2.1.

Descripción de la materia a examinar

La presente auditoría busca examinar el "Manejo integral de

residuos sólidos municipales implementado por los gobiernos
locales en Lima Metropolitana", el cual incluye tanto los aspectos
operativos (sistema de manejo) como los aspectos administrativos
(sistema de gestión) del manejo integral, además de una serie de
elementos que permiten llevar a cabo el proceso operativo y
administrativo, tal como se muestra en la Figura N 01.

Por lo tanto, el sistema de manejo corresponde a dos actividades i)

manejo de residuos sólidos municipales y ii) segregación en la
fuente y recolección selectiva de residuos sólidos municipales.
Mientras que, el sistema de gestión consta de una serie de
aspectos administrativos, financieros y técnicos que sostienen las
operaciones señaladas.

Cabe destacar que ambas actividades contribuyen a la disminución

de la cantidad y peligrosidad de residuos sólidos no controlados
dispuestos en el ambiente y, con ello, a la calidad ambiental más
adecuada para la salud de las personas (resultado final del PP
0036), alineado con los resultados del objetivo específico.
 a) Sistema de manejo de residuos sólidos municipales: El
"Manejo de residuos sólidos municipales" que considera el
PP 0036, según lo propuesto por el Minam, está integrada
por operaciones claves que permiten la entrega del servicio
de manejo de los gobiernos locales, las cuales son: el
almacenamiento, barrido y limpieza de espacios públicos; la
recolección y transporte de residuos sólidos municipales; el
reaprovechamiento de los residuos sólidos orgánicos e
inorgánicos; y la disposición final de residuos sólidos, tal
como se muestra a continuación en la Figura N 02 .
FIGURA NO 2

PROCESOS DEL MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES,

DE ACUERDO AL PP 0036

Estación de

Barrido calles y
vías públicas

Dichas operaciones que integran el sistema de manejo se describen

a continuación (MEF SECO, y GIZ, 2015: 61):

i) Almacenamiento, barrido y limpieza de espacios públicos:

  Colocación de papeleras (recipientes para los residuos
sólidos o basura) en las vías públicas, comercios,
mercados, centros de recreación
 Recojo y mantenimiento de las papeleras (pintado o
reemplazo).
 Barrido de las calles y demás espacios públicos, periódica y
oportunamente, con los equipos y personal necesario

ii) Recolección y -transporte de residuos sólidos

municipales:

 Traslado de los residuos sólidos (basura) desde las

viviendas, comercios u otros, hasta las estaciones de
transferencia, plantas de reaprovechamiento o los lugares
de disposición final (rellenos sanitarios).

iii) Reaprovechamiento de los residuos sólidos orgánicos e

inorgánicos:

 Clasificación y almacenamiento de la basura inorgánica (todo

lo que no se pudre o residuos secos: plásticos, latas, papel,
cartón, vidrio, etc.) para su posterior comercialización a
empresas de reciclaje.
 Procesamiento de la basura orgánica (todo lo que se pudre
o residuos húmedos: restos de alimentos, materia orgánica)
para su conversión en abonos (compost, humus de lombriz).

iv) Disposición final de residuos sólidos

 Descarga y procesamiento de los residuos sólidos en un

relleno sanitario (infraestructura para la disposición de los
residuos sólidos en el suelo, sin causar daños al ambiente ni
perjuicio a la salud pública). Al relleno sanitario deberían llegar
 sólo los residuos que no se pueden reaprovechar: reusar o
reciclar.

En relación a la actividad de manejo, al gobierno nacional le

corresponde: i) brindar asistencia técnica a los gobiernos locales en
el proceso de gestión integral de residuos sólidos del ámbito
municipal, ii) dar lineamientos y normativas en aspectos técnicos
sanitarios del manejo de los residuos sólidos, como estudios de
selección de sitio, evaluaciones ambientales, opinión técnica
favorable del proyecto de la infraestructura, y planes de recuperación
de áreas degradadas (botaderos) (MEF , SECO, y GIZ, 2015: 59).

