SUNAFIL Y LA

INSPECCION DE
TRABAJO

Abog. Ricardo Manuel Montoya Vela

1
OBJETO DE LA PRESENTE EXPOSICION

Brindarles a los alumnos de Derecho una visión resumida de

lo que es el sistema de INSPECCION DE TRABAJO y su
importancia para asegurar el cumplimiento de los derechos
laborales de los trabajadores.

FUENTE DE INFORMACION:
Página web de la
SUNAFIL: http://www.sunafil.gob.pe/portal/

2
ORGANISMOS QUE APLICAN E
INTERPRETAN LAS NORMAS LABORALES Y

ORGANISMOS JUDICIALES VIA CONSTITUCIONAL

(Jurisprudencia de la Corte Suprema, (Precedentes jurisprudenciales de

precedentes jurisprudenciales de cumplimiento obligatorio).
cumplimiento obligatorio).
Jurisprudencia referencial no
vinculante
(Plenos de diverso nivel).

SISTEMA DE SOLUCION DE VIA ADMINISTRATIVA:

CONFLICTOS POR VIA ARBITRAL. (SUNAFIL, MINISTERIO DE TRABAJO)
(arbitrajes económicos y de derecho) Resoluciones diversas, Opiniones,
Control difuso en los arbitrajes Informes y Directivas.
económicos. Tribunal de Fiscalización Laboral.

3
¿Que es la inspección de trabajo?

• Sistema de control administrativo del cumplimiento de las normas

laborales por parte de los empleadores y trabajadores que se desarrolla
actualmente por parte de un organismo especialmente creado para tal
fin la SUPERINTENDENCIA DE FISCALIZACION LABORAL (SUNAFIL)
que impone sanciones por el incumplimiento de dichas normas.

• SISTEMA UNIVERSAL

• POLICIA DE TRABAJO

4
IMPORTANCIA

• 1.- Procedimiento generalizado.

• 2.- Mecanismo para la defensa de derechos de su cliente.
• 3.- Importancia como medio probatorio en los procesos judiciales.

15/12/2017 5
 Principales normas que regulan el Sistema de
Inspección de Trabajo.

• Ley General de Inspección (Ley 28806) de fecha 22 de julio del 2006.

• Reglamento de la Ley General de Inspección (DS 019-2006-TR, modificado por
el D.S. 019-2007-TR, el D.S. 004-2011-TR y el DS 012-2013-TR).
• Ley 29981 de fecha 15-01-2013. Ley que crea la Superintendencia de
Fiscalización Laboral, modifica la ley 28806, Ley General de Inspección del
Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
• D.S.007-2013-TR de fecha 07-08-2013. (Aprueba Reglamento de Organización
y Funciones de Sunafil y crea el Tribunal de Fiscalización Laboral).

• EXISTEN INICIATIVAS PARA MODIFICAR LA REFERIDA NORMATIVA.

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Normas anteriores reguladoras de la Inspección
de Trabajo.
No tenían jerarquía legal (Decretos Supremos)

La primera norma de jerarquía legal fue el Dec. Leg. 910.

No tenían un carácter eminentemente sancionador sino

correctivo.

 Procedían en los casos de notorio y evidente

incumplimiento en los que la infracción era constatada por
la sola inspección y no se requería de otros medios
probatorios. (lo discutible iba al Poder Judicial).

HOY EN DIA LA INSPECCION DE TRABAJO ENTRA AL CAMPO

INTERPRETATIVO Y EN MUCHOS CASOS ES UTILIZADA POR LOS
SINDICATOS PARA NO IR POR LA VIA JUDICIAL EN LA QUE HAY
PLENO DERECHO DE DEFENSA.

15/12/2017 7
Instrumentos internacionales sobre inspección
de trabajo.
Convenio 081 Sobre la inspección
del trabajo de 1947, ratificado por
el Perú el 1 de febrero de 1960.
Convenio 178 (sobre la inspección
de trabajo a la gente de mar) de
1996, ratificado por el Perú el 04
de octubre de 2006
Convenio 85 - Convenio sobre la
inspección del trabajo (territorios
no metropolitanos), 1947
(núm. 85), no ratificado.
15/12/2017
Protocolo de 1995 Relativo al
convenio sobre la inspección del
trabajo de 1947.
Convenio 129 sobre la inspección
del trabajo (agricultura), no
ratificado.
Convenio 21 - Convenio sobre la
inspección de los emigrantes,
1926 (núm. 21), no ratificado.
8
CARACTERISTICAS DE NUESTRO SISTEMA DE
INSPECCION DE TRABAJO.

