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z6 Riqueza privada e ingresos públicos

Cuando la medida fiscal de interés primario se agrupa con otras medidas en un

paquete de reforma fiscal más amplio, trato el paquete de reforma como un ' Véase el Apéndice i .3 para más información sobre la selección de casos.
factor contextual con implicaciones para las estrategias de reforma del gobierno y el
destino de la medida de interés primario. Cuando la dinámica política y los
resultados no varían entre un conjunto de medidas agrupadas en un único
paquete de reformas, trato ese conjunto agregado de propuestas como la unidad de
análisis. A través de este análisis cualitativo de medio a largo plazo, corroboro mi
argumento sobre la importancia del poder empresarial en múltiples casos y
contextos.
El poder de las élites económicas

Las élites económicas suelen tener preferencias firmes y bien definidas en materia
de política fiscal. Otros ámbitos políticos, como la liberalización del comercio y la
privatización, pueden tener efectos distributivos múltiples e impredecibles que
dificulten a los agentes económicos discernir sus verdaderos intereses, en cuyo
caso sus preferencias en materia de reformas se verían afectadas.
puede variar mucho (Schneider z 4 b: 46O, 475 ). Por el contrario, los
aumentos de impuestos suelen imponer pérdidas claras, predecibles e
inmediatas que las élites económicas pueden controlar.
fácilmente identificables. Aunque puede haber cierta variación en las actitudes,
a las élites económicas generalmente les disgustan los aumentos de impuestos
que afectan a sus ingresos, beneficios o activos. Tales reformas amenazan
intrínsecamente su interés fundamental en proteger su riqueza (Winters zo i i ).
Para entender cómo y cuándo las élites económicas ejercen su influencia - no
sólo sobre la fiscalidad, sino de forma mucho más general - debemos mirar más
allá de sus preferencias subyacentes y pensar seriamente en el poder. En el
lenguaje común, e incluso en la literatura académica, los términos poder e
influencia se utilizan a menudo como sinónimos. En este libro, sin embargo, trato
el poder como una causa y la influencia como un efecto. Esta distinción ayuda a
eliminar la tendencia a confundir el poder con los resultados; las afirmaciones de
que las políticas reflejan las preferencias de los actores poderosos suelen ser tau-
tológicas en la práctica. En cambio, el marco teórico elaborado en este capítulo
ofrece directrices explícitas para evaluar el poder de las élites económicas con
independencia de los resultados de las políticas, identifica los mecanismos que
conectan las fuentes de poder con la influencia sobre las políticas y aclara las
condiciones en las q u e e l poder de las élites puede aumentar o disminuir. Con
e l l o , este capítulo contribuye a los recientes esfuerzos por revivir el concepto
de poder y afinarlo hasta convertirlo en una variable causal eficaz para el análisis
político comparativo (Hacker y Pierson zooz, Culpeppcr zo i i ).
Este capítulo comienza explicando los conceptos clásicos de poder instrumental
l político (Sección z. i ) y poder estructural (inversión) (Sección z. z) con
aclaraciones y especificaciones que se basan en y van más allá de anteriores

*7
z8 Riqueza privada e ingresos públicos el poder de las élites económicas *9

de la política comparada, la política estadounidense y las relaciones 'I'AB LE z. i . Fuentes de poder instrumental
internacionales. En el modelo causal que propongo, tanto el poder instrumental
como el estructural pueden permitir
Relaciones con los responsables Vínculos partidistas
las élites económicas para frustrar las políticas a las que se oponen. Sin políticos Consulta institucionalizada
embargo, los clitcs tendrán una influencia más consistente y sistemática cuando Contratación en el Gobierno
posean ambos tipos de poder; el poder instrumental y el estructural pueden Elección a cargos públicos
incluso reforzarse mutuamente (Sección z.3). La sección - 4 aborda la pregunta, Vínculos informales
a menudo formulada, pero difícil de responder: "¿Cómo Cohesión
¿hacer que los ricos paguen impuestos?" (Schneider zo i z: zoz) - una conun- Recursos Experiencia
de las élites económicas tienen fuertes fuentes de poder. Analizo seis Medios de
estrategias para eludir el poder de las élites que pueden utilizarse para comunicación
aplicar aumentos impositivos graduales que, de otro modo, serían inviables. Acceso Dinero
Distinguir entre poder instrumental y poder estructural es fundamental para
identificar estas estrategias de reforma y evaluar cuál será la más eficaz en un
contexto determinado. Economía
El poder instrumental y estructural de las élites y, en menor medida, las estrategias poder pueden clasificarse como relaciones con los responsables políticos y
de reforma del gobierno, son las principales variables independientes para explicar recursos (Cuadro z. i ). Las relaciones incluyen vínculos partidistas, en virtud de los
el alcance de la agenda fiscal y el destino de las propuestas de reforma en los cuales las élites económicas forman el electorado central de un partido (el
siguientes capítulos empíricos. Sin embargo, la movilización popular también
influyó en la política fiscal en algunos casos. En la sección z. 5 se explica cómo los El poder judicial también puede ser relevante; véase Schneider (zoi i} sobre los tribunales y la política
actores populares movilizados pueden contrarrestar - u ocasionalmente incluso tributaria en Guatemala y Ka piszewski y Taylor { zoo8} sobre los tribunales y la política en general.
reforzar - el poder de las élites económicas. Sobre la elección del lugar para el cabildeo y la contestación política, véase Yadav (zo i i ) y Hacker et
a1. (io i 3 ).

2 . I NSTRU M ENTA L PODER

El poder instrumental, teorizado por primera vez por autores como Mills ( 9 s 6) y
Miliband (- 969 , implica la capacidad de realizar acciones políticas deliberadas.
Estas acciones
El poder instrumental puede incluir el cabildeo, la participación directa en la
formulación de políticas, la financiación de campañas electorales, la publicación
de editoriales en la prensa o la participación en diversos tipos de acción
colectiva. Aunque el término poder instrumental no se utiliza tan
comúnmente hoy en día, las actividades que entran dentro de su ámbito,
especialmente los grupos de presión y la financiación de campañas, siguen
siendo temas importantes en la investigación sobre política empresarial. Las
élites económicas pueden emprender acciones políticas dentro de los arcos
formales de formulación de políticas, de los cuales los más relevantes para
este libro son el poder ejecutivo y el legislativo". En raras ocasiones, las élites
económicas también pueden emprender acciones colectivas fuera de los ámbitos
formales de formulación de políticas mediante la participación en protestas.
Como se analiza más adelante, el poder instrumental puede ejercerse
abiertamente, cuando las élites económicas emprenden acciones políticas, pero
también puede actuar indirectamente, cuando los responsables políticos
anticipan las reacciones de las élites económicas, o implícitamente, cuando
los responsables políticos comparten objetivos comunes con las élites
económicas.
Identifico fuentes observables de poder instrumental que hacen que los
responsables políticos respondan mejor a las élites económicas. Estas fuentes de
sector más importante para la agenda política y los recursos del partido, siguiendo
a Gibson [ i 99*] ); consulta institucionalizada entre el gobierno y las asociaciones
empresariales; reclutamiento en el gobierno, mediante el cual las élites
económicas
El poder de las élites económicas se basa en el nombramiento en el poder
ejecutivo, la elección a cargos públicos y los vínculos informales con los
responsables políticos. Estas relaciones otorgan un poder instrumental en los
ámbitos formales de toma de decisiones al mejorar el acceso a los responsables
políticos, facilitar la participación en la formulación de políticas y crear un
sesgo a favor de los intereses de las élites económicas. Los recursos incluyen
la cohesión, la experiencia, el acceso a los medios de comunicación y el
dinero, todo lo cual puede ayudar a las élites económicas a ejercer presión con
mayor eficacia o a perseguir sus intereses a través de cualquiera de las
acciones descritas anteriormente".
Estas fuentes de Fower son conceptualmente distintas, pero pueden ser mutu-
de la cohesión. Por ejemplo, los actores empresariales con conocimientos
técnicos pueden tener más probabilidades de recibir nombramientos
gubernamentales, y los vínculos partidistas pueden reforzar la cohesión
fomentando una identidad compartida entre las élites económicas". Los
recursos pueden reforzar o apuntalar las relaciones de las élites económicas
con los legisladores. Y, por supuesto, el dinero también facilita la adquisición
de los demás recursos.
Las distintas categorías de élites económicas pueden tener diferentes fuentes
de poder instrumental, y estas fuentes de poder varían entre países y a lo largo
del tiempo. En un país determinado, las élites económicas de un sector
concreto (por ejemplo, la construcción o la agricultura) pueden tener fuertes
fuentes de poder instrumental, mientras que las de otros sectores pueden no
tenerlas. En algunos casos, las élites económicas pueden tener un fuerte poder
instrumental a nivel intersectorial que puede movilizarse para defender
intereses comunes o incluso los intereses específicos de un sector determinado.
Los ámbitos en los que las élites económicas disfrutan de poder instrumental
también pueden variar en el tiempo y el espacio; las relaciones con el poder
ejecutivo pueden ser fuertes durante algunos periodos, mientras que las
relaciones con los legisladores pueden ser más relevantes durante otros
periodos. Las relaciones institucionalizadas con los responsables políticos,
como los vínculos partidistas y las consultas entre el gobierno y las empresas,
tienden a ser más estables.

