January 2014

Strategic Forum
National Defense University

El trilema de la adquisición de
Información acerca de
la autora defensa: El caso de Brasil
La Dra. Patrice Franko es profesora de
la Cátedra Grossman de economía y
por Patrice Franko
profesora de estudios mundiales en el
Colegio Universitario Colby.

Puntos principales
◆◆ Brasil es una figura estratégica
nueva y enigmática. En la actuali-
dad, su influencia económica no
está apoyada por una capacidad
militar operativa firme.
◆◆ Para adecuar su instrumento mili-
tar a su nuevo peso geopolítico,
Brasil está modernizando su
aparato militar. Pero enfrenta un
trilema de seguridad: debe escoger
entre su muy antigua aspiración
de soberanía, su integración en
la cadena mundial de valor y su
sostenibilidad económica.
◆◆ Está evitando elecciones difíciles
B
rasil es una figura estratégica, nueva y enigmática en el sistema global.
Al surgir como una compleja figura internacional se lo ha percibido
como un competidor económico importante, así como una dinámica
fuerza en la política mundial.1 No obstante, su transformación en los ámbitos
económico y político no ha sido acompañada por avances su poderío militar.
Mientras que Brasil ha entrado en la escena mundial con un poder blando ágil
ejerciendo influencia en el establecimiento de agendas globales y ganando un
lugar en la mesa económica de los formuladores de políticas públicas, su capa-
cidad militar no ha acompañado dicho proceso. La estrategia de seguridad na-
cional anunciada durante la presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva en el 2008
intentaba corregir esta brecha de poder. El documento técnico del año 2011 de
la Presidenta Dilma Rousseff—tan detallado que se le dominó “Libro técnico”—

Center for Strategic ReSEARCH

impulsando la diversificación de proporciona un mapa conceptual para lograr un nuevo equilibrio militar. Pero la
sus asociaciones mundiales hacia
una integración en la cadena de modernización militar es todavía un proyecto en curso.
suministro de defensa amplia pero Brasil ha desarrollado un marco de trabajo para profundizar su alcance es-
superficial.
tratégico. El país sigue estando comprometido a defender la soberanía territorial
◆◆ Con su nuevo alcance global, la
de sus 26 estados y casi 17.000 km de frontera con sus 10 vecinos.2 Obser-
base industrial de la defensa
brasileña no es una continuación vamos una visión multidimensional de su seguridad arraigada en dimensiones
del modelo de los años ochenta. Al
económicas, políticas y medioambientales. Además de estas preocupaciones de
contrario, relaciones industriales
complejas junto con la partici- seguridad más tradicionales, Brasil presta especial atención a la rentabilidad de
pación de la sociedad civil rompen sus inversiones en tecnología y en el sector social para la seguridad nacional,3 ya
con el patrón aislacionista de la
fase anterior. que aspira profundizar su marco institucional en seguridad nacional y mejorar su

◆◆ El fortalecimiento del marco legal perfil mundial a lo largo de los dominios político, económico y militar.
entre Estados Unidos de América y Sin embargo, el deseo de transformar su poder coercitivo (hard power) y e-
Brasil para apoyar la cooperación
quipararlo a su situación de poder blando involucra compromisos considerables.
de defensa permitiría que las ini-
ciativas del sector privado profun- Su programa actual de reequipamiento podría restar atención a la necesidad de
dicen los lazos bilaterales.

