Diagnostico - de - Gobernanza - e - Instrumentos Santos Santillanes

Corredor Ecológico de la Sierra Madre
Diagnóstico de Gobernanza e IE
Oriental
(CESMO)
Diagnóstico de Gobernanza e
Instrumentos
Económicos en las Zonas Prioritarias
del CESMO
Informe Regional
Consultores
Jonathan Ruíz Barrón

Santos Santillanes Chacón
Municipios prioritarios del CESMO 1

Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente representan la opinión

de la CONANP y GIZ. Se autoriza la reproducción parcial o total, siempre y cuando sea sin
fines de lucro y se cite a la fuente de referencia.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. SEMARNAT.
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. CONANP.
GIZ - Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.
Cooperación al Desarrollo entre México y Alemania Proyecto: “Conservación de la

Biodiversidad en la Sierra Madre Oriental y el Golfo de México” PN: 10.9070.3-001.00.
Equipo de coordinación regional y autores del estudio: Jonathan Ruiz Barrón y Santos
Santillanes Chacón.
© Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Camino al Ajusco No.200 Col. Jardines de la Montaña Delegación Tlalpan 14210, México,
D.F.
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GIZ) GmbH.
Dag-Hammerskjöld-Weg 1-5.
65760 Eschborn/Alemania.
Oficina de Representación de la GIZ en México.
Torre Hemicor. Av. Insurgentes Sur No. 826, PH Col. Del Valle; Del. Benito Juárez, 03100,
México, D.F.
T +52 55 55 36 23 44
F +52 55 55 36 23 44
E giz-mexiko@giz.de
www.giz.de/mexico
El equipo de coordinación regional desea agradecer ampliamente todas las facilidades

brindadas, primeramente por GIZ, tanto en sus oficinas centrales del Proyecto en la Cd. de
México como en sus representaciones en SLP e Hidalgo. También agradecer a las
representaciones de la CONANP en los estados por el apoyo permanente para que esta
consultoría alcanzara su cometido. Y por supuesto a todos los actores gubernamentales
(destacando a todos los que integran los Grupos de Seguimiento) y no gubernamentales
que de manera amable accedieron a las entrevistas y solicitudes de información.

Índice de contenido
PRESENTACIÓN ........................................................................................................................... 8
RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................................ 10
CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 17
1.1 Antecedentes ......................................................................................................... 17
1.2 Objetivo del componente de gobernanza .............................................................. 18
1.3 Objetivo del componente de Instrumentos Económicos ...................................... 19
1.4 Metodología y fuentes de información consultadas ............................................. 19
CAPÍTULO 2 CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS PRIORITARIAS DEL CESMO............................ 22
2.1 Aspectos generales del CESMO ........................................................................... 22
2.2 Dimensión ambiental ............................................................................................ 17
2.3 Dimensión económico-productiva ........................................................................ 18
2.4 Dimensión socio-cultural ...................................................................................... 21
CAPÍTULO 3 DIAGNÓSTICO DE GOBERNANZA EN EL CESMO ................................................... 23
3.1 Elementos del concepto de gobernanza ................................................................ 23
3.2 Estructuras de gobernanza y actuación institucional ............................................ 24
3.2.1. Estructuras de gobernanza en el sector agropecuario ............................ 25
3.2.2. Estructuras de gobernanza en el sector ambiental ................................. 27
3.2.3. Estructuras de gobernanza en el sector social y cultural ....................... 30
3.2.4. Actuación institucional de las estructuras ............................................. 31
3.3 Formas de organización de acuerdo a intereses productivos ................................ 33
3.4 Formas de organizaciones por afinidad histórico-cultural.................................... 36
3.5 Planeación y gestión del territorio ........................................................................ 37
3.6 Programas de desarrollo regional y local.............................................................. 39
3.7 Capacidades locales .............................................................................................. 41
CAPÍTULO 4 DIAGNÓSTICO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS .................................................. 44
4.1 Elementos del concepto de Instrumentos Económicos ......................................... 44
4.1.1 Panorama general en la orientación de los Instrumentos Económicos en
México .................................................................................................... 45
4.2 Actualización de los diferentes subsidios aplicables al CESMO ......................... 49
4.2.1 Principales Instrumentos Económicos identificados en las Zonas
Prioritarias .............................................................................................. 71
4.3 Identificación de los subsidios que se duplican y contraponen ............................ 73
4.4 Programas que se complementan o son compatibles en el territorio .................... 76
4.5 Diagnóstico de las organizaciones que aplican a subsidios .................................. 78
4.6 Listados de diferentes asociaciones de productores ............................................. 79
4.7 El papel de prestadores de servicios técnicos en las ZP ....................................... 81
4.8 Distribución espacial de los diferentes Instrumentos Económicos....................... 83
4.9 Número de apoyos solicitados y montos asignados ............................................. 84
4.10 Impacto por cambios de uso de suelo en el CESMO (Deforestación) ................. 84
4.11 Propuestas de diversificación productiva ............................................................. 86
4.12 Identificación de proyectos pilotos de SAGARPA y de CONAFOR................... 87
4.13 Identificación de buenas prácticas de los Instrumentos Económicos ................... 89
4.14 Identificación de los sistemas productivos ........................................................... 93
4.15 Identificación de los Comités Sistemas – Producto en el CESMO ...................... 93
CAPÍTULO 5 CONCLUSIONES Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD PARA EL CESMO ............................. 98
5.1 Conclusiones ......................................................................................................... 98
5.2 Áreas de oportunidad para el CESMO ............................................................... 105
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 110

Índice de Tablas
Tabla 1. Número de entrevistados en la región por tipo de actor .......................................... 20
Tabla 2. Número de entrevistados en la región por tipo de sector ........................................ 20
Tabla 3. Zonas Prioritarias definidas por sus valores ambientales ........................................ 18
Tabla 4. Principales actividades agrícolas en el CESMO por superficie ocupada ................ 19
Tabla 5. Actividades ganaderas en el CESMO y lugar ocupado a nivel nacional ................ 19
Tabla 6. Estructuras de gobernanza en el sector agropecuario .............................................. 26
Tabla 7. Estructuras de gobernanza en el sector ambiental-forestal...................................... 28
Tabla 8. Estructuras de gobernanza en el sector social ......................................................... 31
Tabla 9. Características relevantes de las estructuras de gobernanza.................................... 32
Tabla 10. Listado de organizaciones con fines productivos en Hidalgo ............................... 34
Tabla 11. Listado de organizaciones con fines productivos en SLP ..................................... 35
Tabla 12. Listado de organizaciones con fines productivos en Querétaro ............................ 35
Tabla 13. Instrumentos de planeación y gestión con aplicación en el CESMO .................... 39
Tabla 14. Actores con capacidades en el CESMO ................................................................ 43
Tabla 15. Programas y sus presupuestos orientados al desarrollo rural 2013 ....................... 49
Tabla 16. Principales Instrumentos Económicos identificados por sector ............................ 55
Tabla 17. Acceso a los principales programas del sector rural ............................................. 58
Tabla 18. Listado de Instrumentos Económicos en la ZP 1 en Veracruz .............................. 71
Tabla 19. Contraposición entre Instrumentos Económicos ................................................... 75
Tabla 20. Compatibilidad entre Instrumentos Económicos .................................................. 77
Tabla 21. Algunas formas de organización que aplican subsidio.......................................... 79
Tabla 22. Actores productivos identificados en Hidalgo ...................................................... 79
Tabla 23. Actores productivos en Veracruz .......................................................................... 80
Índice de figuras
Figura 1. Logística del trabajo y actores entrevistados ................................................ 19
Figura 2. Municipios prioritarios de estudio .................................................................... 16
Figura 3. Los Foros Regionales de la CONAFOR: estructura destacable ................ 29

Figura 4. Grado de influencia y presencia de las instituciones en el territorio del

CESMO ........................................................................................................................ 32
Figura 5. Programas de desarrollo regional y local en el CESMO ............................. 40
Figura 6. Actores con capacidades para impulsar procesos de desarrollo en el
CESMO ........................................................................................................................ 42
Figura 7. Relación del gasto público en la agricultura y tasa de crecimiento del PIB
agrícola ......................................................................................................................... 45
Figura 8. Gasto público rural 2010 por tipo de bienes .................................................. 46
Figura 9. Distribución del gasto en desarrollo rural en los 96 programas ................. 50
Figura 10. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de SEDESOL .............. 50
Figura 11. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de la SEMARNAT ....... 51
Figura 12. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de SEMARNAT ........... 52
Figura 13. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de la SHCP .................. 52
Figura 14. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de la SE ........................ 53
Figura 15. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de la SAGARPA .......... 54

Lista de acrónimos
ANP Áreas Naturales Protegidas
ADL Agencias de Desarrollo Local
ADR Agencias de Desarrollo Rural
CADER Centros de Apoyo al Desarrollo Rural
CESMO Corredor Ecológico de la Sierra Madre Oriental
CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Programa de Conservación de la Biodiversidad en la Sierra
COBIO
Madre Oriental
CFE Comisión Federal de Electricidad
Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la
CONABIO
Biodiversidad
CONAFOR Comisión Nacional Forestal
CONAGUA Comisión Nacional del Agua
CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
CONAVI Comisión Nacional de Vivienda
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
CONEVAL
Social
DDR Distrito de Desarrollo Rural
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