En las democracias conflictivas, los vínculos con los militares también pueden ser
relevantes. Agradezco a Tim othy Scully esta última observación.
 a La crítica de Korpi incluye "segundas" y "terceras dimensiones" del poder (Bachrach y Baratz 97°.
jO Riqueza privada e ingresos públicos Lukes 974)

de poder que las relaciones no institucionalizadas, como el reclutamiento en el

gobierno y los vínculos informales. Mientras que las primeras fuentes de poder
pueden perdurar durante décadas, las segundas pueden variar con los ciclos
electorales o cvcn durante un único mandato presidencial.
Las élites económicas conseguirán una influencia más significativa y consistente
cuando posean fuentes de poder instrumental sólidas y múltiples. Cuantos más
recursos tengan a su disposición las élites económicas, más numerosas, ventajosas
e institucionalizadas sean sus relaciones con los responsables políticos y más
ámbitos de toma de decisiones en los que operen estas relaciones, más eficazmente
podrán las élites económicas ejercer presión o movilizarse de otras formas y más
canales estarán disponibles a través de los cuales podrá fluir su influencia. Sin
embargo, una única fuente importante de influencia instrumental puede ser
suficiente para
las élites económicas para bloquear una reforma a la que se oponen. El poder
instrumental tampoco
Las élites económicas pueden no obtener el resultado que prefieren en un caso
concreto a pesar de su gran poder instrumental. Por ejemplo, la defensa de los
intereses de poderosos actores económicos puede convertirse ocasionalmente en
un lastre electoral para los políticos, en cuyo caso complacer a los votantes
puede tener prioridad; alternativamente, los sectores populares pueden ejercer
un fuerte poder compensatorio. Sin embargo, identificar las fuentes de poder
instrumental nos ayuda a evaluar cuándo y dónde es más probable que las élites
económicas ejerzan influencia, así como los mecanismos a través de los cuales
la obtienen.
Este marco explicativo facilita el análisis de la influencia de las élites
económicas al establecer distinciones claras entre acciones, fuentes de poder
instrumental y preferencias subyacentes". La distinción entre acciones y fuentes
de poder admite la posibilidad de que las élites económicas con fuertes fuentes
de poder instrumental no necesiten emprender ninguna acción política abierta
para ejercer su influencia. En otras palabras, es posible que las élites
económicas no necesiten "activar" sus fuentes de poder, sino que la influencia
fluya a través de reacciones anticipadas. En este sentido, mi marco sigue las
ideas de la teoría de los recursos de poder, que se desarrolló para resolver las
dificultades conceptuales inherentes a los enfoques que se centraban en el
"ejercicio del poder" visible (KOrp 9 5: 3 3 ).
Además, distinguir entre acciones y preferencias subyacentes
aclara que el contexto estratégico puede influir en el comportamiento de los
actores y la
decisiones que toman (Frieden i ss9. Hacker y l'ierson zoom). Las élites
económicas débiles que carecen de fuentes de poder pueden aceptar una reforma
en previsión de que
Sin embargo, la ausencia de oposición activa no implica necesariamente que vean la
reforma con buenos ojos. Incluso las élites económicas fuertes

• Korpi (i q8 3: 3q) afirma lo mismo: "La relación entre la distribución de los recursos de poder y
los resultados de los conflictos debe... considerarse probabilística".
' Estas distinciones son aproximadamente análogas a las que se hacen en la teoría de juegos entre
estrategias (elecciones), escenario estratégico (entorno) y utilidades (por ejemplo, Frieden 999.
MOffOW '9991
 "capacidad de presión".
El poder de las élites económicas

pueden aceptar subidas de impuestos en algunas circunstancias, en cuyo caso

no movilizarán sus fuentes de poder para resistirse. Como se verá más adelante en
este capítulo, la movilización popular y las estrategias de reforma del gobierno
pueden influir en la reacción de las élites económicas ante las subidas de
impuestos, alterando los costes percibidos o reales y los beneficios asociados a
aceptar u oponerse a la reforma.
A pesar de estas ventajas analíticas, la literatura puntera sobre política
empresarial no siempre distingue claramente entre acciones y fuentes de poder.
Schneider (zo i o: 8), por ejemplo, elabora "una cartera de inversiones empresariales
en política" que implica "una serie de actividades que incluyen asociaciones,
consejos consultivos, presión legislativa, financiación de campañas, creación de
redes y corrupción". Los grupos de presión y las actividades corruptas como el
soborno son claramente acciones que las empresas pueden emprender para influir
en la política; esta última es una de las muchas formas de desplegar recursos
monetarios. Sin embargo, a efectos del análisis de la influencia empresarial, las
demás "actividades" se tratan mejor como fuentes de poder instrumental: las
asociaciones contribuyen a la cohesión, los consejos consultivos son una forma de
consulta institucionalizada entre el gobierno y las empresas, y las redes se
construyen a menudo en torno a vínculos informales con los responsables políticos
o la contratación en el gobierno". Del mismo modo, Culpepper (nor i: - 9 . i 88) no
distingue claramente entre
acciones políticas y fuentes de poder cuando identifica la "capacidad de los
grupos de presión".
Los "recursos" que los gestores pueden utilizar para influir en la formulación de
políticas son "la influencia de los grupos de interés, el uso de comités de interés
privado y la influencia en el tenor de la cobertura de prensa". La afirmación de
Yadav (zoi i: i z) de que "los grupos de interés especial pueden emplear una
variedad de recursos, incluidas las contribuciones a las campañas electorales y
el cabildeo legislativo... utilizando dinero, información, campañas en los medios
de comunicación y manifestaciones" ofrece un tercer ejemplo de la tendencia a
confundir acciones y fuentes de poder.' Aunque estos problemas puedan parecer
puramente semánticos, utilizar términos precisos y conceptos claros es esencial
para evitar los problemas inferenciales que a menudo han plagado el análisis del
poder y la influencia empresarial.
Además, a menudo se confunden las fuentes de poder y de acción con la
influencia sobre los resultados políticos. La definición de Culpepper (zoi i: i
8z) de "capacidad de presión" como la "habilidad para convencer a políticos y
burócratas" corre el riesgo de confundir causa y efecto; sin más
especificaciones, esta definición confunde la evaluación del poder con l o s
r e s u l t a d o s políticos. En su lugar, el lobby se trata mejor

Hay que señalar que el objetivo de Schneider es caracterizar las pautas de participación
empresarial en la formulación de políticas, no analizar la influencia empresarial.
Las manifestaciones, por ejemplo, son acciones que serán más eficaces cuando las empresas posean
recursos como cohesión y dinero.
Culpepper argumenta a continuación que la experiencia -una fuente observable de poder- sustenta
la capacidad de presión (y el mencionado "uso de comités de interés privado" e "influencia en el
tenor de la cobertura de prensa"). En otras palabras, la experiencia es la fuente clave de poder
que explica la influencia empresarial en sus casos. Culpepper (zoi i: i 88) escribe: "la experiencia
y la capacidad de presión son los recursos clave" que permiten a las empresas influir en temas de
escasa relevancia. Así pues, vuelve a surgir el problema de la falta de especificación de la
 similares sobre an-
Riqueza privada e ingresos públicos reacciones esperadas.
'' En este caso, las acciones políticas deliberadas que caracterizan el poder instrumental pueden
como una acción que tiene más probabilidades de éxito cuando las élites haberse producido antes (por ejemplo, donaciones que ayudaron a elegir a los responsables
económicas poseen una o más de l a s fuentes de poder de la Tabla z. i. Este políticos), o si las propias élites económicas son las responsables políticas, estas acciones son sus
decisiones políticas. Hay que tener en cuenta, no obstante, que las élites económicas a menudo
punto también se aplica a Frieden necesitan comprometerse activamente con sus amigos en el poder para garantizar su influencia
(*99 : i 3) postulan que un cabildeo más intenso conduce a una mayor política.
i n f l u e n c i a . '° Esta lógica se sostiene cuando los actores empresariales disponen
de fuertes fuentes de poder que dis- ponen a los responsables políticos de responder
al cabildeo. Pero si las empresas carecen de fuentes de
Por muy intenso que sea el poder de los grupos de presión, es posible que no
consigan influir, como ilustra el caso de los productores agrícolas y los impuestos a
la exportación en Argentina.
(capítulo 7). En otras palabras, no debemos esperar que ejercer presión desde una
posición de debilidad dé resultados. Por lo tanto, especificar y evaluar claramente
las fuentes de poder es fundamental para analizar la influencia.
Además, la literatura sobre política empresarial suele pasar por alto el papel
que puede desempeñar el poder instrumental en la formulación de la agenda. Se
suele considerar que el p o d e r instrumental influye en la política por medios
"directos" o "manifiestos" -por ejemplo, a través de grupos de presión u otras
acciones políticas observables- una vez iniciada una propuesta. Sin embargo, el
poder instrumental también puede influir indirectamente en la agenda de
reformas, una posibilidad que muchos autores no consideran
(Smith zoOO: I I 5-4 -, Hacker y Pierson zoom: -79-86, Fuchs z 7: § 6-$ 8, 71-9 y,
Falkner zoo9: i9)". Cuando las élites económicas disponen de fuertes y múltiples
fuentes de poder instrumental, los responsables políticos pueden prever que intentar
En estos casos, la mera antic ipación de que las élites emprendan una acción
concertada contra una reforma puede mantenerla fuera de la agenda". En estos
casos, como ya se ha señalado, la mera antic ipación de que las élites
emprendan una acción concertada contra una reforma puede mantener esa
reforma fuera de la agenda''; las élites económicas no necesitan movilizar sus
fuentes de poder ni emprender ninguna acción directa para lograr influencia. En
otros casos, el reclutamiento en el gobierno u otras fuentes de poder basadas en
relaciones sólidas pueden dar lugar a una convergencia de preferencias tan
generalizada entre los responsables políticos y las élites económicas que las
políticas a las que se oponen las élites queden automáticamente excluidas de la
agenda".
La innovadora investigación de Baumgartner et al. ( z 9) sobre los grupos de
presión en Estados Unidos es una excepción parcial a la tendencia de pasar por
alto cómo e l poder instrumental influye en la formulación de la agenda.
Analizan lo que yo describo como
Los autores examinan el papel directo que el poder instrumental (aunque no
utilizan el término) puede desempeñar en la formulación de la agenda, pero
dejan en gran medida sin explicar su papel indirecto. Los autores examinan
cómo el cabildeo de las empresas y otros grupos de interés puede influir en
la formulación de la agenda.

