Minuta sobre la interdependencia entre

“cuestiones”
Definiciones

El texto Estado y Políticas Estatales en América Latina, de Oszlak y O’Donnell, define la cuestión
como la lista de necesidades o demandas de una sociedad que son socialmente problematizadas
(O´Donnell, 2007). Considerando la definición de Cecilia Osorio 1 se entenderá la Política Pública
como la intervención (o no intervención) del Estado en esta cuestión o problema público.

Estructurar y definir la cuestión es una parte fundamental en el Proceso de Formación de Políticas

Públicas (PFP), porque le da sentido a la situación, estableciendo la hipótesis causal (Aguilar, 1993)
que establecerá las líneas hacia las posibles soluciones. Esta definición debe ser estratégica y
cumplir con dos objetivos: tener sentido para la ciudadanía o el grupo impactado, y ser tratable
con las herramientas y recursos disponibles del Estado. Sin embargo, esta definición no es fácil, las
cuestiones son interdependientes, es difícil aislar e identificar una causa, y las interpretaciones
respecto de las cuestiones y sus causas dependen de las valoraciones de los actores (Vergara,
2016).

Una vez resuelto el problema de la definición, la cuestión debe ser capaz de luchar por un espacio
en la agenda, que se entenderá como el espacio donde la autoridad recurre para decidir sobre qué
decidir, la crucial decisión de las decisiones. La filtración de las cuestiones se vuelve para los
decisores una actividad estratégica (Aguilar, 1993), mientras que los promotores de las cuestiones
se esfuerzan por mantenerlas en agenda y con prioridad.

El Análisis de Políticas Públicas es relevante para comprender y caracterizar la cuestión, además de

prevenir impactos vinculados a otros problemas, situación que con mucha frecuencia es inevitable,
dada la naturaleza interdependiente de los problemas públicos.

Interdependencia

De acuerdo con Olavarría, uno de los elementos distintivos en el análisis de cualquier cuestión es la
interdependencia de los problemas (Olavarría, 2007), porque son parte de un sistema político que
se concreta en una variedad de subsistemas, cada uno con muchas aristas que envuelven causas e
impactos.

La interdependencia de los problemas públicos pocas veces fue tan palpable como estos meses del
2020, en medio de la crisis sanitaria por coronavirus. Una decisión de política pública como la
restricción de movilidad a través de cuarentenas, toques de queda y cordones sanitarios ha tenido
impactos en un sinnúmero de cuestiones: empleos, ingresos, extensión del postnatal, violencia
intrafamiliar, acceso a alimentos y servicios básicos, la confiabilidad de los datos, entre otros.

1
Cecilia Osorio y José Miguel Vergara, definen en el capítulo II del Manual de Administración Pública de la
Universidad Alberto Hurtado a la Política Pública como la acción o no acción del Estado.
Como un efecto dominó, las cuestiones han ido surgiendo como consecuencia de la
implementación de otra política. Esta es, según Olavarría, una de las tres formas de surgimiento de
una cuestión o problema público.

Según la definición de Aguilar, la serie de problemas a las que se enfrenta hoy el sistema serían del
tipo complejos, a gran escala, interdependientes, e inéditos, a encarar con medidas innovadoras.
En este último punto la mala noticia es que, según el Índice de Complejidad Económica, creado por
el MIT y Harvard, que mide qué tanta innovación y conocimiento tiene la economía de un país,
Chile ha retrocedido en ocho puestos desde el año 2000, ubicándose hoy en el lugar 72 de 133
naciones. Sin embargo, y pese a la mala reputación en términos de innovación del país, las
autoridades han intentado sortear las dificultades con algunas soluciones no convencionales como
la Ley de Protección al empleo y el Programa Especial de Compra de Activos del Banco Central.

Aguilar en su texto lo predice: tarde o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y
severos, para los que la sociedad no ha creado aun información, conocimiento y tecnologías.
Entonces más que en ningún otro momento se exige la comunicación y entendimiento entre
gobierno y sociedad, los mejores argumentos de por qué se elige un determinado curso. La Política
Pública emerge como una tarea colectiva que incorpora la iniciativa social y la gubernamental
(Aguilar, 1993).