inss.dodlive.mil SF No. 284  1

equilibrar el costo-beneficio para con la sociedad.4 Este
artículo explora las opciones de Brasil en búsqueda para
lograr un mayor equilibrio mundial en asuntos militares,
al introducir el concepto del trilema de defensa para así
recalcar las opciones a las que se enfrentan los formu-
ladores brasileños de políticas públicas cuando intentan
hacer compatibles la modernización militar con el estado
de poder blando (soft power) ejercido por Brasilia. Un
trilema sugiere que cuando un país tiene tres objetivos,
debe sacrificar uno para alcanzar los otros dos. El trilema
de defensa aquí presentado plantea que la búsqueda por
Brasil de un reequipamiento de defensa—si desea con-
tinuar en el camino hacia un crecimiento económico es-
table—debe escoger entre honrar su firme compromiso
con la autonomía o profundizar su integración en la ca-
dena mundial de valor de la defensa.
Comenzaremos por detallar el concepto del trilema
ya que hemos establecido el marco de trabajo respecto a
las opciones a escoger entre los fines contrapuestos, ahon-
daremos en la particular noción de autonomía de Brasil.
Presentado como un principio que históricamente se guía
por el pensamiento estratégico, pero que se ha adaptado
a las nuevas fuerzas en el sistema mundial, notamos las
diferencias entre los deseos tradicionales de soberanía y
autonomía y cómo éstas han sido conformadas por la glo-
balización y el reequilibrio del poder político y económi-
co. Aún si la autonomía es entendida en su más reciente
Figura 1. El trilema macro-económico
Apertura de los mercados de capital
Trinidad imposible
Tasa de Política monetaria
cambio fija independiente
2  SF No. 284 inss.dodlive.mil
manifestación como la vinculación a un diverso grupo de
socios, vemos que debe sacrificarse algo de autonomía
para alcanzar la otra meta de modernización en el equi-
pamiento de defensa. Durante mucho tiempo las fuerzas
militares brasileñas han dado prioridad a la adquisición de
tecnología y de conocimiento productivo para una produc-
ción militar sostenible. Pero en la actualidad la estrategia
de indus-trialización de la defensa nacional tan perseguida
durante los años setenta y ochenta, se enfrenta a cadenas
mundiales de valor en la producción de defensa. Si Brasil
escoge profundizar su integración en dichas cadenas, en-
tonces necesitará sacrificar su autonomía. No obstante ex-
iste otra opción: menoscabar la sostenibilidad económica
para ganar autonomía. Así entra en juego el compromiso
de Brasil hacia la estabilidad macro-económica. Con-
sideramos que renunciar a este compromiso económico
sería una elección autodestructiva ya que perjudicaría el
significativo poder blando que ha ganado como un mer-
cado mundial emergente. Considerando las restricciones
fiscales, concluimos que al mostrar una autonomía equili-
brada a través de su participación en la cadena mundial
de valor, su estrategia es fundamentalmente distinta de la
que buscó en el pasado para promover la modernización
de la defensa. También observamos que a través del es-
tablecimiento de sociedades industriales se crean nuevas
oportunidades para profundizar vínculos entre Estados
Unidos de América (EE.UU.A.) y Brasil.
La imposible trinidad de la defensa
Aunque el concepto del trilema para ilustrar los com-
promisos es nuevo en el área del pensamiento estratégico,
los estudiantes de economía internacional lo conocen bien.
El trilema monetario es a menudo denominado la trinidad
imposible. Como se muestra en la figura 1, el triángulo
ilustra que si la estabilidad de la tasa de cambio es un ob-
jetivo clave, sta no puede alcanzarse si la economía está su-
jeta a los flujos del capital mundial al mismo tiempo que se
persigue una política monetaria independiente. El trilema
se enfoca en los compromisos entre la apertura de los mer-
cados de capital y el deseo de una autonomía monetaria
bajo un régimen de tasa de cambio fija. Antes de media-
dos de los años noventa, se aconsejaba a los países que
buscaban metas políticas de estabilidad de precios esco-
ger un régimen de tasa de cambio fija. La recomendación
preferida por el fondo monetario internacional, ligaba a
la moneda del país con una reserva de valor comerciada a
nivel mundial como: el dólar, la libra o el oro, para fomen-
tar la responsabilidad hacia una política monetaria estable.
Pero también provocó dificultades en la búsqueda de una
política monetaria autónoma. Si el objetivo principal era
contar con una tasa de intercambio estable, incrementar
la disponibilidad de dinero aumentaría la presión sobre la
divisa. Los inversionistas nacionales percibirían esto y re-
tirarían su dinero, anticipando una futura devaluación; y al
contrario, una política monetaria más estricta involucraría
el incremento de la tasa nacional de interés atrayendo cap-
ital hacia el país. A medida que las divisas extranjeras in-
gresaran, el banco central se vería forzado a incrementar la
oferta de divisa local para mantener fija la tasa de cambio
—un incremento opuesto a la medida política constrictiva.
La lección es que la libre circulación de capital impide el
establecimiento de una política monetaria autónoma bajo
un régimen de tasa de tasa de cambio fija, de acuerdo a la
discreción de los banqueros centrales. Cualquier intento
para aliviar la presión sobre la economía será impedido por
la necesidad de defender la tasa de intercambio.
Por ello, el trilema enfoca nuestra atención en la selec-
ción de opciones. Podemos tener una tasa de intercambio
fija y una política monetaria autónoma siempre y cuando no
permitamos el libre flujo de capital.5 En cada caso, se logran
Figura 2. El trilema de la modernización de la defensa
dos de los tres objetivos; los tres no pueden existir simul-
táneamente. Podemos hacer una analogía con esta lógica en
las adquisiciones de defensa, adaptando el caso monetario
al trilema de defensa mostrado en la figura 2. Al igual que
la independencia en el establecimiento de la política mon-
etaria, la autonomía para buscar metas de soberanía es un
objetivo altamente codiciado. Desde hace mucho tiempo las
naciones han mantenido su autonomía como el eje central
de sus objetivos de seguridad nacional. Una meta principal
de la mayoría de las políticas de seguridad es mantener la
Sustentabilidad
capacidad de defender los intereses y objetivos nacionales
frente a las agresiones—sin debilitar la dependencia del con-
inss.dodlive.mil SF No. 284  3
sentimiento de terceros. Por ello, la habilidad para obtener
material de defensa es vista como una cuestión central para
la soberanía militar. Si un país no tiene la capacidad interna
para producir su equipamiento entonces se verá sujeto a las
restricciones que otros podrían imponer en sus compras.
Sin embargo, para aplicar tal autonomía, los países
necesitan tener acceso a la tecnología integrada en las ca-
denas mundiales de valor que caracterizan a la producción
de defensa. Está claro que la autonomía pura es una ilusión
si la contrastamos con las economías de escala en la pro-
ducción de defensa. Dicha producción es muy particular
ya que normalmente involucra una ventaja tecnológica
obtenida a un costo muy elevado. Pero estas inversiones
en sistemas avanzados no pueden ser amortizadas a una
escala de producción grande. Al enfrentarse a una canti-
dad limitada de clientes—las fuerzas armadas nacionales
y tal vez algunas otras pocas fuerzas militares amigas—la
oportunidad de reducir la curva de los costos para tomar
ventaja de la economía de escala es normalmente muy lim-
itada. Esto comienza a explicar la diferencia entre producir
un camión o un sofisticado tanque blindado. Los costos de
diseño y producción involucrados en la manufactura de un
camión pueden repartirse entre los millones de unidades
vendidas. Los sofisticados tanques son otra historia; los
costos permanecen altos pues las exigencias tecnológicas
se reparten en apenas mil vehículos en un periodo compa-
rable. Hasta para EE.UU. A., el país con la mayor capaci-
Globalización de la tecnología y la producción
Autonomía en
económica seguridad
dad de producción de defensa en el mundo, la autonomía
está limitada por su integración en el suministro mundial
de la cadena para la defensa. Y por ello, se asocia con alia-
dos para permitir una escala de expansión que reduzca
los costos de productos de tecnología avanzada. La crisis
económica mundial ha creado incentivos para aumentar la
cooperación entre Europa y EE.UU. A., y así compartir los
costos del desarrollo.
6
El constreñimiento en las adquisiciones autóno-
mas en la cadena de abastecimiento puede resolverse al
desembolsar recursos en la adquisición de defensa. Con
presupuestos abundantes, un país puede comprar los
sistemas y el conocimiento científico para lograr sus ob-
jetivos de seguridad nacional. No obstante, la pérdida de
la estabilidad económica puede paradójicamente socavar
las aspiraciones para lograr un poder mundial. Hemos
presenciado los resultados destructivos del gasto sin res-
tricciones de la Guerra Fría. También nos tenemos que
preguntar acerca de la capacidad de China para conti-
nuar financiando una expansión militar anti-económica.
Tal y como percibimos el caso de Brasil, un compromiso
democrático amplio para lograr una estrategia de adqui-
sición responsable de defensa lo obliga a sacrificar su au-
tonomía o a integrarse aún más en la cadena mundial de
valor para lograr sus metas de seguridad nacional.
Costos de preservar la autonomía
Cuando escribimos el término en inglés “unholy
trinity,” en el traductor en portugués de Google aparece
el término “trinidad profana.” En verdad, es posible que
se deslicen algunas profanidades mientras los frustrados
formuladores de políticas públicas navegan los difíciles
compromisos entre la modernización de la defensa y la
autonomía con una reserva relativamente fija de recur-
sos presupuestarios. Por mucho tiempo la soberanía, o la
habilidad de ejercer autogobierno sin estar limitado por
terceros, ha sido un objetivo insatisfecho de la política
brasileña. La autonomía puede entenderse como una
7
manera de implementar la toma de decisiones soberanas
en un sistema mundial. Las naciones poderosas son ca-
paces de ejercer autonomía en la persecución de sus metas
4  SF No. 284 inss.dodlive.mil
de soberanía. Aun cuando un país pudiera ser percibido
como soberano en el sentido legal, en la práctica algunos
países menos poderosos han sido incapaces de controlar
incursiones en su territorio o evitar que actores externos
interfieran en sus asuntos nacionales.
Brasil ha sido caracterizado como un país cuya estrate-
gia está basada en el nacionalismo al servicio de la sobera-
nía.8 Tal y como opinara el General Carlos Meira Mattos,
famoso estratega brasileño: “contamos con todas las condi-
ciones que nos permiten aspirar a tener un lugar entre las
grandes potencias del mundo.” La búsqueda de autonomía
es un concepto rector de la política exterior de Brasil.9 La
doctrina articulada por la Escola Superior da Guerra (Es-
cuela superior de guerra) define al poder nacional como la
capacidad para actuar de manera independiente, apoyán-
dose en personal y recursos para alcanzar y mantener los
objetivos nacionales. Dicho poder está expresado en cinco
elementos: la política, la economía, los factores psicosocia-
les, las fuerzas armadas y una base de conocimiento cientí-
fico y tecnológico.10 El objetivo de lograr la autonomía lar-
gamente sostenido en persecución de las metas nacionales
fue establecido en 1975 por Antonio Azeredo da Silveira,
ministro brasileño de relaciones exteriores, cuando declaró
que: Brasil debe lograr “una posición sobresaliente en el
mundo” libre de “los caminos de construcción hegemónica
del pasado.”11 El poder influenciar a terceros en el siste-
ma mundial está intrínsecamente vinculado a la política
exterior de Brasil. Como observa el Embajador Samuel
Pinheiro Guimarães, el control soberano de los medios de
poder es la única forma para que un país alcance sus me-
tas nacionales; para él dichas estrategias están claramente
ligadas a la política exterior.