15/12/2017 9
 Finalidad eminentemente Procedimiento predominantemente
sancionadora. inquisitivo en el que toda la iniciativa la tiene
Impone a los empleadores el sistema de inspeccion.
multas de cierta
consideración.

Derecho de defensa casi Derecho de defensa muy recortado en la

inexistente en la etapa de etapa del procedimiento sancionador.
las actuaciones
inspectivas.

Replica casi exacta de la Facultades concedidas al inspector de trabajo

Ley de Inspeccion de que muchas veces emite juicios de valor
España altamente subjetivos.

Quien propone la multa Quien impone la multa pertenece al sunafil.

pertenece al sunafil. La Sunafil se beneficia con la multa

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15/12/2017 https://www.dropbox.com/s/jdvas3a10dsa834/UV%20PONENCIA%20INSPECCION%20DE%20TRABAJO.ppt?dl=0 10
ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO INSPECTIVO

• 1) Etapa de las actuaciones inspectivas.

• 2) Etapa del procedimiento sancionador
• 3) Impugnaciòn en sede administrativa.
• 4) Impugnaciòn en sede judicial.

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ACTUACIONES INSPECTIVAS

Son diligencias previas al procedimiento sancionador no

siendoles de aplicacion lo señalado en el Titulo II de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Están a cargo de un inspector de trabajo

No se le aplica a esta etapa ninguna de las reglas del Titulo II

mencionado que esta referido al procedimiento
administrativo que queda reservado para el procedimiento
sancionador.j

Durante esta etapa no existe reconocimiento expreso del

derecho de defensa ni al debido proceso como si existe al
referirse la Ley la etapa del procedimiento sancionador.

15/12/2017 12
CLASES DE INSPECTORES

Inspectores auxiliares: es el primer escalón del Sistema de

Inspección: ingresa por concurso público. Es necesario ser peruano
mayor edad con título profesional.

Inspector de trabajo: ingresa por concurso entre los inspectores

auxiliares con más de dos años de antigüedad.

Supervisores-Inspectores: Se accede al cargo por concurso cuando

se tiene más de tres años de inspector de trabajo.

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Facultades del Inspector de
Trabajo
• 1.-Se encuentra especificadas en el artículo 5 de la Ley General de
Inspección.

• 2.-Se caracterizan por ser amplias y no sujetas a control o

fiscalización. En principio no admiten cuestionamiento por parte del
sujeto inspeccionado.

• 3.-El incumplimiento de los mandatos del inspector generalmente va

acompañado de una amenaza de obstrucción a la labor inspectiva.
Facultad de ingresar al centro
laboral
“
Entrar libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso,
en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto inspección y a
permanecer en el mismo. Si el centro laboral sometido a inspección
coincidiese con el domicilio de la persona física afectada, deberá
obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna
autorización judicial. Al efectuar una visita de inspección, deberán
comunicar su presencia al sujeto inspeccionado por su representante,
así como al trabajador, al representante de los trabajadores o de la
organización sindical, a menos que consideren que dicha comunicación
pueda perjudicar la eficacia de sus funciones, identificándose con la
credencial que a tales efectos se expida”.
Interrogantes que suscita la facultad otorgada al
inspector de ingreso al establecimiento sujeto a
inspección

1. ¿Cuál es el alcance de “entrar libremente”.

2.- Cuando la ley hace referencia a “cualquier hora del día o de
la noche” ¿significa que puede intentar el ingreso a una
empresa que no trabajan de noche y que solamente está
controlada por la compañía que brinda el servicio de
vigilancia?
3.-¿Cuál es la diferencia entre centro de trabajo,
establecimiento o lugar sujeto a inspección?
4.-¿Porque se refiere el inciso primero del artículo quinto a
“persona física afectada”?
5.-¿De qué manera se obtiene o se acredite la obtención del
permiso para el ingreso al domicilio particular cuando éste
forma parte del centro de trabajo?
¿Quiénes pueden actuar en el procedimiento
inspectivo
Las personas jurídicas actuarán por medio quienes sean sus
representantes al tiempo de la actuación inspectiva poco que los
órganos de su representación por las tengan conferida, siempre que
lo acrediten, renovable.

El representante no podrá eludir la declaración sobre los hechos o

circunstancias con relevancia y efectiva que deban ser conocidos por
el representa.