En esta crisis la labor de actores informales, no políticos, como sociedades de expertos, centros de
estudios, medios de comunicación y miembros de la sociedad civil, ha sido fundamental para el
enriquecimiento de la agenda, la definición más integral de las cuestiones y la generación de
soluciones. Algunos críticos pueden decir que esta participación genera entropía y complejiza el
PFP, pero la contribución de estos actores en términos de conocimiento y estrategias es muy
relevante y debe ser encausada por una institucionalidad fuerte y capacitada para recoger y
coordinar estas contribuciones.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su informa “La Política de las Políticas Públicas”
cita a Charles de Gaulle con la siguiente frase: La política es un asunto demasiado serio para
dejarlo en manos de los políticos. Y lo reafirma luego al sostener que la calidad y efectividad de la
Política Púbica depende en la medida en que se incluya el conocimiento técnico en el Proceso de
Formación de Políticas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006). Afirmación que tiene aún más
sentido cuando el problema inicial es de origen epidemiológico y la magnitud de sus impactos se
extiende en una amplia variedad de subsistemas.

La tarea de las autoridades es coordinar estas interdependencias, mirar el bosque en lugar de los
árboles, entender los impactos de cada subsistema, para generar políticas coherentes y
consistentes, como fruto de la cooperación de los diferentes actores.

Conclusión

Los problemas públicos surgen de diversas relaciones y de comportamientos influidos por los
comportamientos actuales o esperados de otros actores, esta interdependencia no da lugar a
realidades separables o tratables por separado (Aguilar, 1993), es necesario considerar el sistema
en su totalidad.
Por último, es necesario considerar que existe una tensión entre los dos enfoques de formulación
de políticas, por un lado, está la racionalidad técnica, y por otro, la racionalidad política. El Proceso
de Formación de Políticas requiere una combinación de ambos enfoques para resultados efectivos
y democráticos (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006).

Definiciones
La agenda de cuestiones: espacio problemático. El Estado define en cuales interviene (1)

Según la definición de Cecilia Osorio y José Miguel Vergara, la hibernación y el postnatal de

emergencia serían temas puntuales de la agenda pública. (2)

Estado como una arena en la que las luchas de clases, grupos de interés e individuos de
institucionalizan. (3)

Jenkis: PP conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor respecto de una

selección de metas. (4)

El análisis de políticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las
variables que tienen bajo control y al tiempo que disponen. (7)

Sistema fuertemente presidencialista. El presidente chileno es el mas poderoso de america latina,

control casi monopólico sobre la agenda legislativa, capacidad de iniciativa y poder de veto. Autor
de la agenda política. (8)

Interdependencia
Hibernación y postnatal de emergencia. Confiabilidad de los datos. Empleo, empresas,
alimentos, violencia intrafamiliar, incumplimiento de restricciones de movilidad.

Tarde o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y severos, para los que la sociedad
no ha creado aun información, conocimiento y tecnologías. Entonces más que en ningún otro
momento se exige la comunicación y entendimiento entre gobierno y sociedad, los mejores
argumentos de por qué se elige un determinado curso. La PP emerge como una tarea colectiva
que incorpora la iniciativa social y la gubernamental. (7)

Según Aguilar, la serie de problemas que estamos viviendo ahora serían del tipo complejos, de
escala, interdepedientes, inéditos a encarar con medidas innovadoras. (7)

A cuanto más amplio sea el público al que se ha expandido una cuestión, mayor será la
probabilidad de que presione efectivamente y se coloque en la agenda formal (7)

Elementos distintivos en el análisis de cualquier problema público: interdependencia de los

problemas, son parte de un sistema, con muchas causas e impactos (4) y hay cierta subjetividad
en la identificación o interpretación del problema, son dinámicos.