'° "Los sectores con activos más específicos... ejercen más presión sobre los responsables políticos y
obta- nen políticas más fa- vorables".
La mayoría de los autores tratan el poder estructural como el medio a través del cual las
empresas ejercen una influencia "indirecta" sobre la agenda.
' ' En la primera literatura sobre política empresarial, Bachrach y Bara tz (i qyo) señalaron puntos
El poder de las élites económicas

Los grupos de interés pueden incluir en la agenda legislativa cuestiones que, de

otro modo, los responsables políticos pasarían por alto, o impedir que otros
grupos introduzcan cuestiones opuestas. Reconocen que el hecho de que los
grupos de interés planteen o no una cuestión depende de las evaluaciones de las
posibilidades de éxito y de las acciones de los grupos rivales (Baumgartner et
al. zoo9: zoi, z i 4). Además, no examinan la posibilidad de que las reacciones
anticipadas de los grupos de interés disuadan a los responsables políticos de
plantear cuestiones que les preocupan, dado que los a u t o r e s p r e s t a n
mucha más atención a los objetivos de los grupos de interés.

Relaciones
En esta sección se analizan con más detalle las fuentes de poder instrumental
basadas en las relaciones, prestando atención a los correspondientes
mecanismos de influencia, evaluación o medición, y a la posible variación en el
tiempo y el espacio. En general, las relaciones más institucionalizadas
(vínculos partidistas y consultas institucionalizadas) darán a las élites
económicas una influencia más consistente que las relaciones menos insti-
tucionalizadas.

Vínculos partidistas
1 utilizar este término para describir la relación de circunscripción central entre las
élites económicas y los partidos conservadores (GibSOR 199 2., 1996). FCillowing
Gibson ( i 99 z.- i $): "Las circunscripciones centrales de un p a r t i d o son los
sectores de la sociedad más
importantes para su agenda política y sus recursos. Su importancia no radica
necesariamente en el número de votos que representan, sino en su influencia en
la agenda y la capacidad de acción política del partido". Los partidos
conservadores persiguen necesariamente coaliciones multiclasistas para
construir mayorías electorales. Sin embargo, las élites económicas se sitúan en
la cúspide de la jerarquía coalicional y son, con diferencia, los sectores más
importantes a la hora de configurar las posiciones de los partidos conservadores
en cuestiones de gran calado (GibSOfl ! 99 6: i o ).''
Se puede identificar a las élites económicas como el electorado central de un
partido cuando el
un partido recibe sistemáticamente altos niveles de apoyo electoral o respaldo
público de las élites económicas en cuestión, cuando éstas aportan importantes
recursos financieros al partido y/o cuando existe una "convergencia
programática" entre las posiciones políticas del partido y las preferencias de las
élites económicas (Gibson i 96: I 3-*4. En este estudio, identifico los vínculos
partidistas basándome en la literatura sobre los partidos conservadores y de
derechas de América Latina, así como en mis propias entrevistas con expertos
del país, líderes empresariales y políticos.

'- Analizan una muestra aleatoria de cuestiones sobre las que los grupos de interés ejercen presión
activamente.
' ' Miliband (i 969 ' 7) describió de forma similar a los partidos de derechas: "A pesar de toda su retórica
c l a s i s t a , [ellos] son principalmente las organizaciones de defensa, en el campo político, de los
negocios y la propiedad".
 Riqueza privada e ingresos públicos prensa y registros...
34

También examino los datos de financiación de las campañas electorales,

cuando están disponibles, y las declaraciones políticas públicas realizadas por '* Snyder y Samuels ( zoom), Gibson et al. ( 2004), Adranaz y Scartasini (to i i).
las élites económicas.
Los vínculos partidistas permiten a las élites económicas influir a través de
la representación de sus intereses, en el poder ejecutivo y/o en el legislativo.
Dado que el poder instrumental basado en vínculos partidistas depende de la
suerte electoral de los partidos conservadores, puede variar a medio plazo. El
poder instrumental en el poder legislativo derivado de los vínculos partidistas
será más fuerte cuando los partidos conservadores ocupen más escaños. En
consecuencia, las reglas electorales o la mala distribución de distritos^ que
favorecen a los partidos conservadores aumentan el poder instrumental basado
en vínculos partidistas. Las instituciones legislativas que exigen supermayorías
para aprobar determinadas reformas pueden tener el mismo efecto.
Aunque los políticos de los partidos conservadores suelen tener vínculos
informales con las élites eco- nómicas, los vínculos partidistas son una relación
más institucionalizada que los vínculos informales. Por tanto, los vínculos
partidistas dan a las élites económicas una influencia más sistemática que los
vínculos puramente informales con los legisladores. Sin embargo, las
consideraciones electorales pueden obligar a veces a los partidos conservadores
a desviarse de las preferencias de sus principales electores, de modo que los
vínculos partidistas no garantizan la influencia de las élites económicas en todas
las cuestiones y en todo momento. Diversas estrategias gubernamentales que se
examinan más adelante en este capítulo pretenden provocar que los legisladores
de los partidos conservadores se desvíen de las preferencias de política fiscal de
las élites económicas. Estas desviaciones son más probables durante los
periodos electorales en los que los partidos conservadores se enfrentan a una
fuerte competencia por parte de los votantes que no pertenecen a las élites.

Consulta institucionalizada
La consulta formal o informalmente institucionalizada, o concertación, como
suele denominarse en la literatura sobre América Latina (Schneider 997: * La
concertación es similar a la negociación tripartita entre el gobierno y l a s
e m p r e s a s . La concertación es similar a la negociación tripartita entre el
gobierno, las empresas y los trabajadores en el corporativismo europeo, con la
excepción de que los trabajadores no necesitan participar: la consulta o
concertación en este estudio sólo describe la relación entre el gobierno y las
empresas. La consulta institucionalizada entre el gobierno y las empresas puede
tener lugar en consejos u otros organismos oficiales, o puede desarrollarse de
manera más informal a través de interacciones regulares entre responsables
políticos de alto nivel y líderes de asociaciones empresariales (lsil va 996,
Schneider zoo¢a, zo i o). La expectativa generalizada de que la consulta a las
empresas precederá o acompañará a las principales iniciativas políticas que
afecten a las empresas y a la sociedad en su conjunto.
El hecho de que la consulta con el sector privado y un registro empírico
establecido de tales prácticas sean indicadores de una consulta
institucionalizada de manera informal. Me baso en entrevistas con funcionarios
públicos e informantes empresariales, así como en bibliografía sobre las
relaciones entre el gobierno y las empresas en América Latina, artículos de
El poder de las élites económicas

de la asociación empresarial Wch páginas, para establecer en qué casos está

presente esta fuente de poder instrumental.
Más allá de conceder a las empresas un acceso regular a los responsables
políticos, la consulta institucionalizada puede crear incentivos para que los
gobiernos cedan en cuestiones que afectan a los intereses empresariales básicos.
En general, la consulta institucionalizada también puede crear incentivos para que
las empresas se comprometan con el gobierno; como señala Schneider (1997: i
- 4), la concertación "no significa simplemente una pérdida de suma cero de la
autonomía o el poder del Estado en favor de las empresas". Sin embargo, cuando la
concertación está bien establecida en múltiples ámbitos, el conflicto con las
empresas sobre sus intereses básicos puede crear tensiones no deseadas o
perturbar potencialmente la colaboración mutuamente beneficiosa en otros
ámbitos políticos. Dado que la concertación puede mejorar la gobernanza
económica
nanciar y contribuir al éxito de la aplicación de las políticas (Schneider 1997: zoo-
i z; Pooja: z io-34), los gobiernos pueden tener fuertes incentivos para evitar
reformas que amenacen los intereses centrales de las empresas.
La consulta institucionalizada requiere un sector empresarial bien organizado
con asociaciones punteras fuertes (Schneider - 997: 2.O I ). En consecuencia, la
consulta institucional-
izada tiende a generar poder instrumental a nivel sectorial o
mayor si existe una asociación empresarial fuerte en toda la economía. Además, la
consulta institucionalizada se desarrolla durante periodos de tiempo bastante
largos y es una fuente relativamente estable de poder instrumental, aunque
puede verse perturbada por la aparición de nuevos actores políticos u otros
factores desestabilizadores.
Las consultas institucionalizadas pueden tener lugar no sólo entre las
asociaciones empresariales y el poder ejecutivo, sino también con el poder
legislativo. En los países examinados, los comités de finanzas del Congreso
invitaban regularmente a los representantes empresariales a presentar sus
posiciones sobre los proyectos de ley fiscal y, en algunos casos, las audiencias
de los comités se convirtieron en un escenario clave de la lucha política. Sin
embargo, cuando los poderes legislativos del ejecutivo y/o la autoridad de facto
sobre la formulación de la política económica son mucho más fuertes que los del
Congreso, la consulta institucionalizada con los comités es una fuente de poder
instrumental mucho más débil que la consulta institucionalizada con el poder
ejecutivo. La consulta a los comités empresariales en los países estudiados no creó
por sí misma incentivos para que los legisladores cedieran en intereses
empresariales básicos, en parte porque la iniciativa de los legisladores en materia
de política económica y el alcance de su participación en la formulación de
políticas eran mucho más limitados que los del ejecutivo. En cambio, las consultas
con los comités del Congreso servían principalmente como c a n a l formal para el
acceso de las empresas a los legisladores, y otras fuentes de poder, como los
vínculos partidistas, eran más relevantes en este ámbito.