Aun así para Brasil, la autonomía ha sido una meta
esquiva. Durante el siglo XXI sus poderes político y
económico han avanzado con gran rapidez. Como con-
cluyó el informe del Consejo estadounidense de relaciones
exteriores, Brasil se encuentra en la lista breve de países
que moldean al mundo.12 Esta destacada posición mun-
dial se debe en gran medida a su ágil manejo de la política
mundial, el contar con una de las 10 economías principales,
además de exhibir una nueva confianza nacional en el sen-
timiento de que el país ha llegado. No obstante todavía
existe una gran incertidumbre respecto a la capacidad de
soberanía de Brasil en el campo de la seguridad.
La afirmación de sus intereses nacionales involucra
oponerse a las asimetrías de poder en el sistema global. 13
Brasil ha asumido asimetrías de poder a través de tres ex-
presiones de autonomía: distanciamiento, participación y
diversificación. En la primera etapa, haciendo un para-
14
lelismo con el enfoque económico de la industrialización
sustituyendo importaciones, se replegó en sí mismo y se
involucró en una política externa que lo distanció de los po-
deres hegemónicos. Diversificó sus relaciones diplomáticas
y comerciales, además de formalizar su identidad como un
representante de los países en vías de desarrollo en lo que
respecta a las relaciones Norte-Sur. Durante este periodo,
15
que data desde los principios del comienzo del régimen mi-
litar en 1964, y durante la transición hacia una democracia
a principios de los años ochenta, el país condenó el control
del comercio internacional, las finanzas y regímenes nuclea-
res por el Norte hegemónico, mientras forjaba relaciones
alternas entre los socios del Sur. La Autonomía mediante la
16
distancia en gran medida se opuso al orden internacional de
esa época, prefiriendo una mayor autarquía de los grandes
poderes para preservar su soberanía. 17
La expresión de la autonomía brasileña fue transforma-
da por lo cambios en la economía mundial. Se vio frustada
por las crisis de deuda mundial de los años ochenta, hacién-
dose patente la necesidad de un cambio en el enfoque. Su-
18
perando su resistencia inicial, los formuladores de políticas
públicas se fueron convenciendo lentamente de la necesi-
dad de participar en las instituciones políticas y económicas
mundiales para así adquirir poder. Encabezado en un prin-
cipio por Fernando Collor de Melo y luego por Fernando
Henrique Cardoso, Brasil se fue abriendo camino hacia una
mayor participación en foros multilaterales como una forma
de lograr su meta de autonomía, que pasó a ser vista como
la habilidad de influenciar asuntos mundiales. Para con-
19
vertirse en una fuerza internacional, percibió que necesitaba
jugar dentro de los regímenes mundiales; aun cuando se veía
receloso de una relación estrecha con EE.UU. A, comenzó a
insertarse sistemáticamente en las instituciones mundiales.
inss.dodlive.mil SF No. 284  5
En lugar de rechazar el orden neoliberal, comenzó a usar
organismos como la Organización mundial de comercio
(OMC) para aumentar su influencia y obtener espacio
político, aun cuando predominó su pragmatismo. Para ser
visto como un jugador cooperativo en las esferas económicas
y medioambientales, Brasil aceptó normas internacionales
en el sector de seguridad. Renunció a su derecho de realizar
pruebas nucleares, aun con fines pacíficos, e introdujo con-
troles de seguridad nuclear y la protección de tecnologías
militares estratégicas.20 Intercambió su inserción competi-
tiva en la economía y el liderazgo internacional en la esfera
medioambiental por su autonomía estratégica.
A medida que el unilateralismo estadounidense so-
bresalía cada vez más en el nuevo milenio, Brasil comen-
zó a mostrar una mayor asertividad en las instituciones
internacionales como un contrapeso al poder norteame-
ricano.14 Pero más que replegarse en la autarquía para
preservar su autonomía, adquirió mayor fuerza dentro de
las instituciones mundiales al ampliar su base de coope-
ración. Con el objetivo de re-equilibrar las asimetrías
en la esfera internacional, en su nueva política exterior
y en colaboración con otros países en vías de desarrollo,
persiguió una agenda en derechos humanos y sociales,
ambientalismo, tecnología y la administración de flujos
financieros. Así, la autonomía mediante la diversificación
incluyó a los vecinos sudamericanos a través del Mer-
cosur, amplió los lazos del Atlántico Sur con África y
construyó marcos de cooperación con otros grandes mer-
cados emergentes en el club BRICS (Brasil, Rusia, India,
China y Sudáfrica). La adquisición de autonomía mediante
la diversificación no rechaza la participación en la for-
mación de instituciones ni el establecimiento de agendas,
sino que más bien traslada el foco del compromiso de una
fase multilateral más amplia hacia un enfoque Sur-Sur.
En el servicio de crear un mayor equilibrio en los asuntos
mundiales, su autonomía intensificó las relaciones con los
socios comerciales emergentes para propulsar la política
exterior del Sur. En un intento para influenciar el re-
equilibrio de la economía mundial hacia el Sur, Brasil ha
impulsado el logro de un mayor espacio político al nivel
estratégico para los países socios en vías de desarrollo,
aumentando así su autonomía local. Estas sociedades han
sido caracterizadas como “hegemonías consensuales” que
descansan en los intereses compartidos de los países par-
ticipantes. Celso Amorim, ministro brasileño de rela-
22
ciones exteriores (y más adelante ministro de defensa), lo
considera como una ventaja estratégica comparativa del
país. “Una de las más grandes capacidades de Brasil es ser
amigo de todos.”23 El Presidente Lula aumentó aún más
el foco estratégico respecto a la cooperación; su meta fue
incrementar el “peso” de Brasil en los asuntos internacio-
nales a través de la creación de coaliciones para crear un
“equilibrio blando” contraponiéndolo con las poderosas
estructuras del Norte que veía como nocivas.
Estas alianzas son más fluidas y pragmaticas que
ins-titucionalizadas y rígidas, y encajan en la estilizada ca-
racterística brasileña de jeitinho (“encontrar la forma”) o
adaptarse con creatividad a las circunstancias. Como pue-
de ilustrarse en el caso de Mercosur, un esquema de inte-
gración sudamericano, Brasil está interesado en controles
para ajustar las asimetrías de poder mas no en crear res-
tricciones estrictas para las nuevas alianzas. UNASUR
24
(Unión de países sudamericanos) representa un esfuerzo
de integración más amplio, aun cuando superficial. Su
Consejo Sudamericano de Defensa (CDS), conformado
en el año 2009, promueve el fortalecimiento de la con-
fianza sin compromisos estratégicos firmes.25 En vez de
ello, Brasil se ve como un “agente mundial” con múltiples
lazos orgánicos con Asia, África y Europa. Para usar una
analogía futbolística, podríamos imaginar a Brasil como
un jugador de primera división que está contento con
practicar y jugar en la liga local, pero fuera del país juega
una política exterior cuestiones que se extienden más allá
de su área de ataque.
Lula y más adelante Rousseff, buscaron un equilibrio
suave en contra de EE.UU. A., para construir un orden
más favorable a los intereses de Brasil. Sus administra-
ciones han presentado una defensa disuasiva diseñada
para garantizar la soberanía, el patrimonio nacional y
la integridad territorial a través de estrategias duales de
disuasión y cooperación diversificada. Su enfoque es in-
herentemente de no confrontación, dando prioridad a la
6  SF No. 284 inss.dodlive.mil
capacidad de otros países para ejercer su soberanía dentro
de sus fronteras.
Esta nueva noción de autonomía brasileña se ha adap-
tado a un sistema globalizado multipolar. Sin embargo
su capacidad para influenciar las relaciones exteriores y la
economía mundial está limitada por su debilidad en los
frentes tecnológicos y de defensa.26 Al no contar con instru-
mentos de poder apropiados, no puede ser visto como un
jugador mundial con credibilidad que actúa en sus propios
intereses de soberanía.27 En el control de los procesos de
tecnología y producción dentro del sector militar la correc-
ción de las asimetrías de la línea dura del poder es la más
problemática. En septiembre del año 2007 el Presidente
Lula anunció un nuevo grupo de trabajo encargado de es-
tructurar un plan de modernización para las fuerzas arma-
das titulado Plan estratégico nacional de defensa; este fue
insertado dentro de un plan de modernización económica
más amplio llamado Plan para acelerar el crecimiento
(PAC), que vino a ser conocido como el PAC de defensa. A
la luz de los objetivos estratégicos, estaba a cargo de reactivar
la industria nacional de armamentos para promover la au-
tonomía en defensa y realinear a su personal con las nuevas
amenazas, además de identificar las funciones internas de
las fuerzas armadas respecto al mantenimiento de la ley y
el orden.28 El Cuadro 1 proporciona un vistazo de algunos
de los programas de modernización, pero éstos requieren
contar con socios en la industria de defensa.
Las barreras a la modernización
La tecnología es una cuestión central en la ecuación
del poder mundial. Tal y como lo señala la Política nacio-
nal de defensa, la tecnología es fundamental para la defensa
nacional,29 pero ésta se ha ido insertando cada vez más en
una compleja cadena mundial de valor.30 La producción
ya no se realiza por país o producto, más bien las empresas
han evolucionado hacia una nueva producción geográfica
que está propulsada por la gestión de información y los
procesos en un espacio geográfico. Aun cuando en general
este nuevo crecimiento geográfico ha favorecido la reubi-
cación del poder de los antiguos centros industriales hacia
los mercados emergentes como lo es Brasil, el control de la
Cuadro 1. Prioridades en la modernización militar brasileña
Ejército Marina Fuerza Aérea
Flota de vehículos blindados con Sistema de vigilancia para la Aviones de combate
ruedas (Guaraní) Amazonia Azul
Operación de brigadas de fuerzas Barcos de patrullaje marino a través AMX y expansión de la flota de
especiales del Programa de obtención de Super Tucanos para las operaciones
medios de superficie de capacitación y contra insurgencia
Capacidad de artillería antiaérea y Prosub, construcción de un KC-390 transporte táctico y
de comunicación submarino de propulsión nuclear y misiones humanitarias
modernización de los submarinos
convencionales
Astros 2020 (misiles) Torpedos, misiles, helicópteros y Administración de recursos,
sistemas de comando y control capacidad operativa e inversiones en
recursos
Protección de la infraestructura Construcción de un astillero y base Monitoreo y vigilancia usando ve-
crítica a través de PROTEGER naval hículos aéreos no tripulados (UAVs)
Puentes y ,lanchas para el Amazonas Barco para apoyo logístico Control del tráfico aéreo
Por medio del sistema integrado de Helicópteros Seahawk Modernización del helicóptero
monitoreo de la frontera, mantener Blackhawk
el control de las fronteras de Brasil
con los 10 vecinos a través de
radares, redes de comunicación,
UAVs y vehículos blindados
Primer satélite geoestacionario
brasileño
Modernización del helicóptero
Pantera
Fuentes: Reunidas por la autora, tomado de João Fábio Bertonha, “Brazil:An Emerging Military Power? The Problem of the Use of Force in
Bra-zilian International Relations”, [“Brasil: ¿Un poder militar emergente? El problema del uso de la fuerza en las relaciones internacionales
brasileñas] Revista Brasileira de Política Internacional 53, no. 2 (2010), 107–124; SIPRI, “Transparency in milex”; Projetos prioritários da Força
Aérea Brasileira [Prioridades de la fuerza aérea brasileña], disponible en: <http://aerospacedefensebr.blogspot.com/2012/09/projetos-prioritarios-
da- forca-aerea.html>; Max G. Manwaring and Andrew Fishman, Brazil’s Security Strategy and Defense Doctrine, Colloquium Brief (Carlisle
Barracks, PA: Strategic Studies Institute, 2011), disponible en:<www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubID=1049>; Luis
Aguiar, presentación ante la Cámara de comercio Brasileña-Americana, Nueva York, NY, 23 de abril, 2013.

