DEFENSOR DEL PUEBLO
P ro ce d im ien to — V ista de las actu acion es ACCIO N DE AM PAR O — N atu raleza — R equ isitos —
C u estion es excluidas
1. — Vulnera el derecho al debido proceso la
circunstancia de que la prestataria de
un servicio público no pueda tomar vista
de las actuaciones seguidas por el De­
fensor del Pueblo, una vez efectuado su
pronunciamiento. No obsta a ello que las
decisiones adoptadas por dicho órgano
de control no hagan cosa juzgada o no
constituyan resoluciones adm inistrati­
vas o sentencias (*).
2. — En virtud del principio de publicidad de
los actos de gobierno — esencial e insos­
(*) La vista de las actuaciones ante el defensor del pueblo
Por HORACIO D. CREO BAY'
Bajo el signo de dos principios esenciales de
nuestro sistema republicano, gira el fallo en
análisis: la publicidad de los actos de gobierno y
la responsabilidad de los funcionarías.
Fundamento de la decisión que comentamos es
que, en virtud de dichos principios "y más allá de
la aplicabilidad o no de la ley de procedimientos
administrativos en el ámbito del Defensor del
Pueblo" (Adía. XXXII-B, 1752), la uista de las
actuaciones no puede ser negada a quien resultó
sujeto pasivo de una advertencia de aquél.
Ello, por cuanto en el caso de que la actora
(Edesur S.A.) no pudiese tomar vista de las refe­
ridas actuaciones, "una vez pronunciado el órga­
no de control en definitiva", se estaría vulnerando
el debido proceso legal.
Especial para La Ley. Derechos reservados
(ley 11.723).
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layable en el sistema republicano— . más
allá de la aplicabilidad o no de la lev de
procedim ientos administrativos en el
ámbito de actuación del Defensor del
Pueblo — . la vista de las actuaciones
realizadas en dicho órgano no puede
negarse a quien resultó sujeto pasivo de
una advertencia emanada del mismo (*).
3. — Es procedente la acción de amparo in­
tentada contra la decisión del Defensor
del Pueblo que denegó a la actora la vista
de las actuaciones (*).
Sigue siendo que. si bien las decisiones del
Defensor del Pueblo no hacen cosa ju zga da y no
constituyen resoluciones administrativas o sen­
tencias. "no puede afirm arse que sus decisiones
carezcan de consecuencia alguna, al menos como
una descalificación pública de la actividad de la
actora", señalando que aquél puede incluir al
asunto en su inform e anual, tal como lo establece
el art. 28 de la ley 24.284 (Adía. LIV-A. 30).
En tales condiciones, razona la cámara, resulta
arbitrario que se obligue a producir la respuesta
prevista en el citado articulo, sin conocer los
elementos que se tuvieron en cuenta para el
dictado de la decisión, ordenándose al Defensor
que otorgue la vista requerida con suspensión del
plazo para responder (que es de 30 días), mien­
tras dure la vista.
El fallo es inobjetable. Pero no sólo por lo que
dice. También, por lo que implica. En efecto, el
Defensor del Pueblo es una institución particula­
rísima, cuyas principales notas distintivas pue­
den resumirse brevem ente asi:
76 JURISPRUDENCIA
4. — La acción de am paro reglada en la ley
16.986 (Adía, XXVI-C, 1491) es un pro­
cedimiento excepcional, sólo utilizable
en las delicadas y extremas situaciones
en las que, por carencia de otras vías
legales aptas, peligra la salvaguarda de
derechos fundamentales. Requiere para
su apertura circunstancias de marcada
excepción, tipificadas por la presencia
de arbitrariedad, irrazonabilidad e ilega­
lidad manifiestas que configuren, ante la
ineficacia de los procesos ordinarios, la
existencia de un daño concreto y grave,
sólo eventualmente reparable por esa
acción urgente y expeditiva.
5. — Están excluidas del ámbito del amparo
las cuestiones opinables y las que re­
quieren debate y prueba. Asimismo, no
1) La Constitución Nacional adoptó el ombuds­
man del modelo parlamentario, pero con la deno­
minación con que se ha difundido en América
Latina y en España.
2) La previsión constitucional lo instituye como
una autoridad de la Nación, a resguardo de inte­
reses políticos circunstanciales, para lo cual tie­
ne las mismas inmunidades que los legisladores
y actúa con absoluta independencia funcional,
sin recibir instrucciones de ninguna otra autori­
dad. Cuenta con servicio adm inistrativo y finan­
ciero propio, administra su presupuesto y desig­
na y remueve a su personal.
