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ADMINISTRATIVOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES

Primera parte: Derecho político y constitucional 4-1

EDITORIAL
EZCURRA

TEMA 4
Las formas de Gobierno

LAS FORMAS DE GOBIERNO

Como ya se dijo anteriormente al contemplar las formas de Estado, los tratadistas de la
Ciencia Política no se han puesto del todo de acuerdo al delimitar con precisión el alcance y
significado de la palabra «Gobierno». En general, puede decirse que el término «Gobierno»
designa el conjunto de actividades estatales que tienden a establecer y preservar el orden
político de una determinada comunidad y a garantizar el bienestar de los miembros que la
integran. Tal definición resulta, sin embargo, poco esclarecedora a la hora de diferenciar las
diversas formas en que ese conglomerado de actividades se manifiesta.
Pero lo que sí es evidente es que todas las formas de Gobierno pretenden consolidar un
status político y satisfacer con él las necesidades de los ciudadanos. El problema estriba en
Prohibida su reproducción total o parcial. Hecho el depósito que marca la ley. Copyright by: Miguel Ezcurra

determinar las vías posibles para la cristalización de tales objetivos, razón por la cual es preciso
referirse a dos conceptos distintos: el sistema político y el régimen político.
1. El sistema político atiende a la forma en que las diferentes instituciones políticas se
integran y coordinan en función de una estructura ideológica concreta, es decir, a partir
de unos determinados conceptos políticos, éticos, religiosos, sociológicos, etc.
2. El régimen político alude, en cambio, a la específica conformación de las instituciones
políticas que resultan del sistema dominante en una comunidad estatal.
Por tanto, dentro en un mismo sistema político pueden concurrir diversos regímenes polí-
ticos. Así, por ejemplo, el sistema constitucional admite un régimen convencional, un régimen
presidencialista o un régimen parlamentario. Del mismo modo, en el sistema autocrático cabe
hablar de regímenes totalitarios, autoritarios, etc.
Partiendo de tal distinción, centraremos nuestro análisis en los diferentes regímenes polí-
ticos que sucesiva o coetáneamente han proliferado a lo largo de la Historia, dejando constancia
en la exposición de sus diversos caracteres de los postulados ideológicos que constituyen su
raíz o núcleo originario.
1. REGIMENES POLITICOS EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL
Según advertíamos, dentro del sistema constitucional, basado en la división de poderes y
en el pluralismo, las instituciones que integran el Estado despliegan su actividad de forma
diversa y adquieren mayor o menor preponderancia en función del modelo que rige para el
conjunto de ellas. Se habla así de regímenes convencionales, de regímenes presidencialistas y
de regímenes parlamentarios.
A) REGIMEN CONVENCIONAL O DE ASAMBLEA
El denominado régimen convencional tiene su origen en la Asamblea extraordinaria de los
representantes del pueblo que a mediados del siglo XVI surge en Inglaterra como único órgano
de poder y decisión política.
Con la Revolución Francesa, la Asamblea popular, dotada ya de bases constitucionales y
revestida de un ideal democrático, desbancará a la nobleza liberal y a la incipiente burguesía,
que ostentaban sus privilegios bajo el poder del monarca Luis XVI. Tras el estallido revolucio-
nario se aprueba la Convención de 1792 y se instaura una Asamblea Legislativa, investida de
plenos poderes políticos e integrada por los representantes del pueblo. La Cámara legislativa
goza de un dominio absoluto sobre los restantes órganos del Estado, que no pueden interferir
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4-2 Primera parte: Derecho político y constitucional