Agricultura
FR Financiera Rural
GIZ Cooperación Alemana al Desarrollo
GS Grupos de Seguimiento
LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable
MFS Manejo Forestal Sustentable
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
PEC
Sustentable
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PESA Programa Especial para la Seguridad Alimentaria
PET Programa de Empleo Temporal
PMF Plan de Manejo Forestal
PROCODES Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
PSA Programa de Pago por Servicios Ambientales
PSP Prestadores de Servicios Profesionales
REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
SAGARPA
Alimentación

SEDATU Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural
SINACATRI
Integral
SINHAMBRE Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre
UMAFORE Unidades de Manejo Forestal
SMO Sierra Madre Oriental

Presentación
El Gobierno de México y el de la República Federal de Alemania tienen firmado un
convenio de colaboración para implementar acciones conjuntas de desarrollo y de
conservación de la biodiversidad en la Sierra Madre Oriental de México (SMO). Dicho
convenio fue firmado a finales de 2011 y sirvió de marco para que en mayo del siguiente
año la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), como órgano
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT),
y la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ por sus siglas en Alemán), iniciaran las
actividades para la construcción del Corredor Ecológico de la Sierra Madre Oriental
(CESMO), como parte de su Programa Conservación de la Biodiversidad en la Sierra
Madre Oriental (COBIO).
El objetivo principal que persigue la construcción de este Corredores es que los actores
institucionales y los grupos sociales clave en Áreas Naturales Protegidas (ANP) y áreas
que conectan las ANP, protejan de forma coordinada la biodiversidad y promuevan el uso
sustentable de los recursos naturales de la Sierra Madre Oriental.
De ese modo, colaboran en este proyecto los gobiernos de los estados de Hidalgo, Puebla,
Querétaro, SLP y Veracruz, que son los estados a través de los cuales se extiende gran
parte del amplio territorio de la Sierra Madre Oriental. Pero también en la medida que se
han realizado acciones de consulta y diseño participativo del Proyecto del Corredor, a
través de talleres estatales y regionales, se han venido sumando diferentes actores de
instituciones públicas (tanto federales como estatales), privadas y actores sociales que
radican en el territorio y que tienen intereses ambientales, económicos, sociales y
culturales.
Para lograr entre todos estos actores participantes un nivel mínimo de coordinación que
permitiera la construcción del Corredor, se determinó conformar un espacio de
concertación en cada estado, que se ha denominado como Grupo de Seguimiento (GS), y
que inicialmente ha sido integrado por representantes de numerosas instituciones del
gobierno federal y estatal, destacando la presencia de la propia SEMARNAT como cabeza
del sector ambiental, de la CONANP como la institución líder del Proyecto, de la
CONAFOR, CONAGUA; SAGARPA, CDI, SEDESOL y SEDATU1 y por supuesto de
instituciones del gobierno estatal vinculadas con el ámbito rural. De esta manera se cuenta
actualmente con cuatro grupos de seguimiento –y uno en proceso de conformación– que
resultan altamente estratégicos y que están encabezando las actividades de planeación,
concertación y seguimiento relativas a la construcción del Corredor.
En ese contexto, uno de los primeros hallazgos del GS y de los talleres participativos
promovidos por estos mismos, es que hay mucha información sobre el territorio donde
tendrá incidencia el Corredor, pero que está dispersa y sin sistematizar y que además
existen numerosos actores institucionales y sociales actuando en el terreno pero igual de
1
SEMARNAT: Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales; CONAFOR: Comisión Nacional
Forestal; CONANP: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas; CONABIO: Comisión Nacional para
el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad; CONAGUA: Comisión Nacional del Agua; PROFEPA:
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente; SAGARPA: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural Pesca y Alimentación; SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público; FR: Financiera Rural; CDI:
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; SE: Secretaría de Economía; SEDESOL:
Secretaría de Desarrollo Social; SEDATU: Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; SCT:
Secretaría de Comunicaciones y Transportes; CFE: Comisión Federal de Electricidad.

manera desarticulada. En consecuencia, se acordaron varias acciones para tener

elementos de toma de decisiones vinculadas con dos componentes que son determinantes
para echar a andar el Corredor: a) la situación de la gobernanza multisectorial y multinivel
y b) la introducción y aplicación de instrumentos financieros innovadores.
Estos componentes son fundamentales para impulsar procesos de desarrollo que apoyen
la conectividad de forma participativa y con enfoque ecosistémico, alineando además las
acciones de política e inversión en aspectos físicos, biológicos, socio-económicos e
institucionales. Todo ello considerando obviamente la importancia y el valor de los recursos
como bosques (mesófilo de montaña, encino, coníferas); recursos hídricos y la diversidad
cultural, entre otros.
Atendiendo a estos intereses estratégicos de los GS es que GIZ y la CONANP, contrataron

el presente diagnóstico para determinar las condiciones de gobernanza y de los
Instrumentos Económicos (IE) presentes y aplicables en el Corredor. Con lo cual, través de
ambos componentes se caracterizan las principales estructuras de gobernanza y se
analiza la presencia institucional medida por los programas e IE aplicados en las zonas
prioritarias del territorio CESMO.
Este estudio se realizó en más de tres meses de trabajo intensivo desarrollado sobre todo
de forma directa en el terreno con los diversos actores. Ello implicó visitar 44 municipios
que conforman las zonas prioritarias (ZP) definidas al interior del Corredor por los GS,
interactuar con más de 200 actores: representantes de instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, organizaciones de productores, líderes, representantes sociales, entre
otros. De esta manera el trabajo implicó ya dar los primeros pasos de identificación y
relación con actores clave de las ZP, es decir, no sólo se obtuvo información para el
diagnóstico, sino que además se empezó a construir ya la red de gobernanza sobre la que
operará el Corredor.
Por lo mismo, este ejercicio no fue nada fácil. Se enfrentaron múltiples dificultades, propias
de este tipo de proyectos en proceso de construcción que aún no se conocen lo suficiente
entre los actores del territorio. Además esto se hizo más complejo porque algunos GS
apenas están en procesos de consolidación, de manera consecuente también apenas se
está generando la estrategia de dispersión de información hacia algunos entrevistados y el
posicionamiento del CESMO. Por ello no todos los actores, incluidos varios de las mismas
instituciones que ingresaron recientemente a los GS o que no están, colaboraron
plenamente con la información solicitada.
Finalmente, se presenta el documento resultante de este ejercicio, el cual integra de

manera analítica la información derivada de las consultorías realizadas por consultores
contratados en cada uno de los estados miembros del CESMO. Estas consultorías
retroalimentaron el proceso de integración regional y proporcionaron sus hallazgos a nivel
local, por lo que cualquier lector que quiera tener mayores especificidades a nivel de cada
entidad, podrá revisar los documentos estatales.
Este informe regional inicia con un resumen ejecutivo; posteriormente se encuentra el

capítulo uno, que es una introducción, donde se presentan los antecedentes y los objetivos
del estudio; luego el capítulo dos, donde se presenta la caracterización de las ZP del
CESMO en tres dimensiones: ambiental, económico-productiva y socio-cultural; después
el capítulo tres, que presenta los resultados del diagnóstico de gobernanza; en el capítulo
cuatro se presentan los resultados del diagnóstico de IE; y finalmente en el capítulo cinco
se presentan las conclusiones y las áreas de oportunidad.

Resumen ejecutivo
Los ecosistemas de la SMO son parte del soporte y equilibrio ecológico a escala global y
son vitales también por la provisión de bienes y servicios esenciales que le brindan a
sociedad, como son campesinos, comuneros, ejidatarios, grupos indígenas y otros actores
sociales con intereses diversos dentro y fuera del territorio. Sin embargo, su conectividad
enfrenta severos conflictos derivados de la existencia de tantos actores que presionan
sobre estos recursos, propiciando altos niveles de degradación.
Por esta razón, a iniciativa del Gobierno de México y con el apoyo de la República Federal
de Alemania, se busca promover la conectividad con el CESMO en una proporción de la
SMO que abarca importantes extensiones de los estados de San Luis Potosí, Hidalgo,
Puebla, Veracruz y Querétaro. El objetivo del CESMO es que los actores institucionales y
los grupos sociales clave en ANP y áreas que conectan las ANP, protejan de forma
coordinada la biodiversidad y promuevan el uso sustentable de los recursos naturales.
En su esquema de intervención, el Proyecto CESMO tiene en perspectiva novedosos

enfoques en los que se abandonan las lógicas conservacionistas, para dar paso a lógicas
integrales, holísticas, en las que el eje es el desarrollo sustentable, que incorpora el
aspecto ambiental, el económico-productivo y el socio-cultural y político.
Para lograr un nivel mínimo de coordinación se conformó un GS por estado, integrado por
representantes de numerosas instituciones del gobierno federal y estatal, que resulta
altamente estratégico en todas las actividades relativas a la construcción del Corredor. Uno
de los primeros hallazgos de estos GS es que existe mucha información, pero está
dispersa, sin sistematizar, y coexisten en el territorio numerosos actores institucionales y
sociales actuando de manera desarticulada. En consecuencia, se acordaron varias
acciones vinculadas con dos componentes clave, para los cuales se diagnostica su
situación actual con la presente consultoría: a) impulso a la gobernanza multisectorial y
multinivel y b) la introducción y aplicación de instrumentos económicos innovadores.
Por ello, el Diagnóstico del componente de gobernanza tiene como objetivo, identificar y
analizar las estructuras y dinámicas que inciden en la gobernanza de los territorios de las
ZP, y ubicar a los socios clave con quien se trabajará a futuro, así como identificar medidas
de conectividad, conservación y generación de beneficios basados en un enfoque
participativo y de servicios ecosistémicos. El Diagnóstico del componente de IE tiene como
objetivo que la población local, organizaciones de la sociedad civil y otros actores en el
CESMO tengan mejor acceso y hagan más eficiente el uso de IE que existen para la
conservación y manejo de los ecosistemas, así como que se apliquen estos instrumentos
para el desarrollo con un enfoque en conservación de la biodiversidad y ecosistemas.
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE GOBERNANZA
México se caracteriza por tener un sistema político y de gestión pública verticalista y

centralista, que concentra el poder de decisión en las esferas gubernamentales. Por ello,
las Delegaciones u oficinas de las Secretarías Federales en los estados requieren que se
les envíen señales claras desde las Oficinas centrales para poder sumarse proactivamente
a cualquier iniciativa regional relevante, como es el caso del CESMO.
Este mismo hecho ofrece pocas opciones de participación efectiva a la sociedad civil en la
toma de decisiones. Sin embargo, a partir del año 2001 con la LDRS, se comenzó a
construir el principal entramado institucional que da lugar a la creación de las estructuras
de gobernanza como las que están presentes en el CESMO y con las que es posible
trabajar desde una perspectiva socialmente incluyente en los objetivos del Proyecto.

