DECRETERO DE SENTENCIAS

//tevideo, 11 de junio de 2019.

No. 362
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados:
“MINISTERIO DEL INTERIOR con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL
DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 162/2017).
RESULTANDO:
I) Que a fs. 2 compareció Marisa ARIZETA en nombre y
representación del Ministerio del Interior a demandar la nulidad de la
Resolución N° 0072/2015 de fecha 12 de Noviembre de 2015, dictada por la
Dirección del Servicio de Ingresos Inmobiliarios de la Intendencia de
Montevideo mediante la cual se resuelve declarar exonerado al Ministerio del
Interior de Contribución Inmobiliaria, impuesto al Baldío y Edificación
Inapropiada amparado en la inmunidad impositiva establecida en el art. 463 de
la Ley No. 16.226 de los inmuebles de su propiedad, padrones: 5320, 5322,
5324, 5331, 5332 (AA fs. 27).
Manifestó que esa Secretaría de Estado solicitó a la demandada que se
disponga la exoneración de todo tipo de impuestos y/o tributos respecto a los
padrones 5320, 5322, 5323, 5324, 5331 y 5332 de la Ciudad de Montevideo. Al
efectuar la notificación de la resolución impugnada, se hizo entrega de las
facturas emitidas por la demandada con vencimiento 31 de mayo de 2016, en lo
que se detallan entre otros, los conceptos de Alcantarillado, Afirmado, Registro
y Ajustes que se estarían adeudando por los mencionados padrones.
Sostuvo que arbitrariamente la comuna ha dispuesto el cobro de tributos
de forma manifiestamente ilegitima pasando por alto la normativa vigente
violentando el derecho subjetivo de su representada.
 Citó en su apoyo el art. 3º del CT y art. 463 de la Ley No. 16.226, que
declara que el Estado y los organismos mencionados en el art. 220 de la
Constitución y los Gobiernos Departamentales, gozan de inmunidad impositiva
por las actividades y bienes no industriales ni comerciales. Significó que en
cuanto a dicha normativa, la doctrina uruguaya ha entendido que denota la
intención de interpretar la Constitución consagrando la inmunidad recíproca
entre los Gobiernos Departamentales y la Administración Central.
Afirmo que la Administración Municipal resolvió no hacer lugar a la
petición de exoneración respecto de los tributos “alcantarillado” y “registro”, de
los padrones números 180555 y 180572, y que estos tributos se encuentran
dentro de la contribución inmobiliaria, pero que de acuerdo a lo expresado por
la administración estos rubros revisten el carácter de “tasa”, no encontrándose el
Ministerio del Interior exonerado al pago.
Expresó además que de los tributos mencionados (Conservación de la
Red de Afirmado y Pavimento y de Registro de Contribuyente), no se observa
actividad jurídica específica del Estado, exigido por el artículo 12 del Código
Tributario, teniendo claramente los tributos naturaleza impositiva y no de tasa.
Señalando además que el nombre no hace la cosa y corresponde al intérprete
señalar su verdadera naturaleza jurídica.
Concluyó que dos son los aspectos a analizar en la violación de la regla
de derecho: por un lado, la inmunidad impositiva del Ministerio de Interior, la
que a su entender incluye toda serie de tributos en la medida que no corresponde
no desatender el sentido natural de la ley, bajo pretexto de consultar su espíritu;
y solo de esta forma se podría concluir que la inmunidad queda circunscripta a
la Contribución Inmobiliaria. Por otra parte, si se entendiera que las tasas no se
encuentran alcanzadas por dicha norma, la Comuna debería aclarar cuál es el
servicio que presta, por el que le debe una contraprestación. Lo contrario
significa disfrazar un impuesto bajo la forma de una tasa, bajo la denominación
de “alcantarillado”, “afirmado” y “registro” justificando de esa forma la no
inclusión de estos supuestos servicios dentro de la inmunidad impositiva que
corresponde al Estado.
En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado.
II) Que conferido el correspondiente traslado, compareció a
fs. 18 Soledad DOSSETTI, en representación de la Intendencia de Montevideo
a contestar la demanda.
Afirmó que los tributos responden a una necesidad originaria del Estado y
orgánica de su propio funcionamiento. Manifestando que la tasa por Registro
de Contribuyentes de Contribución Inmobiliaria, se encuentra descrita en el art.
597 y el 598.2 del TOID título VII Departamento, Departamento de Recurso
Financieros, Capitulo III Servicios de Ingresos Inmobiliarios, Sección XII Tasa
por Registro de Contribuyentes de Contribución Inmobiliaria.
Sostuvo que los sujetos obligados al pago de la misma están descriptos
por la normativa. Se trata de un tributo con naturaleza jurídica de Tasa ya que se
presta una actividad específica de la Intendencia de Montevideo hacia el
contribuyente y por otro lado el producto de ella se destina al financiamiento del
servicio que la misma comprende, guardando una razonable equivalencia con
las necesidades del mismo, por lo que no puede considerarse un impuesto.
