EL PROCESO DE TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA Y LA CONSTITUCIÓN DE 1978

I. INTRODUCCIÓN.
El paso de la dictadura franquista a la democracia se conoce como “la Transición". Es un periodo difícil y
complejo que abarca desde 1975 a 1978 (para otros autores hasta 1982) y supone el paso de una "democracia
orgánica" a un democracia moderna. En este proceso destaca la Constitución de 1978, única Constitución de
la historia de España que se realiza a través del "consenso", así como el papel que juega el Rey en todo este
proceso.

II. EL PROCESO DE TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

La figura de Juan Carlos I al comienzo de su reinado

Nacido en Roma, a finales de los años 30, Juan Carlos viene a España cuando tiene 10 años, por acuerdo
entre su padre y Franco, para darle una educación española. Cursa estudios militares y de diversas áreas
humanísticas y jurídicas, rodeado de profesores y asesores monárquicos más o menos próximos a Don Juan.
No obstante, el peso de la figura de Franco sobre su formación política causa recelos. Su continua presencia
en los actos oficiales e incluso en las manifestaciones de la Plaza de Oriente de los últimos años del
franquismo, hace sospechar a muchos españoles que el futuro rey será un continuador del franquismo.
Sin embargo, en noviembre de 1975 los asesores del monarca, entre ellos Torcuato Fernández Miranda,
tienen ya un diseño aproximado de lo que debe ser el proceso de cambio político. Consiste en realizarlo
desde dentro de la propia legalidad franquista. Frente a la ruptura que pide la oposición, se trata de hacer
una reforma controlada. Para ello, es fundamental colocar en puestos clave a las personas que pueden
colaborar en el proceso.

El gobierno Arias
El rey opta por mantener como presidente del Gobierno a Arias Navarro. Pero impone como ministros a
franquistas moderados, como Fraga, y una serie de políticos jóvenes, como Adolfo Suárez, que pronto se
manifiestan a favor de la apertura. En consecuencia, el gobierno se caracteriza por las contradicciones entre
Arias y sus ministros reformistas. Mientras el primero lanza continuos mensajes inmovilistas en sus
apariciones públicas, los ministros discuten y preparan un proyecto de reforma (inspirado por Fraga) que,
aunque en lo básico mantiene el sistema franquista, provoca un rechazo frontal por parte del “bunker” (=los
inmovilistas).
En enero de 1976, una oleada de huelgas sacude al país, afectando a más de medio millón de trabajadores.
Aunque en la base está la negociación de los convenios laborales, (en una situación económica de crisis y paro
crecientes), los motivos políticos están detrás. El tímido indulto de diciembre no ha alcanzado más que una
pequeña parte de los miles de presos políticos, y la petición de Amnistía (=indulto, perdón)se convierte en la más
coreada en manifestaciones y actos públicos de la oposición.
La situación se hace explosiva en Euskadi. En Vitoria, donde una huelga general de la industria acaba con la
muerte de cinco obreros y un centenar de heridos. (En los días siguientes, Vitoria es un auténtico campo de batalla. El
entierro de las víctimas es acompañado por una impresionante y tensa manifestación). Otro hecho grave ocurre en
Montejurra, cuando pistoleros carlistas de ultraderecha asesinan a dos militares del carlismo democrático en
una concentración, sin que las fuerzas del orden presente hagan nada por detener a los culpables.
Tras estos acontecimientos, la imagen reformista del gobierno, y sobre todo de Fraga, ministro de
Gobernación, queda completamente desprestigiada.