Formas de surgimiento de una cuestión/problema público:

 - Surgimiento de una demanda
- Desde la oferta
- Como consecuencia de otra política. (4)

La política es un proceso que se desenvuelve por etapas, influye en las demás y es afectada por
lo que sucede en las otras (7)

El sistema político se concreta en una variedad de subsistemas. (7)

Los problemas públicos resultan de múltiples relaciones sociales que se enlazan con otras
relaciones sociales y estas con otras, de comportamientos influidos por los comportamientos
actuales o esperados de otros actores. No dan lugar a realidades separables o tratables por
separado. (7)

Una característica de los sistemas de problemas es que el todo es mayor que la suma de sus
partes. (7)

Actores y Estrategias
Primer paso del trayecto: acontecimientos sociales que sirven de disparo y actores sociales que
se encargan de convertirlos en cuestiones.

Los temas compiten por mantenerse en agenda. (2) Algunos temas persisten por su valor
dramático o emocional. (2)

Contexto institucional: régimen, atribuciones del ejecutivo versus el legislativo. Sistema de

contrapesos, preeminencia de las instituciones, centralismo, otros. (2)

Actores: OSC, centros de estudios, expertos. (2)

Los políticos están en gran medida controlados por grupos exteriores de la sociedad civil
(financiadores o electores). (3)

Desde una aproximación racional, la teoría de juegos entiende las PP como decisiones racionales
en situaciones competitivas (4). Desde una aproximación política, hay un proceso político de
confrontación de intereses.

Behn: se debe construir una estrategia política para que la iniciativa pueda tener visibilidad
política, lograr respaldo de los actores y así poder implementarse. (4)

Los actores pugnarán por llevar la discusión al terreno que más les acomoda (4)

En Chile existen monopolios legislativos presidenciales, iniciativas que involucren presupuesto…

En América Latina los presidentes desempeñan una función predominante (6)

La cobertura de los medios de comunicación influye en la agenda, acelera el ritmo de las

decisiones (6) por lo que los políticos tratan de influir en ellos.
La cobertura de los medios puede llevar a tomar medidas simbólicas (6)

Colocar una cuestión en la agenda de gobierno significa ir dando forma a una definición del
problema aceptable para el público y tratable para el gobierno (7) quien define tiene impactos e
influye en la decisiones

La calidad y efectividad de la PP depende en parte de la medida en que se incluya el

conocimiento técnico en el PFP.(6)

Coherencia y coordinación: en qué medida con consistentes con otras relacionadas y resultan de
una acción coordinada entre los actores. La falta de coordinación refleja la naturaleza no
cooperativa de las interacciones políticas (8)

La elaboración de PP es más compleja en sistemas democráticos que en regímenes por el mayor

número de actores que interviene. En democracia los intereses se expresan con libertad, en
dictadura se satisfacen los intereses del grupo gobernante. (12)

Académicos, investigadores y expertos: alcanzan influencia por la vía del conocimiento. Son
citados a audiencias del congreso. Cada vez con más frecuencia surgen y se refuerzan los centros
académicos que buscan apoyar con conocimiento e investigaciones científicas el trabajo político:
Think Tanks, Centros de Estudio. (12)

Otra motivación: lograr reelección, avanzar en carreras de legislatura.

Ocupar capacidades limitadas del parlamento como estrategia.

La política es un asunto demasiado serio para dejarlo en manos de los políticos. Charles de
Gaulle. (6)

Conclusión
Los actores pugnarán por llevar la discusión al terreno que más les acomoda (4)

No todas las cuestiones se vuelven públicas, ni todas las cuestiones públicas se vuelven objeto
de acción gubernamental (7).

Hay una tensión implícita entre dos tipos de enfoques de la formulación de políticas que pueden
denominarse racionalidad técnica y racionalidad política. Lo que se requiere para un PFP eficaz y
democrático es una combinación de ambos análisis. (6)
El problema de la definición de los problemas públicos es doble: construir una definición aceptable
consensuada, y dar pie a una intervención pública viable, con los instrumentos y recursos a
disposición del gobierno. (7)

Definiciones
Según el texto Estado y Políticas Estatales en América Latina de Oscar Oszlak y Guillermo
O’Donnell, la cuestión se entiende como las necesidades o demandas de una sociedad que son
problematizadas (1).

