueden crear registros electrónicos para la

recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días
del año, durante las veinticuatro horas, aunque a efectos de cómputos de
términos y plazos, se aplicará lo previsto en este Código.

En caso de que las administraciones públicas no cumplan con esta obligación,

la persona interesada puede solicitar la expedición del recibo, incluso
acudiendo al superior jerárquico.

Las administraciones públicas no pueden negarse a recibir los escritos que la

persona interesada presente, salvo el caso en que no se haya consignado el
lugar de la notificación. El incumplimiento de este deber genera
responsabilidades del servidor público a cargo.

Impulso procedimental (Artículo 139)

A las administraciones públicas les corresponde el impulso oficial del

procedimiento administrativo.

Al solicitar las diligencias o trámites que deban ser cumplidos por otros órganos
administrativos, debe indicarse el término para su cumplimiento.

El órgano competente debe corregir las omisiones o errores de derecho en que

incurran las personas que intervienen en el proceso, que no se refiera a la
pretensión, con excepción del procedimiento administrativo sancionador.

La persona interesada podrá también impulsar el procedimiento administrativo,

particularmente, en lo que respecta a las cargas y obligaciones en la práctica
de la prueba.

En los supuestos de solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en

el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, la
administración pública puede resolver, de forma motivada, su inadmisión a
trámite en el plazo de diez días contados a partir de su recepción.

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Expediente administrativo (Artículo 145)

Los documentos de un expediente constarán ordenados cronológicamente en

función de su recepción.

Todas las hojas del expediente serán numeradas de manera secuencial,

manualmente o por medios electrónicos.

Al acto de simple administración, incluso el inicial de cualquier procedimiento,

se hace referencia como orden de procedimiento seguida por el
correspondiente ordinal.

El acto administrativo lleva la nomenclatura de resolución y cualquier otro

indicador empleado en la administración pública para su identificación. La
constancia se incorporará al expediente bajo la nomenclatura de razón.

Iniciativa (Artículo 183)

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a solicitud de la

persona interesada. A solicitud de la persona interesada de la forma y con los
requisitos previstos en el Código Orgánico Administrativo.

De oficio, mediante decisión del órgano competente, bien por iniciativa propia o
como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos
administrativos o por denuncia.

Iniciativa propia (Artículo 184)

La iniciativa propia es la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto

de las conductas o hechos objeto del procedimiento administrativo por parte del
órgano que tiene la competencia de iniciarlo.

Orden superior (Artículo 185)

La orden superior emitida por un órgano administrativo superior jerárquico

contendrá:

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 1. La designación de las personas interesadas en el procedimiento
administrativo o de la persona presuntamente responsable cuando este
tenga por objeto la determinación de alguna responsabilidad.
2. Las actuaciones o hechos objeto del procedimiento o que puedan
constituir el fundamento para determinar responsabilidad, tales como, la
acción u omisión de la que se trate o la infracción administrativa y su
tipificación.
3. La información o documentación disponible que puede resultar relevante
en el procedimiento.

Sin embargo, los servidores públicos podrán objetar por escrito, las órdenes de
sus superiores, expresando las razones para tal objeción. Si el superior insiste
por escrito, las cumplirán, pero la responsabilidad recaerá en el superior.

Petición razonada (Artículo 186)

La petición razonada es la propuesta de inicio del procedimiento formulada por

cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciarlo y que
tiene conocimiento de su objeto.

La petición contendrá los mismos requisitos previstos para la orden superior.

Sin embargo, el órgano a quien se dirige la petición podrá abstenerse de iniciar
el procedimiento para lo cual comunicará expresamente y por escrito, los
motivos de su decisión.

Denuncia (Artículo 187)

La denuncia es el acto por el que cualquier persona pone en conocimiento, de

un órgano administrativo, la existencia de un hecho que puede constituir
fundamento para la actuación de las administraciones públicas.

La denuncia por infracciones administrativas expresará la identidad de la

persona que la presenta, el relato de los hechos que pueden constituir
infracción y la fecha de su comisión y cuando sea posible, la identificación de

19
los presuntos responsables.

La denuncia no es vinculante para iniciar el procedimiento administrativo y la

decisión de iniciar o no el procedimiento se comunicará al denunciante.

Medios electrónicos (Artículo 188)

El procedimiento administrativo puede iniciar por cualquiera de las formas

previstas a través de medios electrónicos cuando estos hayan sido
implementados. Las instrucciones determinadas por la administración pública
serán claras y precisas.