Reclutamiento en el Gobierno, Elección a Cargos

Públicos y Vínculos I-formales
La contratación en el gobierno, a través de nombramientos en ministerios
estatales o cargos del poder ejecutivo, permite la participación directa de las
élites económicas en la formulación de políticas. La contratación es una fuente
clásica de poder instrumental que se debate
 Banzer en Bolivia.
6 Riqueza privada e ingresos públicos

por los autores originales del concepto (Miliband i 969 5 4*S 7) Estudiosos
contemporáneos han señalado la importancia de los nombramientos
gubernamentales para la influencia empresarial en La tin América lschneider zoi o,
Arce zoo , Schamis zoo z) y
más allá". 7
La elección a un cargo público también permite la participación directa en la
formulación de políticas. En los últimos años, varios empresarios adinerados han sido
elegidos presidentes en América Latina, como el boliviano Gonzalo Sánchez dc
Lozada (* 99 3-).
97a * z-O 3) y el chileno Sebastián Piñera (zo i o-presente), y empresarios, grandes
terratenientes y otras élites económicas pueden ocupar escaños en el Congreso, incluso
donde los vínculos partidistas están ausenr.
Los vínculos informales con funcionarios o legisladores constituyen una fuente de
poder similar; sin embargo, el nexo entre las élites económicas y los responsables
políticos está un paso más allá. En este caso, las élites económicas no son las que
deciden las políticas, sino que pueden disfrutar de un fácil acceso a los funcionarios del
poder ejecutivo o a los legisladores con los que tienen lazos informativos. Estos
responsables políticos pueden, a su vez, abogar por políticas favorables a las élites
económicas. Teóricos como MillS ( 956: *7 ) , Miliband ( 9 6Q: 59), ant)
Domhoff - 967, 99 ) sostenían que los vínculos informales basados en la extracción
de un
Un círculo social o una clase socioeconómica comunes pueden permitir a las
empresas influir en los miembros del gobierno y de las instituciones estatales,
aunque no participen directamente en la formulación de políticas. Las
experiencias educativas o profesionales comunes y los lazos familiares también
pueden servir a este propósito. Muchos autores han asociado posteriormente los
lazos informales con la influencia empresarial en América Latina".
La influencia derivada de estas tres fuentes de poder tiende a ser muy con-
tingente y depende de las características particulares de los responsables políticos
implicados y del entorno institucional. Los empresarios elegidos para ocupar la
presidencia pueden seguir agendas que se desvíen de los intereses de otras élites
económicas, con la vista puesta en establecer sus legados o impulsar su popularidad
para mantener el poder. Del mismo modo, los responsables políticos pueden tener
fuertes lealtades personales hacia un líder político que prevalezcan sobre los
vínculos informales con las élites económicas cuando surjan conflictos de
intereses". Además, las instituciones estatales pueden aumentar o atenuar la eficacia
de los vínculos informales y el reclutamiento. Si el Estado está caracterizado por
una burocracia weberiana, los incentivos asociados para que los responsables
políticos y los burócratas persigan objetivos de desarrollo comunes pueden hacer
que sean menos receptivos a las demandas empresariales que no sean coherentes
con esos objetivos, independientemente de la forma en que se produzcan.
menos de i n f o r m a c i ó n . Siguiendo a Livans ( 99 5 997), los vínculos informales con
empresas

'' En Rusia, Easter (to i z: 68} describe cómo los magnates del gobierno de Yeltsin concedían ventajas
fiscales a sus propias e m p r e s a s .
' - Por ejemplo, Silva 996, Weylan* 99 : i 9, Teichman zooi , Arce zoo5, Schneider to i o.
'' Conaghan y Malloy I*994: 67I hacen esta observación en relación con el gobierno autoritario de
 '° También se critica la literatura sobre las élites de poder por sobrestimar la homogeneidad de
El poder de las élites económicas 57 intereses dentro de la comunidad empresarial y entre los actores empresariales y estatales
(Polsby 968, sala Hacker y Pierson).
En estas circunstancias, los vínculos informales pueden incluso capacitar a los
funcionarios del Estado para aplicar mejor los programas de desarrollo. Sin
embargo, en ausencia de una burocracia weberiana, los vínculos informales
pueden conducir a la captura del Estado: Cuando el Estado carece de capacidad
para supervisar y disciplinar a los titulares individuales, cada relación entre un
funcionario del Estado y un empresario es una oportunidad más para generar
rentas".
para los individuos implicados" (Evans - 997: 66). En cuanto al poder
legislativo, el grado en que los vínculos informales sirven como fuentes
efectivas de poder instrumental para las élites económicas depende de las
características del sistema electoral del p a í s .
tem. Eaton (zooz) sostiene que cuando las instituciones electorales crean
incentivos basados en la carrera para que los legisladores demuestren lealtad a
los líderes del partido, los legisladores son menos receptivos a las presiones de
los grupos de interés que van en contra de las principales iniciativas políticas de
su partido. Por el contrario, cuando las instituciones electorales "fomentan
legisladores para cultivar reputaciones personales" (Eaton zooz: i s). los
legisladores tienen margen de maniobra para ser mucho más receptivos a las
demandas empresariales. En consecuencia, los vínculos informales con los
legisladores son una fuente menos eficaz de poder instrumental en
de los sistemas electorales centrados en los partidos frente a los centrados en
los candidatos. Reconocer la naturaleza contingente de la influencia derivada de
los vínculos informales y la importancia de los entornos institucionales ayuda a
superar los problemas inherentes a los enfoques basados en las "élites de
poder", que tienden a sobrestimar la medida en que los vínculos informales o
los antecedentes comunes alinean las políticas públicas con los intereses
empresariales.'°
El grado de influencia de estas fuentes de poder en un determinado ámbito
político también depende en parte de la competencia de los responsables
políticos. Cuanto más alto sea el rango de los funcionarios y más autoridad
ejerzan en la donna in política, más valiosos serán los vínculos o
nombramientos informales de las élites económicas. Para las élites económicas
que pretenden influir en la política fiscal, los nombramientos o vínculos con el
Ministerio de Hacienda tienden a ser más importantes que los nombramientos o
vínculos con los ministerios sectoriales. Además, cuanto más generalizados
sean los nombramientos o vínculos de las élites económicas, mayor s e r á su
poder instrumental.
Los vínculos informales, la elección a cargos públicos y/o la contratación
pueden ser muy variables en periodos de tiempo relativamente cortos. Las
elecciones pueden llevar a las élites económicas al poder o echarlas de él, y los
nombramientos en los gabinetes suelen cambiar cuando asume el poder una
nueva administración, si no con más frecuencia.
Estas fuentes de poder pueden identificarse examinando las relaciones
profesionales y
La evaluación de estas fuentes de poder adquiere mayor importancia cuando las
élites económicas carecen de fuentes de poder institucionalizadas que les permitan
ejercer una influencia más sistemática. La evaluación de estas fuentes de poder
adquiere mayor importancia cuando las élites económicas carecen de fuentes de
poder institucionalizadas que permitan una influencia más sistemática.
 8 Riqueza privada e ingresos públicos El poder de las élites económicas 39

clusiones (Vogel I9 7: 39 S, Akard 99-), al igual que las recientes

Recursos
Entre los recursos del cuadro z. i, este estudio hace hincapié en la cohesión, que
es la más importante para explicar la variación de los resultados de la política
fiscal en los casos examinados. En aras de la exhaustividad, esta sección
incluye breves análisis de los cuatro recursos.
investigaciones sobre política medioambiental g l o b a l (Falkner z 9)
*' La cooperación entre capitalistas es un aspecto importante de la cohesión sectorial, junto con la
cooperación capital-trabajo.