producción ejercido por las tecnologías estratégicas o duales
limita la integración de los socios respecto a la defensa.
Las barreras legales impuestas por razones de seguridad por
Estados Unidos y Europa, limitan la transferencia del cono-
cimiento hacia la periferia. Las tecnologías de defensa
32
están controladas con gran firmeza dentro de las redes de
producción. Uno de los retos centrales de la modernización
de la defensa de Brasil es cómo capturar los beneficios in-
directos producidos por las redes de innovación mundial en
productos de seguridad. Dado el alto grado de asimetría del
conocimiento en el sector de la defensa, su participación es
crucial para lograr sus metas de modernización. No obs-
tante, tal participación también creará compromisos para
31
lograr la meta de autonomía. Para cumplir las condiciones
establecidas por el Pentágono o los ministerios de defensa
europeos, las empresas brasileñas y su política exterior de-
ben estar mejor alineadas con los intereses del Occidente,
comprometiendo así su autonomía.
Sin embargo, no se trata de una posición de todo o
nada. En todos los sistemas de defensa producidos en Bra-
sil, las empresas brasileñas ya participan en la cadena mun-
dial de valor. Pero de acuerdo con la Organización para la
cooperación y desarrollo económico (OCDE), Brasil, con
menos del 20 por ciento, tiene una de las tasas más bajas