Se identificaron más de 130 estructuras de gobernanza en los cinco estados, conformadas

en Consejos y Comités, aunque muy centradas en sus ámbitos sectoriales (forestal,
agropecuario, indígena, social, agua). Ninguna de ellas opera con carácter integral que
permita valorar la acción pública rural en todo su conjunto.
Sobre estas estructuras se tiene niveles de representatividad y funcionalidad diversos; son

foros válidos en donde se puede promocionar, difundir, proponer algunas líneas de
planeación y sobre todo donde se podrían encontrar numerosos actores vinculados con el
territorio que al menos conocen más de cerca las problemáticas locales. No conviene crear
más espacios exclusivos para el Corredor, si no más bien de contribuir con mayor
dirección y sobre todo con muchas líneas de coordinación y colaboración para armonizar
mejor la intervención pública con los IE actuales.
Existe por cada estado un Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable y un Consejo
Estatal Forestal, donde participan representantes de alto nivel de decisión de las
instituciones federales y estatales, por lo que son espacios fundamentales para posicionar
el Corredor en el alto nivel gubernamental de nivel estatal.
Los Consejos más efectivos para las acciones operativas del CESMO son los de carácter
regional, como los Consejos Distritales de Desarrollo Rural Sustentables presentes en
todas las ZP, así como los Foros Regionales de la CONAFOR operantes en algunas ZP de
Puebla, SLP, Hidalgo y Veracruz.
Son relevantes al menos 35 Consejos Distritales y Municipales de Desarrollo Rural

Sustentable impulsados por la SAGARPA, destacando que en Hidalgo, SLP y Veracruz
funcionan con mayor regularidad. Ocho de estos Consejos Distritales están activos en las
ZP del Corredor y es posible accionar con ellos en el corto plazo.
Destaca el Consejo de Zacualtipán en Hidalgo, donde inclusive es posible dar los primeros
pasos para trabajar en estos niveles de decisión, en virtud del interés despertado y las
gestiones realizadas por la propia SAGARPA, a iniciativa del GS, para presentar el
Proyecto del Corredor en esta estructura de gobernanza clave en el estado.
En el sector ambiental, además de los Consejos Estatales Forestales, destaca un Consejo

Consultivo de la SEMARNAT y varios Consejos Regionales de Recursos Naturales,
fundamentales para posicionar el Proyecto del Corredor; y a nivel más operativo
sobresalen al menos 9 Foros Regionales de la CONAFOR con los cuales se puede
comenzar a trabajar en el corto plazo. Estos Foros Regionales son las estructuras con
mayor funcionalidad, representatividad y arraigo entre la población local; participan en ellas
las autoridades de ejidos, comunidades, e instituciones que son invitadas para cuestiones
específicas.
En el sector social conviene posicionar el CESMO como una estrategia innovadora de

desarrollo social sustentable, en los espacios de alto nivel de decisión creados por el
Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE). A nivel de terreno
conviene trabajar con los Comités de Beneficiarios de los programas emblemáticos de la
SEDESOL como son Oportunidades, Adultos Mayores, Vivienda Rural, por medio de los
comités pro-obra, y con los Consejos de Ancianos para el caso de los pueblos indígenas.
Mientras que las estructuras más influyentes en el CESMO son las impulsadas por
CONAFOR y SAGARPA (con los Foros Regionales de CONAFOR y los Distritos de
Desarrollo Rural de SAGARPA), la CONANP, a no ser en las ANP, tiene poca presencia e
influencia en el Corredor, pero es estratégica en las ZP. Los gobiernos estatales y varios
municipales, por su parte, tienen instituciones ambientales y de desarrollo, pero con
recursos humanos y económicos muy limitados.

En el entramado de actores que se localizan en la región del CESMO existe un sinnúmero

de organizaciones con intereses productivos, que a menudo detentan la propiedad de los
recursos tales como bosques, suelos agrícolas, agua para riego, pastizales, agua para
acuacultura, minerales, etc. Realizan las múltiples actividades productivas identificadas en
el Corredor, y así como pueden favorecer el proceso de Corredor, también pueden
oponerse a la introducción de prácticas más novedosas y sustentables (ganaderos,
cañeros).
También sobresalen diversos grupos con fines histórico culturales que juegan un papel
central como el eslabón fundamental que le dará al corredor ese cariz de respeto total y
rescate por los valores, tradiciones ancestrales de grupos de poblaciones indígenas y
comunidades agrarias. Su esquema de reproducción es bastante sustentable y son aliados
naturales del Proyecto por sus prácticas de reproducción cultural y manejo de los recursos
naturales (labranza cero y otros métodos basados en la conservación de la naturaleza).
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
El gasto público rural en México es de los más cuantiosos de América Latina. Sin embargo,
hay serios problemas en la calidad de su ejecución. Los programas operan de manera
parcelada y pocas veces logran sinergias o convergencias. Muchos de los subsidios son
regresivos, obedecen a negociaciones políticas de grupos de poder o presión social y
están etiquetados (sin mucho margen para promover desarrollo). La mayor parte de los
recursos en las ZP tienen una orientación asistencialista y menor orientación productiva.
Existen una enorme cantidad de programas con posibilidades de ser aplicados en el

Corredor, pero en la práctica aterriza un número reducido y acotado. Destacan programas
como Oportunidades y Adultos Mayores de SEDESOL, el PROCAMPO y PROGAN de
SAGARPA, PRONAFOR de la CONAFOR, y programas de la CONAGUA. Pocos IE logran
ser realmente detonadores de procesos de desarrollo, porque imperan aquellos de
carácter social o alivio a la pobreza, o los de apoyos etiquetados que constituyen una
transferencia al ingreso.
En la lógica de desarrollo, destacan experiencias muy exitosas o de buenas prácticas de

gestión que muestran los caminos por los que habría que dirigirse. La experiencia del
PESA, con las ADR, y las mismas ADL de SEDESOL y de CONAFOR son casos que al
revisarse ofrecen elementos favorables para hacer funcionar los servicios profesionales,
marcando la diferencia con lo que predomina en general. El componente de Silvicultura
Comunitaria de la CONAFOR encabeza las experiencias y los proyectos encontrados más
exitosos, muchos de los cuales podrían capitalizarse y generar lecciones replicables.
De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, se encontró que

existen 189 programas de subsidio federal. De esos, al menos 96 incluyen algún
componente o vertiente para el desarrollo rural, y se ejercen por siete dependencias del
Gobierno Federal. Con esos programas se canalizaron 208 mil millones de pesos, que
significan el 7% del gasto programable bruto del Gobierno Federal.
De los 96 programas revisados, la SEDESOL y la SEMARNAT cuentan con el mayor

número de programas (23 cada una), seguidas por la SHCP (21) y después la SAGARPA,
que si bien es de las que más invierte en el campo para el desarrollo productivo, realizó en
los últimos años esfuerzos por compactar los programas en unos cuantos (13).
SEDESOL, si bien cuenta con numerosos instrumentos, son los programas de

Oportunidades y Adultos Mayores los que ejercen casi el 70% de su presupuesto rural,
tiene muy pocos programas orientados a la producción y productividad y por tanto
independientes de la dimensión económica y del desarrollo rural sustentable.

