Autoría: 

Louisa Reynolds

La principal estrategia de competitividad de este país desde la década de

los 60 ha sido crear zonas francas y otorgar moratorias fiscales o
exenciones para diversos sectores productivos. Según el discurso
dominante, con ello se atraen mayores flujos de inversión extranjera
directa. Sin embargo, existe poca evidencia que demuestre que estas
políticas estén produciendo los resultados esperados.

“Queremos ver cómo hacemos para contar con las condiciones que nos permitan
atraer las inversiones a Guatemala y que no se vayan, como ya está sucediendo, a
otros países como Haití, Nicaragua, El Salvador y Honduras”, asegura la
Viceministra de Competitividad, Claudia del Águila.
Sus palabras hacen eco al temor que expresaba Patricia Figueroa, directora
ejecutiva de la Cámara de Industria Textil, Confección y Zonas Francas
(CAMTEX) de El Salvador, en agosto de 2011, quien aseguraba que urgía que el
gobierno de su país adoptara una legislación más competitiva que la de los países
vecinos, hacia los cuales estaban corriendo las inversiones .
Cinco meses antes, Daniel Facussé, presidente de la Asociación Hondureña de
Maquiladores (AHM) hacía una advertencia similar: “Nicaragua tiene el salario
más bajo en Centroamérica, es la mitad del salario de Honduras; las maquilas
hondureñas pagan el salario más alto en toda la región. Dieciséis empresas que se
han ido de Honduras hacia Nicaragua y sabemos que la última se fue hace dos
meses después del último incremento al salario mínimo”.
“Las inversiones se irán si no mejoramos la competitividad” pareciera ser el
cuco que les quita el sueño a empresarios y gobiernos en toda la región. El
reciente caso de la maquila surcoreana Sae A Trading, que decidió salir de
Guatemala e instalarse en el nuevo Parque Industrial Caracol, en el noreste de
Haití, pareciera reavivar estos temores.
Construida con un capital de US$224 millones provenientes del Departamento de
Estado norteamericano y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Caracol
es una zona franca que promete contribuir a la reconstrucción Haití, donde un
terremoto de 7,0 grados de magnitud, ocurrido en enero de 2010, sumió al país –
de por sí el más pobre del hemisferio occidental– en la miseria.
Los empresarios haitianos aseguran que Caracol se convertirá en un hub (un
centro) de manufactura generará 20 mil empleos, fortalecerá la región y
contribuirá a la descentralización de Haití; algunos incluso hablan con nostalgia
del régimen de François Duvalier (1957-86), período durante el cual se impulsó
la maquila en ese país, el cual aspiraba a convertirse en “el Taiwán del Caribe”.
Así como Guatemala y el resto de Centroamérica, al recibir a las maquilas
coreanas que en su país habían llenado la cuota de la Organización Mundial del
Comercio, despegarían como los tigres asiáticos. Lo que estos discursos no
mencionan, señala un reportaje publicado por The New York Times el 5 de julio,
es el hecho de que Sae A Trading, empresa que confecciona prendas de vestir
para marcas estadounidenses como Walmart y Gap, y facturó US$1.1 millardos
en 2011, fue señalada en Guatemala de violar el derecho a la organización
sindical de sus trabajadores.
La Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones
Industriales (A.F.L –C.I.O, por sus siglas en inglés), la cual ha apoyado las
demandas de los trabajadores guatemaltecos de Sae A Trading, acusan a la
maquila de proferir amenazas de muerte contra los trabajadores que deseaban
sindicalizarse, ofrecerles coimas e incluso de participar en la violación de una
operaria. Tras una larga disputa con los trabajadores guatemaltecos, Haití le
brindó a la empresa la oportunidad de empezar desde cero en un país donde el
salario mínimo diario es de US$3.75 (aumentará a US$5 a partir de octubre). En
Guatemala, el salario mínimo diario es de Q68 (US$8.7).
Entonces, ¿qué se debe inferir cuando la Viceministra Del Águila habla de
impedir que las maquilas abandonen a Guatemala por Haití? ¿Reducir
nuevamente los salarios del sector maquila por debajo del salario mínimo no
agrícola? ¿Hacerse de la vista gorda cuando una maquila viola los derechos
laborales? “Eso le corresponde al Ministerio de Trabajo, no es competencia
nuestra”, fue la respuesta que dio Del Águila cuando se le preguntó acerca del
caso de Sae-A Trading.