La crisis del gobierno Arias

A finales de Marzo, la oposición llega finalmente a un acuerdo. La Junta Democrática y la Plataforma de
Convergencia se unen y forman “Coordinación Democrática”, popularmente bautizada como la “
Platajunta”. Compuesta solo por partidos y sindicatos, su manifiesto inicial insiste en rechazar las
propuestas del gobierno y en proponer la ruptura con el régimen. La unidad de la oposición le da una
fuerza considerable en las calles en los meses siguientes.
El Gobierno consigue hacer aprobar en las Cortes franquistas dos leyes sobre los derechos de reunión y de
asociación política. Pero se ve sin apoyo para la reforma del Código Penal, que hubiera permitido la
legalización de los partidos. Para entonces, sin embargo, el Rey ya ha decidido prescindir de Arias, con el
que las distancias son cada vez mayores.
El gobierno Suárez
El monarca nombra presidente del Gobierno a Adolfo Suárez, uno de los ministros del gabinete Arias. Su
nombramiento causa sorpresa y desaliento. Pese a su trayectoria de buen gestor en diversos cargos, nadie
cree que un falangista que deja la Secretaría General del Movimiento pueda ser un reformista.
Pero el nuevo gobierno pronto da signos de un cambio de talante. Las multitudinarias manifestaciones en
favor de la amnistía de la Platajunta (convocada en todo el país con el cambio en el gobierno) son respondidas con una
actuación anormalmente tibia de la policía (“los grises”). Las Cortes aprueban entonces la reforma del Código
Penal que permite la legalización de los partidos; de todos salvo aquellos que “sometidos a una disciplina internacional se
propongan implantar un sistema totalitario”, redacción que busca la exclusión del PCE (Partido Comunista de España).
Además, en el programa del nuevo gobierno se habla de soberanía popular, de régimen democrático y de respeto por las libertades.
En pocas semanas se aprueba una amnistía que permite la liberación de algunos presos políticos. Pero
excluye expresamente los condenados por delitos de terrorismo, lo que deja en las prisiones a la mayoría de
los presos vascos. Este hecho provoca una oleada de protestas en las calles de las ciudades de Euskadi.

La Ley para la Reforma Política

En septiembre de ese mismo año (1976), Suárez se dirige al país para presentar el proyecto de Ley para la
Reforma Política, que va a ser la pieza clave de la transición legal hacia la democracia.
El proyecto significa el cambio hacia un sistema parlamentario y constituyente nuevo a partir de las
instituciones franquistas. Por eso requiere que sean las mismas Cortes vigentes, las franquistas, las que
aprueben la ley, (lo que supone el “suicidio” de la propia dictadura). Pero también necesita el respaldo de la oposición.
(El texto ha sido redactado por Torcuato Fernández Miranda, presidente de las Cortes, que juega un papel decisivo para lograr la
aprobación de la ley).
La marcha de los acontecimientos hacen aumentar la irritación de los inmovilistas, sobre todo de las
Fuerzas Armadas. La amnistía, el proyecto de reforma política, los contactos de Suárez con la oposición,
las continuas movilizaciones populares y los atentados de ETA provocan en septiembre la dimisión del
vicepresidente del Gobierno. Le sustituye el Teniente General Gutiérrez Mellado, un nombramiento que
suscita el rechazo del sector más duro del Ejército.
En el mes de noviembre, después de una tensa y dura discusión, el texto de la Ley para la Reforma Política
es aprobado por las Cortes franquistas, (las presiones de los aperturistas, las promesas de poder participar en el nuevo régimen y la
convicción de muchos franquistas de que la batalla está perdida, acaban por inclinar la balanza a favor de la ley).
La Ley para la Reforma es un texto breve. En él se afirma la democracia y el principio de soberanía
popular, se entrega a las Cortes el poder legislativo, se establece un sistema bicameral (Congreso y Senado) con
elección por sufragio universal, y se regula la vía para que las Cortes asuman en el futuro la reforma
constitucional. Finalmente, prevé un referéndum para la ratificación de la ley.

Referéndum de 15 de diciembre de 1976

La campaña se desarrolla en un clima de agitación política. Mientras la oposición exige negociaciones formales al
gobierno, el PSOE celebra su XXVII Congreso en Madrid de forma espectacular, con la presencia de muchos líderes socialistas
internacionales. Días después, Santiago Carrillo, líder del PCE que vive en Madrid clandestinamente desde febrero, da una rueda de
prensa que obliga al ministro de la Gobernación a poner a toda la policía en su búsqueda. Y cuatro días antes del referéndum, el
GRAPO, grupo armado de reciente aparición, secuestra al presidente del Consejo de Estado, a cambio de cuya liberación exige la de
varios presos del grupo.
Aún así, la consulta supone un éxito para el gobierno. Hay un 77% del censo que participa en la consulta,
dando una abrumadora mayoría del 94% al “SI”, frente a un 2,6% que vota en contra. Suárez sale muy
reforzado, y la oposición abandona completamente las tesis rupturistas.
A finales de diciembre la policía detiene a Carrillo , (del PCE), pero el gobierno lo pone en libertad una semana
después presionado por las manifestaciones ciudadanas. Se decreta entonces la disolución del Tribunal de
Orden Público, de origen franquista.