La Municipalidad De Tumbes tiene entre sus principales

competencia§: i) planificar la gestión integral de los residuos sólidos
en el ámbito de su jurisdicción, ii) regular y fiscalizar el manejo y la
prestación de los servicios de residuos sólidos de su jurisdicción, iii)
desarrollar instrumentos de gestión que se orienten a mejorar los
procesos de identificación de indicadores, contratación de servicios,
supervisión y/o fiscalización de operadores de residuos sólidos, iv)
proveer los recursos necesarios para la implementación de las metas
del Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos

b) Sistema de gestión de residuos sólidos municipales

Es importante precisar que, además de los procesos que resultan

directamente de la reducción de un bien o servicio, existen los
"procesos de soporte", que sirven de manera universal a todas
las actividades, tales como la administración central, la gestión
financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la
logística, que en el sector público están regulados por los
sistemas administrativos nacionales aplicables a todas las
entidades.
 De esta manera, existen aspectos administrativos o un sistema
de gestión que permiten dar soporte a todos los procesos de
manejo de los residuos sólidos, incluyendo la segregación en la
fuente. Así, de acuerdo al PP 0036 en relación a los gobiernos
locales, establece que cumplan con los aspectos administrativos,
tales como:
i) Gestión administrativa financiera V técnica: en relación al
servicio de limpieza pública, consiste en la creación o
fortalecimiento del área o unidad de dicho servicio en el
gobierno local, la realización de programas de capacitación a los
funcionarios municipales sobre la planificación del servicio, la
implementación de estrategias para reducir la morosidad en el
pago de los arbitrios, el diseño de un sistema de costeo por el
servicio, así como la implementación de un sistema efectivo de
cobranza del arbitrio.

ii) Educación ambiental: consiste en la educación e

información a la población sobre su responsabilidad como
generador de residuos sólidos.

2.1.1. Actores

De acuerdo a Io expuesto, existen diferentes actores, que permiten

consolidar el manejo integral de residuos sólidos municipales;
considerando que la presente auditoria busca los aspectos de mejora
del manejo integral de residuos sólidos municipales, se han
identificado actores principales y complementarios, los cuales se
listan a continuación:
Los actores considerados principales son:

i) El Ministerio del Ambiente. Entidad competente para

promover la adecuada gestión de residuos sólidos, conforme
al Sistema Nacional de Gestión Ambiental establecido por la
Ley n. 0 28245- y para la aprobación de políticas, planes y
 programas de gestión integral de residuos sólidos (Congreso
de la República, 2000). De acuerdo a ello, es el responsable
de supervisar, brindar asistencia técnica y capacitaciones
sobre el proceso de la gestión integral de residuos sólidos a
través de la Dirección General de Políticas, Normas e
Instrumentos de Gestión Ambiental; la Dirección General de
Calidad Ambiental; la Dirección General de Educación, Cultura
y Ciudadanía Ambiental; y la Unidad Ejecutora 003 "Gestión
Integral de la Calidad Ambiental".

ii) Gobiernos locales. Se refieren a las municipalidades, tanto

provinciales como distritales, que son las responsables de la
gestión y manejo de los residuos de origen domiciliario,
comercial y de aquellos similares a éstos originados por otras
actividades (Congreso de la República 2000: art. 8 0 ).
Asimismo, las municipalidades, en materia de saneamiento,
salubridad y salud tienen, entre otras funciones, el proveer el
servicio de limpieza pública determinando las áreas de
acumulación de desechos, rellenos sanitarios y el
aprovechamiento industrial de desperdicios (Congreso de la
República 2003: art 80 0 ).

 Municipalidad Metropolitana de Lima – MML

La Municipalidad Metropolitana de Lima es el ente rector

del Sistema Metropolitano de Gestión Ambiental en la
jurisdicción de la provincia de Lima, cuyas competencias
con relación a la gestión de residuos sólidos, se encuentran
0
detalladas en el Reglamento de la Ordenanza n. 1778
"Gestión Metropolitana de Residuos Sólidos" de fecha 04
de marzo de 2014.
 Para el cumplimiento de sus objetivos cuenta con la
Gerencia de Servicios a la Ciudad que constituye el ente
ejecutivo, supervisor y fiscalizador del Sistema, cuyas
0
funciones están previstas en el artículo 147 del
Reglamento de Organizaciones y Funciones, aprobado por
Ordenanza NO 81 2 de 25 de agosto de 2005.

 Servicio de Administración Tributaria

El Servicio de Administración Tributaria SAT es el

organismo público descentralizado de la Municipalidad de
Tumbes con autonomía administrativa, económica,
presupuestaria y financiera que tiene como fin organizar y
ejecutar la administración, fiscalización y recaudación de
todos los conceptos tributarios y no tributarios de la
municipalidad.