Para Ricardo Barrientos, analista del Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales (ICEFI), casos como el de Sae-A Trading, son ejemplos de un modelo
de una “competitividad espuria”. “Bajar los impuestos y los salarios ha sido el
pinche y mediocre paradigma para ser competitivo. El peor caso que he visto fue
con el terremoto de Haití. ¿Qué hacen en Haití? Las maquilas bajan los salarios.
¿Cuál es la propuesta de Guatemala y Honduras? Tenemos que bajar los
salarios”, afirma el economista, que fue viceministro de Transparencia en el
Ministerio de Finanzas durante la anterior administración.
Nuevos tiempos, viejos paradigmas
Conceder incentivos fiscales con el propósito de estimular industrias o sectores
particulares, no es algo nuevo, sino que se remonta a los años 60, cuando se
produjo en el istmo una “guerra de incentivos” para impulsar las industrias
nacientes dirigidas a sustituir las importaciones extranjeras, asegura el estudio
“Incentivos fiscales y su relación con la inversión extranjera en Guatemala y
Nicaragua”, del ICEFI. Fue en este contexto que se aprobó en Guatemala, en
1973, la ley que dio vida a la Zona Libre de Industria y Comercio (ZOLIC), en el
Puerto de Santo Tomás de Castilla.
En la década de los 90, estas políticas cobraron un auge mayor en la región
cuando se crearon incentivos tributarios indirectos y las moratorias fiscales
(exenciones del pago de impuestos por un período determinado, el incentivo
fiscal utilizado con mayor frecuencia en los países en desarrollo). En 1989 se
aprobó la Ley de Zonas Francas, y la Ley de Fomento y Desarrollo a la Actividad
Exportadora y de Maquila (Decreto 29-89), que siguen vigentes hasta hoy.
Carlos Sacalxot, presidente de la Asociación de Aduanas de Guatemala (AAG),
explica que las zonas francas se crearon con el objetivo de atraer capital nacional
o extranjero, descentralizar la actividad industrial, aprovechar la ubicación
geográfica del país, generar empleo y reducir la pobreza; objetivos similares a los
que formulan los empresarios que impulsan la creación de Caracol en Haití.
Las zonas francas son áreas geográficas donde se importan materias primas e
insumos sin pagar impuestos arancelarios y se reexportan productos nuevos y
finales. Se dividen en dos partes:
1)       La entidad administradora: empresas privadas dedicadas al arrendamiento
de espacios, que no están autorizadas para importar materias primas y
únicamente pueden importar los insumos necesarios para construir los edificios
donde se ubicarán los inquilinos o “usuarios” sin pagar el Impuesto al Valor
Agregado (IVA). También se les exonera el pago del Impuesto Sobre la Renta
(ISR) durante 12 años y el Impuesto Único Sobre Bienes Inmuebles (IUSI)
durante cinco años.
2)       Los usuarios: empresas autorizadas por el Ministerio de Economía
(MINECO) para instalarse dentro de la zona franca. Hay usuarios industriales (no
afectos a los impuestos de importación y exentos del pago de ISR durante 12
años), comerciales (no afectos a los impuestos de importación y exentos del pago
de ISR durante cinco años) y de servicios (no afecto a los impuestos de
importación y exentos del pago de ISR durante 12 años).
El MINECO actualmente reporta la existencia de 18 zonas francas en Guatemala:
 tabla1.jpg

Según Sacalxot, la exención de ISR es más generosa para los usuarios

industriales, ya que cuando se creó la Ley de Zonas Francas se buscaba impulsar
este sector “porque ingresa materias primas y usa más mano de obra; lo que
persigue es reducir el desempleo, combatir el subempleo y que la gente que
vende chicles en la calle se inserte a la costura”.
Sin embargo, de los 226 usuarios que tienen las 18 zonas francas que existen en
el país, 209 (el 78.5 por ciento) son comerciales, 25 son de servicios (el 9.3 por
ciento) y 32 son industriales (el 12 por ciento), lo cual pareciera indicar que a
pesar de que los usuarios industriales tienen una exoneración de ISR de mayor
duración, los usuarios son mayoritariamente comerciales. Es decir, Guatemala no
ha logrado atraer a los usuarios que generan más empleo.