La agenda de cuestiones: espacio problemático. El Estado define en cuales interviene (1)

PP: conjunto de actos y de no actos (2)

Los problemas públicos son interdependientes, es difícil aislar e identificar una causa, subjetivos,
distintas valoraciones de distintos actores, y dinámicos, pueden resolverse y surgir nuevos
problemas por las nuevas condiciones económicas, sociales, naturales. (2)

Según la definición de Cecilia Osorio y José Miguel Vergara, la hibernación y el postnatal de

emergencia serían temas puntuales de la agenda pública. (2)

Estado como una arena en la que las luchas de clases, grupos de interés e individuos de
institucionalizan. (3)

PP: intervención del Estado en un tema problematizado (cuestión) (4)

Jenkis: PP conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor respecto de una

selección de metas. (4)

Se hace relevante el análisis de PP, para comprender y caracterizar la cuestión, prevenir impactos
y vínculos con otros problemas. (4) El análisis de políticas consiste en crear problemas que los
decisores pueden tratar conforme a las variables que tienen bajo control y al tiempo que
disponen. (7)

Decidir sobre qué decidir (búsqueda de la cuestión) Etapa 1. (7) Crucial decisión de decisiones.

La filtración de las cuestiones se vuelve una actividad estratégica (7)

Estructurar bien un problema es producir la definición que pueda volver al problema como sujeto
de un enunciado causal. Hipótesis causal que puede ser incorrecta, pero le da sentido al
planteamiento.(7)

Sistema fuertemente presidencialista. El presidente chileno es el mas poderoso de america latina,

control casi monopólico sobre la agenda legislativa, capacidad de iniciativa y poder de veto. Autor
de la agenda política. (8)
Según el texto Estado y Políticas Estatales en América Latina de Oscar Oszlak y Guillermo
O’Donnell, una la cuestión se entiende como las necesidades o demandas de una sociedad que
son problematizadas (1). La cuestión sigue un proceso donde los diferentes actores afectados
toman posición. Los comportamientos relacionados a esta toma de posición tienden a modificar
la arena política del momento (1).

Puede impedirse o bloquear el curso de la cuestión, estableciéndose que es un falso problema,

que nada puede hacerse, omitirlo o reprimir a los que lo plantean (1)

En lo posible hay que analizar el periodo previo al surgimiento de la cuestión, quién la reconoció
como problemática, qué oposición tiene, cómo se difundió y con qué recursos. Para saber sobre
el poder de sus actores, ideologías, alianzas, conflictos y estrategias. (1)

Enfoque tradicional visualiza al Estado como escenario pasivo en el que se resuelven demandas
o inputs de grupos sociales (1).

No necesariamente hay una relación entre el actor y la cuestión, a menudo son otros actores
(organizaciones, partidos) no directamente afectados quienes deciden iniciarla o reivindicarla (1)

La política Estatal estará influida desde un comienzo por las reacciones probables de los actores
poderosos (1)

Las Políticas estatales son nudos, alrededor de los cuales se tejen interacciones, difícilmente
todos los actores coincidan en la percepción de la cuestión (1) Las políticas estatales son parte
de un proceso de tejido social alrededor de cuestiones. (1)

La agenda de cuestiones: espacio problemático. El Estado define en cuales interviene (1)

PP: conjunto de actos y de no actos (2)

Los problemas públicos son interdependientes, es difícil aislar e identificar una causa, subjetivos,
distintas valoraciones de distintos actores, y dinámicos, pueden resolverse y surgir nuevos
problemas por las nuevas condiciones económicas, sociales, naturales. (2)

Los temas compiten por mantenerse en agenda. (2) Algunos temas persisten por su valor
dramático o emocional. (2)

