Facundo Capurro Robles - Los tribunales frente el goce efectivo del derecho a la vida independiente y a la inclusión comunitaria: comentario al

caso S.A.F.

LOS TRIBUNALES FRENTE EL GOCE EFECTIVO DEL

DERECHO A LA VIDA INDEPENDIENTE Y A LA
INCLUSIÓN COMUNITARIA: COMENTARIO AL CASO
S.A.F.:

THE COURTS FACING THE EFFECTIVE ENJOYMENT OF THE RIGHT TO RIGHT

TO LIVE INDEPENDENTLY AND BEING INCLUDED IN THE COMMUNITY:
COMMENTARY ON THE S.A.F.’S DECISION:

FACUNDO CAPURRO ROBLES1

RESUMEN
La sentencia de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal en el caso
“S.A.F” profundiza la línea trazada por la Corte Suprema de Justicia en materia de protección de
los derechos de las personas con discapacidad reconociendo, en el marco de un reclamo de
alcances colectivos, la preponderancia del derecho fundamental a recibir tratamiento comunitario
por sobre la tradicional internación psiquiátrica, en línea con las obligaciones derivadas de la
CDPD y la Ley Nacional de Salud Mental (LNSM). En particular, es bienvenido el reconocimiento
de las personas que permanecen institucionalizadas debido a la falta de cuidados comunitarios
como un “grupo” en situación especial de vulnerabilidad que el Estado debe desmantelar. Ello
revigoriza las demandas de cambios en las políticas públicas a futuro.
Sin embargo, esta decisión avizora nuevas discusiones. A los tradicionales obstáculos
en la implementación de decisiones estructurales, relativos a la identificación del grupo afectado
o al involucramiento de los tribunales en decisiones sobre presupuesto, se le sumarán las
complejidades propias de las reformas orientadas a la desinstitucionalización. Para ello,
siguiendo experiencias comparadas, sería novedoso que el tribunal considere nutrir las

1 Abogado, egresado de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Defensor Público Coadyuvante de la Defensoría General de la Nación. Docente

de Derechos Humanos y Garantías, Facultad de Derecho, UBA. Ex abogado del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Candidato a
Magister en Estudios Legales Internacionales del Washington College of Law, American University. Becario de la Fundación Open Society
Institute (OSI). facundocapurro@gmail.com
Agradezco la información y los comentarios aportados por Mariela Galeazzi, abogada de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)
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caso S.A.F.

numerosas decisiones que a futuro deba adoptar con el nombramiento de expertos

independientes que colaboren con la implementación.

ABSTRACT
The decision of the Federal Court of Appeal in the case "S., A.F.", issued in a class
action lawsuit, expands the line drawn by the Supreme Court of Justice of Argentina regarding
the protection of the rights of persons with mental disabilities. Indeed, the decision recognizes the
preponderance of the fundamental right to receive community-based treatment during civil
commitment, according to the CRPD´s mandate and the National Mental Health Act. Likewise,
the ruling highlights the condition of those persons who remain institutionalized due to lack of
community care and considers them as a "group" in a particular situation of vulnerability that
demands a special protection by the law. This decision might be a positive contribution to push
forward for mental health public policies’ reforms in the future.
Nevertheless, the decision introduces new debates. Among other issues, there might be
disagreements about who should be considered part of the “group”; the court would also have to
take into account several considerations regarding budget allocation. As well, it will have to
address the complexities that result from a reform towards deinstitutionalization. To deal with
these issues, the appointment of a “special master” or a “Review Panel” by the court –following
the comparative jurisprudence– would be groundbreaking.

PALABRAS CLAVE: Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad- Ley
de Salud Mental – Derecho a Vivir de Forma Independiente y a ser Incluido en la Comunidad –
Rol de los Tribunales en la Implementación de Decisiones Colectivas

KEY WORDS: Convention on the Rights of the Persons with Disabilities- Mental Health Act–
Right to Live Independently and Being Included in the Community- Courts facing the Enforcement
of Class Action Decisions

Fecha de recepción: 10/01/2017

Fecha de aceptación: 20/01/2017

INTRODUCCIÓN

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caso S.A.F.