Resulta difícil establecer el número exacto de empleos que generan tanto las
zonas francas como las empresas acogidas al Decreto 29-89. Por medio de la Ley
de Acceso a la Información Pública, Plaza Pública solicitó al Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) el número de trabajadores afiliados a
esa institución, correspondientes a las empresas acogidas a las leyes de zonas
francas y maquilas, pero la respuesta fue que esa información es confidencial y
no puede ser proporcionada. El Ministerio de Trabajo (Mintrab) no tenía ese
dato.
Según la Dirección de Servicios al Comercios y a la Inversión del MINECO, de
2007 a junio de 2012, las zonas francas han generado 2,463 empleos, lo cual
representa el 0.1% de la población ocupada. Con base en este dato, Claudia
García, analista de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES),
califica la generación de empleo por parte de las zonas francas como “poco
significativa” y agrega que “no se cuenta con información relacionada con las
condiciones de trabajo ofrecidas por este sector, lo cual es de suma importancia”.
También cabe mencionar que sólo seis de las 18 zonas francas (una tercera parte)
se encuentran fuera del departamento de Guatemala (y dos de ellas no reportan
usuarios), lo cual apunta a que el objetivo de descentralización tampoco se ha
cumplido.
Ley de Maquilas incluye pocas maquilas
La Ley de Fomento y Desarrollo a la Actividad Exportadora y de Maquila
(Decreto 29-89) exonera de pagar derechos arancelarios e IVA, y durante diez
años del ISR, a “las empresas orientadas a la producción y/o ensamble de bienes
que contengan como mínimo el 51 por ciento de mercancías extranjeras”.
“La idea era decirles a las empresas extranjeras con mucha plata y materias
primas: ‘vengan a Guatemala, hagan sus fábricas, contraten gente y hagan blusas
y pantalones para la exportación. Usted no pagará derechos arancelarios ni
impuestos de exportación si los productos se van a reexportar’”, explica
Barrientos, del ICEFI.
Inicialmente, sólo podían acogerse a este régimen las empresas que exportaban
sus productos fuera de la región centroamericana “para que los países del istmo
no se pusieran a competir unos con otros”, afirma Barrientos. Pero en 2004,
después de la campaña electoral de 2003, la ley se reformó para incluir empresas
que exportan sus productos a Centroamérica, de manera que hoy en día, más de
la mitad de las 1071 empresas acogidas al Decreto 29-89 son guatemaltecas.
Abelardo Medina, Intendente de Recaudación de la SAT, afirma que la ley
original de zonas francas y maquilas únicamente incluía empresas que
exportaban bienes a países fuera de Centroamérica. Posteriormente, el Congreso
amplió esos privilegios fiscales sin solicitar una evaluación de la SAT o del
MINFIN. A consecuencia de ello, el valor del gasto tributario (las pérdidas para
el Estado en concepto de impuestos no recaudados) “creció significativamente”.
Muchas de las empresas que actualmente se acogen al Decreto 29-89 difícilmente
pueden clasificarse como “dedicadas a la producción y/o ensamble de bienes”.
Un total de 313 empresas (el 29 por ciento) se dedican a la fabricación de prendas
de vestir, pero 152 son empresas de producción agropecuaria (el 14 por ciento),
62 (el 6 por ciento) son “industrias manufactureras no especificadas”, 38 (el 3 por
ciento) se dedican al hilado, tejido y acabado de textiles y tres son empresas
mineras.
El listado también incluye 30 empresas de servicios agrícolas (el 3 por ciento), y
cuatro call centers clasificados bajo el rubro de “actividades no bien
especificadas”. El 48 por ciento restante incluye una amplia gama de empresas
diversas (fabricantes de plásticos, perfumes, maquinaria, tabaco, productos
químicos, bebidas no alcohólicas, productos de panadería, etcétera).
En resumen, el instrumento legal que suele abreviarse como “Ley de Maquilas”
de hecho incluye, siendo estrictos, a muy pocas maquilas y sí incluye un buen
número de empresas que no manufacturan sino que prestan servicios, como
los call centers (contact centers) y empresas de servicios agrícolas. Carlos
Sacalxot, presidente de la AAG, afirma que la única forma en que el MINECO
podría justificar la inclusión de estas empresas sería considerar la exportación de
un servicio como un bien, lo cual entra en un terreno legal contencioso.