Los asesinatos de Atocha

A comienzos de 1977 transcurren los meses más difíciles de la transición política. La adopción progresiva de
las medidas que restablecen todas las garantías democráticas para permitir unas elecciones libres, se ve
acompañada de una enorme tensión, especialmente motivada por las acciones de terroristas de extrema
derecha (asesinato de una estudiante en una manifestación proamnistía, a manos de los “Guerrilleros de Cristo Rey”, uno de los
más violentos grupos de extrema derecha), y de los grupos ETA y GRAPO (secuestro del presidente del Consejo Supremo de
Justicia Militar por los GRAPO) .
Pero el suceso más grave es el asesinato por pistoleros de ultraderecha de cinco abogados laboralistas
del PCE en un despacho de la calle Atocha, atentado que deja herido a otros cuatro. En un clima de miedo
y ansiedad, el PCE responde el día del entierro con una impresionante manifestación silenciosa en el centro
de Madrid, que muestra la fuerza del partido y su disciplina interna.

La legalización del PC
Tanto los franquistas intransigentes como la cúpula militar han convertido su negativa a aceptar al PCE en un
símbolo de la resistencia al cambio. Pero es claro que es necesario legalizar a los comunistas antes de las
elecciones, si se quiere que estas sean aceptadas como legítimas por la opinión pública española e
internacional.
El 1 de abril el gobierno decreta la disolución del Movimiento. Y el día 9, previa comunicación a los
ministros militares, se hace pública la legalización del Partido Comunista. Pese a todas las precauciones, el
impacto es tremendo. Mientras los comunistas celebran alborozados la noticia, en el Ejército se produce un
gran descontento y sonido de sables, pues asiste incrédulo a la puesta en la escena política del mayor
enemigo del franquismo. El Rey tiene que mediar para calmar los ánimos. A pesar de ello, la tensión política
y militar es muy grande, con dimisiones sonadas como la del ministro de Marina.
(Días después se legalizan las centrales sindicales. También se acelera el regreso de los exiliados, entre ellos Dolores Ibárruri, “ la
Pasionaria”).

Las elecciones de junio de 1977

Tras la reforma del Código Penal y la legalización del partido comunista, el camino queda libre para la
convocatoria de elecciones generales. Las fuerzas políticas se van perfilando ante las elecciones.
En la derecha se ha fundado en septiembre Alianza Popular (AP), liderada por Fraga e integrada por varios
exministros franquistas. Aunque reivindica el centro político, pronto representa a los nostálgicos de la
dictadura. La inclusión de Arias Navarro no hace sino confirmar ese talante.
Suárez forma su propio partido, la Unión de Centro Democrático ( UCD), una heterogénea coalición de
liberales, democristianos, socialdemócratas y exfalangistas, como el propio Suárez y Martín Villa. Su
principal baza es, desde luego, la trayectoria y la figura del Presidente, cada vez más popular.
En la izquierda, el PSOE inicia la campaña con su nuevo líder, Felipe González, a la cabeza. Compadecen
siendo aún marxistas, pero en el congreso de 1979 se afilian a la socialdemocracia. El PCE, por su parte,
apenas tiene tiempo de diseñar su campaña y lanzarse a la actividad legal. Para muchos, es aun un partido
revolucionario, pese a su cambio de imagen (aceptan la monarquía y la bandera) y el tono conciliador que
sus dirigentes imprimen a la campaña.
Entre los partidos nacionalistas destacan el PNV (Partido Nacionalista Vasco) encabezado por Arzallus, y el PDC
(Partido democrático por Cataluña) de Jordi Pujol:
La campaña electoral se desarrolla con relativa normalidad. En todo el país solo se habla de política, Y la
asistencia a los actos electorales es masiva. El gobierno abre los medios de comunicación a los grupos
legales y la prensa aumenta a las tiradas.
El 15 de junio se celebran las elecciones, las primeras democráticas en 40 años. Triunfan las dos
opciones del centro- derecha ( UCD) y centro- izquierda ( PSOE), y dejan como minoría significativa, pero a
mucha distancia, al PCE y a AP, con los nacionalistas de centro catalanes y vascos a la zaga. La normativa
electoral, que privilegia a los partidos mayoritarios, permite a la UCD conseguir una mayoría suficiente para
formar gobierno en solitario.