en su actuación, siendo sus miembros únicamente responsables ante el electorado, encargado EDITORIAL
de enjuiciar el cumplimiento del mandato a ellos conferido por la vía indirecta de su renovación EZCURRA
periódica.
A diferencia del modelo parlamentario, el régimen convencional aglutina en la Asamblea el
poder de decisión y el poder de ejecución, por cuanto a tal órgano corresponde designar o
destituir a los integrantes del ejecutivo. En consecuencia, el Gobierno asume sólo funciones de
carácter técnico; sus decisiones carecen en último término de fundamento jurídico y únicamente
son vinculantes en virtud de la delegación de funciones que en su favor efectúa la propia
Asamblea.
Por otra parte, el régimen convencional no es compatible con el modelo presidencialista,
dado el carácter autónomo con que cuenta en aquél la Cámara baja representativa y la monop-
olización del poder político que ésta asume.
Frente al remoto recuerdo que del Gobierno de Asamblea conserva la historia del constitu-
cionalismo inglés, la clase política francesa no duda en reconocer la virtualidad de este sistema
en épocas de crisis o revolución; de ahí su instauración durante la Segunda República (1871-
1875) y tras la caída del Gobierno de Vichy.
Fuera del país vecino, en Suiza, en los “länder” de la República de Weimar, en los Estados
Bálticos ocupados por la Unión Soviética, en Austria, en Turquía, etc., se ha adoptado a lo largo
del presente siglo la forma Gobierno asamblearia, que alcanzará su colofón con la Constitución
rusa de 1936, para difundirse, posteriormente, entre las democracias populares, a imagen y
semejanza de los Soviets implantados al amparo de dicha Norma Fundamental.

B) REGIMEN PRESIDENCIALISTA
El origen del modelo presidencial es relativamente moderno. Surge en el siglo XVIII, con
la independencia de los Estados Unidos, proyectándose a lo largo del siglo IX por diversos
países de Hispanoamérica. Sin embargo, en la mayor parte de estos últimos pronto degenerará

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hacia formas pseudodictatoriales más propias de un régimen de autocracia que de un sistema
democrático.
El presidencialismo se caracteriza por su artificiosidad, al constituir un complejo entramado
de funciones y poderes que difícilmente puede brotar de manera espontánea. Básicamente,
supone la acumulación de la Jefatura del Estado y de la Jefatura del Gobierno en una misma
institución: el Presidente.
Además, el régimen presidencialista representa una rígida separación de poderes, de tal
forma que el poder ejecutivo se atribuye al Presidente, el legislativo, al Congreso y el judicial,
a los Tribunales. Por otra parte, entre los dos primeros –sin duda los más relevantes– hay una
clara distribución de funciones, si bien existe al propio tiempo un importante grado de coordi-
nación. En efecto, el Presidente no puede disolver el Parlamento ni reemplazar a sus compo-
nentes, pero interviene en la tramitación de las Leyes que aquél elabora, rubricándolas o vetando
su aprobación. Por su parte, el Parlamento no puede destituir al Presidente ni a los miembros
del Gabinete, pero influye de manera importante en la política del Gobierno, aprobando o re-
chazando las partidas de presupuestos y el nombramiento de determinados funcionarios que
este último propone.
En todo caso, la independencia de ambos poderes depende en gran medida de la repre-
sentación que alcance en las Cámaras la tendencia política encabezada por el Presidente.
Cuando predomina el bipartidismo, lo más probable es que las decisiones de aquél cuenten con
el apoyo mayoritario del Parlamento, debilitándose entonces la separación de los poderes que
se atribuyen a una y otra institución. Por contra, con el pluripartidismo tales apoyos se diluyen,
favoreciendo de este modo la dispersión de poderes.