Cohesión
La cohesión describe la capacidad de las élites económicas para formar y
mantener un f r e n t e unido y emprender acciones colectivas. Cuando las élites
económicas pueden presentar un frente d e oposición unido, las perspectivas de
influir en la política son mayores que si la oposición no está coordinada, o si sólo se
resisten determinados sectores o subgrupos.
La cohesión aumenta la eficacia de los grupos de presión u otras formas de
movilización a través de dos mecanismos. En primer lugar, la cohesión refuerza
la posición negociadora de las élites económicas al aumentar el coste de las
estrategias de divide y vencerás. Si la cohesión es débil, los responsables
políticos pueden negociar la aceptación de determinados sectores o subgrupos
ofreciendo sólo concesiones marginales. Esta lógica se aplica a las élites
empresariales tanto a nivel intersectorial como sectorial. La cohesión de toda la
economía refuerza la posición negociadora de las empresas en cuestiones d e
interés intersectorial, mientras que la cohesión sectorial refuerza la posición
negociadora de un sector en cuestiones que afectan a sus propios intereses
particulares. En segundo lugar, la cohesión ayuda a conferir legitimidad a las
demandas de las élites económicas. Por el contrario, cuando la oposición no
está coordinada o no existe un frente unido, las demandas de un grupo concreto
pueden ser desestimadas por estrechas e interesadas (Silva - 997:
*46). Esta dinámica es especialmente relevante en lo que respecta a los
impuestos intersectoriales; en el
En ausencia de cohesión entre las élites, el gobierno puede presentar a cada
sector como demandante de un trato especial y como un intento injusto de
trasladar la carga fiscal a los demás. En el caso de los impuestos que afectan a
un solo sector, la solidaridad de las élites económicas más amplias puede
legitimar y amplificar la oposición de ese sector.
La opinión de sentido común de que la unidad aumenta el poder empresarial
aparece con frecuencia en la literatura sobre empresas, élites y reformas
económicas. En su clásico
En un estudio sobre la redistribución en A m é r i c a L a t i n a , Ascher ( 94:4 )
concluye que "si s e permite la formación de una coalición de ricos, es probable
q u e los resultados sean devastadores" para la reforma progresista. Por el
contrario, observa que la redistribución
es más factible cuando las élites están divididas regional o sectorialmente, ya
que dichas divisiones pueden aprovecharse para impedir la formación de una
élite-oposición unida.
frente. Frieden ( 99 : 3 3 ) expone un argumento similar a n i v e l sectorial: "Cuanto
más éxito tenga un sector a la hora de unirse para plantear demandas comunes a los
responsables políticos, más poderosa será la presión que pueda e j e r c e r ". La
literatura sobre regulación y fiscalidad en Estados Unidos llega a con-
 Considero que la organización englobante es el más importante de los
diversos factores que contribuyen a la cohesión. Las asociaciones
empresariales fuertes de toda la economía fomentan la cohesión intersectorial
forjando el consenso entre sus miembros (Schneider
• 4a) y actuar con autoridad en su nombre. Las asociaciones empresariales
también pueden defender los intereses de las élites económicas de forma
mucho más amplia, incluyendo a los asalariados con rentas más altas y a los
propietarios de negocios, así como a las empresas y corporaciones.
Las asociaciones de ámbito económico pueden servir de interlocutores clave
entre el gobierno y las élites económicas, coordinando las acciones de los
grupos de presión u otras formas de acción colectiva, incluidas las protestas.
Del mismo modo, las asociaciones sectoriales fuertes pueden contribuir a la
cohesión sectorial. Aunque la acción colectiva puede tener lugar en ausencia
de una organización que la englobe, será mucho más fácil mantener un frente
unido cuando exista dicha organización. En resumen, la organización
p r o p o r c i o n a u n a columna vertebral institucional para la cohesión.
Varios factores adicionales pueden contribuir a la cohesión. Una fuerte
identidad común que distinga a las élites económicas de otros grupos
socialmente construidos contribuye a la cohesión (Lieberman zoo 3: i 6) al
promover la solidaridad de las élites. Del mismo modo, una ideología
compartida puede fomentar la cohesión ( Frieden 99 :
go, Levi x 9 : I )= ayudando a definir una identidad común o un inter- común.
Por último, la homogeneidad y la concentración (un número relativamente
pequeño
de los agentes económicos dominantes) son factores frecuentemente citados
que promueven la cohesión empresarial y facilitan la acción colectiva (Olson
965, Frieden 99 *. Etchemendy zo i I ).

Experiencia
Los conocimientos técnicos pueden conferir poder instrumental a través de
varios mecanismos. En primer lugar, puede ser un requisito previo para que
los agentes empresariales tengan acceso a los responsables políticos. El poder
ejecutivo puede tener poco interés en consultar a las asociaciones
empresariales a menos que aporten conocimientos técnicos. En segundo lugar,
los conocimientos técnicos pueden aumentar la eficacia de los grupos de
presión al legitimar las demandas de las élites económicas y hacer que sus
argumentos sean más persuasivos. El dominio de los criterios técnicos puede
ayudar a los actores empresariales a enmarcar sus intereses como congruentes
con los objetivos de desarrollo del país, mientras que de otro modo podrían
ser percibidos como puramente egoístas*.

" En una l í n e a similar, Blyth (iooz: 38) sostiene que las ideas son "recursos cruciales en la
promoción de la acción colectiva".
" Obsérvese que, aunque los intereses comunes pueden facilitar la acción colectiva, la cohesión no es
simplemente una func-
de la distribución de las preferencias subyacentes. Los capítulos Y y 7 ^ analizan casos en los que
una cohesión débil creó problemas de acción colectiva que limitaron la influencia de las élites a
pesar de la amplia oposición a las subidas de impuestos. Obsérvese también que e l contenido y/o
la naturaleza de las preferencias de las élites varían de forma análoga a las preferencias de las élites.
independiente de la potencia en esta formulación.
'- Conaghan y Malloy i 994: z3} y Silva ( - 997: ' 76) hacen observaciones similares.
 Riqueza privada e ingresos públicos partidos conservadores
en las campañas electorales (GibSOR 99- i i ) y, por tanto, pueden ayudar a las élites
económicas a obtener representación partidista. Las empresas también pueden
en términos de preocupaciones técnicas que comparten los responsables
utilizar el acceso a los medios de comunicación como parte de
políticos. Los legisladores también pueden ser más fácilmente influenciables
cuando los grupos de presión empresariales tienen sólidas credenciales técnicas.
Invertir en las divisiones de investigación de las asociaciones empresariales o
'' Véase Schneider (zoi 3: 47) sobre los think tanks latinoamericanos.
financiar grupos de reflexión que elaboren recomendaciones políticas son dos
formas en que las empresas pueden tratar de adquirir y difundir conocimientos
técnicos.'*.
El grado en que los conocimientos técnicos de las empresas ayudan a
legitimar las demandas y a elaborar argumentos persuasivos depende de los
conocimientos que posean los responsables políticos. Como sostiene Culpepper
(zo i i), cuando los agentes empresariales poseen más conocimientos que los
responsables políticos sobre cuestiones políticas muy complejas y oscuras, éstos
tienden a ceder el paso a los grupos de presión. En algunos casos, los
responsables políticos pueden incluso
delegar la elaboración de normas en los agentes empresariales (Culpepper ioi i:
*7 ). En cambio, es poco probable que los responsables políticos con amplios
conocimientos sobre el tema en cuestión
aceptan evaluaciones empresariales sin escrutinio, y pueden detectar
rápidamente fallos en argumentos supuestamente técnicos elaborados para
legitimar demandas empresariales.
La medida en que la experiencia confiere poder instrumental también depende
de si los responsables políticos y las élites económicas en cuestión se han
formado en escuelas de pensamiento económico similares. Es poco probable que
los políticos ortodoxos se dejen convencer por argumentos económicos
heterodoxos, y viceversa. Por ejemplo, los argumentos de que la eliminación de
los créditos fiscales implica una doble imposición técnicamente inadecuada
pueden resonar entre los economistas muy ortodoxos, pero los políticos
heterodoxos pueden no estar convencidos.
A pesar de la importancia potencial de los conocimientos técnicos, no
desempeñan un papel central a la hora de explicar la variación de los
resultados de la política fiscal en los casos examinados en este libro. La
mayoría de las asociaciones empresariales contaban con una importante
capacidad técnica, pero a veces obtenían concesiones de los responsables
políticos y otras no, incluso cuando ambas partes defendían principios
económicos ortodoxos. Esta fuente de poder no desempeña un papel causal
importante, principalmente porque todos los funcionarios del poder ejecutivo
encargados de la política fiscal tenían una amplia formación técnica.

Acceso a los medios

El acceso preferente a los medios de comunicación puede ayudar a las élites
económicas a influir en la política a través de un mecanismo indirecto: la
formación de la opinión pública. Los editoriales, los informes tendenciosos y la
amplia cobertura de las posiciones de las élites económicas pueden persuadir a
los votantes para que adopten esos puntos de vista y animar así a los políticos a
aplicar políticas congruentes. En la medida en que los políticos responden a la
opinión pública, e l a c c e s o a l o s m e d i o s d e comunicación puede
afectar a la agenda de reformas del ejecutivo y/o influir en los votos de los
legisladores. El acceso preferente a los medios también puede dar ventaja a los
 Algunos sostienen que esta hipótesis no está firmemente respaldada en el caso de Estados Unidos
El poder de las élites económicas 4' (Hall y Wa yman - 990: 798, Ba umga rtner et al. zoo9); las pruebas de Brasil sugieren que las
contribuciones a las campañas sí conducen a "quid pro quos" (Samuels zoo i: 3 y ).
estrategias a más largo plazo para cambiar los términos del debate público y
definir el alcance de las opciones políticas que se consideren adecuadas".
Autores que se remontan a Mills ( x9 56: 3 x 5) y Miliband { x9 69: i 8z, zz i ) han
identificado el acceso a los medios de comunicación como una fuente clave de poder
instrumental, y gran parte de la investigación contemporánea está de acuerdo.87 En
América Latina, la fuerte concentración de la propiedad de los medios de
comunicación y los fuertes incentivos financieros para atender a los anunciantes*-
sugieren que los medios de comunicación son una fuente clave de poder instrumental.
Sin embargo, dado que los vínculos entre la opinión pública y la política suelen
ser tenues, como se analiza en el capítulo i, el papel del acceso a los medios de
comunicación como fuente de poder podría ser especialmente importante. Sin
embargo, dado que los vínculos entre la opinión pública y la política son a
menudo t e n u e s , como se analiza en el capítulo i, no debe exagerarse el papel
del acceso a los medios de comunicación como fuente de poder. Los sondeos
de opinión y los datos de encuestas sobre reformas fiscales en América Latina
son escasos, lo que dificulta el análisis sistemático de los efectos de los medios
de comunicación. Sin embargo, esta falta de datos sugiere por sí misma que la
opinión pública y, por tanto, el acceso a los medios de comunicación, tienden a
desempeñar un papel modesto en la política fiscal. En Chile, donde se
considera que las empresas disfrutan de un acceso preferente a los medios de
comunicación, yo sostengo que otras fuentes de poder instrumental fueron
mucho más importantes a la hora de influir en la política fiscal. Cuando las
empresas gozaban de una cobertura mediática favorable pero no disponían de
otras fuentes de poder, su influencia era escasa, como en el caso del sector
industrial argentino durante la década de los 90 y de los productores agrícolas en la
década de los zoos3'.
Y donde las empresas no recibían ni acceso preferente ni cobertura favorable...
edad, otras fuentes de poder instrumental conferían influencia, como en el caso
de la
finanzas en Argentina durante el *9905.