“No tengo ninguna información al respecto”, se limitó a decir Claudia Del
Águila, la viceministra de Competitividad, cuando se le cuestionó sobre esto,
mientras que Abelardo Medina, Intendente de Recaudación de la SAT, admite
que “el tema de los call centers es complicado” y ha sido un punto de fricción
entre la SAT y el MINECO, que es el que decide si una empresa puede acogerse
o no al Decreto 29-89.
Además, Medina admite que muchas de las empresas que se acogen al Decreto
29-89 simplemente cierran y vuelven a abrir bajo un nombre distinto cuando
caduca la exención de ISR de diez años, para reinscribirse bajo el régimen de
maquila y seguir gozando de los beneficios fiscales que conlleva. Sin embargo,
afirma que la SAT no puede frenar estas prácticas: “Lo que sucede es que si una
empresa cierra y vuelve a abrir con otro nombre, aunque tengan los mismos
dueños, es otro sujeto y el MINECO lo va a calificar de esa manera, y a nosotros
sólo nos queda atender lo que dice la ley”, afirma Medina. Pero Del Águila
asegura que “el tema de fiscalización le corresponde a la SAT” y dijo que el
MINECO sólo podía investigar a una empresa “si tiene evidencia proporcionada
por la SAT”. Según Mayra Palencia, autora del libro “Los dominios del poder: la
encrucijada tributaria”, este es un problema que ilustra “la debilidad de la
institucionalidad pública”. 
Según el MINECO existe una investigación, aún sin concluir, de 20 empresas
acogidas al Decreto 29-89, con el propósito de dar cumplimiento al Artículo 43
del decreto, el cual establece que la calificación de una empresa puede ser
revocada si no inicia la producción dentro del plazo establecido, si no exporta, si
quiebra o cierra, o por incumplimiento de las obligaciones contenidas en la
resolución de calificación (laborales, ambientales, etcétera). Sin embargo, el
MINECO no quiso mencionar qué empresas están siendo investigadas ni por qué
se les señala de haber quebrantado la ley.
“Lo malo no es reiniciar actividades sino no reinvertir el capital. Las exenciones
deben ser para el aprovechamiento del crecimiento empresarial. Llegado un
cierto tiempo, el capital se va a los socios, no se reinvierte. Habría que obligar a
las empresas a reinvertir los capitales”, opina Sacalxot.
Óscar Hernández, vice-decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad Panamericana (UPANA), admite que “se conoce de esa práctica y el
MINECO debería de tener más control”, pero hace notar que aun cuando las
empresas cierran y vuelven a abrir para gozar de la exención de ISR a
perpetuidad, “siguen generando empleo” y la investigación de estos casos podría
motivarlas a “irse a los países vecinos”. El cuco del que hablan los empresarios.
Se desconoce cuánto deja de recaudar el Estado por estas prácticas.
Exoneraciones contenciosas
Barrientos argumenta que al modificar el Decreto 29-89 para incluir empresas
que exportan sus productos a Centroamérica, se desnaturalizó el objetivo de la
ley, el cual era atraer inversión extranjera; también sostiene que la exoneración
de ISR es lesiva para los intereses del país.
El informe “Estimación del gasto tributario del gobierno central, período 2005-
2009”, disponible en la página web de la SAT (al cierre de esta edición, la SAT
todavía no había publicado el informe actualizado que corresponde a 2010-2011,
pero informó que se publicará en agosto de este año), muestra que en 2009, el
Estado dejó de percibir Q989.3 millones (el 0.32 por ciento del Producto Interno
Bruto – PIB) por las exenciones otorgadas a las empresas que se acogen al
Decreto 29-89 y Q100.8 millones (el 0.03 por ciento del PIB) por las exenciones
otorgadas a las zonas francas. Guatemala recauda 10 por ciento del PIB.
Según estadísticas publicadas por ICEFI, las empresas acogidas al Decreto 29-89
han exportado entre Q17,500 y Q26,300 millones anuales durante los últimos
seis años, mientras que las zonas francas han exportado entre Q2,200 y Q3,300
anuales durante el mismo período. Pero el Estado ha permitido que estas
empresas no paguen entre Q1,000 y Q1,600 millones anuales por concepto de
impuestos.