inss.dodlive.mil SF No. 284  7

 de participación por parte de las grandes empresas en co-
laboración con actividades innovadoras, en comparación
con cerca del 60 por ciento en el Reino Unido y más del 40
por ciento en Francia. La participación de Brasil en los
33
sistemas industriales de defensa está aún más limitada. No
obstante, el general brasileño retirado Jose Carlos Ama-
rante señala que: ningún país puede cubrir sus necesidades
de defensa de manera aislada. El desafío es el elevado
34
precio requerido para desarrollar la tecnología militar. Para
entender la adquisición de tecnología en la producción de
la defensa, utilizaremos una adaptación de “Innovation’s
Holy Grail ” [La meta sagrada de la innovación] de C.K.
Prahalad y R.A. Mashelkar, sobre la tecnología civil en los
países en vías de desarrollo (véase el cuadro 2).
Para asegurar una completa autonomía operativa, un
país puede escoger el desarrollo de tecnología integrada
en sistemas. Al polo opuesto del espectro, podría intentar
comprar el conocimiento productivo. Entre ambos extre-
mos de la clásica dicotomía de elaboración-compra en
los sistemas de defensa, un país podría elegir cooperar ya
sea con el gobierno o las empresas en otros países, para
desarrollar sistemas.36
Estas opciones se representan en el eje horizontal del
cuadro 2. Para innovar y obtener una ventaja en la produc-
ción de un sistema tecnológico, Prahalad y Mashelkar su-
gieren a las empresas utilizar tres estrategias representadas
en el eje vertical del cuadro. Las empresas podrían imple-
mentar nuevos modelos de negocios y tomar ventaja de un
menor precio en la mano de obra, o en los insumos, o en
35
los mecanismos de entrega original—esto es, la innovación
se da en el proceso y no en el producto. Como alterna-
tiva, la empresa podría sintetizar tecnologías ya existentes,

Cuadro 2. Fuentes de tecnología y alcance de la innovación

Proceso de innovación

Creación de nuevas
capacidades
(diseño)
Magnitud de las innovaciones

Síntesis de
tecnologías

Alteración de
los modelos de
negocio mediante
la reducción del
costo de las nuevas
sociedades

Transferencia de Desarrollo cooperativo con

Desarrollo autónomo
tecnología otros gobiernos o compañías
(creación de tecnología)
(compra de tecnología) multinacionales

Fuente de la tecnología

Fuente: Adaptado de C.K. Prahalad y R.A. Mashelkar, “Innovation’s Holy Grail,” [La meta sagrada de la innovación], Harvard Business Review
88, no. 7 (julio–agosto 2010), 132–144; y José Carlos Albano do Amarante, “A base industrial de defesa brasileira” [La base industrial de la defensa
brasileña], Institute of Applied Economic Research Working Paper 1758, 2012