3) Puede actuar de oficio o a pedido de parte,
caracterizándose por la ausencia de solemnidad
y el inform alism o en sus trámites y actuaciones
internas. Por cierto, el interesado debe tener
algún tipo de relación con la cuestión, pero ello no
lo constituye en parte en el procedimiento.
4) No sustituye ni suple la competencia y res­
ponsabilidad de las autoridades respectivas, como
no suple la defensa individual de los derechos. La
figura del Defensor se ju stifica sólo en términos
de complementariedad.
5) Tam poco debe sustituir ni colisionar con los
órganos y procedim ientos tradicionales, admi­
nistrativos o judiciales. Por ello, no puede dar
curso a una queja cuando la cuestión se encon­
trare pendiente de resolución administrativa o
judicial. De igual forma, si una vez iniciada una
actuación, se interpusiere por el interesado un
recurso administrativo o una acción judicial,
debe suspenderse la tramitación de aquélla.
6) Carece de facultades para revocar actos,
modificarlos o sustituirlos. No crea ni modifica
relaciones jurídicas tradicionales sino que opera
32
resulta admisible dicha vía cuando, los
perjuicios que puede ocasionar su re­
chazo no son otra cosa que la situación
com ún de toda persona que p eticio n a «!
reconocim iento judicial de sus derechos
por los procedim ientos ordinarios, - o
cuando existan otras vías judiciales* más
aptas para el reclamo.
94.580 — CNFed. Contenciosoadministrativo,
sala IV, noviem bre 15-995 (*). — Edesur S. A. c.
Defensor del Pueblo de la Nación.
(*} Citas legales del fallo núm. 94.580: leyes
16.986 (Adía, XXVI-C, 1491); 19.549 (Adía, XXXII-
B, 1752); 24.284 (Adía, LIV-A, 30); decreto 1759/
72 (Adía, XXXII-B, 2125).
desde el plano del reproche moral. Realiza inves­
tigaciones y form ula recomendaciones, adverten­
cias, sugerencias y recordatorios de deberes lega­
les. que son la expresión concreta de su magistra­
tura de persuasión.
7) Puede pedir informes a todas las autoridades
de la Adm inistración, lo que se extiende también
a las personas públicas no estatales que ejerzan
prerrogativas públicas y a las privadas prestado­
ras de servicios públicos.
8) Está obligado a presentar anualmente al
Congreso Nacional un informe sobre sus activi­
dades, actuaciones e investigaciones.
9) Para todo lo cual tiene la legitimación proce­
sal que le otorga la Constitución Nacional, en sus
arts. 86 y 43.
Más allá del resultado concreto del amparo en
el caso particular, el fallo analizado ha com pren­
dido tan especial naturaleza. En efecto, ai no
aplicar la ley de procedimientos administrativos
sino principios procesales generales, no le ha
dado a la actora el carácter de pa rle en ese
procedim iento especial que es, como se vio, una
de las notas distintivas del ombudsman. T am ­
bién, ha com prendido la particular naturaleza de
los actos y resoluciones del Defensor del Pueblo.
En efecto, cuando la sentencia dice que la vista
no puede ser denegada cuando el órgano se ha
expedido en fo rm a definitiva, esto es cuando ha
realizado una "advertencia“ , significa que la vista
puede ser denegada antes de dicho acto, en la
etapa invesligativa. Consecuencia que se im po­
ne, pues la actividad de los órganos de control no
puede ser interferida en tal etapa, que es secreta,
como lo es no sólo en la instrucción criminal en
sede judicial sino también hasta en la instrucción
 LA LEY — (t. 1996-D)
2* Instancia. — Buenos Aires, noviembre 15
de 1995.
Considerando: I. Que la empresa actora inició
acción de am paro contra la decisión del Defensor
del Pueblo, de fecha 15 de marzo de 1995, por la
que se le denegó la vista de la actuación de ese
organismo n° 000617/94.
II. Que a fs. 233/235 la ju ez de primera instan­
cia rechazó la demanda, con costas.
Sostuvo — en sustancial sintesis— que en aten­
ción a que el Defensor del Pueblo carece de
potestad para im poner coercitivamente sus deci­
siones. así como para revocar o anular los actos
de la Adm inistración, en el caso no se veía com ­
prometido el derecho de defensa de la empresa
demandante.
Frente a la pretensión de la actora de tomar
vista de las actuaciones en los términos del art.
38 del dec. 1759/72, la a quo estimó que no
resultaba procedente la aplicación al caso de la
ley de procedim ientos administrativos, toda vez
que — consideró— "no estaríamos ante el accio­
nar de ninguno de los entes citados en el art. I o
de la ley 19.549; sino ante un órgano instituido en
el ámbito del Congreso de la Nación (art. I o,
ley 24.284).