Según la definición de Cecilia Osorio y José Miguel Vergara, la hibernación y el postnatal de

emergencia serían temas puntuales de la agenda pública. (2)

Contexto institucional: régimen, atribuciones del ejecutivo versus el legislativo. Sistema de

contrapesos, preeminencia de las instituciones, centralismo, otros. (2)

Actores: OSC, centros de estudios, expertos. (2)

Estado como una arena en la que las luchas de clases, grupos de interés e individuos de
institucionalizan. (3)

Los políticos están en gran medida controlados por grupos exteriores de la sociedad civil
(financiadores o electores). (3)
Desde una aproximación racional, la teoría de juegos entiende las PP como decisiones racionales
en situaciones competitivas (4). Desde una aproximación política, hay un proceso político de
confrontación de intereses.

PP: intervención del Estado en un tema problematizado (cuestión) (4)

Elementos distintivos en el análisis de cualquier problema público: interdependencia de los

problemas, son parte de un sistema, con muchas causas e impactos (4) y hay cierta subjetividad
en la identificación o interpretación del problema, son dinámicos.

Formas de surgimiento de una cuestión/problema público:

- Surgimiento de una demanda

- Desde la oferta
- Como consecuencia de otra política. (4)

Jenkis: PP conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor respecto de una

selección de metas. (4)

Se hace relevante el análisis de PP, para comprender y caracterizar la cuestión, prevenir

impactos y vínculos con otros problemas. (4) El análisis de políticas consiste en crear problemas
que los decisores pueden tratar conforme a las variables que tienen bajo control y al tiempo que
disponen. (7)

Behn: se debe construir una estrategia política para que la iniciativa pueda tener visibilidad
política, lograr respaldo de los actores y así poder implementarse. (4)

Los actores pugnarán por llevar la discusión al terreno que más les acomoda (4)

En Chile existen monopolios legislativos presidenciales, iniciativas que involucren presupuesto…

En América Latina los presidentes desempeñan una función predominante (6)

La cobertura de los medios de comunicación influye en la agenda, acelera el ritmo de las

decisiones (6) por lo que los políticos tratan de influir en ellos.

La cobertura de los medios puede llevar a tomar medidas simbólicas (6)

Los movimientos sociales se han convertido en actores políticos complejos e influyentes (6)

La política es un proceso que se desenvuelve por etapas, influye en las demás y es afectada por
lo que sucede en las otras (7)

Decidir sobre qué decidir (búsqueda de la cuestión) Etapa 1. (7) Crucial decisión de decisiones.

La filtración de las cuestiones se vuelve una actividad estratégica (7)

Según Aguilar, la serie de problemas que estamos viviendo ahora serían del tipo complejos, de
escala, interdepedientes, inéditos a encarar con medidas innovadoras. (7)
Primer paso del trayecto: acontecimientos sociales que sirven de disparo y actores sociales que
se encargan de convertirlos en cuestiones.

No todas las cuestiones se vuelven públicas, ni todas las cuestiones públicas se vuelven objeto
de acción gubernamental (7).

A cuanto más amplio sea el público al que se ha expandido una cuestión, mayor será la
probabilidad de que presione efectivamente y se coloque en la agenda formal (7)

El sistema político se concreta en una variedad de subsistemas. (7)

Colocar una cuestión en la agenda de gobierno significa ir dando forma a una definición del
problema aceptable para el público y tratable para el gobierno (7) quien define tiene impactos e
influye en la decisiones

La calidad y efectividad de la PP depende en parte de la medida en que se incluya el

conocimiento técnico en el PFP.(6)

Hay una tensión implícita entre dos tipos de enfoques de la formulación de políticas que pueden
denominarse racionalidad técnica y racionalidad política. Lo que se requiere para un PFP eficaz y
democrático es una combinación de ambos análisis. (6)

Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no solo de grupos de interés, sino también de sus
esquemas mentales (7)

Los problemas públicos no son sencillos, son de gran escala, complejos, interdependientes,
subjetivos, conflictivos. (7)