En cuanto a la tasa por servicio de conservación de afirmado expresó que
se encuentra descrita en los Arts. 564 y siguientes del TOTID título VII
Departamento de Recursos Financieros, Capitulo II Servicio de Ingresos
Inmobiliarios, Sección X Tasa por la Conservación de la Red de Afirmado y
Pavimentado, y describe al sujeto pasivo.
Manifestó que de acuerdo a la naturaleza jurídica de los tributos
mencionados, son de tasas y por tanto no serían alcanzados por la inmunidad
impositiva descrita en el art. 463 de la Ley No. 16.226; la normativa se refiere
solo a la categoría impuesto y por ende no alcanzaría a la categoría impuesto y
los otros tributos de cobro conjunto, en el caso las mentadas tasas.
 Agregó que lo accesorio no sigue a lo principal, en tanto son tributos
autónomos de diferente naturaleza y la única vinculación que se presentan es la
derivada del cobro conjunto (Recaudación) conforme al Texto Ordenado de
Tributos Departamentales.
En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado.
III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 22), se produjo la que
luce certificada a fs. 42.
IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden
(fs. 45-46 y 49 respectivamente)
V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo
Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen No. 536/2018 la
confirmación del acto impugnado.
VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para
sentencia definitiva, la que se acordó en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido
adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al
análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República
y arts. 4 y 9 Ley No. 15.869).
Que la resolución impugnada fue notificada a la parte actora el día 29 de
abril de 2016 (AA fs. 27), y contra la misma dedujo temporalmente recurso de
reposición y apelación en escrito presentado el día 6 de mayo de 2016 (AA fs.
31 a 32).
La Intendencia Municipal de Montevideo desestimó el recurso de
apelación mediante resolución No. 5773/2016, que habría sido notificada el 22
de diciembre de 2016 (conforme los dichos no controvertidos expresados por la
Administración demandante).
La demanda anulatoria incoada el día 30 de marzo de 2017 (nota de cargo
de fs. 5) lo fue en plazo.
 II) Que en cuanto a la cuestión de fondo sometida a
decisión, a juicio de la Corporación compartiendo lo dictaminado por el Sr.
Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, corresponde se
desestime la demanda y en su mérito se confirme el acto administrativo
impugnado.
III) Con carácter general, en relación a la inmunidad
impositiva del Estado, se ha señalado que: “La inmunidad tributaria, a su vez,
comprende todos los tributos y aun eventualmente los “paratributos”, siempre
que el inmune sea potencial contribuyente, mientras que la inmunidad
impositiva alcanza solamente a la especie “impuesto” dentro del género
prestaciones coactivas, con la misma precisión en cuanto a la calidad de
contribuyente potencial. Las precedentes distinciones permiten detectar la
indebida extensión del instituto (a veces imperceptible para quienes la
patrocinan) a prestaciones que no son tributos o impuestos (…) Esa inmunidad
comprende sólo los impuestos, tanto nacionales como Departamentales” (así:
José Carlos Bordolli, “La inmunidad impositiva del Estado en la Constitución
Nacional. Nota a la Sentencia Nº 146/1997 dictada por la Suprema Corte de
Justicia” en Revista Jurídica del Centro de Estudiantes de Derecho, año 6, Nº
13, Montevideo, 1998, ps. 77, 78 y 84).
La Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto del
alcance la inmunidad impositiva del Estado. Así, en la sentencia No. 852/2017
de 13 de octubre de 2017, al resolver sobre el alcance de la mentada inmunidad
impositiva, señaló: “Del propio texto de la disposición mencionada surge que
la inmunidad consagrada solo abarca a la especie “impuestos” y no al género
“tributos”. Debe tenerse en cuenta, además, que en la época de aprobación de
la norma, el legislador ya sabía perfectamente la diferencia entre el género
tributos y la especie impuestos. Con tales entendimientos, se concluye que el
legislador quiso otorgar dicho beneficio únicamente a los impuestos, porque de
haber querido abarcar a todo el género, debió haber consagrado una
“inmunidad tributaria” (Cfe. Sentencias Nos. 199/2002, 458/2002, 521/2003 y
439/2010). En suma, aun si se tratara de una tasa, tal como postuló la actora,
la misma no ingresaría en la inmunidad dispuesta por el artículo 463
mencionado, en tanto no se está ante un impuesto, único tributo que ingresa
dentro de la inmunidad dispuesta por el supuesto normativo”. Cabe precisar
que en la referida sentencia se juzgó la pretensión de nulidad promovida,
también por el Ministerio del Interior, mediante la cual se pretendía sostener
que la tarifa de saneamiento quedaba abarcada en la inmunidad impositiva.
Delimitado lo anterior, importa destacar que en autos el Ministerio del
Interior señaló que la tasa por registro de contribuyentes de contribución
inmobiliaria y de servicio de conservación de afirmado, no serían propiamente
“tasas”, sino impuestos.