El SAT es el organismo encargado evaluar y opinar

mediante informe técnico-legal respecto a los aspectos
vinculados con la determinación de la tasa municipal, a
efecto de que responda al costo que el servicio genera,
teniendo en cuenta la normativa aplicable; previo a la
emisión del Acuerdo de Concejo ratificatorio de
Ordenanzas sobre arbitrios de los gobiernos locales.

iii) Generador. Se trata del ciudadano que está obligado a

acondicionar y almacenar en forma segura, sanitaria y
ambientalmente adecuada los residuos, previo a su entrega a
la Empresa Prestadora de Servicios de Residuos Sólidos
(EPS-RS) o a la Empresa Comercializadora de Residuos
 Sólidos (EC-RS) o Asociación de Recicladores en el marco del
programa de segregación en la fuente y recolección selectiva
o municipalidad, para continuar con su manejo hasta su
destino final (PCM 2004' art. 100).

Los actores considerados complementarios son:

i) Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

(OEFA). Ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (Sinefa), que tiene a su cargo el
seguimiento y verificación del desempeño de las EFA de
ámbito nacional, regional o local. En ese sentido, el OEFA
es la autoridad encargada de supervisar que las
municipalidades cumplan con el desarrollo de sus funciones
de fiscalización ambiental en materia de residuos sólidos,
Asimismo, recoge información sobre el 154 manejo y la
gestión de los mismos con el objeto de articular las acciones
locales para la adecuada disposición de los residuos sólidos
de gestión municipal.

ii) Entidad Prestadora de Servicios (EPS). Toda persona

natural o jurídica a cargo de la prestación de servicios de
residuos sólidos, Deberá estar debidamente registrada en
el Ministerio de Salud y obtener las licencias municipales
correspondientes (OEFA, 2014c:4).

2.2. Identificación del problema de auditoria

Existen limitaciones por parte de los gobiernos locales para

implementar el Manejo Integral de Residuos Sólidos. Pues en el año
2013, del total de residuos sólidos municipales urbanos generados
diariamente a nivel nacional, solo el 42% de residuos sólidos
recolectados se dispuso de forma segura (en rellenos sanitarios), de
modo que no se estaría reduciendo ni controlando la cantidad y
peligrosidad de los residuos sólidos en el ambiente (Minam, 2015:
125),
De la revisión de la literatura especializada, de las entrevistas de
expertos, análisis estadísticos y revisión documental, se logró
establecer que el inadecuado manejo integral de los residuos sólidos
se debe a la: "Limitada promoción y seguimiento del Minam" como
ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y a la
"Inadecuada implementación del manejo integral de residuos sólidos
municipales" que efectúan los gobiernos locales.

 Limitada promoción y seguimiento del Minam

Está relacionada a la promoción y seguimiento del ente rector a las

tres actividades focalizadas que desarrollan los gobiernos locales en
torno al manejo integral de los residuos sólidos, que comprende:
Gestión de residuos sólidos, Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva y Manejo de Residuos Sólidos. Esta
problemática ya fue abordada en el Informe n. 0 867-2015-CG/ADE,
de 18 de diciembre de 2015, en el cual se determinaron factores
propios de la gestión municipal, así como del comportamiento del
generador, y del entorno económico, que condicionan dicho
proceso.

 Inadecuada implementación del manejo integral de residuos

sólidos municipales que efectúan los gobiernos locales

Está relacionada con un déficit en la oferta del servicio

correspondiente a cada uno de los subprocesos que conforman el
manejo de los residuos sólidos. De esta manera, hay factores en
relación a los subprocesos de i) almacenamiento y barrido, ii)
recolección y transporte, iii) reaprovechamiento, y iv) disposición
final, que afectan, en diferente escala, manejo integral de residuos
sólidos.
2.2.1 Selección de las causas del problema de auditoría

Del análisis, revisión y validación con los expertos (Anexo n.02), se

han seleccionado y priorizado tres causas: i) la ineficiente prestación
de recolección y transporte de los residuos sólidos municipales a
cargo de los gobiernos locales y ii) la ineficacia de los gobiernos
locales de Tumbes en la supervisión del servicio. Por otro lado, a
nivel de rector del sistema metropolitano de gestión ambiental, se
tiene: iii) la ineficacia de la Municipalidad Metropolitana de Lima en
supervisar el servicio como rector del Sistema Metropolitano de
Gestión Ambiental,

3. PREGUNTAS Y OBJETIVOS DE AUDITORIA

3.1. Preguntas de Auditoría

Para comprender el problema de auditoria y explicar sus causas, la

presente auditoría cuenta con una estructura de preguntas, la cual
contiene una relación causal entre los niveles de preguntas
específicas y la pregunta general. En tal sentido, se ha planteado
como pregunta general: ¿Son eficaces los gobiernos locales de
Lima Metropolitana en el servicio de recolección y transporte de
residuos sólidos municipales?