La CONAFOR definitivamente es la institución del sector ambiental que tiene el mayor

potencial para inducir procesos de desarrollo sustentable porque muchos de sus
instrumentos son de fomento y se permite la promoción de procesos de desarrollo.
La CDI juega un papel trascendente en el Corredor por la cantidad de presupuesto

obtenido de la SHCP para atender los diversos espacios con riqueza cultural del Corredor,
pueblos indígenas y grupos étnicos presentes en los cinco estados.
La SAGARPA es una de las instituciones que tiene mayor presencia en el terreno del
Corredor, buscando configurar una estructura productiva eficiente pero que no siempre
resulta compatible con la potencialidad y desarrollo sustentable de los recursos naturales.
Por su orientación estratégica destacan los siguientes programas:
• Prevención y Manejo de Riesgos, donde se manejan múltiples conceptos

vinculados con los riesgos, desde las sanidades que resultan estratégicas para el
desarrollo del sector, hasta otros relacionados con los riesgos climatológicos y
riesgos de mercados.
• Programa de Acciones en Concurrencia que resulta fundamental porque son

recursos que se manejan en coordinación con los gobiernos de los estados, y son
éstos quienes definen las prioridades de inversión. Es imperativo por estos motivos
involucrar a las instituciones estatales (secretarías de desarrollo rural o
equivalentes) en los espacios de decisión y de gobernanza (incluido los GS).
• Programa de Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural, a través del cual

SAGARPA financia todo el aparato de técnicos (que son más de 5 mil en el país)
que dan soporte a las actividades productivas en el tema de desarrollo de
capacidades, innovación tecnológica y extensionismo rural.
• Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, es más que estratégico

por que busca un aprovechamiento más sustentable de los recursos, aunque no lo
ha logrado a cabalidad. Cuenta con instrumentos reverdecidos que de ser mejor
operados pueden ofrecer impactos más contundentes en la mejora de los suelos,
en el mejor aprovechamiento del agua, y en la cobertura vegetal como pastizales.
Para el desarrollo económico se cuenta con al menos 84 IE que podrían incidir

principalmente en el incremento de la productividad y rentabilidad, en mejorar el ingreso de
los productores y en consolidar formas de organización económica. En el sector ambiental
se cuenta con 79 IE que podrían incidir en el manejo sustentable de los recursos naturales
utilizados en la producción primaria y en conservar los ecosistemas y su biodiversidad. En
el sector social se cuenta con 33 IE que tienen injerencia en proteger el ingreso de los
productores (más pobres) y consolidar las formas de organización social.
De los 96 programas revisados se detectó que pueden haber relaciones de duplicidad en

alrededor de 40 programas y proyectos, al menos 12 presentan relaciones de potencial
complementariedad y en al menos 20 casos se observan riesgos de contraposición. Las
figuras predominantes en el territorio que aplican a subsidios son: los ejidos y
comunidades agrarias (sobre todo en CONAFOR), Sociedades Cooperativas, Sociedades
de Producción Rural, Asociaciones Agrícolas y los Comités Sistema Producto.
Se dispone de un acervo enorme de capital humano para impulsar proyectos de desarrollo

sustentable. Destacan despachos, consultorías, Agencias de Desarrollo Rural, PSP, ONG,
Universidades y mismas organizaciones sociales. En sí, existen en las ZP diversos grupos
–e incluso personas de manera individual– con un gran conocimiento y experiencia en el
territorio que será fundamental para impulsar los procesos de desarrollo del CESMO.

Los técnicos o PSP son sumamente estratégicos y muchos de ellos están radicados y
arraigados en las ZP, por lo que pueden ser aliados importantes en el terreno. Sin
embargo, es preciso considerar que los servicios técnicos en general presentan varias
áreas de mejora, que diversos estudios, evaluaciones y experiencias de campo han
identificado. Son pocos los técnicos comprometidos y certificados que dominan esquemas
de intervención para promover realmente el desarrollo territorial sustentable.
Las instituciones clave para generar cambios estructurales en los servicios técnicos
profesionales son la SAGARPA y CONAFOR. Solo estas instituciones tienen contratados a
más de 5 mil PSP en todo el país, y la SEDATU, SEDESOL y CDI también cuentan con
PSP, algunos contratados directamente, aunque en una magnitud mucho más reducida.
PRINCIPALES ÁREAS DE OPORTUNIDAD PARA EL CESMO.
1. Para que el proyecto del Corredor continúe avanzado y sobre todo que lo haga a
mayor velocidad, es fundamental considerar que dicho proceso requiere ser
apuntalado desde el más alto nivel de gestión pública (sobre todo ahora en esta nueva
Administración Federal) y desde lo más local. Desde lo local, el CESMO se apuntalará
una vez que se vaya posicionado con acciones concretas y contundentes con los
grupos poblacionales y estructuras de gobernanza que tienen la mejor incidencia.
2. Generar una estrategia de fortalecimiento de los GS para mejorar su

representatividad, aumentar la participación de los gobiernos estatales y locales, y
sobre todo para hacerlos más funcionales, conviene definir agendas comunes
convergentes de las instituciones participantes, y convocar la presencia de
instituciones de manera dirigida y no generalizada. Con base en lo anterior, las
variables que se tendrían que fortalecer o trabajar para lograr definiciones claras
respecto a los GS son:
o Composición-integración de los GS: identificar instituciones socias clave y

complementarias; identificar el socio “promotor de fomento” clave por ZP.
o Operatividad del GS: integrar la agenda convergente y de proyectos entre

instituciones; instalar un grupo operativo de CONANP-GIZ que haga la tarea
“dura” en el GS (tratando que el GS sea un órgano ejecutivo de toma de
decisiones).
o Sensibilización y convencimiento desde “alto nivel central” como a nivel

estatal demostrando a las instituciones los beneficios e incentivos de
participar en el CESMO.
o Para consolidar el GS se tiene que atender la variable política

(posicionamiento del CESMO) y una variable técnica vinculada con el
fortalecimiento de dicho GS.
3. Para que el GS tenga funcionalidad y una agenda clara de acción, es importante

definir un conjunto de “temas mínimos compartidos” entre instituciones, e identificar
con precisión el ámbito de acción concreto (vinculado sobre todo al terreno en las ZP)
en el que cada una de ellas pudiera aportar al desarrollo del CESMO y con ello tener
claras las sinergias y complementariedades que serían útiles a la construcción.
4. Los GS, como ya se está previendo, tienen que encontrar la forma de contar con un
espacio de toma de decisiones a nivel regional, pero sobre todo con un enlace vivo
que esté ya observando el terreno y promoviendo acciones de presencia de las
instituciones para comenzar a posicionar el CESMO.

5. Debe haber una estrategia diferenciada para cada GS dependiendo del clima
institucional de las instituciones federales y del gobierno estatal, que además parta de
un mapeo claro de “instituciones socias clave” (que pudiera generarse por el
diagnóstico) e “instituciones socias complementarias” (éstas últimas deberían
incorporarse y convocarse sólo para temas específicos).
RECOMENDACIONES SOBRE ESTRUCTURAS DE GOBERNANZA
6. Las estructuras de gobernanza funcionan cuando se les da claridad y orden y sobre

todo cuando se privilegia la sinergia. Aunque para transitar del formalismo a la
ejecución efectiva se necesita que bajen líneas de autoridad de los altos niveles de
decisión (de nivel central) hacia las delegaciones federales y de ahí a las regiones.
7. Considerando que la gobernanza en la región del Corredor se sustenta en estructuras

(comités y consejos) con una lógica verticalista e instruida desde las leyes y
reglamentos, es conveniente iniciar los trabajos de concertación en aquellas
recomendadas por los GS y las que resultaron del estudio como las más
representativas de los intereses productivos, ambientales y sociales, y de cobertura
regional.
8. Naturalmente habrán resistencias de grupos de poder que no harán el proceso de

concertación fácil, pero ante ello queda fortalecer la participación social y detonar
proyectos viables que muestren que la conectividad buscada es posible, y para ello el
Corredor deberá definir muy claramente la estrategia de intervención.
9. Se requiere diseñar una estrategia de difusión permanente y transparente dirigida a

los actores locales, aprovechando sobre todo ciertos espacios de gobernanza como
los identificados en el diagnóstico (consejos). Esto implica también que se llegue a
estos foros de difusión con mayor solidez respecto a lo que se busca hacer en
términos concretos en el terreno.
10. En las áreas más productivas es de vital importancia para el proyecto del Corredor
retomar los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable (Estatal, Distrital y Municipal)
con que cuenta el sector agropecuario, no sólo porque son las que tienen más tiempo
de funcionamiento e incluyen una amplia gama de actores públicos y privados, sino
también porque se vinculan de alguna manera con la ejecución de cuantiosos recursos
provenientes de los programas de la SAGARPA, ejecutados directamente por ésta, o
en concurrencia con los gobiernos estatales.
11. En las áreas con mayor pobreza, conviene posicionar el Proyecto del Corredor como
una estrategia de desarrollo social sustentable, y trabajar de cerca con todo el
entramado de espacios de participación que se abrieron dentro de la Cruzada
Nacional contra el Hambre, como son las Brigadas de Alfabetización, Brigadas de
Trabajo Comunitario y las Brigadas de Levantamiento de Censos Casa por Casa.
12. En los sectores ambientales, posicionar el Corredor en los Foros Regionales de

CONAFOR, ya que son las estructuras de gobernanza más representativas y
funcionales donde vale la pena alinearse a los procesos que derivan en
ordenamientos territoriales y simultáneamente promover acciones de conectividad
entre ecosistemas con instrumentos compatibles con el desarrollo sustentable.
Aleación con las organizaciones productivas y culturales
13. Las organizaciones con fines productivos son más que estratégicas para los fines del
Corredor, muchas de ellas son las dueñas de los recursos naturales, y también las que

en ocasiones generan los efectos dañinos. Sin embargo, conviene trabajar de cerca
con ellas para implementar esquemas diferentes que demuestren su viabilidad
introduciendo nuevos modelos productivos reverdecidos, pero con proyectos que
incentiven y mantengan la dinámica productiva y económica.
14. Las organizaciones con fines histórico culturales juegan un papel central como el
eslabón fundamental que le dará al corredor ese cariz de respeto total y rescate por
los valores, tradiciones ancestrales de grupos de poblaciones indígenas y
comunidades agrarias, por lo que será fundamental vincular este tema con los IE
específicos, principalmente de CDI que bajan a estos territorios, siendo los Consejos
de Ancianos y demás figuras con fines culturales los espacios o actores donde se
validen múltiples acciones de rescate y fortalecimiento de esa cohesión social.
Instrumentos de planeación y capacidades técnicas y desarrollo de capacidades
15. Los instrumentos de planeación disponibles identificados en este estudio y que tienen
alguna influencia en el Corredor son muchos y comúnmente poco utilizados o
vinculados a la toma de decisiones. Sin embargo, son una fuente valiosa de
información que debe ser aprovechada en el seno de los GS y en las estructuras de
gobernanza para cruzarlos para construir las agendas convergentes de intervención.
16. Destaca la existencia de un número importante de diagnósticos y planes sobre el

desarrollo local con aportaciones sobre proyectos de conectividad, que pueden formar
parte de las prioridades de las estructuras de gobernanza más funcionales para la
creación de sinergias institucionales.
17. Existe un gran acervo de capital humano identificado en instituciones, universidades,

despachos, agencias y en PSP individuales, todos ellos con importantes capacidades
técnicas para la promoción del desarrollo que también deberán estar en primera línea
de actores con los cuales el CESMO tendrá que trabajar, sobre todo por que serán
estos los que se encarguen de impulsar procesos y desarrollar capacidades duraderas
y sostenibles en la población, que es lo que en última instancia procuraría el Corredor.
18. Incorporar al proyecto a los altos mandos de la delegación de la SAGARPA