El dinero aumenta la capacidad de las élites económicas para organizarse,

invertir en conocimientos técnicos, contratar grupos de presión y acceder a los
medios de comunicación. Cabe destacar otros tres mecanismos que vinculan el
dinero y la influencia y que han sido muy estudiados. En primer lugar, las
contribuciones económicas pueden influir en los votos de los legisladores,
aunque los autores no se ponen de acuerdo sobre en qué medida. En segundo
lugar, las donaciones financieras pueden movilizar la parcialidad en el Congreso
y dar forma a la agenda legislativa (Hall y Wayman i 99o). Tercero,

" Véase la discusión de las adiciones 1 en la sección posterior sobre "poder discursivo".
En Estados Unidos, Smith ( iooo) sostiene que las empresas consiguen influencia financiando grupos
de reflexión, cuyos portavoces reciben gran atención mediática gracias a sus credenciales técnicas.
" Fox y Wa isbord (zooi), Hughes y Lawson ( zoo4), Wolf ( zoo9 j, Becerra y Mastrini
(zoo9), Boas (zoi 3).
'- Creo que Ben Ross Schneider para este punto. Globo de Brasil es un ejemplo destacado.
° Schneider (z°°4^: ' 9 3 ) observa que la "gran fuerza de la asociación industrial argentina fue su
visibilidad en la prensa" en 9905; sin embargo, logró poca influencia en la política fiscal (Capítulo y
). Del mismo modo, las preocupaciones de los agricultores recibieron amplia cobertura en el
periódico argentino
La N'Jrir'n, pero influyó en la política fiscal de las exportaciones durante muchos años (Cha pter y).
*Etchemendy (zo i i: 67-68) subraya la importancia de los recursos materiales para e l cabildeo
empresarial durante el ajuste estructural en Argentina.
 Graetz y Sha piro (Hoo 5), Hacker y Pierson {zo i o), Gilcns (zo i i).
4* Riqueza privada y revelación pública Se dispone de información más amplia sobre Brasil (Sam uels ioo i ). Sobre la financiación de
campañas en América Latina, véase Posada-Carbó y Ma lamud (zo y ).
Las contribuciones a las campañas pueden dar a los partidos conservadores una Véase también Przeworski y Wa llerstein ( *9 ) y Winters ( I996).
ventaja electoral. Aunque las empresas suelen hacer donaciones a todos los
candidatos importantes, las contribuciones a los partidos conservadores tienden a
ser mucho más sustanciales; como señala Gibson { v9-), las contribuciones a las
campañas son un componente importante de la relación entre las élites económicas
y los partidos conservadores.
En general, se discute acaloradamente hasta qué punto el dinero procura
influencia política: algunos autores sostienen que apenas influye, otros reclaman
que se preste más atención a este recurso y algunos lo sitúan por encima de todas
las demás fuentes de poder (Winters zoi i ). Dada la dificultad de obtener datos
relevantes en América Latina, el análisis sistemático del dinero como fuente directa
de poder queda fuera del alcance de este libro.'- Aunque mi opinión es que el dinero
sí importa, encuentro que otras fuentes de poder (que el dinero puede en parte
apuntalar) explican la mayor parte de la variación política observada en este
estudio.

2 . 2 P U B L O D E E S T R U C T U RA L

El poder estructural se deriva del comportamiento de maximización de beneficios

de los agentes del sector privado y de las expectativas de los responsables políticos
sobre las c o n s e c u e n c i a s económicas agregadas de las innumerables
decisiones individuales de inversión adoptadas en respuesta a las decisiones
políticas. BlOCk 977) y LindblOm I*977. *9 -), que teorizaron originalmente este
concepto,*' subrayaron que los gobiernos de las sociedades de mercado dependen
de las empresas para invertir y producir d e forma que fomenten la prosperidad
colectiva. En consecuencia,
El poder estructural surge de la preocupación de que una política provoque una
reducción de la inversión, una fuga de capitales o un descenso de la producción,
debido a los incentivos de mercado que la política crea para las empresas, los
propietarios del capital o los productores. A su vez, la reducción de la inversión o
de la producción puede p r o v o c a r u n crecimiento lento o decreciente,
desempleo u otros problemas macroeconómicos. Si los responsables políticos
prevén tales resultados agregados negativos, pueden abstenerse de iniciar la política
en cuestión en aras de la consecución de los objetivos de desarrollo o para evitar
el castigo en las urnas por la disminución de la prosperidad. La característica
definitoria del poder estructural es que no requiere organización ni capacidad de
acción política, sino que los signos del mercado coordinan las reacciones en el
ámbito económico. C o m o resumen Hacker y Pierson l zoo z: z8I ): "La presión
para proteger los intereses empresariales se genera de forma automática y apolítica.
Es el resultado de la inversión privada e individual

Samuels {zooi ) concluye que, en Brasil, los partidos de izquierda reciben menos financiación
empresarial, y las contribuciones a las campañas tienen un gran efecto en las elecciones. Sobre las
contribuciones empresariales que ayudaron a Yeltsin a derrotar a los competidores de izquierdas en
Rusia, véase Easter (zo i z: 68). En términos más generales, véase Yadav (zo i i: z 6-z9) sobre la
creciente importancia de los fondos empresariales para la financiación de campañas en las
democracias en desarrollo y Arrio la sobre la financiación empresarial de las campañas de la
oposición africana.
Ba umgartner et a1. ( zoop) y Culpepper (to i o) tienden hacia este punto de vista.
 *° Véase Winters (* e9*- z3 ) para profundizar en este punto. Véase también el capítulo 8 sobre el
El poder de las élites económicas 43 poder estructural del sector boliviano de los hidrocarburos.

decisiones tomadas en miles de empresas, más que de cualquier esfuerzo

organizado para influir en los responsables políticos".
Para entender mejor este concepto, operacionalizo el poder estructural
como una amenaza de desinversión creíble y económicamente significativa.
En algunos casos, la amen aza de des inver s ión puede adoptar la forma de
una amenaza de salida, por la que los responsables políticos prevén que las
élites económicas nacionales o extranjeras retirarán su capital del país en busca
de mayores beneficios en otros lugares. En otros casos, la amenaza de
desinversión puede adoptar la forma de una amenaza de retención, por la que
los responsables políticos anticipan que las élites económicas cancelarán o
pospondrán la inversión productiva". Por ejemplo, una empresa podría
distribuir beneficios entre los accionistas en lugar de reinvertir. Más allá de las
amenazas de desinversión, el poder estructural también puede conllevar
amenazas de que una política simplemente hará que la inversión se estanque
en los niveles existentes o impedirá que la inversión aumente en la medida
deseada. En términos aún más generales, el poder estructural puede
implicar la amenaza de que una reforma perturbe las actividades
económicas normales distintas de la inversión; por ejemplo, las señales
desfavorables del mercado podrían llevar a los empresarios a reducir o detener
la producción, o a mantener sus productos fuera del mercado hasta que se
den unas condiciones más favorables.*- Para simplificar, utilizo el término
desinversión en todo el análisis que sigue.
¿Qué hace creíble una amenaza de desinversión? En primer lugar, los
agentes del sector privado deben tener incentivos significativos y concretos
para retener o deslocalizar la inversión; muchas políticas no crean tales
incentivos, aunque a las élites económicas no les gusten. Además, para que
haya amenazas de salida, el capital debe ser móvil. Sin embargo, el poder
estructural en general no requiere la movilidad del capital. Por ejemplo, es
poco probable que las industrias extractivas con grandes inversiones
hundidas cierren sus operaciones, pero el poder estructural puede surgir de la
preocupación de que una política desincentive nuevas inversiones.-° La
movilidad del capital tampoco confiere necesariamente poder estructural; la
política debe crear realmente incentivos negativos a la inversión.
En cuanto a la importancia, una amenaza creíble de desinversión generará
un fuerte poder estructural si el sector o la clase de inversores en cuestión
desempeña un papel importante en la economía del país. Por ejemplo, un
sector que constituya una gran proporción del PIB, sirva como motor de
crecimiento, impulse la creación de empleo o desempeñe un papel
fundamental para garantizar el buen funcionamiento de la economía en
general.