8  SF No. 284 inss.dodlive.mil

ofreciendo una variación en un producto actual pero que
cumpla mejor con los requisitos—especialmente si tam-
bién es capaz de hacerlo a un menor costo. Finalmente, la
innovación podría realizarse a través de la creación de nue-
vas capacidades genuinas a través de un diseño de punta,
indicado en el primer renglón del cuadro.
Entonces, podemos colocar los proyectos estraté-
gicos brasileños en esta cuadrícula para caracterizar sus
enfoques de innovación. Primero revisaremos el caso de
Iveco. La división brasileña de Iveco, parte del grupo ita-
liano Fiat, ha desarrollado el Guaraní, un carro blindado
en conjunción con el ejército brasileño. Recibió aproxi-
madamente 1.527 miles de millones de reales (0.75 miles
de millones de dólares americanos) como parte del pro-
grama de aceleración del crecimiento. Se prevé que este
renglón involucrará a 110 proveedores directos y 600 in-
directos con un contenido nacional del 60 por ciento. 37
Iveco espera poder ofrecerlo a sus vecinos de UNASUR
a un menor precio (incluyendo a Argentina, Chile, Co-
lombia y Ecuador), y donde la innovación del producto
está representada por un diseño modular que permitirá
la incorporación de distintas torretas, sensores y sistemas
de munición. 38
Iveco podría estar representada por la estrella de en
medio en el cuadro 2. El Guaraní fue diseñado teniendo
en cuenta las necesidades del ejército brasileño, adaptan-
do sus sistemas a las difíciles condiciones tropicales. La
empresa italiana matriz transmitió su conocimiento pro-
ductivo y capacitó a ingenieros brasileños en Europa. Se
realizaron adaptaciones claves en términos de peso, ca-
pacidades anfibias y sistemas de información electrónica.
Abajo y hacia la derecha podríamos colocar el
proyecto Prosub, que prevé la construcción de cuatro
submarinos convencionales y uno nuclear. La marina
brasileña creó una empresa conjunta entre la empresa
DCNS de Francia y la subsidiaria Odebrecht de Bra-
sil, a la que llamaron CBS (Cónsorcio Baía de Sepetiba),
proporcionando así la base para el desarrollo de un
submarino nacional. La marina se ha comprometido a
desarrollar la capacidad de la producción nacional de
cuatro submarinos Scorpene de propulsión convencional
inss.dodlive.mil SF No. 284  9
y un submarino nuclear para proteger sus 8.500 km de
costa, así como sus reservas submarinas de petróleo. En
lugar de buscar un acceso “llave en mano,” los ingenieros
brasileños invirtieron varios años estudiando en Francia
para obtener la experiencia necesaria para desarrollar la
tecnología una vez que regresaran a su país. Odebrecht
opera como un integrador. Aprovechando su amplia ex-
periencia en los proyectos de construcción a largo plazo,
su ventaja se ubica en la gestión del proyecto y su capaci-
dad para asimilar tecnología.39 Supervisado por la marina
brasileña, la posibilidad de difusión de tecnologías de uso
dual dominadas sólo por los poderes mundiales, ha pro-
vocado un proceso de producción nacional más lento, aun
cuando autónomo. Además del dominio de la tecnología,
al elegir materiales de construcción más económicos, la
marina brasileña espera disminuir el costo en un 50 por
ciento. Prosub se ubica en medio del desarrollo coopera-
tivo y la autonomía; la meta de la marina es dominar la
tecnología al nivel nacional, pero ha recurrido a la coo-
peración para alcanzar autonomía.
En la parte superior y centro del cuadro 2 podríamos
colocar al Embraer KC-390. Se prevé que esta aeronave
mediana de transporte militar, diseñada específicamente
para transportar tropas y carga a las regiones de la Antár-
tida y el Amazonas, fijará nuevas normas de rendimien-
to, capacidad de carga, flexibilidad y costos del ciclo de
vida.40 Además, podría permitir tanto la entrega como el
reabastecimiento de combustible en vuelo, así como ser-
vir de apoyo en misiones de búsqueda y rescate y evacua-
ción médica. Su adaptabilidad para las condiciones tro-
picales aporta valor a clientes que operan en ambientes
difíciles. Algunos denominan como “tropicalización” de
la tecnología41 al re-diseño para operar en condiciones
de temperatura y humedad elevadas. El contrato de la
fuerza aérea brasileña con un valor de $1,6 miles de mi-
llones espera reemplazar al C-130 de Lockheed Mar-
tin, y también podría encontrar funciones en Argentina,
Chile, Colombia, la República Checa y Portugal. El KC-
390 no emprenderá el vuelo sino hasta finales del 2014,
y todavía faltan 5 años para que ingrese al servicio, pero
ya representa la porción más grande del ingreso anual
de Defensa y Seguridad de la empresa Embraer (EDS),
ganando cerca de $400 millones en el año 2012. 42
El KC-390 se ubica en el centro del eje de la fuente de
tecnología para reflejar el nuevo papel de Embraer como
un integrador de sistemas. Como lo señala Luiz Carlos
43
Aguiar, presidente de EDS, dicha empresa está posicionada
firmemente en la cadena mundial de valor para suministrar
productos diseñados acorde a las necesidades de sus clien-
tes, reuniendo a los proveedores principales de subsistemas
aeronáuticos. Además lo conceptualiza como un gestor
44
de sistemas complejos, reconociendo que en el mercado ac-
tual es imposible desarrollar una aeronave sin ayuda. EDS
45
añade valor al agrupar a los subsistemas de alta tecnología
en uno solo, de tal forma que el piloto opera un equipo
totalmente integrado. La modificación de una parte de la
aeronave requeriría la modificación de otras para que el pi-
loto experimente una interfase integrada. El KC-390 está
46
colocado en el eje vertical del cuadro 2, ya que parece ofrecer
una nueva combinación entre su capacidad de transporte a
gran escala y su capacidad para operar en entornos difíciles.
En cada uno de los tres casos presentados, vemos su
participación en la cadena mundial de valor—pero con
distintos niveles de innovación en el desarrollo del pro-
ducto. Las estrategias de modernización de la defensa de
Brasil muestran un aprecio por la función de las cadenas
de valor en la defensa. En el 2010 Nelson Jobim, Ministro
de defensa enfatizó la necesidad de establecer empresas
conjuntas con responsabilidades en materia de producción
y transferencia de tecnología compartidas para fomentar
que en un futuro la industria de defensa nacional pueda
producir, de manera independiente, su propio equipo mili-
tar. Su sucesor el Ministro Celso Amorim —que tam-
47
bién ocupó el cargo de ministro de relaciones exteriores—
ha señalado la necesidad de invertir en la industria de la
defensa para promover un “grado razonable de autonomía
tecnológica” y estimular el crecimiento industrial general. 48
Como una manera de preservar la autonomía al
mismo tiempo que adquiere la tecnología, Brasil ha se-
guido su política exterior de diversificación en el sector
de la defensa.De acuerdo a este enfoque, ha desarrollado
vínculos cooperativos diversos para la producción en
10  SF No. 284 inss.dodlive.mil
defensa. Podemos recurrir a acuerdos para la moderni-
zación de defensa con socios europeos, norteamericanos,
sudamericanos, del Medio Oriente y BRICS. Además,
ha realizado cambios paralelos, del logro de la autonomía
a través del alejamiento, al logro de ésta a través de la
participación; este reequipamiento es totalmente distinto
al practicado durante el periodo de 1970 a 1990. La pro-
moción del sector de la defensa en esa encarnación ini-
cial se orientaba de manera interna, utilizando la transfe-
rencia de tecnología internacional cuando lo necesitaba,
pero enfocándose en la promoción de la industria de
defensa nacional dentro de Brasil. La titularidad era
tanto pública como privada; en esos tiempos, Embraer
era propiedad del gobierno, y tanto la empresa Engesa
de vehículos blindados como la entidad fabricante de los
misiles Avibras tenían financiamiento privado. Todos
estaban firmemente conectados con programas milita-
res nacionales para promover la producción de defensa
dentro del país.49 En contraste, la base industrial de la
defensa brasileña del siglo XXI está sólidamente inte-
grada en las cadenas mundiales de valor, promoviendo
paradójicamente una autonomía en el reequipamiento.
Las barreras del gasto
Brasil podría evitar la tensión de escoger entre la
autonomía y el desarrollo tecnológico nacional su pre-
supuesto no fuera un problema. De manera abstracta,
es concebible que Brasil podría encontrar una salida del
trilema de modernización de la defensa—pero esto con-
llevaría un costo elevadísimo y finalmente socavaría su
fuente de poder blando.
A Brasil le costó mucho conseguir la estabilización
económica lograda a mediados de los años noventa. Tras
dos décadas de crecimiento y estancamiento alimentados
por la inflación, administraciones tan distintas como las
de Cardoso y Lula se sujetaron a una austeridad fiscal,
además de conseguir la meta de la estabilidad monetaria.
En los círculos políticos existe una gran aceptación res-
pecto a la necesidad de reducir el denominado “costo
Brasil” para así crecer. Además de la necesidad de realizar
cambios en el complejo ambiente de negocios y carencias
en la infraestructura, dicho costo es una herencia de años
de inflación desenfrenada y riesgo de incumplimiento
en el pago de la deuda. Aun cuando Brasil ya no sufre
más de precios fuera de control o una deuda inestable, el
precio a pagar en los mercados de capital mundial sigue
siendo elevado. Luego de décadas de despilfarro, su cas-
tigo implica una necesidad constante de asegurarles a los
mercados su actual buen comportamiento, que conlleva a
lograr superávits presupuestarios primarios de entre 2 y 3
por ciento del producto interno bruto (PIB). Las medi-
das de superávit primario miden la situación fiscal actual
del gobierno (que no incluye el pago de la deuda ante-
rior atrasada), por lo que indican el sostenimiento futuro
de las finanzas públicas. Al lograr la meta de 2 o 3 por
ciento—un rango más estricto que el que normalmente
necesitarían economías del tamaño y peso de Brasil—el
país es capaz de mantener crédito de grado de inversión,
reduciendo los costos de préstamo tanto para las empre-
sas como para el gobierno. Sin embargo, un aumento
50
elevado en el gasto de defensa trastornaría el equilibrio
de sus mercados de capital, y se reflejaría en toda la
economía, elevando el costo del capital y disminuyendo
el posible crecimiento mundial de Brasil. Cuando uno
superpone la gran necesidad de inversión en infraestruc-
tura en preparación para la Copa Mundial y las Olimpia-
das junto con el firme compromiso del gasto social para
erradicar los peores focos de pobreza, es muy claro que el
gasto en el rubro de defensa no dará un gran salto.
No obstante lo anterior no quiere decir que el gasto
en este último rubro no se incrementará en una medida
importante, sino que más bien lo hará de manera paula-
tina. En las últimas dos décadas sus presupuestos de de-
fensa se han mantenido perceptiblemente estables como
un porcentaje del PIB, del cual la asignación para gastos
en defensa ha oscilado entre el 1,5 y 2 por ciento. Relati-
vo a su tamaño, el gasto de Brasil en defensa es muy bajo.
Tal y como Thomas Sheetz lo escribe, el gasto bruto en
dólares sobrestima su potencial de reequipamiento, pues
un 75 por ciento del presupuesto está dirigido a costos
del personal, en los que tan sólo las pensiones son res-
ponsables del 40 por ciento del gasto en el país. El in-
51
inss.dodlive.mil SF No. 284  11
cremento en el gasto de defensa debe realizarse con gran
cuidado para no socavar la base económica de Brasil.
Y no sólo dicho nivel es menor al de otros países
BRICS o muchas de las naciones de la OECD, sino
que su tasa de incremento en la década anterior no se
ha mantenido a la par con la expansión en otros grandes
mercados emergentes.52 Mientras que entre 2002-2011
el gasto militar en China, Rusia e India se ha ido in-
crementando en 170 por ciento, 79 por ciento y 66 por
ciento respectivamente, el de Brasil, en el mismo periodo
sólo ha crecido 22 por ciento.53
Esta brecha no ha pasado desapercibida por los es-
trategas brasileños. Celso Amorim, Ministro de defensa,
argumentó ante el Congreso que si Brasil asume su fun-
ción como líder mundial, entonces debe invertir en de-
fensa al mismo nivel que los países del grupo BRICS.54
Además ha indicado una duplicación en el presupuesto de
compra, pero para lograrlo es muy probable que tengan
que introducir eficiencias en los costos de su personal.
Oportunidades para las relaciones
entre EE.UU. A. y Brasil
Es muy posible que Norteamérica y Europa Oc-
cidental traten de establecer alianzas con el Hemisfe-
rio Sur a fin de reducir sus propias contracciones en el
área de defensa. A medida que el embargo presupues-
tario en EE.UU. A. y la contracción fiscal en Europa
debilitan sus presupuestos de defensa, se incrementa
la motivación para buscar economías de escala a través
de la colaboración. Por parte de EE.UU. A., el terreno
ha sido preparado por la administración de Obama al
acoger con beneplácito una mayor frecuencia en el in-
tercambio de visitas de alto nivel con Brasil. El Acuerdo
de cooperación de defensa del 2010, firmado entre el
Ministro de Defensa Jobim y el Secretario de Defensa
Robert Gates, amplió los parámetros para un mejor
diálogo.55 En el 2012 El Diálogo de cooperación de
defensa EE.UU. A.-Brasil identificó seis áreas priori-
tarias para su asociación: innovación del conocimiento
científico y transferencia de tecnología, logística, comu-
nicaciones, asistencia humanitaria y respuesta en casos
Cuadro 3. Sociedad civil y política de defensa
Año Política
2005 El Ministro de Defensa creó una comisión militar de la industria de la defensa, que establece un espacio
permanente para el diálogo entre el gobierno y dicha industria.
2005 La Política nacional de la industria de la defensa contempla la importancia de la revitalización de la
industria y establece directrices para promoverla.
2008 La Política de desarrollo de la producción considera al complejo de la industria de la defensa como uno de
los programas de movilización en áreas estratégicas.
2008 La Estrategia de defensa nacional estableció la revitalización de la industria militar como uno de los tres
ejes para la defensa del país (los otros dos son: la re estructuración de las fuerzas armadas y una política
de composición efectiva).
2011 Integró a la industria de la defensa en "Brasil Maior", un plan para la inversión y el crecimiento nacio-
nal; la medida provisional 544 otorgó incentivos para las empresas en lo que respecta a la producción de
defensa nacional.
2012 Una medida provisional convertida en la Ley 12598 sobre incentivos industriales y protección para la
producción de defensa nacional. Establece normas para la compra, contratación y desarrollo de sistemas
de defensa. Creó la categoría "Empresa estratégica de defensa" (EED) para permitir una situación fiscal
especial.
Fuente: Flávia de Holanda Schmidt, Rodrigo Fracalossi de Moraes y Lucas Rocha Soares de Assis, “A Dinâmica Recente Do Setor De Defesa
No Brasil,” IPEA RADAR: Tecnologia, produção e comércio exterior, no. 19 (Abril 2012).