(direcciones de planeación) y de la contraparte estatal (Secretaría de Desarrollo Rural
o equivalente), ya que son las instancias que lideran el funcionamiento de las
estructuras de gobernanza en áreas productivas estratégicas para la conectividad.
19. Considerando que en campo persiste una lógica de entrada al territorio muy
sectorizada por parte de las instituciones, con participaciones aisladas y a veces con
poca pertinencia, es necesario definir una agenda sinérgica que de vida al CESMO, a
través de acciones de intervención pública de manera coordinada, con mayor
pertinencia y mejor ordenadas.
20. Es conveniente incidir en las estructuras de gobernanza (sobre todo las lideradas por
las instituciones como SAGARPA y CONAFOR) para tratar de promover un
ordenamiento de la intervención pública en la ZP, transformando el enfoque sectorial,
buscando ahora la conectividad en el Corredor a través de las sinergias
institucionales, como un modelo innovador de intervención y desarrollo sustentable.

Capítulo 1
Introducción
En este capítulo se presentan los antecedentes, objetivos, alcances, la metodología de la

investigación, y las fuentes de información consultadas, destacando los actores
entrevistados por sector, mismos que a su vez constituyen los primeros contactos y
posibles aliados para el Corredor.
1.1 Antecedentes
La Sierra Madre Oriental atraviesa los estados de Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas,
Tlaxcala, San Luis Potosí (SLP), Querétaro, Hidalgo, Puebla y Veracruz. En su superficie
existe la presencia de al menos nueve tipos de vegetación como son el bosque mesófilo de
montaña, la selva perenifolia y caducifolia y los bosques de encinos y coníferas. Además
ofrece una amplia variedad de servicios ecosistémicos en los que destacan los recursos
hídricos; y desde el punto de vista social mantiene los medios y modos de vida de seis
pueblos indígenas (Nauatl, Otomí, Pame, Teenek, Tepehua y Totonacas).
Los ecosistemas de esta región son parte del soporte y equilibrio ecológico a escala global
y son vitales también por la provisión de bienes y servicios esenciales que le brindan a la
sociedad. Sin embargo, su conectividad enfrenta severos conflictos derivados de la
existencia de una gran cantidad de actores con intereses económicos y sociales, cuyas
actividades en el territorio muestran que sus recursos no están siendo bien comprendidos
y valorados para detener su degradación.
Por ello, ha sido estratégico establecer el CESMO en la proporción del territorio que abarca
de inicio importantes extensiones con alta biodiversidad de los estados de San Luis Potosí,
Hidalgo, Puebla, Veracruz y Querétaro, donde la colaboración de los gobiernos de México
y Alemania busca impulsar transformaciones estructurales conducentes a un uso
sustentable de estos recursos y a la preservación de la biodiversidad.
Proyectos como este tienen de inicio una amplia pertinencia, no sólo porque atienden un
problema fundamental de escala global que tiene resonancia en una zona específica del
país, como es el tema de la degradación de los recursos, sino porque también abre su
perspectiva e incorpora en su esquema de intervención novedosos enfoques en los que se
abandonan las lógicas conservacionistas para dar paso a lógicas integrales, holísticas, en
las que el eje es el desarrollo sustentable, que incorpora el aspecto ambiental, el
económico productivo y el socio-cultural y político.
Para liderar este Proyecto, el Gobierno de México ha designado a la CONANP del

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, sumando además a todo un conjunto
de dependencias federales que actúan en estos territorios, así como a los gobiernos de los
estados participantes y una gama amplia de actores sociales y privados que se incorporan
al Proyecto en la medida que se divulgan sus objetivos y alcances.
Por su parte el Gobierno Alemán, a través de la GIZ, pondrá recursos económicos y sobre
todo el respaldo institucional y un amplio expertis técnico a través del desarrollo de
capacidades, para impulsar procesos de conectividad intra e inter ecosistémicos, tomando
como base las ANP.
A la fecha dicho proyecto completa ya más de un año de despliegue de acciones para

conocer la situación que prevalece en el ámbito de los recursos naturales, su degradación

y los efectos del cambio climático (estudio de mitigación del cambio climático); en el
aspecto económico productivo (estudio sobre potenciales productivos) y en la presencia
institucional a través de los IE (primer estudio de IE).
A esto se suma el presente estudio que procura abordar lo que sucede en el territorio en el
ámbito de la gobernanza y actualiza la situación de los IE a nivel de las ZP. Además de
esto, se han instrumentado acciones concretas para montar los primeros espacios de
gobernanza del Corredor en el nivel de los gobiernos federal y estatal, dando como
resultado la conformación de los GS y la integración de comisiones temáticas al interior de
estos.
Para definir la instalación del Corredor como estrategia conveniente para lograr la
conectividad, fueron necesarias acciones de diálogo y diagnóstico con los actores (en
talleres regionales con diversos actores) y un trabajo importante de interlocución e
interacción con los gobiernos de los cinco estados.
En estos encuentros se ha coincidido en que existe información dispersa y poco

sistematizada sobre el territorio; que los actores locales generalmente actúan de manera
desarticulada; y que existe también una multiplicidad de programas con posibilidad de
implementarse para abonar al desarrollo sustentable que se busca para el Corredor.
A partir de estos primeros hallazgos, se identificaron como fundamentales dos elementos y

sus relaciones para la conservación y el desarrollo: el primero, el de promover buena
gobernanza territorial, considerando los espacios de decisión donde participa la ciudadanía
en la definición de acciones; el segundo, el de la participación institucional, considerando
los sistemas de planeación y la existencia y operación de IE.
Es así como surge la necesidad de contar con un diagnóstico descriptivo, pero sobre todo
analítico, sobre las condiciones de gobernanza y la presencia de programas y de IE
aplicables en las zonas prioritarias del CESMO. Con este diagnóstico como base, los
actores participantes en el proceso de construcción del CESMO tendrán identificados los
principales espacios de concertación política y social en cada estado, y a los principales
aliados para construir sinergias en torno a una visión territorial sustentable.
Partiendo de este énfasis, la presente investigación utiliza dos conceptos centrales como
guía analítica: a) la gobernanza territorial; y b) la participación institucional a través de la
implementación de Programas e IE. En este marco surgen los siguientes objetivos y
alcances de la presente consultoría.
1.2 Objetivo del componente de gobernanza
El componente de gobernanza tiene como objetivo identificar y analizar las estructuras y

dinámicas que inciden en la gobernanza de los territorios de las ZP, y ubicar a los socios
clave con quien se trabajará a futuro, a fin de fortalecer las líneas de coordinación entre los
diferentes órdenes de gobierno y otros actores relevantes en el territorio (privados y
sociales), así como contribuir a identificar medidas de conectividad, conservación y
generación de beneficios basados en un enfoque participativo y de servicios
ecosistémicos.
El diagnóstico de Gobernanza tiene como alcance proporcionar información que ayude a

fortalecer el marco para la definición y operación de la gobernanza, particularmente para
garantizar elementos como: i. Atribuciones y capacidades de los gobiernos locales
(técnica, administrativa y políticamente); ii. Coordinación, controles y equilibrios entre los
niveles de gobierno; iii. Redes y formas de asociación entre los gobiernos locales para
conformar organizaciones de alcance regional, sobre todo en los territorios más pobres; iv.