" Esta distinción entre amenazas de retención y de salida se basa en Winters (i qq6: z z), que
diferencia entre retirar la inversión, una opción disponible para todos los inversores, y
deslocalizar la inversión, que sólo es posible cuando el capital es móvil. Sobre la retirada de la
inversión, observa: "En el nivel más dramático, se puede cerrar una fábrica. En un nivel
mucho más sutil, una expansión,
se puede aplazar o cancelar una nueva inversión o algún tipo de reinversión".
'" Véase el capítulo 7 sobre las empresas exportadoras de cereales que suspenden periódicamente
sus operaciones durante el
lOOI CfíSíS.
44 Riqueza privada e ingresos públicos El poder de las élites económicas 45

(por ejemplo, el sector financiero4' ) tiene el potencial de generar un poder TAB LE z. z. Poder estructural y amenazas desinresimenf
estructural más fuerte que un sector que carezca de tales características. Incluso una
desinversión sustancial dentro de un sector débil o económicamente insignificante Amenaza "objetiva" de desinversión
puede causar poca con-
ción. No obstante, conviene subrayar que la importancia económica y la Alta BAJA
estructura
poder no son sinónimos, aunque los autores a veces los tratan como tales
(Handley zoo8: i o ).-' Alto a) Fuerte poder estructural b) Fuerte poder estructural
Predecir el comportamiento de los inversores y los efectos agregados de una Mantiene la reforma fuera de (percibido)
miríada de decisiones de inversión individuales no es una ciencia exacta. Los la agenda, a menos que Mantiene el zeiozmo fuera
observadores racionales, incluidos los economistas altamente cualificados, pueden prevalezcan otras prioridades de la agenda, a menos que
discrepar sobre las consecuencias probables de una reforma, especialmente en prevalezcan otras
Previsto
prioridades
situaciones reales en las que muchas otras variables pueden afectar a la
inversión.
ment. L a información incompleta y la incertidumbre durante los periodos de Desinversión Bajo c) Amenaza débil d) Poder estructural débil
inestabilidad también pueden dificultar la predicción de cómo afectará una política (percibida )Poder estructural Sin efecto en las decisiones
a las tendencias de inversión. Sin efecto en el programa de políticas
Por lo tanto, el poder estructural depende de las percepciones de los reformas
responsables políticos en el siguiente sentido: si los responsables políticos La amenaza real de
perciben incentivos significativos a la desinversión y un impacto económico desinversión puede afectar al
sustancial asociado, estas preocupaciones influirán en la formulación de la destino de la propuesta
o duración de la reforma
agenda independientemente del impacto real que tendría la reforma, que es
promulgada
inobservable en esta fase de la formulación de políticas (Cuadro i.z, cuadrantes
a, b). Si los responsables políticos no prevén la desinversión, o si creen que su
eco
Las consecuencias económicas serán insignificantes, entonces el poder Etchemendy (zoz i: 79) utiliza "structura 1 power" para describir "el valor que los sectores industriales
estructural - ya sea débil o simplemente percibido como tal - no tendrá ningún generan en relación con su grado de concentración", que combina indicadores de
importancia (valor generado) y capacidad de acción colectiva {número de empresas del sector);
efecto sobre si se propone o no una reforma (Tabla z.z, cuadrantes c, d), esta última introduce aspectos de poder instrumental.
independientemente de si esa reforma hubiera estimulado, o finalmente -' A propósito, El factor faltante de Ambroce Bierce: "'Tu acto fue imprudente,' exclamé 'como ves
estimula, la desinversión. En otras palabras, lo que importa para la formulación / por el resultado". Me miró solemnemente. / 'Al elegir el curso de mi acción', dijo, / 'no tenía el
de políticas es la amenaza anticipada de desinversión, no la amenaza "objetiva" resultado para guiarme'".
inobservable de desinversión.
Pueden surgir discrepancias entre las previsiones de los responsables
políticos sobre el posible impacto de una reforma en la inversión y las
consecuencias económicas reales de la reforma. Por un lado, los responsables
políticos podrían anticipar una desinversión significativa incluso si es poco
probable que una reforma altere el comportamiento de los inversores (Cuadro
z.z, cuadrante b). Por otro lado, los responsables políticos podrían no anticipar
la desinversión en los casos en que los inversores respondan negativamente a
una reforma (cuadro z.z, cuadrante c). Como señalan Hacker y Pierson (iooz:
z8z) "el poder estructural es un dispositivo de señalización; por sí mismo no
dicta las decisiones políticas". En algunas condiciones, los responsables
políticos pueden malinterpretar o simplemente no detectar la señal.
Retrospectivamente, a veces es posible identificar percepciones erróneas,
especialmente cuando las reformas promulgadas parecen producir una posterior
desinversión,4' de wht°fl

Woll (zoi q: ioi -oz) subraya el enorme tamaño del sector financiero y las intrincadas formas en
que se integra con la economía real y le sirve de apoyo en las democracias desarrolladas.
Sin embargo, en los casos en que la preocupación por la inversión
mantuvo las reformas fuera de la agenda, es imposible saber definitivamente
cómo habría respondido realmente la inversión; la amenaza "objetiva" de
desinversión sigue siendo inobservable. En consecuencia, en los casos en que
los cuadrantes a) y b) (Cuadro z. z) no pueden distinguirse
r a z o n a b l e m e n t e , simplemente califico el poder estructural como fuerte.
Hasta ahora, este debate ha tratado el poder estructural como un factor que
influye en el orden del día.
Sin embargo, el poder estructural también puede afectar al destino de las
iniciativas de reforma una vez que han sido presentadas. Por ejemplo, cuando las
iniciativas del ejecutivo requieren la aprobación del Congreso, la preocupación
de los legisladores por la reducción de la inversión puede obligarles a votar en
contra de una reforma, incluso si los responsables políticos del ejecutivo creen
que la reforma no tendrá consecuencias económicas negativas. En otras
p a l a b r a s , el poder estructural puede considerarse fuerte en el legislativo
pero débil en el ejecutivo (o viceversa).
Otra posibilidad es que los responsables políticos comprueben a posteriori
que el mero anuncio o puesta en marcha de una propuesta precipita realmente
la desinversión. Asimismo, la desinversión real tras la aplicación de una
reforma puede llevar a los responsables políticos a modificar o rechazar la
propuesta.

-- Véase el capítulo 8 sobre la reforma de los hidrocarburos del zoo 5 de Bolivia.

-' Por ejemplo, Hacker y Pierson (zoo i), Fuchs ( zoo7), Y Falk ner (zooq) equiparan implícitamente el
poder de estructura 1 con la influencia "indirecta" o el "poder de establecimiento de la agenda".
Smith ( z o o o ) es una excepción.
-Przeworski y Wa llerstein (1.988) concluyen que la anticipación de los aumentos de impuestos por
parte de las empresas puede dar lugar a una reducción de la inversión antes de su aplicación.
46 Riqueza privada e ingresos públicos
derogar la reforma infractora. En estos casos, el poder estructural adopta la
forma de
o amenaza de desinversión realizada (cuadro z.z, cuadrante c).
Las prioridades contrapuestas pueden atenuar el impacto causal del poder
estructural. Los responsables políticos pueden tener otros objetivos que primen
sobre la inversión, aunque prevean que una reforma provocará desinversión.
Por ejemplo, un gobierno de izquierdas puede dar prioridad a la redistribución
sobre el crecimiento, el restablecimiento de la disciplina o la solvencia
financiera puede tener prioridad sobre el estímulo de la inversión, y la
pacificación de los sectores populares movilizados puede prevalecer sobre la
preocupación por las consecuencias económicas a largo plazo de una política.
Sin embargo, otras prioridades irán perdiendo relevancia a medida que aumente
la credibilidad y el impacto de la amenaza de desinversión.
En consecuencia, me baso en entrevistas con altos funcionarios del gobierno,
así como en documentos escritos, para determinar si ciertas reformas se
descartaron por temor a una reducción de la inversión y para explicar por qué
los responsables políticos percibían q u e e l poder estructural era débil o
fuerte. En la medida de lo posible, también examino los datos económicos
pertinentes para evaluar si las anticipaciones de los responsables políticos
representaban una lectura exacta de la amenaza "objetiva" de desinversión.
Muchos autores subrayan que los factores macroeconómicos, como el peso
relativo d e l Estado frente al sector privado en la actividad económica y los
niveles de integración económica internacional y movilidad global del capital,
determinan el poder estructural.
de los años noventa y principios de los noventa y noventa y cinco allanaron el
camino para que el poder estructural desempeñara un papel limitador mucho
más importante en América Latina y otras regiones.
regiones en desarrollo en comparación con décadas anteriores.
Sin embargo, en este contexto macroeconómico, el poder estructural
depende en gran medida del contexto; varía según los países, los ámbitos
políticos e incluso las propuestas de reforma específicas. Los factores
contextuales a nivel nacional, como el entorno político más amplio (Hacker y
Pierson zoom: z8 z, Gelleny y iVcCoy too i, Garrett y Mitchell zoo i ), o un
historial de inestabilidad económica u
Las percepciones son indispensables a la hora de analizar las reacciones anticipadas. Como tal, la
importancia de las percepciones está implícita en las formulaciones clásicas del poder estructural.
Tanto Winters ( 996: xv) como Hacker y Pierson ( zooi: z8z) anticipan este punto; el primero señala
que "las cuestiones de percepción y anticipación son... críticas para las acciones tanto de los
inversores como de los líderes estatales"; los segundos observan: "Si la influencia depende del miedo
a la desinversión, entonces variará e n función de lo creíbles que los responsables políticos crean que
e s esa amenaza". Los constructivistas de las relaciones internacionales (Bell z o i z, Bell y Hindmoor
zoi d) están desarrollando puntos sobre percepciones similares a los que yo planteo aquí y en trabajos
anteriores (Fairfield zo i o, zo i i ), pero se adentran en nociones relacionales de poder y cuestiones de
agencia que me parecen menos prometedoras para perfeccionar el poder estructural y convertirlo en una
variable causal empíricamente útil y conceptualmente distinta del poder instrumental.
Véase Winters (1996) sobre el auge de las materias primas y la movilidad del capital.
La Pobreza de las E lites Económicas 47
Una amplia intervención gubernamental puede afectar a la probabilidad de
que una reforma concreta provoque una reducción de la inversión o una fuga
de capitales. El poder estructural puede tener incluso un componente cultural,
en la medida en que las experiencias nacionales comunes creen expectativas
compartidas sobre cómo responderán los inversores a determinadas
r e f o r m a s ".- Además, la estructura más amplia del sistema fiscal puede
afectar a los incentivos que crea una subida específica de impuestos. Por
estos motivos, reformas similares pueden provocar una amenaza de
desinversión en un país, pero no en o t r o . Además, las reformas en distintos
ámbitos políticos pueden afectar o transmitir señales diferentes a los inversores
con distintos tipos
de activos (Maxfield - 997: 3 -39). Por ejemplo, la inversión en determinados
sectores o clases de activos puede ser muy sensible a las reformas con un
impacto relativamente pequeño.
Los altos precios de las materias primas pueden contribuir a esta última
situación en los sectores de la exportación de minerales y productos agrícolas.
En general, la medida en que una reforma concreta crea incentivos a la
desinversión depende no sólo de la medida en q u e afecta a los beneficios, sino
también de la rentabilidad prevista de las opciones de inversión alternativas y
de los costes de transacción asociados (Mahon 1996: z i ). Además, los
inversores pueden interpretar algunas reformas como señales de que sus activos
ya no son seguros, mientras que otras reformas pueden no suscitar tales
preocupaciones."'
El poder estructural también varía con el tiempo. El estado de la economía es
uno de los factores que pueden impulsar las fluctuaciones d e l p o d e r
estructural. Algunos autores han observado que el poder estructural debería ser
mayor durante las recesiones, cuando los responsables políticos tienden a priorizar
la inversión y la creación de empleo (Smith 2OOO: 148-49). En
En tales contextos, incluso las pérdidas de inversión marginales pueden ser
importantes, mientras que las pérdidas económicas pueden ser importantes.
Sin embargo, las crisis económicas pueden reducir el poder estructural (Block
979' Akard 99*: 609. Hacker y Pierson zooz). Si la inversión ya ha caído
drásticamente, como ocurrió durante la Gran Depresión, la desin-
La vestimenta puede crear pocos motivos de preocupación. Vogel (i 987: 394)
se basa en una sin- tesis de estos puntos de vista. Sostiene que el poder
estructural será débil cuando la economía esté en auge o en crisis, pero fuerte
cuando se den condiciones intermedias.
prevalecer. Aunque esta relación entre poder estructural y condiciones
económicas se mantiene en varios casos examinados en este libro, no es una
regla generalizable. Las amenazas de desinversión pueden persistir incluso en
épocas de fuertes
" Gracias a Peter Evans por esta información. Véase el capítulo 6 sobre los ingresos por intereses en
Argentina.
En Argentina, los depósitos a plazo fijo ilustran el primer caso (capítulo 6); la producción de soja
ilustra el segundo (capítulo 71).
'' El capítulo 6 ilustra este punto en relación con las reformas fiscales que afectan al sector financiero
argentino.
Para una opinión similar, véase Canipello (de próxima publicación) sobre la reducida capacidad
de los inversores financieros para influir en la política económica en América Latina durante
períodos caracterizados por bajos tipos de interés internacionales y altos precios de las
materias primas.
 empresariales pueden no cumplirse automáticamente (aunque los efectos de señalización
48 Riqueza privada e ingresos públicos podrían ser importantes). Además, los responsables políticos no siempre aceptan sin reservas las
evaluaciones de los agentes empresariales.
el crecimiento económico,'3 las Críticas de itfld €-COnomiC pueden enhaRC€- rath€-l thin fl dimiFluir
e l p o d e r estructural, dependiendo de cómo alteren los incentivos de los
inversores y la importancia económica relativa del sector o sectores en cuestión.
Dada la especificidad del poder estructural en contextos y reformas particulares, el
poder estructural debe evaluarse cuidadosamente caso por caso.
Dado que los expertos pueden discrepar sobre la probabilidad de que una
reforma estimule una reducción de la inversión, la rotación en el gobierno es
otro factor que puede provocar fluctuaciones temporales en el poder (percibido) de
la estructura. Si las nuevas autoridades adoptan principios económicos diferentes a
los de sus predecesores, pueden considerar que una reforma determinada es más o
menos perjudicial para la inversión de lo que suponían los anteriores titulares.
Incluso los responsables políticos y los tecnócratas con una formación económica
similar pueden predecir consecuencias diferentes de una reforma determinada y
tener opiniones distintas sobre la credibilidad de las amenazas de desinversión.
La identificación de estas múltiples fuentes de variación ayuda a recuperar las
estructuras.
como concepto analítico útil. Los primeros estudios, en particular la
formulación de Lindblom de "el mercado como prisión", consideraban que el
poder estructural era extremadamente restrictivo y no podía explicar las amplias
diferencias entre países.
en los regímenes de política económica. * Pero un análisis cuidadoso de cómo varía
el poder estructural a lo largo del tiempo, en los distintos ámbitos políticos y en los
distintos países, junto con la atención prestada al poder instrumental,
proporciona un fuerte impulso para explicar el cambio político.