Comentaré brevemente algunos aspectos de la sentencia recaída en el caso

“S.A.F”. Tanto el Juzgado de Primera Instancia como la Cámara recurren a variados y
nutridos argumentos para llegar a dicha decisión, en los cuales merecería detenerse
con mayor profundidad. Sin embargo, a los efectos del presente trabajo, abordaré
exclusivamente los principales avances y desafíos que la implementación de la
sentencia avizora para el goce efectivo del derecho a vivir en forma independiente en
la comunidad de las personas con discapacidad mental2.

1.- EL CASO “S.A.F”3.

El caso se origina en una acción de amparo presentada por dos defensoras
públicas curadoras de la Defensoría General de la Nación (DGN), en representación
de cuatro personas internadas por razones de salud mental en distintos efectores
públicos de la Ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires. La razón: la
afectación al derecho a la salud de los accionantes por la falta de provisión de
dispositivos de base comunitaria, como casas de medio camino o residencias
protegidas, lo cual genera su permanencia innecesaria en un régimen de internación.
Los accionantes demandan conjuntamente al Ministerio de Salud de la Nación
(PEN), al Ministerio de Salud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCABA) y a la
Agrupación Salud Integral (ASI), entidad privada contratada por el PEN para la
ejecución de las prestaciones médico-asistenciales de los afiliados del Programa
Federal Incluid Salud (ex ProFe), del cual son beneficiaros.
Diversos informes elaborados por equipos interdisciplinarios indicaron la
necesidad de que los actores continúen su tratamiento en un dispositivo comunitario
(una “residencia protegida”). Pero esto se vio obstaculizado por la negativa de la
entidad ASI a otorgar dichas prestaciones y por la falta de vacantes en los escasos
dispositivos públicos existentes, lo cual fue reconocido por el propio PEN en el
expediente4.
Los actores fundaron su reclamo en la tutela constitucional del derecho a la
5
salud y, en particular, en la protección específica debida a las personas con
discapacidad en virtud de la Convención sobre los Derechos de las Personas con

2 A los efectos de este comentario, usaré el término “personas con discapacidad mental” para referirme a quienes poseen una discapacidad

psicosocial, intelectual o que han sido diagnosticados/as con un padecimiento mental.

3 S., A.F. y otros c/ Estado Nacional y otros (2015): Sala V de la Cámara Contencioso Administrativo Federal, sentencia del 12-12-2015 (Amparo

ley 16.986).
4 S., A.F. y otros c/ Estado Nacional y otros (2015): Juzgado Contencioso Administrativo Federal N° 9, sentencia del 15-4-2015 (Amparo ley

16.986), punto VII, párr. 3°.

5 El derecho a la salud está consagrado en el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales, artículo 12, de conformidad con

el artículo 75.22. de la Constitución Argentina. A su vez, las accionantes citan la interpretación otorgada por el Comité de DESC a dicho artículo
en la Observación General N° 14.
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Discapacidad (CDPD), la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las

Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (CIEDPD) y la Ley
Nacional de Salud Mental (LNSM)6. Asimismo, solicitaron que, siguiendo la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en “Halabi”7, se le
otorgara a la decisión el carácter de erga omnes, beneficiando a todas las personas
que –al igual que los accionantes– vieran su externación frustrada por la falta de
dispositivos comunitarios. Posteriormente, las dos organizaciones de la sociedad civil
que se unieron al litigio8 reforzaron este pedido al introducir argumentos ligados al
carácter de “clase” de las personas con discapacidad mental en condiciones de recibir
tratamiento y atención comunitarios.

2.- LOS FUNDAMENTOS.

En un novedoso precedente, la Sala V de la Cámara en lo Contencioso
Administrativo Federal confirmó la decisión del Juzgado en lo Contencioso
Administrativo Federal Nº 9 y ordenó al PEN y al GCABA poner “de inmediato” a
disposición de los cuatro accionantes los dispositivos requeridos para su externación.
Asimismo, respecto de las personas que se encuentran en “idéntica situación” que los
accionantes, declaró el derecho “a recibir el tratamiento de salud mental en las
condiciones de las sentencias apelada”9 (vgr. en dispositivos comunitarios)10. Los
categóricos fundamentos utilizados por ambas instancias avanzan en aspectos de
gran trascendencia para la protección de los derechos de las personas con
discapacidad mental. Sin embargo, a los efectos prácticos, me centraré
mayoritariamente en los fundamentos utilizados por la Cámara.

2.1.- La CDPD y LNSM como mandatos de acción.