Las actuaciones dentro del procedimiento administrativo podrán realizarse a

través de medios electrónicos, informáticos, magnéticos, telemáticos u otros
producidos por la tecnología.

Potestad resolutoria y terminación del procedimiento:

Terminación del procedimiento administrativo (Artículo 201)

El procedimiento administrativo termina por:

1. El acto administrativo.
2. El silencio administrativo.
3. El desistimiento.
4. El abandono.
5. La caducidad del procedimiento o de la potestad pública.
6. La imposibilidad material de continuarlo por causas imprevistas.
7. La terminación convencional.

Acto administrativo

Obligación de resolver (Artículo 202). El órgano competente resolverá el

20
procedimiento mediante acto administrativo.

El vencimiento de los plazos previstos para resolver no exime al órgano

competente de su obligación de emitir el acto administrativo.

Las administraciones públicas no pueden abstenerse de resolver con la excusa

de la falta u oscuridad de la ley.

Plazo de resolución (Artículo 203)

El acto administrativo en cualquier procedimiento será expreso, se expedirá y

notificará en el plazo máximo de un mes, contado a partir de terminado el plazo
de la prueba.

El transcurso del plazo máximo para resolver un procedimiento y notificar la

resolución se puede suspender, únicamente en los supuestos expresamente
recogidos en este Código.

Ampliación extraordinaria del plazo para resolver (Artículo 204)

En casos concretos, cuando el número de personas interesadas o la

complejidad del asunto exija un plazo superior para resolver, se puede ampliar
el plazo hasta dos meses.

Contra la decisión que resuelva sobre la ampliación de plazos, que debe ser
notificada a los interesados, no cabe recurso alguno.

Contenido del acto administrativo (Artículo 205)

El acto administrativo expresará la aceptación o rechazo total o parcial de la

pretensión de la persona interesada, los recursos que procedan, el órgano
administrativo o judicial ante el que deban presentarse y el plazo para
interponerlos.

21
Otras formas de terminación del procedimiento administrativo:

Silencio administrativo (Artículo 207)

Los reclamos, solicitudes o pedidos dirigidos a las administraciones públicas

deberán ser resueltos en el término de treinta días, vencido el cual, sin que se
haya notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá que es positiva.

Para que se produzca el silencio administrativo, el acto administrativo presunto

que surja de la petición, no debe incurrir en ninguna de las causales de nulidad
prescritas por el Código Orgánico Administrativo.

El acto administrativo presunto que resulte del silencio, será considerado como
título de ejecución en la vía judicial. Al efecto, la persona interesada incluirá en
su solicitud de ejecución una declaración, bajo juramento, de que no le ha sido
notificada la decisión dentro del término previsto.

Además, acompañará el original de la petición en la que aparezca la fe de

recepción. No serán ejecutables, los actos administrativos presuntos que
contengan vicios inconvalidables, esto es, aquellos que incurren en las
causales de nulidad del acto administrativo, previstas en este Código, en cuyo
caso el juzgador declarará la inejecutabilidad del acto presunto y ordenará el
archivo de la solicitud.

Desistimiento (Artículo 211)

La persona interesada puede desistir del procedimiento cuando no esté

prohibido por la ley. Debe indicarse expresamente si se trata de un
desistimiento total o parcial. Si no se precisa, se considera que se trata de un
desistimiento total.

En los casos de desistimiento, la persona interesada no puede volver a

plantear, igual pretensión, en otro procedimiento con el mismo objeto y causa.

22
El desistimiento puede realizarse por cualquier medio que permita su
constancia en cualquier momento antes de que se notifique el acto
administrativo. Solo afecta a aquellos que lo soliciten.

En el supuesto de realizarse de forma verbal, se formaliza con la

comparecencia de la persona interesada ante el servidor público encargado de
la instrucción del asunto, quien, conjuntamente con aquella, suscribirá la
respectiva diligencia.

En los procedimientos iniciados de oficio, la administración pública podrá

ordenar el archivo en los supuestos y con los requisitos previstos en la ley.

Abandono (Artículo 212)

Las administraciones públicas declararán la terminación del procedimiento por

abandono, ordenando el archivo de las actuaciones, en los procedimientos
iniciados por solicitud de la persona interesada, cuando esta deje de impulsarlo
por dos meses, a excepción de los casos en que las administraciones públicas
tengan pronunciamientos pendientes o por el estado del procedimiento no sea
necesario el impulso de la persona interesada.