de desastre, cooperación en apoyo a los países africanos
y seguridad cibernética. Además, sus intereses comunes
en relación al combate contra el narcotráfico y el control
de las fronteras crean espacios para que las empresas de
ambos países establezcan una gran gama de oportuni-
dades que implican una ganancia mutua en esas áreas.
Al tratarse de una escala limitada, muy pocas empresas
pueden dominar todas las fases de producción; pero a
través de una sociedad, pueden alcanzar intereses na-
cionales y globales. Tal y como un ex Subsecretario
de Defensa para Asuntos del Hemisferio Occidental
señaló, los problemas transnacionales necesitan solu-
ciones multilaterales. 56
Brasil ha establecido muchas
asociaciones que a su vez abren oportunidades para
aumentar las opciones multilaterales de EE.UU. A.
En especial, el desarrollo de programas en el espectro
no letal—que debido a un diseño constitucional es un
campo especializado firmemente establecido en terreno
brasileño—puede reforzar capacidades en áreas como el
monitoreo, la navegación y el control, que son cuestio-
nes centrales en la nueva defensa estratégica nacional de
Brasil. Existe un amplio espacio para lo que el Emba-
jador Luigi Einaudi ha caracterizado como un compro-
miso de beneficio mutuo.57
Las bases para el intercambio de alta tecnología
fueron establecidas a través de acuerdos bilaterales, y
para tomar una ventaja completa de estos avances re-
quiere la aprobación por parte del congreso brasileño.
Pero hasta sin contar con cambios en su ambiente
jurídico, las empresas pueden dar a conocer su com-
promiso para trabajar dentro y con Brasil. La reciente
actividad entre Boeing y Embraer puede ser un indica-
dor de las tendencias futuras en esa dirección. Con la
inauguración de su sexto centro mundial dedicado a la
ciencia y tecnología, Boeign ha reconocido el potencial
de Brasil a largo plazo. Y esto no sólo consiste en la
gran venta de aviones de combate F-18. Aún cuando
no podemos negar que esta venta es importante, Boeing
se da cuenta de las sinergias logradas en su asociación
con Embraer para abrir nuevos mercados de manera
conjunta. Tal asociación funciona en ambos sentidos.
Embraer contribuye con su capacidad en el mercado de
transportes medianos mientras que Boeign desea per-
manecer como proveedor de dicha empresa brasileña. A