No todos los problemas son de naturaleza política y no todos son gubernamentalmente tratables,
frente a muchos problemas no hay solución sino resolución. (7)

El problema de la definición de los problemas públicos es doble: construir una definición aceptable
consensuada, y dar pie a una intervención pública viable, con los instrumentos y recursos a
disposición del gobierno. (7)

Los problemas públicos resultan de múltiples relaciones sociales que se enlazan con otras
relaciones sociales y estas con otras, de comportamientos influidos por los comportamientos
actuales o esperados de otros actores. No dan lugar a realidades separables o tratables por
separado. (7)

Una característica de los sistemas de problemas es que el todo es mayor que la suma de sus
partes. (7)

Estructurar bien un problema es producir la definición que pueda volver al problema como sujeto
de un enunciado causal. Hipótesis causal que puede ser incorrecta, pero le da sentido al
planteamiento.(7)

Tarde o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y severos, para los que la sociedad
no ha creado aun información, conocimiento y tecnologías. Entonces más que en ningún otro
momento se exige la comunicación y entendimiento entre gobierno y sociedad, los mejores
argumentos de por qué se elige un determinado curso. La PP emerge como una tarea colectiva
que incorpora la iniciativa social y la gubernamental. (7)

Coherencia y coordinación: en qué medida con consistentes con otras relacionadas y resultan de
una acción coordinada entre los actores. La falta de coordinación refleja la naturaleza no
cooperativa de las interacciones políticas (8)

Ciertos aspectos clave de las PP dependen de la habilidad de los actores para llegar a acuerdos y
cumplirlos: cooperar. Entornos que faciliten esos acuerdos tendrán políticas de mejor calidad,
menos sensibles a las crisis, más adaptables a las condiciones, coordinadas. (8)

Sistema fuertemente presidencialista. El presidente chileno es el mas poderoso de america latina,

control casi monopólico sobre la agenda legislativa, capacidad de iniciativa y poder de veto. Autor
de la agenda política. (8)

En Chile muchas de las políticas importantes se elaboran principalmente en el gabinete. Chile

cuenta con varios think tanks bien establecidos que tienen vínculos institucionalizados con los
diferentes partidos políticos. (8)

La elaboración de PP es más compleja en sistemas democráticos que en regímenes por el mayor

número de actores que interviene. En democracia los intereses se expresan con libertad, en
dictadura se satisfacen los intereses del grupo gobernante. (12)

Parlamentarios: Con sus votos deciden. Lo que abre un proceso de negociación con el poder
ejecutivo. (12)

Académicos, investigadores y expertos: alcanzan influencia por la vía del conocimiento. Son
citados a audiencias del congreso. Cada vez con más frecuencia surgen y se refuerzan los centros
académicos que buscan apoyar con conocimiento e investigaciones científicas el trabajo político:
Think Tanks, Centros de Estudio. (12)

Los medios de comunicación: afectan la agenda, reportan temas.

o Actúan como comunicadores en la comunidad interesada en los temas de
PP.
o Magnifican los movimientos de los temas que aborda la PP. No crean un
tema, le dan visibilidad, desarrollan cierta alianza con los grupos de
interés, filtran antecedentes a la prensa.
o Afectan a los actores protagónicos del PFP. (12)

Otra motivación: lograr reelección, avanzar en carreras de legislatura.

Ocupar capacidades limitadas del parlamento como estrategia.

Una PP es controversial porque afecta a muchos, frustrante para aquellos cuyos intereses son
perjudicados, y muy importante.

Ventana de oportunidad: instancias que permiten que se instale una temática en la agenda.

Hibernación y postnatal de emergencia. Confiabilidad de los datos. Empleo, empresas,

alimentos, violencia intrafamiliar, incumplimiento de restricciones de movilidad.

Estrategia en sistema presidencialista.

Interconectados, surgen muchas cuestiones. Todo más que la suma de sus partes.

Ante problemas variados, la coordinación es clave.

La política es un asunto demasiado serio para dejarlo en manos de los políticos. Charles de
Gaulle. (6)