Esto quiere decir que las pérdidas fiscales para el Estado que representan las
exenciones para las zonas francas y maquilas duplican el monto destinado a las
transferencias monetarias condicionadas (Mi Familia Progresa / Mi Bono
Seguro), quintuplican la cifra que el Estado destina a la educación diversificada y
equivale casi al presupuesto anual del Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social (MSPAS).
Juan Alberto Fuentes Knight, director de la división de desarrollo económico de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), plantea: “El
costo de estos incentivos, que son privilegios para un sector a costa de los demás,
está por encima del 1 por ciento del PIB en Guatemala, es decir, alrededor de una
décima parte del total de impuestos que pagan los guatemaltecos. Con las
grandes necesidades que tiene Guatemala en materia de educación, salud,
infraestructura, seguridad y justicia, ¿se justifica que un grupo reducido de
empresas se quede con este 10 por ciento de los impuestos totales, especialmente
sin que nadie haya podido demostrar que esos impuestos no pagados fueron
decisivos para hacer la inversión y generar empleo?”, cuestiona.
Por este motivo, algunos analistas fiscales concluyen que para justificar las
pérdidas fiscales que suponen las exenciones a las zonas francas y empresas
exportadoras, el Estado debiera de condicionar los privilegios fiscales a la
generación de una cuota específica de empleos, dirigir la inversión hacia sectores
económicos que se deseen fomentar y territorios donde sea conveniente instalar
las empresas, e incluso imponer la adquisición de insumos en el territorio
nacional, un requisito que es obligatorio en China y otros países.
Claudia García, de ASIES, sostiene que "la concesión de beneficios tributarios a
empresas que se dedican a la exportación no sólo debe ser condicionada, sino que
debe de estar estrictamente supervisada y controlada por parte de la
administración tributaria, ya que son ingresos dejados de percibir para fomentar
la actividad exportadora del país".
Pero Lisardo Bolaños, analista del Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales (CIEN), afirma que los estudios realizados sobre las experiencias de
China y Vietnam, países que exigen la creación de un mínimo de 35 empleos
para el establecimiento de un parque industrial, demuestran que con esta medida
se corre el riesgo de hacer quebrar a las empresas cuando se desata una crisis
económica.
Ramón Parellada, analista del Centro de Estudios Económicos y Sociales (CEES)
de la Universidad Francisco Marroquín, coincide con Bolaños: “Tú no sabes si tu
empresa va a triunfar o va a quebrar; lo que tienes que tener son reglas claras y
parejas para todos y que sean de largo plazo. Si las cambias o si las estás
amarrando generas mucha incertidumbre y no creo que eso sea conveniente”.
Algunos países no establecen cuotas de empleo, pero tienen políticas de inversión
focalizadas que buscan orientar la inversión extranjera hacia sectores prioritarios.
Francisco Rivadeneira, Viceministro de Comercio Exterior de Ecuador, por
ejemplo, explica que su país exonera a las empresas extranjeras de impuestos
internos pero que el porcentaje y duración de la exención está condicionado a los
siguientes factores: sostenibilidad ambiental, inversión en zonas deprimidas del
país que históricamente han tenido un desarrollo menor y el establecimiento de
“alianzas estratégicas o encadenamientos” con empresas locales. En cuanto al
tema laboral, Rivadeneira afirma: “Los incentivos no están atados a eso porque
esa es una precondición. Nosotros no vamos a aceptar inversión que pueda
afectar los derechos del trabajador”.
Los analistas que afirman que los incentivos fiscales deberían de condicionarse a
la generación de una cuota mínima de empleos también recalcan la importancia
de obligar a las empresas a cumplir con la legislación laboral: pago de
prestaciones, afiliación de los trabajadores al IGSS, condiciones salubres y
seguras en el trabajo, etcétera.
El Decreto 29-89 establece que las empresas que se acogen a ese régimen deben
cumplir con la legislación laboral y ambiental, pero en la práctica ninguna
institución se asegura que esto se lleve a cabo. “Eso le corresponde al Ministerio
de Trabajo (Mintrab), no es competencia nuestra”, dijo la Viceministra Del
Águila cuando se le preguntó acerca de este tema. Un reportaje de Plaza Pública
explica que Guatemala cuenta con una legislación adecuada en materia de
protección laboral pero en la práctica no se cumple ya que el Mintrab carece de
suficientes inspectores para realizar inspecciones de oficio y los inspectores no
tienen la potestad de imponer sanciones a las empresas.