La intervención mediante representantes sin capacidad o

insuficientemente acreditados se considerará inasistencia

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Origen de las inspecciones
Por orden de las Por orden de las Solicitud Por solicitud
autoridades autoridades fundamentada un fundamentada de
competentes del competentes de órgano cualquier órgano
Ministerio de los órganos en las competente del jurisdiccional
Trabajo administracione s sector público
públicas
Por denuncia. Por decisión Por iniciativa de A petición de
interna del los inspectores empleadores, y
¿Quienes pueden
Sistema de del trabajo trabajadores, así
formular una como
denuncia? Inspección del cuando el organizaciones
Trabajo cumplimiento de sindicales
una orden empresariales en
recibida conozcan actuaciones en
hech formación y
asesoramiento
técnico

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MODALIDADES ACTUACION DE INSPECCION

A.- CONCURRENCIA AL CENTRO DE TRABAJO.

B.- CONCURRENCIA A LAS OFICINAS DE LA

INSPECCION DE TRABAJO

C.- OBLIGACION DE PROPORCIONAR INFORMACION Y

PRESTAR COLABORACION DEL SUJETO
INSPECCIONADO Y DE TERCEROS

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Etapa del procedimiento sancionador
a) Se inicia con el Acta de Infracción que confecciona al
Inspector de Trabajo sobre la base de lo que hubiese actuado.b)
Se da ante un funcionario de la Sunafil que es un Sub
Intendente que tramita y resuelve el acta de infracciòn levantada
por el inspector.

b) El acta de infracciòn es objeto de un escrito de descargo.

c)Es una etapa en la que la actividad probatoria está restringida

y condicionada a lo que decida el funcionario instructor. Muchas
veces no hay pronunciamiento expreso sobre los medios
probatorios ofrecidos.

d) No le dan al sujeto inspeccionado acceso a lo actuado en la

etapa de las actuaciones inspectivas.

e) Se aplican supletoriamente las normas de la Ley del Procedimiento

Administrativo General.

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PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

• Vencido el plazo, con o sin respuesta del sujeto

presuntamente responsable de la infracción “LA
AUTORIDAD SI LO CONSIDERA PERTINENTE
PRACTICARA DE OFICIO LAS ACTUACIONES Y
DILIGENCIAS NECESARIAS PARA EL EXAMEN DE LOS
HECHOS CON EL OBJETO DE RECABAR LOS DATOS E
INFORMACION NECESARIA PARA DETERMINAR LA
EXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DE SANCION”
• Conclusiones:
A) No está obligada a investigar.
B) No se faculta expresamente a ofrecer medios probatorios.

15/12/2017 21
Impugnación de resoluciones

A) El único medio de impugnación es la apelación que procede

solamente contra el pronunciamiento de primera instancia.

B) El pronunciamiento de segunda instancia pone término a la

instancia administrativa.

C) En casos excepcionales se puede plantear recurso de

REVISION (de alcance restringido) ante el recientemente creado
TRIBUNAL DE FISCALIZACION LABORAL que todavía no
funciona.

D) La multa devenga intereses desde el momento en que se

expide la resolución de primera instancia lo que es injusto en
razón de la demora que existe con respecto a la resolución de
segunda instancia.

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CONTRADICCION JUDICIAL: Proceso contencioso administrativo.

1) Se realiza por medio del proceso contencioso administrativo.

2) El Juez competente es el Juez Especializado de Trabajo.

3) El proceso se tramita sobre la base de las reglas que regulan el

trámite del proceso contencioso administrativo.

4) No es posible actuar nuevos medios probatorios: el proceso se

resuelve sobre la base de lo actuado en instancia administrativa
con su respectiva restricción de la actividad probatoria.

¿ Cómo se puede desvirtuar lo que no se conoce y lo que

no està en el expediente?

15/12/2017 23
PRINCIPIOS DE LA INSPECCION DE TRABAJO

• Se encuentran señalados en el art. 2 de la Ley General de

Inspección del Trabajo.

• No menciona en forma expresa el derecho de defensa o al

debido procedimiento, como si lo menciona el art. 44 de la
LGIT con relación específica al procedimiento sancionador.
Si no se reconoce en las reglas referidas a la etapa de las
actuaciones inspectivas significa que no existe.

15/12/2017 24
FACULTADES DEL INSPECTOR DE TRABAJO

Tienen su origen en el Convenio 081 de la OIT (año 1947,

entrada en vigencia en 1950), cuando los conceptos de
derecho de defensa y debido procedimiento no eran de
aplicaciòn generalizada ni difundidos como lo son ahora.