El primer gobierno de la UCD de Suárez

Terminadas las elecciones se impone una idea, borrar el pasado para permitir la reconciliación: fin del
discurso de la guerra, amnistía y renuncia a la revancha.
Suárez forma gobierno y se propone afrontar dos grandes retos: la lucha contra la crisis económica y la
realización de una Constitución. Para lo primero se realizan los Pactos de la Moncloa en los que el
gobierno, la oposición, los sindicatos y los empresarios establecen las líneas básicas para reformar y sanear
la economía española; (se llega al acuerdo de la moderación salarial a cambio de realizar una profunda reforma fiscal y prestarle
una atención especial al paro). El segundo tema se resuelve con el referéndum del 6 de Diciembre de 1978 sobre la
Constitución española.
III. LA CONSTITUCIÓN DE 1978

El proceso constituyente
La idea del gobierno de UCD es presentar un proyecto breve y elaborado en muy poco tiempo por expertos
en derecho constitucional próximos a sus posiciones, pero ocurre todo lo contrario, sale un proyecto largo y
dilatado en el tiempo debido a la actitud del PSOE y PCE, que desean constitucionalizar el mayor número
posible de derechos y libertades.
Se crea una Comisión Constitucional que es la encargada de elaborar el proyecto. Los integrantes de esta
comisió,n conocidos como los "Padres-Redactores", son: por UCD Gabriel Cisneros, Miguel Herrero de
Miñón y José Pedro Pérez Llorca, el socialista Gregorio Peces Barba, el aliancista Manuel Fraga, Miquel
Roca por la Minoría Catalana y Jordi Solé Tura por el PCE. Quedan excluidos los nacionalistas vascos que,
de este modo, argumentan que ésta no es su Constitución.
Tras muchas polémicas la ponencia termina su proyecto en abril de 1978. El proyecto de Constitución es
aprobado por las Cámaras en octubre con la abstención del PNV y el voto en contra de 5 diputados de AP
(Alianza Popular) y uno de Euskadiko Esquera.
El Referéndum se celebra el 6 de diciembre de 1978. La nueva Constitución obtiene el voto de 2/3 de los
españoles que pueden votar, (en el País Vasco la abstención es importante, ya que el PNV la había aconsejado).

La Constitución de 1978
La Constitución de 1978 es la novena del constitucionalismo español, pero presenta unas características
totalmente distintas a las anteriores por la palabra mágica y clave de la transición: el consenso. Un consenso
admitido por el gobierno y la amplia mayoría de la oposición decidida a que el pasado no condicione el
presente. Además hay que tener en cuenta la coyuntura política, ya que no existía ningún partido con mayoría
absoluta que pueda imponer sus principios.

En ella, el Estado se define como democrático y social (calificativo arrancado por la izquierda pero que no llega a
"república de trabajadores" de la Constitución del 31) de Derecho, basado en los principios de igualdad, libertad y
pluralismo político. La forma del Estado es la Monarquía Parlamentaria. Y se recogen una amplia lista de
derechos y libertades, una de las más completas del constitucionalismo reciente, con derechos de tipo social
e incluso con la posible intervención del Estado en economía para corregir las desigualdades
(imposiciones estas últimas de socialistas y comunistas). Fija la mayoría de edad en los 18 años, declara la
libertad religiosa y prohíbe la pena de muerte.

Políticamente, configura un estado con una nítida división de poderes. El poder legislativo lo forman dos
Cámaras (Congreso de los diputados y Senado) de elección popular directa, con 4 años de duración.
El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde al Congreso, a través de la votación de
investidura, y se establece el control parlamentario sobre la acción del Ejecutivo
El Poder Judicial por su parte, corresponde a jueces y tribunales, y se establecen un Tribunal Constitucional
como máximo órgano jurisdiccional.

Pero la principal novedad es la correspondiente a la organización territorial del Estado y el acceso a la

autonomía, que recoge en el título VIII de la Constitución, el más discutido y más ambiguo desde el punto
de vista técnico y jurídico. En él se intenta incluir la reivindicación de los "derechos históricos" del
nacionalismo vasco, catalán y gallego y una fórmula que de respuesta al sentido regionalista surgido en el
resto de España. Así, para satisfacer a vascos y catalanes se emplea el término "nacionalidad", que la derecha
va a considerar atentatorio contra la unidad nacional, y se establecen dos modelos de acceso a la autonomía:
el artículo 151 o “vía rápida”, para las denominadas “nacionalidades históricas”; y el 143 o “vía lenta” para
el resto. Ello es fuente de conflicto en la década de los años ochenta y, tal y como vemos, es un tema sin
resolver en la actualidad.

Por último, señalar que la Constitución, actualmente vigente, ha sido modificada en dos ocasiones: la
primera, cuando se produce la incorporación de España a la Unión Europea, para autorizar el voto en
elecciones municipales de los vecinos de origen comunitario (1992). La segunda hace unos años (en 2011),
cuando se modifica el artículo 135 para establecer que el pago de la deuda pública sea lo primero frente a
cualquier otro gasto del Estado en los presupuestos generales.