Reseña analítica

Estudio introductorio
Inicia este texto, Luís F. Aguilar Villanueva, no deja de ser extraño el hecho de que el proceso
de elaboración de las políticas, la hechura de las políticas haya sido comparativamente poco
estudiado. Pocos fueron los campos de acción social que escapan al impacto de los gobiernos.
Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus políticas públicas, su
proceso, patrón y estilo de decisión y operación, quedaron sin investigación sistemática.
I. El olvido teórico de la elaboración de la política
Muchas razones, históricas y teóricas, explican el descuido y hasta el olvido de la hechura de
las políticas, en la perspectiva de la ciencia política estándar el proceso de gobierno y, más
singularmente, el proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas no ocupó nunca
centralidad alguna. Las teorías sistémicas, marxistas, elitista o pluralista explicaban las
decisiones de gobierno   desde fuera del gobierno mismo.
 La estructura económica, el conflicto de las clases, el Inter juego de los grupos de interés, el
comportamiento del entorno social o cultural del sistema político… eran los factores para dar
cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían. El gobierno carecía
de iniciativa propia, no tenía la capacidad de elegir sus propósitos y acciones.   
En suma, la hechura de la política no tenía autonomía para la ciencia política convencional y,
en contraste, tenía toda la autonomía para la administración pública. El resultado final, en
ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la política se volvía un
objeto de estudio externo y marginal al corazón de las dos disciplinas.         
Sonaba irónico llamar al Estado social o socialista o al gobierno “instrumento de la clase
dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la acción colectiva.
II. En busca de la noción de política
Los acercamientos –enfoques- a la definición de política (policy) suelen ser de dos tipos en la
literatura: descriptivos y teóricos. En la construcción de la definición descriptiva, el debate se
centra en la cuestión de si la política sea sólo la decisión (de gobierno) o implique algo más. En
la construcción teórica las posiciones varían según la teoría politológica o según las conjeturas
básicas con las se explica la ocurrencia de la política.
II.1. La noción descriptiva de política
Para Heclo, (1972:85), la política no es un fenómeno que se autodefina, sino una categoría
analítica. 
Aguilar hace un resumen de los diversos significados del término “política” se encuentra en
Joan Subirats (1989) y en Hogwood-Gunn (1984). Puede denotar varias cosas: un campo de
actividad gubernamental (política de salud, educativa, comercial), un propósito general a
realizar (política de  empleo estable para jóvenes), una situación social deseada (política  de
restauración de los centros históricos, contra el tabaquismo, de seguridad) una propuesta de
acción específica (política de reforestación de parques, política de alfabetización de adultos), la
norma o las normas que existen para una determinada problemática (política ecológica,
energética, urbana), el conjunto de objetivos y programas de acción que tiene el gobierno en un
campo de cuestiones (política de productividad agrícola, de exportación, de lucha contra la
pobreza extrema)
 Las definiciones arrojan los siguientes componentes comunes:
a)    institucional, la política es elaborada o decidida por una autoridad formal;
b)    decisorio, la política es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la elección de fines
y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y
necesidades.
c)    Comportamental, implica la acción o la inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es
un curso de acción y no solo una decisión singular;
d)    Causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema político y social     
Aguilar percibe que la política es entonces una estrategia de acción colectiva, deliberadamente
diseñada y calculada, en función de determinados objetivos. Supuesta su institucionalidad, la
política es, en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que
efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que
comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce.
    II.2. El concepto teórico de política
El acercamiento teórico a lo que realmente es una política pública es tan decisivo como
variado. Las teorías politológicas mayores, a partir de sus teoremas sobre el poder, el
consenso y el conflicto, son determinantes. Quien, cómo y para qué detenta el poder político
colectivamente vinculante, a la base y al margen de la autoridad estatal formalmente
constituida, ha sido la pregunta central y recelosa de la ciencia sociología política.
Si las políticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias, administrativas sean
producto de la dominación de clase (bloque en el poder), de los ajustes mutuos entre los
grupos de interés (corporativos o pluralistas), de la hegemonía de una élite (tradicional o
modernizante) del peso irresistible de las metrópolis sobre periferias indefensa…etc. Todo esto
va a depender del cuerpo teórico desde el cual el investigador-analista construya sus
conceptos, hipótesis y procedimientos de prueba.
I. El análisis y la decisión de las políticas
Muchas son las preguntas en torno al análisis de políticas. Averiguar cómo se efectúa el
análisis, cuáles son los posibles tipos de análisis, qué cosa quiere realmente logra el análisis, y
si es capaz de efectuar lo que dice y pretende, son alguna de las varias cuestiones
importantes. Pero la pregunta básica es la que concierne a la naturaleza misma del análisis de
la política: qué es, en qué consiste.
 Las respuestas serán diversas según las varias concepciones y expectativas que se tengan de
la   política, de entre el análisis y la decisión pública. Y, vistas las cosas a fondo, el carácter de
las respuestas dependerá de las varias concepciones y apreciaciones que se tengan acerca de
las funciones, ámbitos y modos de intervención del Estado. 
Aquí, como en otros campos, se repite la polémica entre una “noción racional” y una “noción
transaccional” de la política.