El impulso puede efectuarse por correo electrónico, debiendo las

administraciones públicas otorgar los medios, sistemas o facilidades
pertinentes. No operará el abandono cuando haya resolución en firme en la
ejecución.

Caducidad del procedimiento de oficio (Artículo 213)

Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entienden caducados

y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de la persona
interesada o de oficio, en dos meses contados a partir de la expiración del
plazo máximo para dictar el acto administrativo, de conformidad con el Código
Orgánico Administrativo.

23
Impugnación y efectos de la declaración de caducidad (Artículo 214)

Contra la resolución que declare la caducidad proceden los recursos

pertinentes.

Causa imprevista (Artículo 215)

La imposibilidad material de continuar con el procedimiento por causa

imprevista, produce su terminación.

Terminación convencional (Artículo 216)

Se puede terminar un procedimiento mediante convenio entre la administración

pública y la persona interesada siempre y cuando no sea contrario a la ley y
verse sobre materias que sean susceptibles de transacción.

Dado el acuerdo, de conformidad con el ordenamiento jurídico, se debe

terminar el procedimiento. Si no se llega a un acuerdo, el procedimiento seguirá
su curso.

Recursos administrativos en el Código Orgánico Administrativo:

En la impugnación en sede administrativa se observarán las siguientes reglas (Artículo

217):

1. Solo el acto administrativo puede ser impugnado en vía administrativa por las
personas interesadas, con independencia de que hayan comparecido o no en
el procedimiento, mediante el recurso de apelación.
2. El recurso extraordinario de revisión cabe, exclusivamente, respecto del acto
administrativo que ha causado estado en vía administrativa en los supuestos
previstos en este Código.
3. La elección de la vía judicial impide la impugnación en vía administrativa.
4. El error en la denominación del recurso por parte del recurrente no es
obstáculo para su tramitación, siempre que resulte indudable la voluntad de
impugnar el acto administrativo.

24
Los actos de simple administración por su naturaleza no son propiamente
impugnables, salvo el derecho a impugnar el acto administrativo que omitió un acto de
simple administración, necesario para la formación de la voluntad administrativa.

Efectos de la no impugnación del acto administrativo (Artículo 218)

El acto administrativo causa estado en vía administrativa cuando:

1. Se ha expedido un acto administrativo producto del recurso de apelación.

2. Ha fenecido el plazo para interposición del recurso de apelación y no se ha
ejercido el derecho.
3. Se ha interpuesto acción contenciosa administrativa respecto del acto del que
se trate.

El acto administrativo es firme cuando no admite impugnación en ninguna vía. Sobre el

acto administrativo, que ha causado estado, cabe únicamente, en vía administrativa, el
recurso extraordinario de revisión o en su caso, la revisión de oficio regulados en este
Código.

Clases de recursos (Artículo 219)

El Código Orgánico Administrativo prevée los siguientes recursos: apelación y

extraordinario de revisión.

Le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima autoridad

administrativa de la administración pública en la que se haya expedido el acto
impugnado y se interpone ante el mismo órgano que expidió el acto administrativo.

El acto expedido por la máxima autoridad administrativa, solo puede ser impugnado en
vía judicial. Se correrá traslado de los recursos a todas las personas interesadas.

Requisitos formales de las impugnaciones (Artículo 220)

La impugnación se presentará por escrito y contendrá al menos:

1. Los nombres y apellidos completos, número de cédula de identidad o

25
 ciudadanía, pasaporte, estado civil, edad, profesión u ocupación, dirección
domiciliaria y electrónica del impugnante. Cuando se actúa en calidad de
procuradora o procurador o representante legal, se hará constar también los
datos de la o del representado.
2. La narración de los hechos detallados y pormenorizados que sirven de
fundamento a las pretensiones, debidamente clasificados y numerados.
3. El anuncio de los medios de prueba que se ofrece para acreditar los hechos.
Se acompañará la nómina de testigos con indicación de los hechos sobre los
cuales declararán y la especificación de los objetos sobre los que versarán las
diligencias, tales como la inspección, la exhibición, los informes de peritos y
otras similares. Si no tiene acceso a las pruebas documentales o periciales, se
describirá su contenido, con indicaciones precisas sobre el lugar en que se
encuentran y la solicitud de medidas pertinentes para su práctica.
4. Los fundamentos de derecho que justifican la impugnación, expuestos con
claridad y precisión.
5. El órgano administrativo ante el que se sustanció el procedimiento que ha dado
origen al acto administrativo impugnado.
6. La determinación del acto que se impugna.
7. Las firmas del impugnante y de la o del defensor, salvo los casos exceptuados
por la ley. En caso de que el impugnante no sepa o no pueda firmar, se
insertará su huella digital, para lo cual comparecerá ante el órgano
correspondiente, el que sentará la respectiva razón.