En la última década, importantes cambios legales ampliaron y reformularon la
protección de los derechos de las personas con discapacidad mental en la Argentina.
Previo a la ratificación de la CDPD en el año 2008 (y el posterior otorgamiento de
jerarquía constitucional en 2014)11 a la sanción de la LNSM y el Decreto
Reglamentario PEN Nº 603/1312, y la reforma del Código Civil y Comercial de la

6 Ley N° 26.627, B.O. 2-12-2010, artículos 7, 8, 11 y 31.

7 Halabi, Ernesto c/ P.E.N. (2009): Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 24-12-09, Fallos 332:111 (Recurso Extraordinario).
8 Las dos organizaciones son la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y la Red por los Derechos de las Personas con Discapacidad

(REDI).
9 S., A.F., sentencia de Cámara, punto IX, párr. 1º y 4º.
10 S., A.F., sentencia de primera instancia, punto XIII, párr. 6º.
11 La CDPD fue ratificada por la Argentina mediante Ley Nº 26.378, B.O. 6-6-2008. Asimismo, mediante Ley Nº 27.044, B.O. 22-12-2014, se le

otorgó jerarquía constitucional.

12 Decreto PEN Nº 603/13, reglamentario de la LNSM.

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Nación, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) había reconocido a las

personas con padecimientos mentales como “un colectivo social en particular situación
de vulnerabilidad, fragilidad, impotencia y abandono” que sufre una “debilidad jurídica
estructural”13. El máximo tribunal bregó entonces por establecer “una protección
normativa eficaz” respecto de las personas institucionalizadas. No obstante, en muy
pocas ocasiones pudo pronunciarse sobre las obligaciones concretas que la nueva
normativa demanda al poder público respecto del derecho de las personas con
discapacidad mental a vivir en forma independiente en la comunidad14. En cambio,
desde la sanción de la LNSM, un intenso y periódico litigio individual nutrió los
tribunales inferiores como consecuencia de la creación de nuevos órganos de
protección legal, posibilitando que muchos tribunales reconocieran ampliamente la
internación como una medida restrictiva, transitoria y de último recurso, y el derecho a
recibir tratamiento en un entorno comunitario que no coarte los lazos sociales,
familiares y humanos15.
Sin embargo, los cambios legales encontraron escaso correlato en la acción de
las agencias federales y locales en materia de desinstitucionalización. Las tempranas
observaciones hechas por el Comité de la CDPD en 2012 apenas luego de la sanción
de la LNSM, urgiendo al Estado a implementar programas de salud y rehabilitación
comunitaria y mostrando su preocupación por la falta de fondos destinados a los pocos
programas existentes16, parecieron avizorar el complejo escenario en que nos
encontraríamos unos años después.
Actualmente, la mayoría de las jurisdicciones locales carecen de una red de
servicios de base comunitaria. Alguna provincia inclusive ha podido destinar más
fondos federales a la refacción y ampliación de su hospital monovalente, en franca
oposición a las obligaciones vigentes17. La Ciudad de Buenos Aires (CABA), que junto

13 R., M. J. (2008): Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 19-02-08, Fallos: 331:211. Asimismo, en el caso Tufano, Ricardo

Alberto (2005); Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 27-12-05, Fallos 328:4832, la CSJN ya había destacado la importancia del
respeto al debido proceso legal y a la necesidad de un control judicial inmediato en las internaciones por salud mental.
14 Entre esas excepciones, se pueden mencionar los casos: Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2012): Corte Suprema de

Justicia de la Nación, sentencia del 24-4-2012, en donde la CSJN sostuvo que de las normas vigentes en nuestro país –entre ellas la CDPD- se
desprende un “deber de protección de sectores específicamente vulnerables como las personas con discapacidad y los niños en situación de
desamparo”. Asimismo, en el caso en P.A.C. (2014): Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 11-12-14, en donde la Corte ratificó
la excepcionalidad de la internación psiquiátrica de conformidad con la LNSM y la CDPD.
15 Este litigio es cotidianamente llevado adelante en el ámbito de la CABA por la "Unidad de Letrados Art. 22 Ley 26.657” creada por la Defensora