Prácticamente se encuentran repetidas en el Art. 5 de la Ley

General de Inspección.

Pueden dictar diversas medidas una de las cuáles es el

requerimiento QUE DE NO SER CUMPLIDO ORIGINA UNA PRIMERA
MULTA POR OBSTRUCCION AL NO ACATAR LO DECIDIDO POR EL
INSPECTOR DE TRABAJO SIN DEFECHO A RECLAMO.

15/12/2017 25
¿LAS NORMAS SOBRE INSPECCION RECONOCEN EL DERECHO
DE DEFENSA?

1) No se hace mención alguna a dicho derecho en los principios

ordenadores consignados en el art. 2º de la LGIT.
¿Significa que no existe?

2) Podría considerarse dentro del principio de legalidad

mencionado en el acápite 1º del art. 2 de la LGIT pero que en la
práctica no se reconoce ni se aplica.

3) El derecho de defensa solo es reconocido teoricamente y en

forma muy limitada dentro de la etapa del procedimiento
sancionador. DEBE ACEPTARSE UN DERECHO DE DEFENSA
FRANCO Y ABIERTO COMO SE DA EN LA VIA JUDICIAL.

15/12/2017 26
 EXCLUSION DEL DERECHO DE DEFENSA EN LA ETAPA
DE LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS

20.2 DEL REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL DE

INSPECCION: Sin perjuicio del derecho de defensa de los
interesados en el marco del procedimiento sancionador
socio laboral, las medidas inspectivas de advertencia y de
requerimiento no seran susceptibles de impugnacion de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 206.2 de la Ley 27444 de
Procedimiento Administrativo General.

206.2 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Sólo son
impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite
que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por
los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y
podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga
contra el acto definitivo.

15/12/2017 27
EL DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE DEFENSA Y AL DEBIDO
PROCESO EN LA ETAPA DE LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS.

No se pone en Existe dificultad para la No se le permite

conocimiento del presentación de medios cuestionar el
inspeccionado el texto probatorios para requerimiento emitido
de la denuncia o el tema desestimar lo que se por el Inspector de
a ser investigado. supone es tema de la Trabajo.
investigación.

15/12/2017 28
DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE DEFENSA EN EL
REQUERIMIENTO (1)

Se indica que en los casos de infracción se emitirá un requerimiento de

adopción de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las
medidas vulneradas de acuerdo con el inspector de trabajo.

Por lo general no es específico sino genérico: que se adopten las medidas

necesarias pero sin indicar cuáles son.

Son puestas también en conocimiento del sindicato o de los

representantes de los trabajadores creando expectativas y presiones.

Los requerimientos no admiten impugnación de ninguna clase. El hecho de

que se cumplan no significa que no se aplicará alguna multa. El
cumplimiento implica reconocimiento de la infracción y la imposibilidad de
reclamar de la misma.

15/12/2017 29
CONTROL JUDICIAL DE LA
FUNCION INSPECTIVA

15/12/2017 30
Control Judicial de la Actividad Inspectiva

1) A través de la función jurisdiccional y como consecuencia de

acciones contencioso administrativo, algunas Salas de Trabajo
vienen aplicando ciertas limitaciones a la actividad inspectiva .
(FACULTAD DE ORDENAR LA REPOSICION DE UN
TRABAJADOR) .

2) Tampoco deben intervenir en los casos de hostilidad que se

deben ventilar en la vía judicial por mandato de la ley.

3) El Tribunal Constitucional y Salas Laborales vienen limitando en

algunos casos la actividad inspectiva por exceder el marco de
sus funciones.

15/12/2017 31
 CONTROL JUDICIAL y/o CONSTITUCIONAL DE LAS
ACTUACIONES INSPECTIVAS

• Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 02698-2012-AA/TC

(Repsol YPF Comercial del Perú) de 12 de octubre del 2012.

• Declaró fundada demanda de Amparo por haberse vulnerado el

derecho a un debido procedimiento administrativo declarándose
nula un acta de infracción y resoluciones administrativas dictadas
como consecuencia de la primera. Ordenó al Ministerio de
Trabajo “.. En lo sucesivo admitir, valorar, y emitir
pronunciamiento sobre los medios probatorios aportados al
procedimiento sancionatorio así como motivar las resoluciones y
actos administrativos expedidos.“

15/12/2017 32
CONTROL JUDICIAL Y O CONSTITUCIONAL DE LAS ACTUACIONES
INSPECTIVAS:
invalidación de mandato de reincorporación de trabajadores

• Resolución de la Segunda Sala Laboral de Lima de fecha

03 de junio del 2013 (expediente 00470-2009-0-1801-JR-LA-08.