“Producir bienes y servicios con seguridad laboral tiene un costo para el
empresario, lo cual significa que superar el problema dependerá de las
características económicas del modelo que tengamos. Si queremos una
competitividad inmediata la vamos a obtener sacrificando la seguridad, pero el
costo social de las lesiones, de las enfermedades o de la pérdida de vida va a
aumentar. Tenemos un modelo económico que establece que no vamos a invertir
en seguridad en el trabajo y a la par tenemos toda una infraestructura jurídica que
dice que producir así es ilegal”, afirma el abogado laboralista Alejandro
Argueta,. 
Mitos sobre la inversión extranjera
El estudio del ICEFI anteriormente citado afirma que “el impacto sobre la
inversión extranjera de los incentivos fiscales en el sector de exportaciones no
tradicionales en Guatemala no es obvio”. Además, hace notar que los flujos de
Inversión Extranjera Directa (IED) eran mayores antes de la aprobación de los
Decretos 29-89 y 65-89 y experimentaron una merma durante la década de los
90. Según el ICEFI, esto demuestra que al menos en el caso de Guatemala no ha
existido una correlación entre la concesión de exenciones fiscales y un aumento
de la IED, un tema que ha sido poco estudiado.
Hasta la fecha, este es el único estudio realizado en el país que busca medir el
impacto que han tenido las exenciones fiscales para atraer mayores flujos de IED.
Según las últimas cifras de la CEPAL, aunque Guatemala registró un incremento
del 22 por ciento en la captación de IED (US$985 millones) en 2011, se sigue
colocando por detrás de Panamá, que captó US$2.8 millardos, Costa Rica con
US$2.1 millardos y Honduras con US$1.04 millardos, pese a ser la economía
más grande de Centroamérica. “Nos hemos prostituido fiscalmente y de todas
formas las empresas como Intel se van a Costa Rica”, afirma Barrientos.
El estudio publicado por ICEFI hace notar que las moratorias fiscales
(exenciones como los decretos 29-89 y 65-89) son los incentivos más populares
en los países en desarrollo a pesar de que presentan tres grandes problemas:
1) Al eximirse las utilidades independientemente de su magnitud, las moratorias
fiscales tienden a favorecer a inversiones con un alto rendimiento esperado y que
se habrían realizado aún en la ausencia de incentivos;
2) Pueden propiciar la elusión fiscal ya que las empresas gravadas pueden
establecer relaciones económicas con las empresas exentas, trasladándoles
utilidades mediante un sistema de precios de transferencia (por ejemplo, pagando
un precio demasiado alto por los bienes de la otra empresa y recibiendo una
comisión clandestina);
3) Un potencial de abuso de prorrogar las moratorias indefinidamente, al
transformar la inversión efectuada en una inversión nueva (los casos
anteriormente citados de empresas que cierran y vuelven a abrir bajo otro nombre
para seguir gozando de las exenciones).
Con base en las investigaciones que se han realizado en diferentes países del
mundo, el estudio de ICEFI enumera una gama de variables que inciden en la
atracción de IED y que, según se ha demostrado, tienen tanto o más peso que los
incentivos fiscales. Estos factores incluyen el gasto público, el tamaño del
mercado y la tasa de crecimiento del PIB, la apertura comercial, bajos niveles de
inflación y menores niveles de corrupción en el sector público.
En cuanto a indicadores macroeconómicos, Guatemala es el mercado más grande
de Centroamérica y tiene niveles bajos de inflación (3.4 por ciento según el
Banguat y la media centroamericana fue 5.5 para 2011). 
Ricardo Barrientos, analista de ICEFI, agrega que otros indicadores
fundamentales son salud y educación, ya que para atraer inversión de calidad se
necesita una mano de obra cualificada. El Informe de Desarrollo Humano de
2011, situó a Guatemala en el lugar 131 (en un ranking de 187 países), el peor
índice de la región. En cambio, Panamá y Costa Rica, los países que captan más
IED en la región, ocupan los lugares 58 y 69, respectivamente. “Ser competitivo
significa tener una fuerza laboral bien educada, infraestructura de calidad, que dé
al menos certeza jurídica”, afirma Barrientos.