General de la Nación, que tiene como mandato la defensa individual de toda persona adulta que se encuentre internada por razones de salud
mental en el ámbito de la CABA y que no posea cuestionamiento a su capacidad jurídica. Los informes del trabajo de la Unidad pueden ser
consultados en los informes anuales de la Defensoría General de la Nación, disponibles en
<http://www.mpd.gov.ar/index.php/institucional/informe-anual>, último acceso 11-12-16. Asimismo, se puede consultar también a Mariano Laufer
Cabrera y Facundo Capurro Robles, “La Internación Involuntaria en Salud Mental. La Figura del Defensor Público como Apoyo en la Toma de
Decisiones. Primeras Experiencias Jurisprudenciales” en Práctica Clínica y Litigación Estratégica en Discapacidad y Derechos Humanos, Coord.
Francisco J. Bariffi (Ed. Dykinson, Madrid, 2013).
16 Comité CDPD, Observaciones finales sobre Argentina, CRPD/C/ARG/CO/1, 19-10-2016, para. 24 y 34.
17 Obligación contemplada en los artículos 27 y 28 de la LNSM, según Decreto 603/13. Este fue el caso del Hospital de Salud Mental “Zonda” en

la Provincia de San Juan. Ver al respecto Pedro Lipcovich, “Una polémica para el manicomio” Pagina 12 (Buenos Aires, 24-5-2004)
<http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-246970-2014-05-24.html>, último acceso 11-12-16.
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con la Provincia de Buenos Aires nuclea la mayor tasa de población internada y los
más grandes hospitales monovalentes, ha reducido paulatinamente el presupuesto
total destinado a servicios de salud mental desde el año 2010 al 201518. Más del 80%
de los fondos de este rubro son destinados al sostenimiento de los cuatro hospitales
monovalentes más poblados, mientras que solo el restante 20% es destinado a
servicios con base en la comunidad19. Menos del 1% del presupuesto de salud mental
de la CABA es destinado a proveer servicios de salud mental en los hospitales
generales20. Recientemente, el Ministerio de Salud de la Nación dejó sin efecto la
Resolución N° 1484/2015, mediante la cual se establecían las condiciones de
habilitación de los servicios de atención comunitarios tales como las residencias
protegidas y casas de medio camino21. Es en este contexto en el que enmarca la
decisión de “S.A.F.”, siendo una de las primeras ocasiones en que un tribunal se
expide, en el marco de una acción con efectos colectivos, sobre las obligaciones
estatales derivadas de la CDPD y la LNSM.
En primer lugar, la Cámara resalta que, el corpus juris –conformado por la
CDPD, la LNSM y, en el plano local, la Ley Nº 448– fija una política nacional que
obliga a los poderes públicos a brindar asistencia en la modalidad fijada por dichas
normas22. En particular, destaca que la CDPD prohíbe la privación de la libertad
basada en razón de la existencia de una discapacidad (art. 18) y establece el deber de
garantizar el acceso a una variedad de servicios de asistencia domiciliaria y apoyos
aptos para facilitar la vida en comunidad, evitando el aislamiento y la segregación (art.
19). El escrutinio que realiza la Cámara, coherentemente con lo resuelto por la CSJN
en “Q. C., S. Y.”, es el de determinar si en este caso la ejecución de dicha política
pública respeta las leyes que le dan sustento y los derechos que de ellas se
reconocen. No se trata entonces de “formular un juicio de valor sobre una determinada
política” en forma general23, sino de ejercer la función esencial de la judicatura de
restituir los derechos a quienes han sido afectados por actos u omisiones del poder
público, como destaca el juez de primera instancia citando el precedente “Verbitsky”24.
Especialmente, cuando dichas obligaciones provienen –como en el caso– de

18 Derechos Humanos en Argentina: Informe 2015, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) (2016), Siglo XXI Ed., disponible en

<http://www.cels.org.ar/especiales/informe-anual-2015/wp-content/uploads/2015/12/CELS-Informe-2015.pdf > último acceso 11-12-16., pp. 505.

19 Ibíd., pp. 507.
20 Ibíd., pp. 514.
21 Ver Resolución del Ministerio de Salud de la Nación N° 1003/2016 del 19-7-2016, que deroga la Resolución N° 1484/2015. Ver también al

respecto 16. Carlos Rodríguez, “Un golpe a la salud Mental” Pagina 12 (Buenos Aires, 2-8-2016), disponible en
<http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-305777-2016-08-02.html> último acceso 11-12-16.
22 S., A.F., sentencia de Cámara, punto VIII, párr. 1°. El tribunal se centra en los artículos 1, 9, 14, 27 y 31 de la LNSM y, 3 y 24 de la Ley de

Salud Mental de la CABA N°448.