C) REGIMEN PARLAMENTARIO
El régimen parlamentario constituye la forma de Gobierno más frecuente dentro del sistema
democrático. Su origen se remonta a la Edad Media y su evolución llega hasta nuestros días.
En un primer estadio, la creciente intervención de la Asamblea reduce y limita los poderes del
Monarca, pero, con el transcurrir del tiempo, el Parlamento acaparará el control político y
despojará al Rey de sus antiguos privilegios. El sistema parlamentario inglés constituye el
arquetipo de este régimen político.
Frente a la rígida separación de poderes que caracteriza al presidencialismo, el régimen
parlamentario se configura sobre la base de una interpretación flexible de dicho principio, a
tenor de la estrecha relación que dentro de él existe entre los poderes legislativo y ejecutivo.
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De esta forma, el Parlamento asume con exclusividad la función legislativa y la facultad de
EZCURRA fiscalizar la labor del Gobierno. Los integrantes del poder ejecutivo, que al mismo tiempo forman
parte de la Asamblea, responden solidariamente de su gestión ante las Cámaras. Esta paralela
adscripción de los miembros del Gabinete al Parlamento, permite a éste un más eficaz control
de la actividad que aquél desarrolla, pudiendo someter a sus componentes a preguntas, inter-
pelaciones, investigaciones, mociones y demás mecanismos de fiscalización política. Básica-
mente, dos son los instrumentos con que cuenta el Parlamento para exigir responsabilidades
al Gobierno:
• El voto de censura, que deberá ser aprobado por mayoría parlamentaria, y
• El voto de confianza, el cual, solicitado por el propio Gobierno, podrá ser denegado por
los miembros de la Asamblea.
Por su parte, el Gobierno ejerce también un importante control sobre el órgano legislativo,
instando la disolución de las Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones.
El Presidente del Gobierno –Primer Ministro, Jefe del Gobierno– será normalmente el líder
del partido que alcance en las elecciones una mayor representación parlamentaria o la persona
que resulte designada por los partidos que integran una determinada coalición. La pérdida de
confianza de la mayoría del Parlamento o la nueva composición de las Cámaras surgida de un
proceso electoral serán las vías más frecuentes para la renovación o el cese de su cargo.
Dentro del sistema parlamentario podemos distinguir los siguientes subtipos:
• Parlamentarismo monista: asigna a la Asamblea las funciones políticas más importan-
tes. La Jefatura del Estado carece de poderes fácticos, desempeñando únicamente una
magistratura moral. El Gobierno emana del Parlamento, aunque ejerce su labor con
plena independencia. Sin embargo, la preponderancia del Parlamento y la frecuente
utilización del voto de censura hacen del ejecutivo un poder inestable.
• Parlamentarismo dualista: atribuye al Jefe del Estado los poderes más importantes. Las
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funciones políticas se reparten de forma equilibrada. El Gobierno, que responde ante el

Jefe del Estado y ante el Parlamento, sirve de puente entre ambas instituciones.
• Parlamentarismo de Gabinete: otorga al Gobierno la representación de la mayoría par-
lamentaria. Su labor constituye el eje de la función política y la simbiosis entre el ejecu-
tivo y el legislativo es casi perfecta. El primero cuenta con el apoyo de la mayoría parla-
mentaria, siendo sus decisiones secundadas fielmente por ella en virtud de la disciplina
de partido.
La implantación del régimen parlamentario, criticada por quienes defienden la existencia
de un único centro de poder político, ya en manos de una sola Cámara o Convención –régimen
convencional–, bien en poder de una sola institución o persona –régimen presidencialista y
sistemas autocráticos– puede ser fruto de un proceso evolutivo o el resultado de una eclosión
revolucionaria.

2. REGIMENES POLITICOS EN EL SISTEMA AUTOCRATICO

Examinadas las formas de Gobierno propias del sistema democrático, abordaremos a con-
tinuación los diversos modelos de régimen político que pueden existir en el marco del sistema
autocrático, caracterizado por la concentración del poder, el monopolio de la voluntad política
y la total o parcial integración de las diversas instituciones públicas.
Dentro del mismo cabe referirse a dos regímenes básicos: el totalitarismo y el autoritarismo.