• Declararon la nulidad de un mandato administrativo dictado en

un procedimiento de inspección que ordenó la reposición de
determinado número de trabajadores despedidos.

• Se trataba de un requerimiento de reincorporación a sus

labores de trabajadores despedidos lo que la Sala calificó
como una facultad solamente de un juez constitucional en
un proceso de amparo o un juez laboral en un proceso de
nulidad de despido.

15/12/2017 33
La Sunafil: Perspectivas

1) Le dará más fuerza todavía al sistema de inspección.

2) Ha creado un Consejo directivo de seis miembros nombrados

por el Poder Ejecutivo. NO TIENE COMPOSICION TRIPARTITA.

3) Se ha creado un TRIBUNAL DE FISCALIZACION LABORAL

como órgano resolutivo con independencia técnica para resolver
materias de su competencia. Hasta ahora no está integrado y por
lo tanto no entra en funcionamiento.Debe asegurarse su plena
autonomía de la SUNAFIL a fin de que pueda cumplir una
función verdaderamente fiscalizadora de las resoluciones que
ésta dicta.

4) Solamente conocerá de RECURSOS DE REVISION en casos

excepcionales.

15/12/2017 34
BALANCE DEL SISTEMA DE INSPECCION

A) La Inspección de trabajo debería ser un instrumento eficaz para

asegurar preventivamente el cumplimiento de las normas laborales
de jerarquía legal, lo que además de fomentar la paz social evita los
conflictos en las relaciones laborales.
• La lógica de la Inspección es que a mayor vigilancia de la autoridad
hay mayor cumplimiento de la normativa laboral lo que determina
una baja conflictividad por incumplimiento de las obligaciones del
empleador.

15/12/2017 35
BALANCE DEL SISTEMA DE INSPECCION

B) La inspección de trabajo debe respetar derechos fundamentales

básicos como son el derecho de defensa y al debido proceso que
en su concepción más elemental en que el sujeto investigado sepa
y conozca lo que es objeto de una investigación por parte de la
autoridad, así como darle a quién se investiga la oportunidad de
participar en la investigación y permitirle que ofrezca los medios
probatorios encaminados a desvirtuar los cargos y acusaciones que
se le formulen. Estos derechos deben ser reconocidos en todas las
etapas del procedimiento.

15/12/2017 36
 BALANCE DE LA LEY GENERAL DE INSPECCION:

C) La Ley General de Inspección no respeta los derechos antes

mencionados desde el momento en que el inspector de trabajo no le
señala al empleador lo que está investigando. El inspector de trabajo no
brinda acceso a lo actuado por él amparándose en la reserva que la ley
le impone que está referida a que no debe de poner en conocimiento
del investigado el número del documento de identidad del
denunciante ni su domicilio, lo que excluiría de dicha reserva a las
denuncias formuladas por los sindicatos, lo queno se cumple.

D)La actividad probatoria está severamente restringida. Muchas veces no

proveen la prueba ofrecida por el empleador antes de expedirse
resolución notificándose la decisión con respecto a la misma en el texto
de la misma resolución.

15/12/2017 37
BALANCE DE LA LEY GENERAL DE INSPECCION:

No hay mayor publicidad de las resoluciones dictadas (no se conoce la

existencia de jurisprudencia de inspección).

En materia de accidentes de trabajo la opinión y calificación de la

mayor parte de inspectores de trabajo es subjetiva y de naturaleza
personal.

Intervienen en actos de verdadera interpretación judicial sutituyendo la

función jurisdiccional. En muchos casos los inspectores de trabajo no
reúnen los requisitos para ingresar a la función judicial y en la práctica
actúan como jueces o fiscales.

Muchos inspectores de trabajo que no son abogados realizan actos de

interpretación legal.

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SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES

Es necesario reconocer el derecho de defensa y al debido

procedimiento en todas las etapas del procedimiento de
inspección y no limitarlo como lo hace la ley al
procedimiento sancionador.

15/12/2017 39
SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES

Por razones de seguridad jurídica la LGIT debe contener un capítulo

especial que regule el procedimiento sancionador sin remitirse
supletoriamente a la Ley del Procedimiento Administrativo General
que no necesariamente es el instrumento más idóneo.
•.

15/12/2017 40
15/12/2017 41