12  SF No. 284 inss.dodlive.mil

su vez, esta empresa de Sao Jose dos Campos cuenta con
una larga historia en sistemas de integración para los
aviones Boeing. Además de una producción aeroespa-
cial a gran escala, esto también puede abrir un espacio
para la cooperación en vehículos aéreos no tripulados
(VANTs). Esta área tecnológica es especialmente im-
portante para los objetivos brasileños de monitoreo y
control de la región del Amazonas, los desastres natu-
rales, así como medidas de seguridad en grandes áreas
urbanas. La Copa Mundial y las Olimpiadas elevan la
necesidad de contar con una visión desde el aire. Más
allá de las asociaciones industriales, existe la oportuni-
dad de establecer otras asociaciones sobre el desarrollo
de leyes internacionales para el uso de los VANTs. Este
debate, ligado a los vehículos con armamento no tripu-
lados (drones) ha ido aumentando en importancia den-
tro de EE.UU. A. Recientemente el presidente Barak
Obama enunció pautas para su uso 58
en la vigilancia
de EE.UU. A. Las diversas relaciones internacionales
de Brasil y su reputación para lograr soluciones de
cooperación mutua lo han ubicado en la mejor situación
para promover el diálogo en el establecimiento de pará-
metros de utilización ética de los VANTs. Al realizarlo
en asociación con EE.UU. A., enviaría una señal firme
respecto a la nueva geometría del poder mundial.
El trilema de la modernización
de la defensa: Mitigar los
compromisos conflictivos
Para promover la sostenibilidad es necesario reducir
la tensión en la palanca económica para así propulsar al
país hacia la cadena de valor mundial. El compromiso
con un gasto responsable en el rubro de la defensa en lo
que respecta a su modernización, se ha mitigado gracias
a la revisión del concepto de autonomía brasileña, que
se entiende como un esfuerzo de diversificación mun-
dial emparejado con la expansión de la producción en
una nueva definición del panorama geo-económico. La
política exterior preponderante de Brasil enfocada a
lograr su autonomía a través de la participación diver-
gente ha sido reforzada por una serie de acuerdos esta-
inss.dodlive.mil SF No. 284  13
blecidos entre dicho país y sus socios tecnológicos en la
producción de defensa.
Parafraseando la campaña publicitaria norteameri-
cana del auto “Oldsmobile,” esta no es la industria de de-
fensa de la época de tus padres. Aunque la promoción de
la industria de la defensa es parte de su énfasis estratégico,
su implementación es mucho más sutil en lo que respecta a
su integración hacia un panorama industrial brasileño más
amplio, además de reconocer la cadena mundial de valor
de defensa. Las nuevas misiones brasileñas se basan en el
principio de inter-relación en las actividades de defensa
y seguridad, e involucran a: la economía, las políticas, el
medio ambiente, el potencial de productividad nacional, el
conocimiento científico y la tecnología. Los formuladores
de políticas públicas de Brasil anticipan que las inversio-
nes establecidas con sus socios mundiales en apoyo a la
autonomía militar pueden generar consecuencias positivas
para con su economía interna.
La compra de programas está plenamente integrada
y dirigida hacia un despliegue de los activos de defensa
para mejorar la seguridad interna del país, además de pro-
teger su zona económica exclusiva y sus bienes petroleros.
Para lograr lo anterior, necesita invertir en sistemas de
vigilancia y control que tengan conexiones más firmes en
las tecnologías civiles. Sus necesidades de defensa pueden
estimular una expresión más dinámica para la innovación
en los sistemas tanto civiles como de defensa.
También observamos un agudizamiento institu-
cional en el diseño de la política de defensa. Como se
muestra en el cuadro 3, los programas están mucho más
articulados en colaboración con la sociedad civil, esta-
bleciendo un diálogo entre las fuerzas armadas y: el con-
greso, el poder ejecutivo, la industria y el sistema univer-
sitario. El enfoque de la presidenta Rousseff conecta la
promoción del sector de la defensa a una estrategia más
amplia de incentivos dirigidos hacia el sector tecnológico.
Al expandir sus lazos con programas universitarios, está
invirtiendo en su futura capacidad para administrar el
sistema de defensa.59
Aunque la combinación de políticas para expandir
la producción en defensa de Brasil es totalmente distinta
a los esfuerzos realizados hace 30 años, todavía hay que
tomar en consideración los compromisos adquiridos. La
integración en la cadena mundial de valor tiene costos
para la visión nacionalista de maximizar la autonomía.
La propia habilidad para integrarse firmemente en la ca-
dena de valor se ve afectada por las decisiones tomadas
en Europa Occidental y Norteamérica para limitar que
el Hemisferio Sur adquiera sistemas sofisticados. Dichas
restricciones en el control de las exportaciones sirven
como una barrera a las sociedades dentro de la cadena de
valor de la defensa. Aún así, a medida que Brasil genera
60
confianza entre otros actores centrales, mostrando que es
un participante responsable en el sistema internacional,
estas barreras podrían debilitarse. Alianzas regionales
como la de UNASUR que promueven la transparencia y
la cooperación pueden ser útiles para reducir la descon-
fianza entre los países de la Organización del Tratado del
Atlántico (OTAN), preocupados por los acuerdos secre-
tos entre Brasil y países como Iraq o Libia.
Brasil podría disminuir las tensiones en su inte-
gración a la cadena mundial de valor al definir una clara
especialización en la producción de defensa. Las carac-
terísticas únicas de la producción de defensa, que requie-
re de investigación y desarrollo de alto nivel combinados
con un reducido número de compradores potenciales po-
drían ayudar al éxito de aquellos que cuentan con nichos
de mercado. Sin embargo, duplicar lo que los países de
la OTAN ya ofrecen es una estrategia riesgosa. Como se
ha demostrado, necesitamos innovar ya sea reduciendo
los costos de producción u ofreciendo nuevos productos,
elevando así al producto en la escala de innovación. Esta
ventaja adicional dada por la especialización se incremen-
tará a medida que los productores de defensa en Nortea-
mérica y Europa experimentan aún más reducciones en
sus presupuestos. Debemos esperar una lucha para pro-
teger empleos en todos los países. A menos de que un
país esté dispuesto a colocar más recursos en el sector de
la defensa, los sobrevivientes de la contracción mundial
en la producción militar serán aquellos que tengan una
14  SF No. 284 inss.dodlive.mil
mayor capacidad para ofrecer productos especializados a
precios bajos.
Brasil disfruta de ciertas ventajas en lo que se refiere a
innovaciones frugales. Ciertamente, el éxito de Embraer
se ha basado en identificar nichos de mercado lucrativos
en el área de la aviación. El riesgo en esta fase es que la
promoción de incentivos en el sector de la defensa en
Brasil no toma en cuenta adecuadamente los sistemas de
comercialización mundial. Su ritmo de crecimiento está
disminuyendo. A medida que se ha ido democratizando
la asignación de recursos nacionales, los fondos para la
modernización de las fuerzas armadas compiten con las
necesidades de una amplia gama de sectores. Se pueden
utilizar los lazos institucionales con la sociedad civil para
justificar la necesidad de aumentar la inversión en seguri-
dad nacional, pero ésta debe competir con las prioridades
de la infraestructura y del sector social. La modernización
de la defensa podría convertirse en un proceso más lento
o menos ambicioso del contemplado por los formula-
dores de políticas públicas. Exceder los límites de poder
podría comprometer la viabilidad económica de la base
industrial de la defensa en Brasil. Ese fue el desastroso
resultado de su expansión en los años ochenta. La inte-
gración de Brasil en la cadena mundial de valor, apoyada
por una nueva articulación de su soberanía a través del
establecimiento de sociedades encaja bien si la apertura
del sistema político puede administrar eficientemente los
recursos asignados al rubro de la defensa. Está por verse
si los formuladores de políticas públicas que promueven
al sector también han aprendido a equilibrar los límites
impuestos por el trilema de la defensa.
Notas
1
Julia E. Sweig, Global Brazil and U.S.-Brazil Relations, Task
Force Report (Washington, DC: Council on Foreign Relations Press,
julio 2011), disponible en: <www.cfr.org/brazil/global-brazil-us-
brazil- relations/p25407>.
2
Brasil cuenta con la tercera frontera más larga, luego de China
y Rusia. Consulte: “Brasil” en Agencia central de inteligencia, The
World Factbook, [El libro mundial de datos] disponible en: <https://
www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ geos/br.html>.
3
Para obtener una lista más completa, consulte: Presidência Da
República, Núcleo De Assuntos Estratégicos, Projeto Brasil 3 Tempos 50
Temas E Metas Estratégicas [Proyecto Brasil 3 Periodos, 50 Temas y
metas estratégicas] Disponible en: <www.resdal.org/ultimos-documen-
tos/brasil- estrategia-def-06.pdf>.
4
Paulo Roberto De Almeida, “Estratégia Nacional de Defesa:
comentários dissidents” [Estrategia nacional de defensa: Comentarios
disidentes], Meridiano 47, no. 104 (marzo 2009), 5, 9.
5
En Europa podemos observar que el objetivo político de una
estabilidad en la tasa de cambio (fijada con base en el euro) se logra a
expensas de que cada país tenga una política monetaria independiente
debido a que acoge abiertamente los flujos de capital. China también da
prioridad a una tasa de cambio estable y a una independencia monetaria;
restringiendo con ello la libre movilidad de capital. En EE.UU. A., la
apertura de los mercados de capital y el deseo de usar palancas monetar-
ias nacionales para luchar contra la inflación y el desempleo dan como
resultado que, en la práctica, la tasa de cambio se deje flotante.
6
Consulte “Europe and the impact of austerity on military expendi-
ture,” [Europa y el impacto de la austeridad en el gasto militar] SIPRI
Yearbook 2012 (Oxford: Oxford University Press, 2012). Como un
ejemplo de desarrollo cooperativo podemos mencionar el vehículo
aéreo no tripulado.
7 João Fábio Bertonha, “Uma política de defesa nacional” [Una
Tullo Vigevani y Gabriel Cepaluni, Brazilian Foreign Policy
in Changing Times: The Quest for Autonomy from Sarney to Lula, [La
po-lítica externa brasileña en tiempos difíciles: La búsqueda de la
autono-mía desde Sarney hasta Lula] trad. Leandro Moura (Lanham,
MD: Lexington Books, 2009).
8 ence, Technology and Industry Scoreboard 2011: Innovation and Growth in
Almeida.
9
Vigevani y Cepaluni.
10
Paulo Roberto Laraburu Nascimento, “A Inserção Internacional
do Brasil e os Novos Desafios à Política de Defesa Nacional” [Inserción
internacional de Brasil y las nuevas amenazas enfrentadas por su
política de defensa nacional], disponible en: www.eceme.ensino.eb.br/
meiramattos/index. php/RMM/article/view/37/62>
11
Antonio F. Azeredo da Silveira, charla, 4 de marzo, 1975,
citado en Hal Brands, Dilemmas of Brazilian Grand Strategy [Dilemas
de la gran estrategia brasileña] (Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies
Institute, 2010), 6.
12
Peter Dauvergne y Déborah B.L. Farias, “The Rise of Brazil as
a Global Development Power,” [El ascenso de Brasil como un poder de
desarrollo mundial] Third World Quarterly 33, no. 5 (2012), 903–917.
13
Nascimento.
14
Vigevani y Cepaluni.
15
Rafael Antonio Duarte Villa y Manuela Trindade Viana,
“Questões de segurança no governo Lula: da perspectiva reativa para a
afirmativa” [Cuestiones de seguridad en el gobierno de Lula: El paso
de una perspectiva reactiva hacia una afirmativa], Revista Bras ileira de
PolíticaInternacional 53 (2010 special ed.), 91–114.
16
Idem.
17
Vigevani y Cepaluni
18
Brands, 604–606, 616–618.
19
Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, “From antagonistic
autonomy to relational autonomy,” [De una autonomía antagonista a una
autonomía de relación] Latin American Politics and Society 45, no. 1
(2003), 1–24, citado por Vigevani y Cepaluni.
20
Idem.
21
Consulte: Luigi R. Einaudi, Brazil and the United States: The
Need for Strategic Engagement, [Brasil y Estados Unidos de América:
La necesidad de un compromiso estratégico], Strategic Forum 266
(Washington, DC: NDU Press, 2011).
22
Sean W. Burges, “Consensual Hegemony: Theorizing Brazilian
Foreign Policy after the Cold War” [Hegemonía consensuada: Teoriza-
ciones de la política exterior brasileña luego de la guerra fría] Interna-
tional Relations 22, no. 1 (Marzo 2008), 65–84.
inss.dodlive.mil SF No. 284  15
23
Dauvergne y Farias.
24
Vigevani y Cepaluni debaten a profundidad el Mercosur,
sugiriendo que institucionalizar la integración regional de Brasil iría en
detrimento de su habilidad de ser un comerciante mundial.
25
Juliana Bertazzo, “Brazilian Security and Defence Policy under
President Dilma Rousseff: Transition and Initial Challenges” [Política
de seguridad y defensa brasileñas bajo la Presidenta Dilma Rousseff.
Transición y retos iniciales ] Critical Sociology 38, no. 6 (Noviembre
2012), 809–821.
26
Marco César de Moraes, “A Estratégia Nacional De Defesa E O
Orçamento Da União” [Estrategia de defensa nacional y el presupuesto
nacional ], 2010, disponible en <www.eceme.ensino.eb.br>.
27
João Fábio Bertonha, “Brazil: an emerging military power? The
problem of the use of force in Brazilian international relations,” [Brasil
¿un poder militar emergente? El problema del uso de la fuerza en
las relaciones internacionales brasileñas] Revista Brasileira de Política
Internacional 53, no. 2 (2010), 107–124.
28
Villa y Viana.
29
política de defensa nacional], Meridiano 47, no. 103 (febrero 2009),
24, 28.
30
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), “Executive Summary,” [Resumen ejecutivo] en OECD Sci-
Knowledge Economies (Paris: OECD, 2011).
31
Vandana Chandra et al., eds., Innovation and Growth: Chasing
a Moving Frontier [Innovación y crecimiento: La persecución de una
frontera en movimiento], (Paris: OCDE y el Banco Mundial, 2009).
32
La autora desea agradecer al profesor Eduardo Siqueira Brick,
investigador en el Núcleo de estudios estratégicos en la Universidad
Federal Fluminense, por enfatizar este punto durante el taller realizado
en noviembre de 2012.
33
Consulte: “Firms collaborating on innovation activities with
suppliers and clients, by firm size, 2006-08 as a percentage of innovative
firms,” [Empresas que colaboran en actividades de innovación con sus
proveedores y clientes, por el tamaño de la empresa, 2006-08 como un
porcentaje de las empresas innovadoras], en OECD Science, Technology
and Industry Scoreboard 2011, 104.
34
José Carlos Albano do Amarante, “A base industrial de defesa
brasileira” [La base industrial de la defensa brasileña], Institute of Ap-
plied Economic Research Working Paper 1758, 2012.
35
C.K. Prahalad and R.A. Mashelkar, “Innovation’s Holy Grail,”
[La meta sagrada de la innovación], Harvard Business Review 88, no. 7
(julio–agosto 2010), 132–144.
36
La autora agradece al General José Carlos Amarante por
señalar esta distinción.
37
“Brazilian Army Orders Guarani APCs from Iveco,” [El ejército
brasileño envía orden de compra del GuaraníAPCs a Iveco] Army-Tech-
nology.com, 13 de agosto, 2012, disponible en: <www.army-technology.
co (m/news/newsbrazilian-army-orders-guarani-apcs-from-iveco>.
También Gabriela Lobo, estrevistada por la autora, LAAD Defense and
Security trade show, Riocentro, Brasil, abril 10, 2013.
38
Projecto Estratégico Guarani—Um Ponto de Inflexão [Gua-
rani un proyecto estratégico: Un punto de inflexión], Defesanet.com, 21
de septiembre, 2012.
39
General (ret.) Alberto Marcelo Ferraz Santana, entrevistado
por la autora, LAAD Defense and Security trade show, Riocentro, Brasil,
9 de abril, 2013.
40
“Embraer Taps Northrop Grumman for KC-390 Navy System,”
[Embraer se enlaza con Northrop Grumman para crear el sistema KC-
390 de la armada] Airline Industry Information, 12 de septiembre, 2012,
disponible en: <www.highbeam.com/doc/1G1-302181825.html>.
41
Lobo, entrevistado por la autora.
42
“Embraer goes on defensive; Brazil’s Aerospace Champion Has
Global Ambition in the Military, Security and Space Arena,” [Embraer se
va a la defensiva. El campeón aeroespacial brasileño tiene una ambición
mundial en las arenas militar, de seguridad y el espacio], Flight Interna-
tional, 4 de septiembre, 2012, disponible en: <www.pdfmagazines.org/
magazines/25146-flight-international-4-10-september-2012.html>.
43
Patrizia Xavier, gerente general para relaciones institucionales
de Embraer, debate con la autora, LAAD Defense and Security trade
show, Riocentro, Brasil, 10 de abril, 2013.
44
Luiz Carlos Aguiar, Cumbre de Brasil , Ciudad de Nueva York,
12 de abril, 2013.
45
Idem.
46
Xavier, debate.
47
Max G. Manwaring y Andrew Fishman, Brazil’s Security Strat-
egy and Defense Doctrine, [La estrategia de seguridad y la doctrina de
de-fensa de Brasil], Colloquium Brief (Carlisle Barracks, PA: Strategic
Studies Institute, 2011), disponible en: <www.strategicstudiesinstitute.
army.mil/pubs/display.cfm?pubID=1049>.
48
“Essas medidas legislativas são importantes, não só porque a defesa
é um estímulo importante para a indústria em qualquer país do mundo, mas
também porque é preciso ter um grau razoável de autonomia tecnológica e
industrial para garantirmos a defesa. Interessa ao governo promover os dois
lados—disse o ministro” [Estas medidas legislativas son importantes no
sólo debido a que la defensa es un estímulo industrial importante en
todo el mundo, sino porque también los países necesitan contar con un
grado de autonomía tecnológica e industrial para garantizar su defensa.
El interés del gobierno es promover ambos lados, dijo el Ministro.]
Eliane Oliveira y Danilo Fariello, O Globo, 17 de febrero, 2013, consul-
tado a través del enlace: <defesanet.com.br>.
49
Consulte Patrice Franko ( Jones), The Brazilian Defense Industry
[La Industria de defensa brasileña] (Boulder, CO: Westview Press,
1992).
50
Para un debate de las tasas de interés brasileñas, consulte Alex
Segura-Ubiergo, “The Puzzle of Brazil’s High Interest Rates,” Inter-
national Monetary Fund Working Paper (WP/12/62), febrero 2012,
disponible en: www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp1262.pdf>.
51
Thomas Scheetz “El impacto de la crisis financiera en el
gasto militar sudamericano,” Tecnología militar, Año 34, Nº. Extra 5,
2012 (Ejemplar dedicado a: LADA: Latin American Defence Almanac
2012/2013), 8–10.
52
Anuario del SIPRI 2012
53
Medido en dólares constantes por SIPRI.
Institute for National Strategic Studies
The Center for Strategic Research within the Institute for
National Strategic Studies provides advice to the Secre-
tary of Defense, Chairman of the Joint Chiefs of Staff, and
unified combatant commands through studies, reports,
briefings, and memoranda. The center conducts directed
research and analysis in the areas of strategic and region-
al studies and engages in independent and leading-edge
research and analysis in related areas.
Nicholas Rostow R.D. Hooker, Jr.
Director Director for Research
Center for Strategic Research and Strategic Support
16  SF No. 284 inss.dodlive.mil
54
“Orçamento da Defesa no Brasil deveria ser igual ao dos Brics, diz
ministro,” [El presupuesto de defensa brasileño debe ser igual al de
BRICS, dice el Ministro], 26 de abril, 2012, Disponible en: <www.
brasil.gov.br/noticias/arquivos/2012/04/26/orcamento-da-defesa-no-
brasil- deveria-ser-igual-ao-dos-brics-diz-ministro>.
55
Consulte: E. Richard Downes, “Trust, Engagement, and Technol-
ogy Transfer,” [Confianza, compromiso y transferencia de tecnología],
Strategic Forum 279 (Washington, DC: NDU Press, agosto, 2012).
56
Frank O. Mora y Nicholas F. Zimmerman, “The Top Seven
Myths of U.S. Defense Policy Toward the Americas,” [Los siete mitos más
im-portantes de la política de defensa de EE.UU. A., hacia las Améri-
cas], Military Review, October 2010.
57
Einaudi.
58
“Obama’s Speech on Drone Policy,” [Discurso de Obama, sobre la
política de VANTs ] The New York Times, 23 de mayo, 2013.
59
David C. Mowery, “The Need for a New Generation of Policy
Instruments to Respond to the Grand Challenge,” [La necesidad de una
nueva generación de instrumentos de política que responda al gran
reto] Research Policy 41, no. 10 (diciembre, 2012), 1703–1715.
60
Analizado por Waldimir Pirró e Longo, “Indústria de Defesa:
Pesquisa, Desenvolvimento Experimental e Engenharia,” [La industria de
la defensa: Investigación, desarrollo experimental e ingenieril], Revista
da Escola Superior de Guerra 25, no. 52 (2011), 7–37.
Agradecimientos
Expreso mi profundo agradecimiento a mi beca
Fulbright 2012 en el Instituto universitario de Río de
Janeiro perteneciente a la Universidad Candido Mendes,
así como al Dr. Clóvis Brigagão y a la invitación de la
Fundación Konrad Adenauer para presentar el trilema de
la defensa en la Conferencia realizada en Forte de Copa-
cabana, el 18 de septiembre de 2012. También quisiera
agradecer a los participantes de varios talleres brasileños,
así como a John A. Cope y sus colegas en el Instituto para
Estudios Estratégicos Nacionales por sus comentarios y
opiniones del seminario. Muito obrigada!
The Strategic Forum series presents original research by
members of NDU as well as other scholars and special-
ists in national security affairs from the United States and
abroad. The opinions, conclusions, and recommendations
expressed or implied within are those of the contributors
and do not necessarily reflect the views of the Defense
Department or any other agency of the Federal Govern-
ment. Visit NDU Press online at ndupress.ndu.edu.
William T. Eliason
Director
NDU Press