A) REGIMEN TOTALITARIO
Este régimen se caracteriza por la pretensión de modelar la vida política y social según unos
principios ideológicos determinados, siendo sus notas distintivas:
• La existencia y exaltación de una ideología oficial.
• La presencia de un partido único que aglutina y representa la voluntad de las masas.
• El control político de los mecanismos de formación de la voluntad individual y colectiva,
de los grupos de poder y de los principales medios de producción.
• La pretensión de fundar un orden social nuevo.
Por tanto, el régimen totalitario se basa en la concentración de poderes, estando generalmente
revestido de una aparente legitimidad constitucional que trata de disfrazar el dominio ejercido
por un único partido y el monopolio del poder por parte de una jefatura suprema. El totalitarismo
propugna la existencia de una sola verdad: la verdad oficial.
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B) REGIMEN AUTORITARIO EDITORIAL

A diferencia del totalitarismo, el régimen autoritario carece de la pretensión de reformar la EZCURRA
conciencia de los hombres y establecer un nuevo status social. Se conforma con monopolizar el
control del poder político en manos de una sola entidad individual o corporativa –partido,
comité, asamblea, dictador–, bloqueando toda participación externa en la formación de la vo-
luntad política.
El autoritarismo trata únicamente de justificar y mantener una determinada estructura
de poder, basada fundamentalmente en la tradición y el orden.
Burdeau distingue tres especies o subtipos de autoritarismo:
a) El cesarismo empírico, que carece de una ideología determinada y se basa en la resolución
de los problemas conforme a los criterios de oportunidad o pragmatismo que sostiene
una persona o una corriente de poder.
b) La dictadura ideológica, la cual, al amparo de una cierta filosofía, pretende justificar los
poderes excepcionales de un restringido aparato de poder.
c) El poder individualizado, que se corresponde con la teocracia moderna e identifica la
voluntad política del Estado con la de quien ostenta su jefatura.
FORMA DE GOBIERNO EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
Según el artículo 1.3 de la Constitución de 1978, la forma política del Estado español es la
Monarquía parlamentaria.
a) El Jefe del Estado
El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el
funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado
español en las relaciones internacionales, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente
la Constitución y las leyes (art. 56.1).

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El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento de desempeñar
fielmente sus funciones (...). Su persona es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus
actos estarán siempre refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros
competentes (o por el Presidente del Congreso en lo concerniente a la propuesta y nombramiento
del Presidente del Gobierno y a la disolución de las Cámaras); careciendo de validez sin dicho
refrendo (salvo si atañen al nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de su
Casa).
b) Las Cortes Generales
Las Cortes Generales representan al pueblo español, ejercen la potestad legislativa del
Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás fun-
ciones que les atribuya la Constitución (art. 66 1 y 2).
Las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. El
mandato de sus miembros, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, ter-
mina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
c) El Gobierno
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa
del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Consti-
tución y las leyes (art. 97).
El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros
y de los demás miembros que establezca la ley. El Presidente dirige la acción del Gobierno y
coordina las funciones de quienes integran el mismo, sin perjuicio de la competencia y respon-
sabilidad directa de éstos en su gestión.
Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos cons-
titucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por
los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso,
propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
El candidato propuesto conforme a lo previsto en el párrafo anterior expondrá ante el Con-
greso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la
confianza de la Cámara.
Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare
su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría,
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se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior,
EZCURRA y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se
tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los párrafos anteriores.
Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún
candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y con-
vocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
d) Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
Según lo dispuesto en el art. 108 de la Constitución, el Gobierno responde solidariamente
de su gestión política ante el Congreso de los Diputados.
Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la
información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos (...). Asimismo, pueden
reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, que tendrán acceso a las sesiones de las
Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas (...).
El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas
que se formulen ante las Cámaras. Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que
la Cámara manifieste su posición.
El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear
ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una
declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la
misma la mayoría simple de los Diputados. Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste
presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente
del Gobierno, según lo previsto en el apartado c) anterior.
El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante
la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. La moción de censura deberá ser
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propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la
Presidencia del Gobierno. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus
signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. Si el Congreso
adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido
en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara y el Rey le nombrará Presidente
del Gobierno.
Del lado opuesto, el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros,
y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o
de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El Decreto de disolución fijará la fecha
de las elecciones.