Subsanación (Artículo 221)

Si la solicitud no reúne los requisitos señalados en el artículo precedente, se dispondrá

que la persona interesada la complete o aclare en el término de cinco días. Si no lo
hace, se considerará desistimiento, se expedirá el correspondiente acto administrativo
y se ordenará la devolución de los documentos adjuntados a ella, sin necesidad de
dejar copias. En ningún caso se modificará el fundamento y la pretensión planteada.

Defectos en la tramitación (Artículo 222)

Las personas interesadas podrán alegar los defectos de tramitación, en especial los
que supongan paralización, infracción de los plazos normativamente señalados o la
omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del
asunto. De confirmarse estos supuestos acarreará responsabilidad disciplinaria del

26
servidor público.

Resolución de la impugnación (Artículo 223)

La resolución de la impugnación, en ningún caso podrá agravar la situación inicial de

la persona interesada.

Recurso de Apelación:

Oportunidad (Artículo 224)

El término para la interposición del recurso de apelación es de diez días

contados a partir de la notificación del acto administrativo, objeto de la
apelación.

Nuevos hechos o documentos (Artículo 225)

Los hechos nuevos o documentos no recogidos en el expediente originario que

se hayan aportado con la impugnación, se pondrán a disposición de las
personas interesadas para que, en un término de cinco días, formulen las
alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes.

Alegación de nulidad (Artículo 226)

En el recurso de apelación se podrá además alegar la nulidad del

procedimiento o la nulidad del acto administrativo.

Nulidad del procedimiento (Artículo 227)

Si al momento de resolver la apelación, la administración pública observa que

existe alguna causa que vicie el procedimiento, estará obligada a declarar, de
oficio o a petición de persona interesada, la nulidad del procedimiento desde el
momento en que se produjo, a costa del servidor que lo provoque.

Habrá lugar a esta declaratoria de nulidad, únicamente si la causa que la

provoca tiene influencia en la decisión del proceso.

27
Nulidad del acto administrativo (Artículo 228)

Si la nulidad se refiere al acto administrativo se la declarará observando las

siguientes reglas:

1. Cuando no se requieran actuaciones adicionales que el órgano que

resuelve el recurso esté impedido de ejecutarlas por sí mismo, por
razones de hecho o de derecho, se resolverá sobre el fondo del asunto.
2. Disponer que el órgano competente, previa la realización de las
actuaciones adicionales que el caso requiera, corrija los vicios que
motivan la nulidad y emita el acto administrativo sustitutivo, en el marco
de las disposiciones que se le señalen. En este supuesto, los servidores
públicos que hayan intervenido en la expedición del acto declarado nulo
no pueden intervenir en la ejecución de la resolución del recurso.

Suspensión del acto administrativo (Artículo 229)

Por regla general, los actos administrativos regulares se presumen legítimos y

deben ser ejecutados luego de su notificación.

La interposición de cualquier recurso administrativo o judicial no suspenderá la

ejecución del acto impugnado, salvo que la persona interesada lo solicite
dentro del término de tres días, petición que será resuelta en un término igual.

La ejecución del acto impugnado podrá suspenderse, cuando concurran las

siguientes circunstancias:

1. Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil

reparación.
2. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho, previstas en este Código o las normas que rijan el
respectivo procedimiento especial. resolución o el acto impugnado.

Resolución del recurso de apelación (Artículo 230)

28
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de un mes contado desde la
fecha de interposición.

Cuando la resolución del recurso se refiere al fondo, admitirá en todo o en parte o

desestimará las pretensiones formuladas en la apelación.

La resolución del recurso declarará su inadmisión, cuando no cumpla con los

requisitos exigidos para su interposición.

Apelación en contratación pública (Artículo 231)

La apelación se podrá interponer exclusivamente de los actos administrativos

La administración resolverá sobre la suspensión del acto administrativo, previa

ponderación motivada de los daños que su suspensión o ejecución causaría al
administrado, al interés público o a terceros. La falta de resolución expresa al
pedido de suspensión, se entenderá como negativa tácita. De la negativa
expresa o tácita, no cabe recurso alguno.