Tal como se ha indicado en la problemática, las preguntas se

abordarán a nivel de los distritos y el Cercado de Lima; y a nivel del
rector del Sistema Metropolitano de Lima. Frente a ello, nos
plantemos las siguientes tres (3) preguntas específicas.

1. ¿Son eficientes los gobiernos locales de Lima Metropolitana en

relación a los recursos utilizados para la prestación de la recolección
y transporte de los residuos sólidos municipales?

2. ¿Son eficaces los gobiernos locales de Lima Metropolitana en la

supervisión de la recolección y transporte de los residuos sólidos
municipales?
 3. ¿Es eficaz la Municipalidad Metropolitana de Lima en supervisar
la recolección y transporte de los residuos sólidos municipales como
rector del Sistema Metropolitano de Gestión Ambiental?

Cabe precisar con relación a las preguntas específicas que, además de

responder a la pregunta general, dentro del desarrollo de estas se
establecen las dimensiones de desempeño: eficacia y eficiencia (Anexo n.
0
3).

3.2 Objetivos de la auditoría

3.2.1 Objetivo General

El objetivo general es determinar el nivel de eficacia de los gobiernos

locales de Lima Metropolitana en el servicio de recolección y transporte
de residuos sólidos municipales.

3.2.2 Objetivos Específicos

Se plantean los siguientes objetivos específicos:

1. Determinar el grado de eficiencia de los gobiernos locales de

Lima Metropolitana en relación a los recursos utilizados para la
prestación de la recolección y transporte de los residuos sólidos
municipales.

2. Determinar la eficacia de los gobiernos locales de Lima

Metropolitana en la supervisión de la recolección y transporte de
los residuos sólidos municipales.

3. Determinar la eficacia de la Municipalidad Metropolitana de Lima

en la supervisión de la recolección y transporte de los residuos
sólidos municipales como rector del Sistema Metropolitano de
Gestión Ambiental.
3.2.3 Ámbito de la auditoría

De acuerdo a lo descrito en el problema de auditoría, la provincia de

Lima Metropolitana produce el 41.4% del total de residuos
generados en el país, asimismo, es la que cuenta con suficiente
infraestructura para la disposición final (rellenos sanitarios),
considerando que de los once (11) rellenos sanitarios a nivel
nacional, cuatro (4) se ubican en la jurisdicción de Lima
Metropolitana. Por otro lado, según el presupuesto modificado del
período 2015, Lima representa el 49% del presupuesto nacional, es
decir, es la provincia con mayor asignación presupuestal.

En ese sentido, Lima Metropolitana constituye una de las provincias

con mayor impacto a nivel nacional en materia de residuos sólidos,
lo cual ha sido confirmado por los expertos en la materia, literatura
especializada y encuesta aplicada por el equipo de auditoría.

Por lo expuesto, el ámbito de la auditoría es especifico, siendo que

corresponde a la jurisdicción de la Provincia de Lima Metropolitana
que abarca cuarenta y tres (43) distritos, del periodo de 1 de enero
del 2015 al 31 de marzo del 2016, sin perjuicio de examinar
períodos anteriores o posteriores .
 FIGURA NO 5
ÁMBITO DE LA AUDITORÍA

}
 IV. Metodología

Con la finalidad de responder a las preguntas específicas de la

presente auditoria se aplicó el método mixto, teniendo en cuenta
que integran de manera sistemática los métodos cuantitativos y
cualitativos, lo cual implica el recojo y análisis de datos numéricos y
no numéricos. A continuación, se especificará la metodología para
cada pregunta específica.

4.1. Métodos de análisis por pregunta específica

Se utilizaron diversos métodos de recolección y análisis de

información, que corresponden tanto a los métodos
cualitativos como cuantitativos, los cuales se detallan a
continuación:

Métodos cualitativos: Recogen información sobre

conocimientos, experiencias y percepciones de los
participantes, a fin de establecer patrones comunes en los
mecanismos que permiten la producción y entrega del bien
o servicio público e identificar los factores que contribuyen
a un desempeño dado (Contraloría General de República,
2016:17).

Métodos cuantitativos: Permiten describir las

características del subproceso (referido a la producción o
entrega de un bien o servicio público) o proceso de
soporte relevante, así como entender, explicar y predecir
patrones o relaciones entre distintas variables asociadas a
aquel. Se analizan datos numéricos, provenientes de una
población (universo o número total de elementos que
comparten ciertas características) o una muestra
presentativa de esta (Contraloría General de República,
2016:17).