2 . ) I NTE G R A C I Ó N D E A N Á L I S I S D E L A P O T E N
C I A I N S T R U M ENTA L Y ESTRUCTURAL

Históricamente, el concepto de poder estructural surgió en parte como reacción

tanto contra las definiciones instrumentales del poder como contra sus críticos
pluralistas, que

Véase el capítulo 6 sobre la tributación de los intereses en Argentina. En términos más generales,
incluso durante los auges económicos, cuando podría parecer que los responsables políticos tienen
poco que temer, puede prevalecer la preocupación de que una política desincentive la inversión y
desvíe la trayectoria económica positiva.
Por ejemplo, Eyzaguirre y Velasco, ministros de Hacienda chilenos ortodoxos de centro-izquierda,
discreparon sobre cómo afectaría a la inversión el aumento del impuesto de sociedades {Capítulo j ).
Lindblom i 9 *: } L6) afirma: "Una línea de reforma tras otra se ve bloqueada por el castigo
prospectivo. Una enorme variedad de reformas socavan de hecho las expectativas empresariales de
rentabilidad y, por tanto, reducen el empleo." Para otras críticas, véanse Vogel ( i q 87) y Hacker y
Pierson ( zooz}, estos últimos ofrecen una perspicaz revisión de las perspectivas cambiantes sobre las
constricciones impuestas por el poder scruccural.
" El hecho de que Lindblom no problematice la credibilidad de las amenazas de desinversión
ayuda a explicar por qué presenta el poder estructural como monolítico e invariable. Lindbloffl
1'977' ' 5) escribe: "Las profecías de algunos tipos tienden a autocumplirse. Si los portavoces de
los empresarios predicen que las nuevas inversiones s e r e t r a s a r á n si no se reducen los
impuestos, sólo hay que dar un paso para que las decisiones empresariales pospongan la
inversión hasta que se conceda la reducción fiscal". Sin embargo, el efecto de una política sobre
el comportamiento inversor
puede no ser clara, y cuando hay muchos inversores implicados, las predicciones de los líderes
 Véase el capítulo 6 sobre el acceso a la información bancaria en Argentina durante los años 90.
El poder de las élites económicas

argumentaron que las divisiones y diferencias de intereses dentro de la

comunidad empresarial socavaban las primeras nociones de una élite de poder.
Los analistas tendían a defender uno u otro tipo de poder en lugar de adoptar
una visión integrada en la que las élites econó- micas pueden poseer uno o
ambos tipos de poder en un contexto determinado. Como señalan Hacker y
Pierson (zoom), la incapacidad de incorporar tanto el poder instrumental como
el estructural en un único marco analítico contribuyó al estancamiento de la
literatura y al declive del interés por el concepto de poder dentro de la política
comparada. Sin embargo, examinar ambos tipos de poder es fundamental para
comprender los medios y el grado en que las élites económicas ejercen
influencia en las democracias de mercado. Esta sección explica cómo los dos
tipos de poder pueden agregarse e interactuar, aunque sigan siendo
conceptualmente distintos.
Cuando las élites económicas disfrutan tanto de poder estructural como de
poder instrumental, pueden lograr una influencia más consistente y sustancial.
En estos casos, pueden ejercer influencia a través de múltiples canales; cuando
un medio no logra el objetivo, otro puede tener éxito. Por ejemplo, si el poder
estructural no disuade a los responsables políticos de proponer una reforma a
la que se oponen las élites económicas, el poder instrumental puede ayudarles
a obtener concesiones más adelante en el proceso de formulación de políticas.
Además, el poder instrumental y el poder estructural pueden reforzarse
mutuamente: cada uno puede ser más fuerte en presencia del otro. Por un lado,
el poder instrumental puede aumentar el p o d e r estructural. Por ejemplo,
presionar desde una posición de fuerte poder instrumental puede exacerbar la
preocupación de los responsables políticos de que una reforma provoque
desinversión; en otras palabras, el poder estructural puede verse reforzado por
el poder instrumental "7. Las élites económicas afirman con frecuencia que no
prestar atención a sus recomendaciones políticas tendrá graves consecuencias
económicas, y estas advertencias se tomarán más en serio cuando tengan
relaciones sólidas con los responsables políticos y recursos como la
e x p e r i e n c i a técnica. Incluso es posible que los grupos de presión
convenzan a los responsables políticos de que EXISTE una amenaza creíble de
desinversión cuando no albergan preocupaciones preexistentes sobre el
impacto económico de una reforma. Esta situación puede darse cuando los
responsables políticos carecen de conocimientos suficientes para evaluar de
forma independiente las afirmaciones de las élites económicas de que
una reforma disuadirá la inversión y el crecimiento. El argumento de
Culpepper (ROI I: 178) de que los conocimientos especializados son la clave
de la influencia empresarial en cuestiones de escasa relevancia se basa en gran
medida en esta lógica (aunque no se refiere ni a los aspectos instrumentales ni
a los estructurales).
tural power): los políticos con escasos conocimientos en ámbitos políticos
como la normativa sobre adquisiciones de empresas responden a las exigencias
de los directivos porque "no quieren arriesgarse a estropear la economía".
Otro escenario que implica un refuerzo instrumental del poder estructural
podría darse cuando el poder instrumental de las empresas motiva el
nombramiento de funcionarios clave del gobierno (por ejemplo, el ministro de
economía) cuya formación técnica les predispone a estar muy preocupados por
las consecuencias económicas de una política que va en contra de las
preferencias empresariales. En este ejemplo, la preocupación por