Organizaciones económicas y de representación de la sociedad civil; y v. Espacios y

mecanismo para la concertación público-privada.
1.3 Objetivo del componente de Instrumentos Económicos
El componente de IE tiene como objetivo que la población local, organizaciones de la

sociedad civil y otros actores en el Corredor de la Sierra Madre Oriental (CESMO) tengan
mejor acceso y hagan más eficiente el uso de IE que existen para la conservación y
manejo de los ecosistemas, así como que se apliquen estos instrumentos para el
desarrollo con un enfoque en conservación de la biodiversidad y ecosistemas
(instrumentos reverdecidos).
El diagnóstico de IE tiene como alcance obtener información actualizada de los IE y

financieros, de los arreglos acordados para su ejercicio, de su impacto sobre los
ecosistemas, y la población beneficiaria, así como de la existencia de nuevas opciones y
pilotos desarrollados. Todo ello para que la población local, organizaciones de la sociedad
civil y otros actores en el CESMO tengan mejor acceso y hagan más eficiente el uso de IE
que existen para la conservación y manejo de los ecosistemas, así como que se apliquen
estos instrumentos para el desarrollo con un enfoque, integral, territorial, sustentable y de
conservación de la biodiversidad y ecosistemas (instrumentos reverdecidos).
1.4 Metodología y fuentes de información consultadas
Para el desarrollo del trabajo se adoptó una metodología inductiva, con la identificación de
actores a partir de la participación de los GS que retroalimentaron la metodología
propuesta por el equipo de coordinación regional y definieron los 44 municipios de las ZP
en que se focalizó la investigación. Así, se buscó el trabajo directo con actores
institucionales y sociales, mediante un esfuerzo dirigido en bola de nieve desde los GS
hacia el territorio, pasando de entrevistas con actores de las capitales de los estados,
hasta la interacción con los actores en el ámbito territorial de las ZP del CESMO.
Los actores entrevistados se seleccionaron por medio de sondeos desde los GS hacia
funcionarios federales y estatales ubicados en la capital de cada estado, y posteriormente
hacia los actores institucionales y sociales de las ZP (Figura 1).
Figura 1. Logística del trabajo y actores entrevistados
• Grupos de seguimiento
Capital • Funcionarios gubernamentales
1
del • Actores no gubernamentales de
Estado alcance regional y local
2 • Actores de las estructuras

Municipios
Prioritarios • Organizaciones productivas
• Organizaciones sociales
• Grupos culturales
• ONG
• Universidades
• Prestadores de servicios
3 • Representantes o líderes
Zonas comunitarios
Prioritarias
• Grupos vulnerables
Fuente: Elaboración propia.

La investigación recurrió a tres herramientas para la recolección de información: a)

entrevistas semi-estructuradas con un conjunto de temas aplicables para diversos actores,
que sirvió para orientar las entrevistas de los Consultores Locales; b) revisión de
instrumentos de planeación aplicables al CESMO y sistematización de información
primaria y secundaria; c) diseño de una cédula de colecta de información para capturar
información concreta en torno a las temáticas centrales de la consultoría.
Se realizó un total de 265 entrevistas, 144 de ellas a representantes de instituciones, tales

como CDI, CONAFOR, CANAGUA, CONANP, SAGARPA, SEDECO, SEDESOL,
SEMARNAT, Secretarías de Desarrollo Rural, y también a Prestadores de Servicios
Profesionales (PSP); 121 entrevistas con actores clave del CESMO (funcionarios locales,
asesores, organizaciones económico-productivas, sectoriales, de identidad étnica y socio-
cultural, comités sistemas producto, ONG, consultorías, despachos y grupos de técnicos,
universidades e institutos de investigación), considerando la relevancia de su relación con
las estructuras de gobernanza y con los IE presentes en el territorio (Tabla 1).
Tabla 1. Número de entrevistados en la región por tipo de actor

Tipo de actor Hidalgo Puebla Querétaro SLP Veracruz Total
Actores institucionales por nivel de gobierno
Federales 17 10 25 10 10 72
Estatales 3 4 7 23 6 43
Municipales 14 2 7 2 4 29
Actores No gubernamentales
Representantes de
organizaciones* 4 9 5 21 10 49
Universidades e
instituciones de 1 2 6 2 2 13
investigación.
Prestadores de
servicio** 6 12 2 2 7 29
Representantes de
ejidos y/o 1 11 7 4 7 30
comunidades
Total entrevistas 46 55 59 64 46 265
* ONG, productivas, sociales, culturales, de desarrollo comunitario.
** Despachos, agencias de desarrollo, consultorías
Tabla 2. Número de entrevistados en la región por tipo de sector

Tipo de actor Ambiental1 Económico Social3 Cultural4 Total
2
productivo
Actores institucionales por nivel de gobierno
Federales 49 22 3 6 80
Estatales 26 10 11 0 47
Municipales 5 14 7 3 31
Actores No gubernamentales
Representantes de
12 23 8 5 48
organizaciones*
Universidades e
6 0 3 0 11
instituciones de

investigación
Prestadores de
13 9 7 0 29
servicio**
Representantes de
ejidos y/o 2 9 3 0 19
comunidades
Total entrevistas 113 87 42 14 265
1: SEMARNAT, CONANP, CONAFOR, CONAGUA, PROFEPA, instituciones ambientales estatales
y municipales. 2: SE, INAES, SAGARPA, FIRA, FINANCIERA, instituciones estatales y municipales.
3: SEDESOL, SEDATU, instituciones estatales y municipales. 4: CDI. * ONG, productivas, sociales,
culturales, de desarrollo comunitario. ** Despachos, agencias de desarrollo, consultorías.
Con las entrevistas se abordaron temas como: a) estructuras y actuación institucional, b)

formas de organización en el territorio de acuerdo a intereses productivos; c) formas de
organización por afinidad histórico-cultural, d) planeación y gestión del territorio, e)
Programas y proyectos, y f) capacidades locales.
En segundo lugar, se revisaron los IE aplicables al CESMO. Entre los temas que se
tocaron para este componente destacan los siguientes: a) subsidios que se contraponen;
b) tipo de población que aplica a subsidios y apoyos; c) directorio de asociaciones; d)
Mapeo de Prestadores de Servicios Profesionales; e) impactos en la deforestación y
cambios de uso de suelo; f) diversificación productiva; g) sistemas productivos; h)
identificación de buenas prácticas en la instrumentación; y i) identificación de sistemas
producto.
Finalmente se definieron casos de estudio con el fin de documentar experiencias en temas

específicos como: subsidios que se contraponen; descripción de casos más eficientes en
el ejercicio de los recursos; análisis de los impactos en la deforestación y cambios de uso
de suelo en el CESMO.
Las fuentes primarias revisadas fueron: páginas de internet y documentos publicados por
universidades; la normatividad y lineamientos específicos de los programas; diferentes
informes de evaluación de la política pública del sector rural. Luego se indagó sobre los
actores clave que fueron constituyendo el universo de actores locales a entrevistar, y para
llegar a ellos se siguieron los canales institucionales desde la capital al territorio.
En el desarrollo del estudio (considerando éste más los realizados en los cinco estados) se
tuvo un importante avance en la identificación y primeros acercamientos con los actores
que resultan más que relevantes para la construcción del Corredor (las estructuras de
gobernanza –comités, consejos–, las organizaciones productivas, las organizaciones
indígenas, políticas, culturales, las instituciones de investigación y transferencia de
tecnología, los técnicos, etc.); es decir, el estudio no sólo sirvió para tener información y
después analizarla en su conjunto, sino que en sí mismo implicó ya el primer montaje para
la construcción de la red de gobernanza.

Capítulo 2
Caracterización de las zonas prioritarias del CESMO
En el presente capítulo se describen las características generales del CESMO desde su

importancia ambiental, económico-productiva y cultural. También se describen los
principales ecosistemas presentes en la dimensión geográfica del corredor y se justifica el
enfoque eco sistémico del proyecto.
2.1 Aspectos generales del CESMO
El CESMO comprende 211 municipios que abarcan una superficie de poco más de cuatro
millones de hectáreas. Alberga diversos ecosistemas con un número importante de
especies endémicas, que si bien constituyen por si mismos un gran activo para el país,
también enfrentan importantes problemas de degradación y fragmentación que los hace
sumamente vulnerables ante la acción misma de los pobladores, por sus actividades
económicas, como por los efectos naturales provocados por el cambio climático.
Además de su gran diversidad de ecosistemas y su alto valor ambiental, permiten el flujo

de especies de flora y fauna entre los cinco estados que comparten este territorio, y
proporciona servicios ambientales a los centros urbanos, y a los grupos poblacionales que
están presentes en el lugar, como son campesinos, comuneros, ejidatarios, grupos
indígenas y otros actores sociales con intereses diversos dentro y fuera del territorio.
Por lo anterior, el Corredor se concibe como una estrategia novedosa y alterna a la

conservación, que busca la conectividad mediante un esquema socialmente incluyente. A
través de talleres estatales y regionales los actores participantes de los cinco estados se
plantearon aprovechar los espacios políticos y sociales para construir sinergias en torno a
una visión territorial que permita la planificación a largo plazo y preservar los recursos
naturales, a partir del desarrollo de actividades sustentables.
La estrategia del Corredor se basa en el concepto del enfoque eco sistémico como hilo
conductor, el cual tiene por objeto el manejo de los recursos biofísicos dentro de su
contexto ecológico, social y económico. Este enfoque tiene una visión integral, por lo que
involucra diversas formas de entender el territorio por parte de los actores locales.
De esta manera el CESMO busca construir estrategias de conservación y medidas

prácticas para contrarrestar la pérdida de la biodiversidad a través de la recuperación de
ecosistemas y el desarrollo sustentable, tomando como premisa que la conservación solo
es posible cuando los actores presentes en el territorio reconocen los valores ambientales
como un elemento fundamental para el desarrollo y por tanto estos valores están
vinculados al bienestar de las comunidades.
Desde una perspectiva técnico-operativa, se enfocarán esfuerzos en las ZP de

intervención, entre las cuales se encuentran los 44 municipios en que se realizó el
presente estudio (14 en Puebla. 11 en Veracruz. 8 en SLP. 6 en Querétaro. 5 en Hidalgo).
En esta superficie se encuentran 12 ANP federales y 18 estatales, en cuyos espacios se
pretende generar experiencias demostrativas de conectividad para los fines del Corredor,
por lo que tendrán un carácter demostrativo, de forma tal que sus resultados e impactos
alcanzados puedan ser replicados posteriormente en otros territorios del CESMO (Figura
2).