23 S., A.F., sentencia de Cámara, punto VIII, párr. 2º.
24 S., A.F., sentencia de primera instancia, punto X.

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exigencias constitucionales derivadas de la CDPD, o legales con carácter “imperativo

e indisponible”, como es caso de la LNSM25. De allí que la demanda deba prosperar
en cuanto a los cuatro accionantes.
Sobre esta base, la Cámara declara en forma contundente que “el sistema de
salud mental centrado sobre los hospitales psiquiátricos tradicionales o ‘monovalentes’
es obsoleto y no respeta los parámetros legales”26. A partir de allí, aborda las
complejidades del planteo colectivo introducido por las accionantes. Reconoce en
forma adecuada que el sistema de atención en salud mental no puede cambiar de un
día para el otro y que para ello son necesarias definiciones presupuestarias, la
articulación entre las esferas locales y federales (quienes se encuentran igualmente
obligadas), la individualización de las personas que se encuentran incluidas en la
clase, y la “selección de establecimientos, profesionales y personal de apoyo”27. Para
ello, propone al magistrado inferior un curso de acción: ordenar al PEN y al GCABA la
provisión de información sobre los planes, programas y directrices existentes, con
estimación de costos previsiones necesarias, para afrontar prestaciones de base
comunitaria28.
A esta altura, resulta necesario destacar que en este caso los demandados no
esgrimieron el “factor presupuestario” como defensa al reconocido incumplimiento. No
obstante, el magistrado de primera instancia29 realizó una serie de consideraciones
frente eventuales defensas basadas en dicho factor y advirtió que, la mera invocación
de una limitación de recursos sin mayor detalle ni sustento no justifica el obrar omisivo.
De este modo, el juez siguió la línea de “S.Y.Q.C.” en donde la CSJN adoptó las
directrices del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), y
señaló que la obligación derivada del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC) de destinar hasta el “máximo de los recursos
disponibles” no condiciona el carácter inmediato de las obligaciones estatales.

2.2.- El reconocimiento de un “grupo”.

Tanto en primera instancia como en la Cámara se aborda adecuadamente la
determinación de la “clase” o “grupo” beneficiado por el carácter colectivo de la
sentencia. Esto es de suma importancia, ya que una de las tradicionales objeciones
formuladas a las decisiones “colectivas” o “estructurales” se centra en los problemas

25 S., A.F., sentencia de Cámara, punto VI. La cámara expresamente resalta dicho carácter de la LNSM, el cual esta explicitado en el art. 45 de la

norma.
26 S., A.F., sentencia de Cámara, punto IX, párr. 1º.
27 Ibíd., punto IX, párr. 3º y 5º.
28 Ibíd., punto IX, párr. 4°.
29 Ibíd., punto XI, párr. 1°.

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que presenta la identificación del conjunto de beneficiarios al momento de la

implementación.
En el caso, el “grupo” afectado y acreedor de una protección especial está
compuesto por todas aquellas personas con discapacidad mental que se encuentran
en condiciones de recibir tratamiento comunitario, cuyos derechos son afectados por
una misma causa común: la ausencia de dispositivos alternativos a los hospitales
psiquiátricos tradicionales30. Como bien señala la Cámara, no se trata de un conjunto
“indefinido” sino “indeterminado” de personas31. Es decir que, una adecuada acción
estatal orientada al registro y censo de quienes se encuentran en esta situación, tal
como demanda el artículo 35 de la LNSM, supliría esta complejidad. A su vez, también
se desprende de la decisión que la afiliación al Programa Incluir Salud (ex Profe) no
sería una característica necesaria para integrar la clase afectada.
La naturaleza del incumplimiento (omisivo) y la faz colectiva de la decisión
encuentran en la mirada sustantiva o “sociológica”32 efectuada por la Cámara el hilo
conductor que entrelaza ambas facetas del caso. Así, el fallo se inscribe en la línea
trazada por la CDPD33 y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos34 (Corte
IDH) al reconocer tanto el impacto discriminatorio que ciertas acciones (u omisiones,
como en ese caso) en apariencia neutrales poseen sobre los derecho de un grupo de
personas, como la obligación de desmantelar dicha situación estructural lesiva de
derechos (vgr. la atención centrada en los hospitales monovalentes o psiquiátricos
tradicionales). Esta última noción, como señalan Kayess y French, se encuentra
íntimamente consustanciada con el modelo social de la discapacidad en que se inspira
la CDPD35. Y a su vez, de la obligación de “desmantelar”, en base a la cual el tribunal
hace un enfático llamamiento a los poderes públicos, también podría desprenderse -a
mi criterio- que la decisión trasunta cierta de noción de “grupo” en términos fissianos36.
El tribunal también reconoce el deterioro a la salud que acarrea una internación
(más aún si es prolongada injustificadamente) como un “hecho notorio” y de
“conocimiento general”37. Es sabido que viejo el paradigma sanitario que posibilitó la
proliferación de los grandes hospitales psiquiátricos, basado en el aislamiento de la