De acuerdo a cada pregunta específica los métodos

utilizados fueron:
 Para la prequnta específica 1 '¿Son eficientes los
gobiernos locales de Lima Metropolitana en relación a los
recursos utilizados para la prestación de la recolección y
transporte de los residuos sólidos municipales?', se usó un
diseño mixto secuencial con énfasis cuantitativo, toda vez
que, en primer lugar, se recopiló y analizó datos
predominantemente cuantitativos1 , a través del recojo de
datos numéricos, así como la aplicación de una encuesta
censal a los gobiernos locales. En segundo lugar,
posteriormente al análisis de dicha información, se
aplicaron herramientas cualitativas que ayudaron a
explicar e interpretar los resultados cuantitativos.

En relación a los métodos cuantitativos, en el proceso de

construcción del cuestionario para la encuesta censal se
requirió la participación de algunos funcionarios de los
gobiernos locales, cuyos comentarios permitieron mejorar
su contenido y estructura. Una vez recopilada y
sistematizada toda la información de la encuesta y las
bases de datos, se procede a realizar los i) Análisis de
eficiencia de la prestación del servicio de residuos sólidos
13 14
y ji) Análisis estadístico inferencia1 (Anexo n. 0 4 y n. 0

5)

Respecto a los métodos cualitativos, se utilizaron las

siguientes herramientas de recojo de datos: i) revisión
documental (data no numérica), ii) revisión de normas y iii)
dos grupos focales a los funcionarios de los gobiernos
1.
locales. Cada grupo focal contó con la participación de
funcionarios que provenían de 6 y 7 gobiernos locales
seleccionados.

Para la pregunta específica 2 '¿Son eficaces los gobiernos

locales de Lima Metropolitana en la supervisión de la
recolección y transporte de los residuos sólidos
municipales?' se usó un diseño mixto secuencial con
énfasis cualitativo, toda vez que, en primer lugar, se realizó
el recojo y análisis de datos cualitativos y cuantitativos (con
prioridad en Io cuantitativo)15, a través del recojo de datos
numéricos y no numéricos, asi como la aplicación de una
encuesta censal a los gobiernos locales. En segundo lugar,
se analizó dicha información y seleccionó a gobiernos
locales, por medio del indicador de cumplimiento de los
gobiernos locales en relación con la supervisión.

A los gobiernos locales seleccionados se les aplicó

herramientas cualitativas (talleres participativos) que
ayudaron a explicar e interpretar la problemática de los
gobiernos locales de Lima Metropolitana en la supervisión
de la recolección y transporte en sus jurisdicciones,
además de sus causas. Así también, se verificó, mediante
revisión documental, si los gobiernos locales cuentan con
los registros de supervisión orientados a los aspectos
técnicos mínimos que propone la literatura especializada
(BID, Minam, Huamanga, 2015).
En relación a los métodos cualitativos, se utilizaron las
siguientes herramientas de recojo de datos: revisión
documental (data no numérica), revisión de
normas y dos talleres participativos dirigidos a los
funcionarios de los gobiernos locales, Cada taller
contó con la presencia de funcionarios de entre 6
y 7 gobiernos locales seleccionados.

ara la prequnta especifica 3 '¿Es eficaz la Municipalidad

Metropolitana de Lima en pervisar la recolección y
transporte de los residuos sólidos municipales como rector
del stema Metropolitano de Gestión Ambiental?', se usó un
diseño concurrente de riangulación, toda vez que se
recogió y analizó información cuantitativa (proveniente de
una encuesta censal a los gobiernos locales) y cualitativa
(proveniente de las entrevistas a funcionarios de la
Municipalidad Metropolitana de Lima y la revisión de los
reportes de supervisión) por separado, de modo que al
interpretar dichos datos en conjunto se pudieron
comparar16, validando y corroborando la información en
torno a las características y las causas según el grado de
eficacia de la Municipalidad Metropolitana de Lima en
cuanto a la supervisión de la recolección y transporte,
como rector.
En relación a los métodos cuantitativos, se aplicó la
encuesta censal dirigida a los funcionarios de los
gobiernos locales, analizada mediante el método de
análisis estadístico descriptivo, que permitió recoger
información en torno a la supervisión de la Municipalidad
Metropolitana de Lima como rector del Sistema de Gestión
Ambiental

Adicionalmente, en relación a los métodos cualitativos, se

analizó la información a través de la revisión documental,
revisión de normas y entrevistas dirigidas a los
funcionarios de la Municipalidad Metropolitana de Lima. En
tal sentido, se verificó si la Municipalidad Metropolitana de
Lima cuenta con registros de supervisión y el tipo de
información recopilada, para contrastar con la información
proveniente de los gobiernos locales,