Figura 2. Municipios prioritarios de estudio
Fuente: Subdirección encargada de la coordinación de Geomática de CONANP 2013, con base en los municipios seleccionados para el estudio.

2.2 Dimensión ambiental
En su dimensión ambiental, el CESMO se caracteriza por la existencia de una cantidad

importante de ecosistemas de importancia global, dentro de los cuales emergen las
principales causas de los factores que amenazan la biodiversidad en el Corredor.
Ecosistema de Bosque Mesófilo de Montaña. Se halla principalmente en la Sierra Gorda

en Querétaro y en Los Tuxtlas, en Veracruz. Debido a sus altos niveles de reducción y de
fragmentación, solo puede encontrarse en forma de islas en otras partes de la sierra, ya
que la mayor parte de su superficie original ha sido reemplazada por otros tipos de
cobertura.
Las principales causas de su fragmentación y desaparición son la tala clandestina, los

incendios, los desmontes para agricultura, ganadería, el desarrollo urbano y la
construcción de caminos, por lo que es reconocido como el tipo de ecosistema más
amenazado del territorio de interés. Entre los usos de la tierra se encuentran la producción
de alimentos, medicinas, leña, maderas, fibras naturales, remedios medicinales, café de
buena calidad, además de que proporciona también una serie de atractivos del paisaje
como espacios para la recreación.
Ecosistema de bosque de pino y encino. Se distribuye principalmente en el estado de

Hidalgo, pero también caracteriza muchos otros sectores de clima templado a lo largo del
CESMO. Al igual que el bosque mesófilo, alberga una biodiversidad asombrosa de
especies endémicas, y es de los principales orígenes de captación de agua para los
mantos freáticos, ríos, lagos y la conservación de suelos.
Ha sufrido diversos tipos de transformaciones ya que su clima es agradable y la fertilidad

de sus suelos, como la buena calidad maderable de sus bosques, hacen que las
principales amenazas las constituyan los asentamientos humanos (irregulares), los
incendios forestales, la tala de bosque para subsistencia y comercio, la deforestación para
el crecimiento de la agricultura o cría de ganado, como principales usos de suelo que
ocupan una gran superficie, y continúan ganándole terreno al bosque.
Ecosistema de bosque tropical subcaducifolio o selva mediana subperenifolia. Existe en

forma de manchones discontinuos, principalmente en Veracruz y Tamaulipas. Colinda a
menudo con el bosque mesófilo de montaña. Este tipo de bosque no ha sido aún tan
afectado debido a que su clima no favorece las actividades agrícolas, pero la situación
varía de una región a otra. En donde su suelo puede ser utilizado con fines de cultivo,
prevalecen las áreas sembradas de maíz, pero otros cultivos son plátano, frijol, caña de
azúcar, café, ajonjolí, arroz, cítricos, mango y piña.
La ganadería tampoco es una actividad muy intensiva, aunque a veces se encuentra

ganado vacuno aislado pastando dentro del bosque; y en cuanto a la explotación forestal,
es moderada, ya que la madera de sus especies tiene poca demanda por no considerarse
de buena calidad, o más frecuentemente por desconocerse sus características y los usos a
que puede destinarse.
Ecosistema de bosque tropical caducifolio o selva baja caducifolia. Se presenta en el sur

de Tamaulipas, sureste de San Luis Potosí, en el extremo norte de Veracruz y extremo
noreste de Querétaro, comprendiendo una parte de La Huasteca. El impacto de las
actividades humanas ha sido considerablemente menor en este ecosistema debido a que
sus suelos pedregosos no favorecen la agricultura, por lo que sólo en las zonas de fuerte
presión demográfica ha sido sometido al cultivo de manera extensiva, y en regiones donde
el declive de las laderas es pronunciado, existen importantes extensiones de bosque más

o menos bien conservado, pero casi por todas partes se nota su degradación por la
influencia de la actividad ganadera.
Desde el punto de vista de la explotación forestal, este tipo de vegetación es de escasa

importancia, pues el tamaño y la forma de sus árboles no presentan características
deseables para el comercio. Localmente, sin embargo, a falta de materiales mejores, se
realiza tala selectiva para usar la madera en la construcción, para la fabricación de objetos
de artesanía, muebles y utensilios diversos, así como para postes, combustible y otros
propósitos.
Ecosistema de matorral xerófilo. Cubre desde el este de Coahuila hasta el centro de

Tamaulipas, penetrando hacia muchos parajes de la SMO. Las condiciones climáticas no
son favorables ni al desarrollo de la agricultura, ni al de una ganadería intensiva, y por ello
mismo la densidad de la población humana en general es baja, excepto en las áreas de
regadío, donde la agricultura tecnificada está desplazando la vegetación natural. Los
cultivos más frecuentes son el algodón, el trigo y la soya, característicos de los terrenos
irrigados, mientras que el maíz, la cebada y el sorgo son las plantas identificadas en sus
tierras de temporal.
En algunas porciones de los estados de Hidalgo existen grandes superficies de

plantaciones de maguey pulquero y de nopal para tuna. Pero el uso de suelo más
frecuente es la ganadería, cuyo sobrepastoreo de cabras, bovinos, caballos y borregos, va
generando un cambio de uso de suelo que afecta seriamente la superficie forestal, por el
uso intenso e irracional.
Al interior de la superficie de estos ecosistemas se definieron las ZP que por su riqueza

natural (y por la presencia y disponibilidad de sus actores), pueden ser palancas para la
conectividad del Corredor a través de actividades de conservación y de desarrollo
sustentable. Entre estas superficies sobresale el Bosque Mesófilo de Montaña, el Bosque
de Coníferes, las Selvas Medianas, y cinco municipios de la Cruzada Nacional contra el
Hambre (Tabla 3).
Tabla 3. Zonas Prioritarias definidas por sus valores ambientales
En Veracruz, en la ZP se encuentra el Parque Nacional Cañón del Río Blanco, parte de la Sierra de
Tezonapa, de la Sierra de Zongolica, Guayacocotla y Otontepec.
En Querétaro, en las ZP se encuentra la Reserva de la Biósfera Sierra Gorda y el Bosque

Templado, hasta el límite con el estado de Hidalgo.
En Puebla, en la ZP se encuentra el área principal del Bosque Mesófilo de Montaña, la Sierra Norte;
Sierra Nororiental; Sierra Negra, colindando con Veracruz, la Reserva Corazón de Agua; y Valle de
Serdán.
En SLP, en la ZP se encuentra la Sierra del Abra Tanchipa, Sierra de la Colmena, Carso Huasteco
(en tres polígonos, centro, norte y sur), la Sierra de Álvarez, Sierra de Santa Catarina y Rayón.
En Hidalgo, en la ZP se encuentran siete zonas de interés: 1.- Río Amajac, 2.- Tlanchinol, 3.-
Eloxochitlán y Juárez, 4.- Molango Zacualtipan, 5.- San Bartolo, 6.- Tenango Agua Blanca, y 7.-
Acaxochitlán.
2.3 Dimensión económico-productiva
La superficie territorial del CESMO es aprovechada de múltiples formas por parte de

ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios, y también por actores externos que actúan
sobre sus recursos naturales (bosque, agua, flora, fauna y suelo), como son las empresas
mineras y las compañías inmobiliarias que extienden sus actividades, dando origen a

diferentes formas de uso del suelo. En general predominan más de 200 actividades
productivas en la zona CESMO, destacando la agricultura como la de mayor importancia
por la cantidad de cultivos presentes y por la superficie ocupada, que además se extiende
con alta velocidad sobre superficies forestales, con siembras de maíz, caña, y diversos
cultivos forrajeros que son insumos para la ganadería extensiva (Tabla 4).
Tabla 4. Principales actividades agrícolas en el CESMO por superficie ocupada

PUEBLA QUERÉTARO VERACRUZ HIDALGO SLP
Maíz grano Maíz grano Maíz grano Maíz grano Maíz grano
Café cereza Frijol Caña Cebada grano Frijol
Frijol Maíz forrajero Naranja Alfalfa verde Pastos
Cebada grano Alfalfa verde Café cereza Frijol Caña
Sorgo grano Cebada grano Limón Avena forrajera Sorgo grano
Alfalfa verde Avena Pastos Café cereza Avena
forrajera forrajera
Naranja Sorgo grano Frijol Pastos Naranja
Haba grano Triticale Piña Cebada Soya
forrajero forrajera
Elote Lechuga Mango Tuna Maíz forrajero
Avena forrajera Agave Sorgo grano Naranja Café cereza
Caña de azúcar Esparrago Plátano Maguey Chile verde
pulquero
Manzana Chile verde Hule hevea Avena grano Alfalfa verde
Papa Zanahoria Tangerina Trigo grano Caña
Cacahuate Tuna Soya Chile verde Elote
Maíz forrajero Tomate verde Mandarina Calabacita Cebada grano
Fuente: SIAP de SAGARPA, 2013.
En el Corredor también se identifican diversas actividades pecuarias, desde la ganadería

bovina para carne y doble propósito en ZP como son la región huasteca (SLP y Veracruz),
como también la ganadería de corral y la cría de cerdos como una constante de los
sistemas económicos de pequeña escala, sobre todo en unidades de producción familiar
(Puebla, Hidalgo y Querétaro) (Tabla 5).
Tabla 5. Actividades ganaderas en el CESMO y lugar ocupado a nivel nacional