A gregó, p o r o tra p arte, que la em presa a c to ­
ra no re v e s tía el c a rá cter de “p a rte in te re sa ­
d a” al qu e se a lu d ía en el art. 38 del decreto
referid o, p u e s no era “un p a rtic u la r com pro­
m etido en el trá m ite de un p roced im ien to
a d m in is tra tiv o ” , sino la p res ta ta ria de un s e r ­
vicio p ú b lico , in vo lu cra d a en una in ve s tig a ­
ción.
Concluyó en que ninguna norma positiva legi­
timaba a la actora a pretender la vista solicitada,
ni existían circunstancias que perm itieran una
aplicación analógica de la norma en la que aqué­
lla está prevista.
III. Que contra esa decisión Edesur S. A. — por
medio de apoderado— interpone y funda su re-
cursn Hf» an*»lar{rm
<fe un sumario o investigación administrativa. Es
que (aun salvando las distancias) se sigue así la
Secuencia lógica: Investigación — Cargo — Vista—
Descargo.
- : U 2 -' ' En definitiva, se ha reconocido la particular
E t fállo decide que debe darse vista de las
actuaciones, ya hecha la advertencia por el D e­
fensor, para conocer los elementos que se tuvie­
ron en cuenta para su dictado y contestarlo,
enfatizando: “m áxim e que tal conocimiento no
33
77
Manifiesta que el accionar del Defensor del
Pueblo trae consecuencias lesivas para los dere­
chos de su representada, sea directamente o a
través de la actuación de otros órganos del go­
bierno nacional.
Sostiene que no se ha circunscripto a fundar su
pretensión en el art. 38 del dec. 1759/72, sino
que también ha invocado la aplicación directa del
art. 18 de la Constitución Nacional, del cual se
deriva su derecho a tomar vista de las actuacio­
nes.
Afirm a, no obstante, que ante la ausencia de
una norm a especifica que regule en el caso el
ejercicio del derecho a tomar vista de las actua­
ciones, procede la aplicación analógica del dec.
1759/72 y de la ley 19.549 a la actuación mate­
rialmente adm inistrativa del Defensor del Pue­
blo.
Dice, p or otra parte, que la posición de presta­
dor de un servicio público que Edesur S. A,
ostenta frente a los usuarios, no im pide que a la
vez pueda ser parte interesada en las relaciones
que, con el Estado concedente, se configuran en
los casos de procedim ientos de fiscalización lle­
vados adelante tanto por el ENRE com o por el
D efensor del Pueblo.
IV. Que, según surge de autos, el D efen sor
del P u eblo de la N ación resolvió con fech a 8 de
m arzo del corrien te año, ad vertir a la em presa
E desu r S.A. que d eb ería m ejorar el estado de
sus in stala cio n es y p reven ir ad ecu adam en te
las solu cion es altern ativas, con el fin de ase­
gu rar el ab astecim ien to de electricid a d y la
calidad del servicio, de acuerdo a lo estab leci­
do en el art. 25, incs. f) y g) del con trato de
con cesión , y evitar que se rep itiesen situacio--
nes com o las ocu rridas du rante el periodo
com pren did o entre los días 9 y 16 de diciem bre
de 1994.
Hizo saber, además, que la reiteración de tales
deficiencias, seria considerada como anteceden­
te para la elevación de un inform e especial al
Honorable Congreso de la Nación.
puede enervar las atribuciones del organismo
constitucional ni causar perjuicio alguno a su
accionar".
naturaleza y función de esta nueva institución,
de sus actos y de su procedimiento, preservándo­
sela de interferencias en la etapa instructoria y
estableciéndose a la vez el razonable lím ite que
reconoce, concluida dicha etapa.
78 JURISPRUDENCIA
Recomendó también a la em presa distribuidora
la adopción de medidas urgentes para m ejorar la
atención e información de los usuarios en taies
circunstancias.
V. Que la actora solicitó vista de las actuaciones
en las que recayó la m encionada resolución de
advertencia.
Por nota D.P. N° 913 del 15 de marzo de 1995,
el demandado denegó la vista requerida.