30 S., A.F., sentencia de Cámara, punto V, párr. 1º.

31 Ibíd.
32 Saba, Roberto, “(Des)igualdad estructural” en El Derecho a la Igualdad de Comp. Marcelo Alegre y Roberto Gargarella (Ed. LexisNexis, Bs. As,
2007), pp. 184.
33 CDPD, Artículo 2, párrafo 2º.
34 González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México (2009): Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 16-11-2009. Serie C

No. 205.
35 Rosemary Kayess y Phillip French, “Out of Darkness into Light? Introducing the Convention on

the Rights of Persons with Disabilities” (8 Hum. Rts. L. Rev. 1, 2008) pp. 6.
36 Owen Fiss, Una Comunidad de Iguales Community of Equals (Ed. Miño y Avila, Buenos Aires, 2002), pp. 31. Ver también Owen Fiss, “Groups

and Equal Protection Clause”, (Philosophy & Public Affairs Vol. 5, No. 2 107, Winter, 1976) pp. 155, en donde menciona como nota característica
de un grupo social al que se le debe especial protección su subordinación y su limitado poder político.
37 S., A.F., sentencia de Cámara, punto VII, párr. 3º.

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persona del “desorden” y el “caos” de la vida cotidiana como única forma de tratar sus
padecimientos mentales38, ha sido ampliamente abandonado desde la “Declaración de
Caracas”39 y reafirmado en el “Consenso de Panamá”40, donde se postuló la
sustitución definitiva de los dispositivos monovalentes o manicomiales por una
atención en salud mental centrada en dispositivos comunitarios. Hace más de medio
siglo que el cuidadoso estudio de Goffman documentó los complejos mecanismos que
operan negativamente sobre la subjetividad en las instituciones “totales”, en donde
los/as residentes se ve forzado a vivir una rutina que le es extraña, lejos de sus
afectos, lugares, posesiones, sentido del tiempo, en definitiva, de su estructura social y
moral41. Recientes trabajos señalaron que la mayoría de las personas que atravesaron
una internación afirmaron experimentar durante la misma sentimientos de
desesperanza e inseguridad, no solamente por haber sido objeto de prácticas
restrictivas (como la administración de forzada de medicación, o las sujeciones
restricciones físicas), sino por sus vivencias cotidianas en la institución42.
En un sentido similar a lo resuelto por la Cámara, en el caso “Stanev” el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) tuvo en cuenta que, como
consecuencia de la permanencia prolongada en el Hogar Social Pastra, la víctima
había desarrollado “síndrome de institucionalización”, es decir la imposibilidad de
reintegrarse en la sociedad y vivir una vida plena43.

3.- IMPLEMENTACIÓN DE DECISIONES ESTRUCTURALES EN

DESINSTITUCIONALIZACIÓN.
Una mirada “constreñida” sobre el rol de la justica objetaría el fallo de Cámara
basándose en la falta de especialización o herramientas técnicas de la que adolecen
los tribunales, al momento de adoptar decisiones que afectan a grandes porciones de
la población e involucran definiciones presupuestarias44. Sin embargo, esta visión
soslaya la potencialidad que poseen estas agencias para constituirse en un foro apto
para promover y motorizar debates, generando un clima político propicio para la
adopción de reformas45.