Al resolver la suspensión, la administración podrá adoptar las medidas

cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público
o de terceros y la eficacia de la expedidos por entidades públicas contratantes.

Quienes tengan interés directo en el proceso de contratación pública

dispondrán del término de tres días contados desde la notificación del acto
administrativo para formular su recurso. La entidad contratante expedirá su
resolución, en un término no mayor a siete días desde la interposición del
recurso.

El recurso presentado no suspende la ejecución del acto administrativo

impugnado. Sin embargo de no resolverse en el término previsto en el inciso
anterior, el Servicio Nacional de Contratación Pública SERCOP suspenderá en
el portal institucional la continuación del procedimiento hasta la resolución del
recurso interpuesto; sin perjuicio de la responsabilidad administrativa y civil.

29
Recurso extraordinario de revisión:

Causales (Artículo 232)

La persona interesada puede interponer un recurso extraordinario de revisión

del acto administrativo que ha causado estado, cuando se verifique alguna de
las siguientes circunstancias:

1. Que al dictarlos se ha incurrido en evidente y manifiesto error de hecho,

que afecte a la cuestión de fondo, siempre que el error de hecho resulte
de los propios documentos incorporados al expediente.
2. Que al dictarlos se haya incurrido en evidente y manifiesto error de
derecho, que afecte a la cuestión de fondo.
3. Que aparezcan nuevos documentos de valor esencial para la resolución
del asunto que evidencien el error de la resolución impugnada, siempre
que haya sido imposible para la persona interesada su aportación previa
al procedimiento.
4. Que en la resolución hayan influido esencialmente actos declarados
nulos o documentos o testimonios declarados falsos, antes o después
de aquella resolución, siempre que, en el primer caso, el interesado
desconociera la declaración de nulidad o falsedad cuando fueron
aportados al expediente dichos actos, documentos o testimonios.
5. Que la resolución se haya dictado como consecuencia de una conducta
punible y se ha declarado así, en sentencia judicial ejecutoriada.

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la

causa 1, dentro del plazo de un año siguiente a la fecha de la notificación de la
resolución impugnada. En los demás casos, el término es de veinte días
contados desde la fecha en que se tiene conocimiento de los documentos de
valor esencial o desde la fecha en que se ha ejecutoriado o quedado firme la
declaración de nulidad o falsedad.

La persona interesada conservará su derecho a solicitar la rectificación de

30
evidentes errores materiales, de hecho o aritméticos que se desprendan del
mismo acto administrativo, independientemente de que la administración
pública la realice de oficio.

No procede el recurso extraordinario de revisión cuando el asunto ha sido

resuelto en vía judicial, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a
los servidores públicos intervinientes en el ámbito administrativo.

Admisibilidad (Artículo 233)

El órgano competente inadmitirá a trámite el recurso cuando el mismo no se

funde en alguna de las causales previstas en esta sección o en el supuesto de
que se hayan desestimado en cuanto al fondo otras revisiones de terceros
sustancialmente iguales.

Transcurrido el término de veinte días desde la interposición del recurso sin

haberse dictado y notificado la admisión del recurso, se entenderá
desestimado.

Resolución (Artículo 234)

El recurso extraordinario de revisión, una vez admitido, debe ser resuelto en el

plazo de un mes, a cuyo término, en caso de que no se haya pronunciado la
administración pública de manera expresa se entiende desestimado.

El término para la impugnación en la vía judicial se tomará en cuenta desde la

resolución o desestimación de este recurso.

31
Referencias bibliográficas

Código Orgánico Administrativo, registro Oficial Suplemento 31 (Asamblea

Nacional 20 de junio de 2017).

Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449 (Asamblea

Nacional 20 de octubre de 2008).

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Argentina, 2014.

García de Enterría, E., & Fernández, T. R. (2008). Curso de Derecho

administrativo. Bogotá: Temis

Gordillo, A. (2017). Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas.

Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.

Morales Tobar, M. (2010). Manual de Derecho Administrativo. Quito:

Corporación de Estudios y Publicaciones.

Nieto, A. (2012). Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Tecnos

Zavala, Egas Jorge. Derecho Administrativo, vol. I., Ecuador: EDINO, 2005. En
Inés Pinos Manzano, “El procedimiento administrativo minero”. Tesis maestría,
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, 2008).

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