Francisco Rivadeneira, Viceministro de Comercio Exterior de Ecuador, afirma
que si bien su país no descarta los incentivos fiscales, no considera que este deba
ser el eje principal de su estrategia de atracción de IED. Cita la estabilidad
jurídica, entendida como la capacidad institucional de solucionar por la vía legal
cualquier diferendo que pueda surgir entre la empresa y el Estado, tener un
economía de escala y suficiente mano de obra calificada como algunos de los
factores que las empresas extranjeras toman en cuenta a la hora de invertir.
El economista Lisardo Bolaños, del CIEN, admite que los incentivos fiscales por
sí solos no bastan para atraer inversión extranjera, pero insiste en que sin ellos
Guatemala no puede ser competitiva: “Para hacer un pastel se necesitan huevos;
no sólo con huevos se hace un pastel pero sin los huevos jamás vas a hacer un
pastel. Decir que con las exenciones fiscales no basta es una crítica válida pero
incompleta. Uno de los problemas es que para Estados Unidos importar desde
China es más barato que importar desde Guatemala porque el costo de la energía
es más caro y la mano de obra que no terminó la secundaria es 4.5 veces más cara
que en países como Camboya y Vietnam”.
En cuanto a la educación como estrategia de competitividad, Bolaños, afirma que
si bien es cierto que a largo plazo hay que mejorar la cobertura y calidad del
sistema educativo, el país enfrenta un problema urgente el día de hoy que no
puede ser postergado: los miles de jóvenes que se incorporan cada año a la fuerza
laboral con un nivel de escolaridad bajo.
Bolaños argumenta que mientras se logra elevar la calidad educativa, la única
opción para esos jóvenes son trabajos no calificados (y con salarios bajos) como
los que ofrece el sector maquila. “Hay que ver cómo incrementar la
productividad a largo plazo. Todo país desarrollado tuvo que pasar por esa
paradoja. En vez de expandir la educación secundaria, se necesita ampliar las
competencias en el Intecap”, sostiene el analista. En cambio, Barrientos insiste
que competir en base a los salarios más bajos es “competir hacia abajo, ver quien
se desnuda más”.
OMC: no más exenciones
La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha establecido que para 2015 las
exenciones fiscales deben ser eliminadas en los países que son miembros de ese
foro, ya que considera que son una competencia desleal para los países que no
cuentan con esa medida. La Viceministra de Competitividad, Claudia del Águila,
subraya que la medida sólo aplica a las empresas industriales y no afecta a otros
sectores como el agrícola o el de servicios.
Previendo que la entrada en vigor de esta nueva disposición pudiera tener un
impacto negativo en el sector exportador, en 2008, el ex diputado Mariano Rayo,
del Partido Unionista, presentó la iniciativa 3858, que cuenta con dictamen
favorable de la Comisión de Economía, que busca modificar la actual Ley de
Zonas Francas de manera que cualquier empresa, exportadora o no, pueda tener
exenciones fiscales; que prácticamente casi cualquier empresa en cualquier parte
del país pueda exigir ser declarada zona franca.
“Lo que el diputado Mariano Rayo quería hacer era modernizar la Ley de Zonas
Francas, porque tiene más de 20 años. El instrumento legal se desgasta en ese
tiempo y él estaba buscando un símil con las zonas francas de El Salvador y
República Dominicana”, afirma Fanny De Estrada, directora de competitividad
de la Asociación Guatemalteca de Exportadores (AGEXPORT).
Parellada, del CEES, argumenta que al eliminar los privilegios fiscales, se
crearían condiciones de igualdad para todas las empresas que operan en el país
independientemente de que sean nacionales o extranjeras: “Si vamos a crecer y
creemos que el ISR es un impedimento, eliminemos el ISR pero para todos, no
para unas empresas sí y para otras no. Así se genera una neutralidad impositiva, a
todos por igual”.
Pero Medina, de la SAT, señala que de haber prosperado, esa propuesta hubiera
dejado al Estado, que de por sí tiene una de las cargas tributarias más bajas de la
región, totalmente desfinanciado: “El ISR lo pagan las empresas contribuyentes,
los sujetos pasivos y las personas. ¿Qué pasaría si ya no se pagaran los derechos
arancelarios, el impuesto por distribución de petróleo y de tabaco? Nos
quedaríamos con sólo el ISR de los trabajadores y una parte del consumo de la
población, es decir, el IVA. El Estado prácticamente se quedaría sin un centavo
de recaudación”. Medina calcula que las pérdidas fiscales para el Estado
ascenderían a un 7% del PIB, del 10% que recauda el Estado.