38 David J. Rothman, The Discovery of Asylum: Social Order and Disorder in the New Republic (Revised edition, Aldine de Gruyter 2002), pp. 129.
39 “Declaración de Caracas” adoptada por la Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS) en la
Conferencia para la Reestructuración de la Atención Psiquiátrica en América Latina el 14 de noviembre de 1990 en Caracas, Venezuela.
40 “Consenso de Panamá” adoptada por la Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS) en la

Conferencia Regional de Salud Mental el 8 de octubre del 2010 en la Ciudad de Panamá, Panamá.
41 Erving Goffman, Internados (Amorrortu Ed. 2001), pp. 225-245, 259-299 & 300-304.
42 Karen J. Cusack, B. Christopher Frueh, Thom Hiers, Samantha Suffoletta-Maierle, y Sandy Bennett, “Trauma within the Psychiatric Setting: a

Preliminary Empirical Report” (Administration and Policy in Mental Health, Vol. 30, No. 5, Mayo de 2003), pp. 458.
43 Stanev v. Bulgaria (2012): Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Gran Sala), sentencia del 17-1-2012, párr. 250.
44 Gerald N. Rosenberg, The Hollow Hope: Can Courts Bring About Social Change? (The University of Chicago Press, Chicago,1993), pp. 16.
45 Ibid, pp. 32.

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A su vez, una visión de tales características prescinde del hecho de que una de
las facultades de los tribunales es precisamente nutrirse con la opinión de expertos en
la materia para este tipo de litigios. De este modo, la designación de un "Maestro
Especial" o "Panel de Revisión" como expertos independientes encargados de
planificar, organizar, supervisar todo el proceso de ejecución de la sentencia y
proponer soluciones técnicas fue uno de los factores más influyentes en los primeros
litigios en desinstitucionalización en los Estados Unidos, en casos como “Pennhurst”46
o “Willowbrook”47. En este último, la demanda llevó finalmente al cierre de una
institución que en su momento había alojado a 6.200 personas con discapacidad
intelectual. En recientes casos también se nombraron revisores independientes48; en
estos procesos, se exigió a estados locales el cumplimiento del “mandato de
integración” surgido de “Olmstead”49 -donde la Suprema Corte de ese país declaró que
el alojamiento de personas en instituciones sin brindar alternativas de atención
comunitarias constituía un acto de discriminación–.
En otros países de Latinoamérica, los poderes públicos tomaron medidas
tendientes a la desinstitucionalización antes de que los tribunales tuvieran que
llamarles la atención sobre el incumplimiento. En Brasil, inclusive antes que el caso
“Ximenes López” llegara a la Corte IDH50 , la acción de activistas, congresistas y
grupos profesionales propició sustanciales cambios hacia un sistema de atención en
salud mental basado en la comunidad, mediante la ampliación de la red de cobertura,
la creación de programas de atención primaria (CAPS) y el sustancial incremento de la
financiación federal para atención comunitaria; todo lo cual llevó a una reducción de
más de la mitad de las camas en hospitales psiquiátricos51. Mientras tanto, en la
Argentina, la ausencia de políticas públicas de desinstitucionalización, indicaría que los
tribunales están llamados a jugar un rol fundamental en la promoción de reformas.
La decisión de “S.A.F.” resulta sin dudas un gran avance, ya que posee sólidos
fundamentos y puede revitalizar las demandas de desinstitucionalización, cuestión

46 Ver David Ferleger, “Anti-Institutionalization: The Promise of the Pennhurst Case” (31 Stan. L. Rev. 717, 1978-1979) pp. 725. A su vez, la

historia del litigo de este caso puede consultarse en Erwin Chemerinsky, “State Sovereignty and Federal Court Power: The Eleventh Amendment
after Pennhurst v. Halderman” (12 Hastings Const. L.Q. 643, 1984-1985) pp. 645-647.
47 El litigio duró años, pero en 1975 se emitió la resolución en que se establecieron las primeras directrices sobre cómo debía procederse a la

desinstitucionalización de los residentes. New York State Ass'n for Retarded Children, Inc. v. Carey (1975); United States District Court, Eastern
District of New York, sentencia del 30-4-1975, 393 F. Supp. 715.
48 A modo de ejemplo, para el caso del litigio llevado adelante en el estado de Georgia, ver los reportes del experto independiente disponibles en

<https://dbhdd.georgia.gov/settlement-agreement> último acceso 11-12-16.