VI. Que ante todo debe precisarse que, con ­
form e a reiterada ju risp ru d en cia del más Alto
Tribunal, la acción de am paro reglad a en la ley
16.986 es un procedim iento excepcional, sólo
u tilizable en las delicadas y extrem as situ acio­
nes en las que, p or la caren cia de otras vías
legales aptas, peligra la salvagu ard a de d ere­
chos fundam entales, requ irien d o para su ap er­
tura circu nstancias de m uy d efin id a excepción,
tipificadas por la p resencia de arbitrariedad,
irrazonabilidad e ilegalidad m anifiestas que con­
figuren, ante la in eficacia de los procesos ord i­
narios, la existen cia de un daño concreto y
grave, sólo eventualm ente reparab le por esa
acción urgente y expeditiva (Fallos 297:93;
298:329 — La Ley. 1977-D, 536— ; 299:185;
300:200, 1231; 301:642— La Ley. 1979-D, 320— ,
1061; 3 0 2 :2 9 9 — La Ley, 1 9 8 0 -C , 1 13— ;
306:1253 — La Ley, 1985-B, 2 10 — . entre m u­
chos otros).
No puede dejar de tom arse en cuenta, ade­
más, que en el art. 43 del nuevo texto de la
C on stitu ción Nacional de dispone que toda p e r­
sona puede interponer acción exp edita y rápida
de am paro, siem pre que no exista otro medio
ju d icial m ás idóneo, "con tra todo acto u om i­
sión de au toridades públicas o de particulares,
que en form a actual o in m in en te, lesione, res­
trinja, altere o am enace, con arbitrariedad o
ilegalidad m anifiesta, derechos y garantías re­
conocidos por esta C onstitución, un tratado o
una ley".
De este m odo, resultan exclu idas del ámbito
del am paro las cuestiones opin ables y las que
requieren debate y prueba (Fallos: 300:688 y
otros). En igual sentido, no resu lta adm isible la
vía intentada cuando los p erju icios que puede
ocasionar su rechazo no son otra cosa que la
situación com ún de toda person a que peticiona
el reconocim iento ju d icial de sus derechos por
los procedimientos ordinarios (Fallos: 297:93)-
ni cuando existan otras vías ju d ic ia le s más
aptas (Fallos: 300:1033 — La Ley, 1979-C, 605— :
301:642; 307:562; 308:2068. entre muchos
otros).
VII. Que, es menester señalar, que son princi­
pios esenciales e insoslayables, en nuestro siste­
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ma republicano, el de la publicidad de los atftos
de gobierno y el de la responsabilidad de los
funcionarios.
En virtu d de d ich o s p rin cip io s. — y m ás
allá de la a p lic a b ilid a d o no de la le y de
p ro c e d im ie n to s a d m in is tra tiv o s en el ám ­
bito de actu ación del D efensor del Pueblo— la
v is t a de la s a c t u a c io n e s r e a liz a d a s en
dicho órgano no pu ede ser negada a quien
resultó sujeto pasivo de una advertencia.
VIII. Que, en el caso de que la actora no pudiese
tom ar vista de las referidas actuaciones, una vez
pronunciado el órgano de control en definitiva, se
estaría vulnerando su derecho al debido proceso
legal.
No empece a ello la circunstancia de que las
decisiones adoptadas por el Defensor del Pueblo
no hagan cosa ju zgad a o no constituyan resolu­
ciones administrativas o sentencias.
En efecto, dado que — com o lo sostiene el propio
demandado a fs. 155— dicho órgano cuenta con
"un arma fundamental: la publicidad de sus
inform es y la am plia difusión que ellos adquie­
ren” , no puede afirm arse que sus decisiones
carezcan de consecuencia alguna, al menos como
una descalificación pública de la actividad de la
actora.
Adem ás, com o se señaló en el pronu ncia­
m iento de fs. 134/135 vta., el om budsm an
puede p roceder — ante el incu m plim iento de la
person a afectada— a efectu ar la com unicación
al órgano adm in istrativo correspondiente y.
eventualm ente, in clu ir al asunto en su in fo r­
me anual o especial (confr. art. 28, ley 24.284,
párr. 2 o).
En tales con dicion es, resu lta arbitrario que
se obligue a la d em an dan te a p rodu cir la res­
puesta prevista en el citado art. 28 sin que
tenga la oportunidad de con ocer los elem entos
que se tu vieron en cuenta para el dictado de la
decisión; m áxim e que tal conocim iento no pue­
de enervar las atrib u cion es del organism o cons­
titucional ni cau sar p erju icio alguno a su accio­
nar.
Por lo expuesto, se revoca la decisión ap ela ­
da y, en con secu en cia, se h ace lu gar a la
a cción int^ntEdcL, ord en án d ose 2Í D e fe n s o r
del Pueblo que otorgu e la vista de las actu a­
cion es re q u erid a s p or la actora. con sus­
pensión del p lazo p revisto en el art. 28 de la
ley 24.284 m ien tras dura la vista. Con costas
(art. 14, ley 16.986). — M a ría J ea n n eret de
Pérez Cortés. — P ed ro A. M iguens. — Guillermo
P. GallL