“Mariano (Rayo) es buzo”, afirma Mayra Palencia. “Esas son las salidas clásicas
del que quiere que finalmente aceptes lo que te está proponiendo. Lo que está
diciendo es: como hay un montón de vacíos y las empresas maquiladoras no
venden toda su producción en el extranjero como debieran hacerlo sino que la
venden acá, es mejor que (las exenciones) sean generalizadas. Aquí no hay
solamente una racionalidad fiscal en el sentido del dinero, sino que hay que ver
las cosas en términos productivos y de desarrollo humano. ¿Cuál es el valor
agregado que se está generando?”
“Un Estado más famélico que el existente atentaría incluso contra los intereses
del gran capital. Ya ni para seguridad serviría. La ley de Alianzas Público
Privadas, por ejemplo, necesita de un Estado fuerte para echarla a andar y servir
como contraparte del sector privado”, agrega Marcelo Coj, analista de
AVANCSO.
Plaza Pública trató de comunicarse durante varios días con Mariano Rayo, asesor
de Asíes, pero no atendió las llamadas ni respondió el correo electrónico en un
plazo de dos semanas. La iniciativa sigue estancada en el Congreso y no ha
prosperado. Plaza Pública también intentó hablar con el gerente general de
Transactel, el call center más grande del país, pero un viaje le ha impedido
responder, y con el gerente de Koramsa, una maquila coreana, sin tener ninguna
noticia suya.
El gobierno de Otto Pérez Molina lanzó la Agenda Nacional de Competitividad
2012-2021, un documento de 43 páginas que busca posicionar a Guatemala como
“uno de los mejores países para hacer negocios en Mesoamérica”. Las medidas
que se proponen incluyen, entre otras:
 la capacitación de los jóvenes en inglés y en competencias técnicas
 un aumento presupuestario para el Intecap (aunque no se especifica el
monto)
 educación tecnológica (sin especificar la inversión)
 regularización del trabajo a tiempo parcial y contrataciones a plazo
definido
 remuneración basada en la productividad
 modernización del sector aeroportuario
 reducción de las tarifas portuarias
 adaptar el sistema portuario para acomodar a los nuevos buques post-
Panamax
 establecer lineamientos para la estabilización de los costos de la tarifa
eléctrica
 inversión en exploración petrolera
 simplificación de los trámites aduaneros
La Viceministra Del Águila afirma que la regularización del trabajo a tiempo
parcial será el eje principal de la nueva estrategia de competitividad. En marzo de
este año, se presentó la Ley de Inclusión Laboral para legislar el trabajo a tiempo
parcial, luego de que el gobierno anterior fracasara en su intento de lograr la
ratificación del Convenio 175 de la Organización Internacional del Trabajo, la
cual tiene un objetivo similar.
El convenio 175 de la OIT define como un trabajador de tiempo parcial a aquél
asalariado cuya jornada de trabajo normal es más corta que la de los trabajadores
de tiempo completo y establece la protección completa de los asalariados,
especialmente en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como la
adaptación de los regímenes legales de seguridad social y la protección de la
maternidad entre otros.
Las organizaciones sindicales lo rechazaron, argumentando que atentaba contra
los derechos del trabajador y que los empleadores se valdrían de este instrumento
legal para contratar a personas por unas horas al día y así evitar el pago del
salario mínimo. La nueva Ley de Inclusión Laboral es casi idéntica al convenio y
ha sido rechazada bajo los mismos argumentos por la Federación Sindical de
Empleados Bancarios, de Servicio y del Estado de Guatemala (FESEBS), la
Confederación Central de Trabajadores del Campo y la Ciudad (CTC), entre
otras organizaciones sindicales.
La estrategia de competitividad para el país ha girado en torno al paradigma que
sin exenciones fiscales y salarios cada vez más bajos, las empresas extranjeras
buscarán otros destinos para invertir, a pesar de la falta de evidencia que
demuestre que estas medidas efectivamente generan una mayor inversión.
“Hay que creer en la competitividad pero cambiar el paradigma de lo que
significa ser competitivos”, argumenta Barrientos, pero los planes formulados
por un gobierno tras otro no logran romper con esos esquemas y Guatemala sigue
enfocando sus energías en “competir hacia abajo”