49 Olmstead v. L.C. ex rel. Zimring (1999): Suprema Corte de los Estados Unidos, sentencia del 22-6-1999, 527 U.S. 581.
50 James L. Cavallaro y Stephanie Erin Brewer, “Reevaluating Regional Human Rights Litigation in the Twenty-First Century: The Case of the

InterAmerican Court” (American Journal of International Law, Vol. 102:768, 2008) pp. 790.
51 Cinthia Lociks de Araújo, “Mental Health System Reform in Brazil: Promoting a society without asylums” (2016) Policy Briefing of the Ministry of

Health of Brazil, pp. 3, disponible en

<http://www.mhinnovation.net/sites/default/files/downloads/innovation/reports/Brazil_Policy%20Brief_Final.pdf> último acceso 11-12-16. Ver
también World Health Organization, Report on Mental Health System in Brazil (2007) WHO, pp. 40, disponible en
<http://www.who.int/mental_health/evidence/who_aims_report_brazil.pdf> ultimo acceso 11-12-16.
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caso S.A.F.

central en el esquema de derechos garantizados por la CDPD y la LNSM. Las

implicancias de esta sentencia me llevan a considerar que la implementación de una
decisión de estas características constituye una tarea por demás ardua, razón por la
cual sería conveniente que el tribunal se apoye en las experiencias comparadas que,
como mencioné brevemente, resultan variadas y han recorrido caminos similares. A su
vez, advierto que el tribunal requerirá identificar adecuadamente los objetivos, metas y
herramientas a utilizar en el corto y mediano plazo, echando mano a una gama de
recursos que le demandarán más esfuerzo, imaginación y paciencia52. Por su parte, el
activismo deberá adoptar un rol protagónico nutriendo al tribunal de buenos y mejores
argumentos.
Sin lugar a dudas, la falta de apoyo técnico y administrativo adecuado puede
convertir la ejecución de esta sentencia en una labor titánica para el tribunal. Por eso
es que la inclusión de un experto independiente que, como menciona Sundram,
contribuya al acercamiento entre las partes y a generar un clima favorable al
cumplimiento de las obligaciones53, sería una saludable medida que podría otorgar
mayor vigor a la decisión de “S.A.F.”, con miras a su implementación.

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Ferleger, David, “Anti-Institutionalization: The Promise of the Pennhurst Case” (31 Stan. L. Rev. 717, 1978-
52 Fiss, O., “Groups and Equal Protection Clause”, pp. 163.

1979) pp.J.725.
53 Clarence Sundram, “Reflections on Monitoring the Implementation of Court Orders in Class Action Lawsuits” (Intellectual and Development
Disabilities Vol. 49, N° 5, 374, 2011) pp. 390.
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JURISPRUDENCIA CITADA

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González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México (2009): Corte Interamericana de Derechos Humanos,
sentencia del 16-11-2009. Serie C No. 205.

Halabi, Ernesto c/ P.E.N. (2009): Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 24-12-09, Fallos
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Stanev v. Bulgaria (2012): Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Gran Sala), sentencia del 17-1-2012,
párr. 250.

Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2012): Corte Suprema de Justicia de la Nación,
sentencia del 24-4-2012.

P.A.C. (2014): Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 11-12-14.

S., A.F. y otros c/ Estado Nacional y otros (2015): Juzgado Contencioso Administrativo Federal N° 9, sentencia
del 15-4-2015 (Amparo ley 16.986), punto VII, párr. 3°.

S., A.F. y otros c/ Estado Nacional y otros (2015): Sala V de la Cámara Contencioso Administrativo Federal,
sentencia del 12-12- 2015 (Amparo ley 16.986).

Comité CDPD, Observaciones finales sobre Argentina, CRPD/C/ARG/CO/1, 19-10-2016, para. 24 y 34.

NORMAS CITADAS

Decreto PEN Nº 603/13, reglamentario de la LNSM.

Resolución del Ministerio de Salud de la Nación N° 1003/2016 del 19-7-2016.

“Consenso de Panamá” adoptada por la Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la

Salud (OPS/OMS) en la Conferencia Regional de Salud Mental el 8 de octubre del 2010 en la Ciudad de
Panamá, Panamá.

“Declaración de Caracas” adoptada por la Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de

la Salud (OPS/OMS) en la Conferencia para la Reestructuración de la Atención Psiquiátrica en América Latina
el 14 de noviembre de 1990 en Caracas, Venezuela.

Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 13-12-2006.

Ley Nº 448 CABA, BOCBA N° 1022 del 07-09-2000.

Ley Nº 26.378, B.O. 6-6-2008.

Ley N° 26.627, B.O. 2-12-2010.

Ley Nº 27.044, B.O. 22-12-2014.

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