 III.1. Las dos corrientes de análisis:
            Racionalismo e Incrementalismo
Después de la Segunda Guerra Mundial, se llamó “análisis de políticas” a la propuesta y/o a la
actividad de mejorar las decisiones (logísticas, bélicas, económicas, asistenciales), de políticas
mediante la incorporación sistemática de teoría y método científico (diseño, método
cuantitativos y supuestos teóricos de comportamiento racional de los sujetos) más allá de la
experiencia, la intuición, la costumbre o la ley.
Aguilar dice: las políticas públicas podrían ser, tal vez, decisiones complejas y conflictivas, pero
no eran esencialmente diversas en sus partes, pasos y requerimientos.  En
efecto, descomponer un problema de política es sus componentes básicos y estructurarlo,
determinar cuáles serían los componentes a alterar y establecer así los objetivos de acción,
identificar las posibles opciones de acción para efectuar los objetivos, compararlos en términos
de su eficacia-eficiencia esperada, utilizando técnicas de modelación y calculo cuantitativo (es
decir, entendido positivamente, “método científico”. Este es el esquema de decisión racional
o de solución racional de problemas
El “análisis de políticas” puede entenderse como un análisis de sistemas inclusivo y
comprehensivo, pero con el añadido de que se interesa por los impactos distributivos de la
política. Más aun, presta mayor atención a la implementación y a las consideraciones políticas
y organizacionales.
Lindblom propone un MODELO DE ANALISIS DE POLITICAS:
Base del modelo: en un gobierno con abierta competencia de ideas e intereses lo adecuado es:
corregir, ajustar, adaptar y/o reformar la "última política" disminuyendo la probabilidad de
catástrofe y queda abierta la posibilidad de corregir los errores.
Lindblom es el tronco teórico básico en el análisis de políticas, posteriormente se desarrollan
Wildawsky y Majone.
    III.2. La otra racionalidad del análisis: Majone
Propone un MODELO DE ANALISIS DE POLITICAS:
El analista elabora y articula: evidencias, argumentos, persuasión, razones, informaciones y
teorías para lograr el consenso y desde aquí convertir un análisis en política real y efectiva.
Los planteamientos de Majone se ven reflejados en la responsabilidad que le cabe a los
actores políticos a lo largo de todo el proceso de implementación, las etapas de acción y los
estudios de impacto, en razón de que en cada momento deben estar persuadiendo y logrando
consensos que devendrán en una política real.
  III.3. El análisis como proceso social: Wildavsky
Wildavsky sostiene que el análisis de las políticas públicas consiste en hallar "un problema
sobre el cual algo pudiera o debería hacerse"
Propone un MODELO DE ANALISIS DE POLITICAS:
Un proceso de "creación de problemas públicos".
La formulación del problema no es el primer paso sino el último del análisis.
El análisis consiste en encontrar un problema que pueda ser resuelto por los ejecutivos con
nivel de toma de decisión sobre la base de variables controlables y tiempo disponible.
Confrontar lo "ideal" con lo "real" de un problema público, es decir, lo que se querría hacer, lo
deseable, con lo que se puede hacer, lo posible, concordar lo que la sociedad y el gobierno
pueden en efecto remediar, modificar y/o resolver.
Definir el problema público es encontrar el equilibrio entre los "hechos" y los "medios" que
posibilitan el logro de los objetivos. Se deben considerar en forma conjunta:
Recursos - Objetivos
Medios – Fines
II.   A manera de recapitulación
Simplificando, la literatura se puede decir que hay dos tendencias extremas, una, la que se
inclina a intelectualizar el análisis y la formulación de las políticas y la que se inclina a
menospreciar el análisis y dejar la decisión al juego y arreglo de los poderes.
La primera tendencia estaría representada por el análisis de sistema, el análisis de costo-
beneficio y costo-eficiencia, la investigación de operaciones, con todo su arsenal de modelación
y cálculo cuantitativo, y sus aplicaciones más delimitadas de la planeación, programación,
presupuestación y gestión.
La segunda tendencia estaría representada por todo el conjunto de politólogos que, con
referencia a las teorías pluralistas, (neo)corporativistas, de élites y clases, consideran que el
análisis es sólo un elemento de entre los muchos que intervienen en el proceso de elaboración
de una política.
En esta visión abierta de la política, el análisis para la toma de decisiones recupera su sentido,
pero es integrado al proceso de la interacción política.
Concluye Aguilar, se trata de una actividad convincente de pedagogía pública, que a contraluz
de los errores y extravíos de las decisiones públicas pasadas induce modificaciones en los
deseos y las percepciones, en las expectativas y los instrumentos de la ciudadanía y gobierno.
Por consiguiente, un análisis que puede transformar las relaciones sociales, institucionales,
patrones culturales.
En suma, el análisis de políticas pierde su habitual mesura y sueña su utopía social. Pero, el
análisis de políticas quiere contribuir a decisiones que hagan de la política y del gobierno
instituciones productivas, que ensanchen en lugar de estrechar el ámbito de lo colectivamente
deseable y factible.
Ello significa una visión rigurosamente teórico-técnica del análisis, pero en comunicación con la
ciudadanía.