Al respecto, señaló el Ministerio del Interior en su libelo introductorio:
“…debe precisarse que es un verdadero impuesto y no una tasa, ya que el
nombre no hace a la cosa y corresponde al interprete desentrañar su verdadera
naturaleza jurídica. En el caso no se dan por lo menos dos de los elementos
configurativos de la tasa, dado que la prestación del Estado no tiene naturaleza
jurídica y/o administrativa, sino un contenido económico, en virtud de que
aquella no es divisible en unidades de uso o de consumo que permitan la
individualización del servicio que se paga. Cabe mencionar que la comuna al
verse limitada su potestad impositiva, arbitrariamente crea impuestos y los
denomina tasa con el único afán de percibir lo que por derecho no corresponde
pasando por alto el art. 297 de la Constitución” (fs. 4 del expediente principal).
Ahora bien, el pronunciamiento que pretende la actora excede la
jurisdicción del Tribunal, en cuanto se entromete con la competencia originaria
y privativa de la Suprema Corte de Justicia a efectos de declarar la
inconstitucionalidad de los Decretos de las Juntas Departamentales con fuerza
de ley en su jurisdicción (arts. 257 y 260 de la Carta).
 En efecto, determinar si el Gobierno Departamental de Montevideo se
excedió en su potestad tributaria, constitucionalmente conferida, al regular las
tasas en cuestión, es de resorte de la Suprema Corte de Justicia y no de esta
Corporación.
En términos coincidentes con los planteos precedentes, el Tribunal
indicó: “En cuanto al agravio fundado en la ausencia de controles, lo que se
ataca estrictamente es la naturaleza de “tasa” del tributo, sosteniendo que en
puridad se trata de un “impuesto”, tema que es propio de la competencia de la
S.C.J, a tal punto que la actora promovió, por vía de acción, la declaración de
inconstitucionalidad del art. 29 del Decreto 11.812, por violar el art. 297 de la
Constitución” (sentencia No. 609/2008 de 2 de diciembre de 2008).
Sin perjuicio de lo anterior, los tributos cuestionados se encuentran
regulados en los arts. 564 y 597 del TOTID. El art. 564 Sección X Tasa por
Conservación de la Red de Afirmado y Pavimento (Sujeto pasivo), dispone:
“El servicio de conservación de afirmado, vencidos los plazos que fija el art. 11
del Decreto 7.336 y sus modificaciones posteriores será de cuenta de los
propietarios de inmuebles frentistas a la zona pavimentada, mediante el pago
de una tasa anual, regulada conforme a lo que prescriben los artículos
siguientes”.
Por su parte, el Artículo 597 del TOTID Tasa por Registro de
Contribuyentes de Contribución Inmobiliaria establece: “A los efectos de la
registración y su actualización de la propiedad inmueble en la forma y
condiciones que el Ejecutivo Departamental reglamentará dentro de los 180 días
siguientes a la publicación del presente Decreto, se abonará, a partir del año
1967 inclusive conjuntamente con el pago de la Contribución Inmobiliaria
cincuenta pesos ($ 50,00) por cada padrón, adicionado a la misma”.
En relación a las tasas en materia municipal, se ha señalado por parte de
la Doctrina: “Las tasas que pueden crear los Gobiernos Departamentales son
las derivadas de la utilización de los servicios administrativos correspondientes
a la materia municipal (…) Entre las materias claramente municipales se
encuentra la financiera, que por su carácter instrumental, complemente, en su
ámbito de gestión a las restantes (…) Una típica tasa vinculada a los servicios
administrativos tributarios, es la que se percibe por la inscripción de los
contribuyentes en los registros departamentales” (así: Gustavo Rodríguez
Villalba, “La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales”, FCU,
Montevideo, 1999, pág. 234).
Dichos entendimientos, mutatis mutandis, resultan de aplicación a la
denominada tasa de “registro de contribuyentes de contribución inmobiliaria”.
En la misma orientación, tampoco se vislumbra ajenidad con la noción de
tasa, en lo que refiere a la denominada “tasa por servicio de conservación de
afirmado” que se inserta dentro de la normativa departamental reguladora de la
tasa por conservación de la red de afirmado y pavimentado, lo cual informa al
desarrollo de los cometidos departamentales (art. 297, nral. 5º de la
Constitución y art. 35, nral. 25, lit. “D” de la Ley Nº 9.535 de 28 de octubre de
1935).
En definitiva, el accionar de la Administración demandada resultó
ajustado a Derecho, en cuanto la inmunidad impositiva dispuesta por el citado
art. 463 de Ley Nº 16.226 sólo comprende a los impuestos, quedando fuera las
otras especies tributarias, es decir, los precios y las tasas.
Por tales fundamentos, el Tribunal
FALLA:
Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto
administrativo impugnado.
Sin sanción procesal específica.
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes
administrativos agregados; y archívese.
Dr. Corujo, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dra.
Klett.
Marquisio (Sec. Letrado).