OTROS
CARNE EN CANAL LECHE
PRODUCTOS
ESTADO HUEVO
BOVINO PORCINO OVINO CAPRINO AVE BOVINO CAPRINO PARA MIEL
PLATO
HIDALGO 21° 16° 2° 14° 15° 11° 18° 20° 15°
PUEBLA 20° 3° 4° 4° 7° 8° 13° 2° 7°
QUERETARO 23° 13° 19° 25° 5° 13° 14° 15° 30°
SLP 10° 22° 13° 6° 14° 17° 10° 24° 16°
VERACRUZ 1° 5° 3° 16° 2° 6° 12° 13° 5°
Fuente: SIAP de SAGARPA, 2013.
En la mayoría de las ZP las actividades agrícolas con mayor presencia, además de la

actividad forestal, son el maíz, café de sombra, caña de azúcar, cítricos y otros cultivos
menos difundidos como la vainilla, nuez, aguacate, varios frutales, entre otros (SLP,
Veracruz); también se encuentran en menor cantidad cultivos como chayote, durazno,
pera, manzana, guayaba, pitaya, papa, alberjón, chícharo, garbanzo, veza de invierno y
macadamia, entre otros (Querétaro, Hidalgo, Puebla). En las ZP de Hidalgo, por ejemplo,
predomina la actividad forestal, pero también se verificó la presencia de una diversidad
amplia de cultivos, entre los que destacan los siguientes:

Actividades productivas de las ZP de Hidalgo

• Maíz. Calnali, Tianguistengo, Molango, Xochicoatlán y Zacualtipán
• Café. Calnali, Tianguistengo, Molango, Xochicoatlán y Zacualtipán.
• Nuez. San Agustín Metzquititlán
• Manzana. Zacualtipán
• Aguacate. Tianguistengo, Zacualtipán y Calnali.
• Ganadería Bovinos Carne. Calnali, Xochicoatlán y Tianguistengo.
• Forestal (Aprovechamiento maderable). Zacualtipán. San Agustín
Metzquititlán y Tianguistengo.
• Minería. Manganeso en Xochicoatlán y Molango y Caolín, Arcillas y
Obsidiana en Zacualtipán
• Turismo. Calnali y Tianguistengo
• 10 Acuacultura. Bagre en Atlapexco y trucha en Atotonilco el
Grande, Mineral del Chico, Acaxochitlán, Apulco, San Miguel
Regla, Acaxochitlán y Agua Blanca.
• Cítricos. Ocho municipios de la región Huasteca, principalmente
San Felipe Orizatlán y Huejutla de Reyes.
La relevancia de identificar y contactar a los principales actores productivos que

desarrollan estas actividades (apartados 3.3 y 4.6), radica en que son ellos los poseedores
de los recursos y es necesario generar sinergias con ellos para el impulso de proyectos
estratégicos con lógicas de sustentabilidad. Muchos de estos actores productivos están
generando ya experiencias de éxito replicables que pueden retroalimentar al CESMO en
cuanto a reconversión y diversificación productiva, y uso eficiente del suelo y agua.
También están presentes actividades de los sectores económicos secundario y terciario,

que van desde actividades relativamente más nobles con el ambiente como la manufactura
(artesanías, alfarería, tallas de madera, joyería, textiles), industrias de transformación y
servicios ecoturísticos, hasta sectores que llegan a constituir un factor de presión más
fuerte sobre los recursos naturales como es el negocio de la construcción.
En los cinco estados resalta que las ZP no son las que mayor riqueza generan al interior
de los estados, ni donde se encuentran los sectores de la economía más dinámicos. Por lo
general son zonas con predominio (en términos de superficie y de población) de áreas
rurales que generan muy poca riqueza en términos relativos, debido a factores como la
restringida infraestructura productiva y de transporte, escasa organización, baja cobertura
y calidad de la asistencia técnica, altos costos de producción y lejanía de los mercados.
Con respecto a la actividad forestal, ésta se realiza predominantemente bajo el régimen de

propiedad social, ejidal y comunal. Aunque entre los cinco estados del CESMO existen
diferencias con respecto al nivel de integración de su cadena, predomina la producción de
madera en rollo y aserrada, por lo que presenta un escaso valor agregado para derivar en
otros subproductos como la resina natural, la celulosa y el papel.
Tiene como competidoras del uso de suelo a las múltiples actividades subsidiadas de la
agricultura, la ganadería extensiva y a la minería. Por otra parte, debido a que una parcela
desmontada es una forma de salvaguardar la posesión, y desmontar la tenencia de un
terreno también permite el acceder a créditos o estímulos por parte del gobierno para
realizar otras actividades, son los mismos poseedores de estos espacios quienes impiden
que la vegetación forestal se recupere.
En general, las actividades productivas identificadas se realizan sin una visión compartida
de desarrollo territorial en las ZP, por lo que la vulnerabilidad de los ecosistemas del
CESMO está completamente ligada a presiones provenientes de estas. Sobre todo porque

las que corresponden a los sectores agropecuario, ganadero y minero, se ven favorecidas
por políticas públicas con incentivos, subsidios, créditos, asistencia técnica, permisos,
concesiones, etc, con la ausencia de políticas que valoricen los recursos naturales y que
les permitan, sobre todo al bosque, mantenerse y competir con los usos alternativos.
De esta manera toma relevancia en los cambios de uso de suelo la utilización de los IE.
Los principales instrumentos de gobierno que fomentan estas actividades provienen de la
SAGARPA, SEDESOL, SEDATU e INAES. En el caso de la SAGARPA, los tipos de apoyo
(Activos Productivos, PROCAMPO, PROGAN) canalizados al territorio comúnmente son
producto de gestiones realizadas por organizaciones muy arraigadas en el terreno a través
de uniones de ganaderos, asociaciones ganaderas locales y asociaciones de agricultores.
Por su parte, SEDESOL, SEDATU e INAES participan en el terreno desde una perspectiva
asistencialista con la que tratan de palear la pobreza con apoyos de muy pequeña escala,
muchas veces hasta en forma de paquetes de animales (Opciones Productivas, FAPPA y
PROMUSAG) destinados a familias de escasos recursos (Puebla, Hidalgo, Veracruz). Sin
embargo, dadas las condiciones de pobreza y marginación, estos sectores de la sociedad
no alcanzan a desarrollar estas actividades desde una perspectiva económica, por lo que
dadas sus necesidades, terminan por consumir o vender estos animales a muy bajos
precios a ganaderos que están atentos a estos procesos ya comunes en el territorio.
Para las superficies forestales destacan los instrumentos de la SEMARNAT (CONAFOR,

PROFEPA, CONAGUA y CONANP), con un grupo programas y componentes para atender
respectivamente aspectos de promoción y fomento productivo, de protección (contra
incendiaos, plagas y enfermedades, y contra la ilegalidad presente en los espacios
forestales), para su protección por los servicios ecosistémicos que le brindan a la sociedad
y para la preservación de estos recursos en ANP.
Por lo anterior, las gestiones principales para la actividad forestal se realizan a través de
comunidades y ejidos muchas veces integrados en UMAFORES, que involucran la
participación comunitaria en el uso eficiente de sus recursos y la autogestión de su
desarrollo. Destacan programas y mecanismos que incentivan esta participación social y el
desarrollo como son el de Silvicultura Comunitaria, el Programa de Plantaciones
Forestales Comerciales; diversos esquemas de financiamiento; el PSA, fondos
concurrentes para PSA, entre otros por medio de los cuales se le da relevancia al sector.
Este instrumental forestal es muy relevante en el territorio del CESMO debido a que el
sector es poco aprovechado de manera legal. Inclusive se reconoce a la tala clandestina
entre los principales problemas de la actividad, además del sobrepastoreo, las plagas,
enfermedades y los incendios forestales. Sin embargo, con la intervención de instituciones
como la SEMARNAT, y especialmente con la creación de la CONAFOR en el 2001, la
actividad forestal y las áreas de conservación toman relevancia en la política pública, y
existe mayor coherencia y orden en la gestión relacionada con los usos de suelo forestal y
el aprovechamiento del bosque.
2.4 Dimensión socio-cultural
Al interior del CESMO se cuenta con una significativa presencia de grupos indígenas o
comunidades agrarias cuya riqueza se acrecienta por sus valores, costumbres y actitudes
orientados al cuidado de los recursos naturales.
Entre estos grupos de se hallan los Huastecos de SLP y de Veracruz, los Nahuas de la
Huasteca Veracruzana, de la Sierra Norte de Puebla y de la Huasteca Hidalguense, los
Pames de Querétaro y de SLP, los Tepehuas, Otomies y Totonacas de Puebla y de
Veracruz.

Pese a que estos grupos siempre han convivido con los recursos naturales en estas zonas
de alta riqueza natural, viven en condiciones deplorables de alta marginación y pobreza,
siempre realizando actividades generalmente de subsistencia, y articulando microrregiones
de gran importancia por sus aportes a la diversidad cultural, política y social.
En estas comunidades indígenas se realiza una agricultura generalmente de subsistencia,

y en pocos casos existen empresas pequeñas, pero en general muy alejadas de los
mercados más redituables. En los usos de la tierra sobresalen cultivos como el maíz, frijol,
café, pimienta, calabaza, chayote, chile, diversos frutales y plantas medicinales. También
se produce ganado bovino, porcino y miel. Aparte de la agricultura y la ganadería, en
algunas regiones también se realizan oficios relacionados con la producción de textiles,
cestería, plumaria, alfarería vidriada, cordelería, tallas en madera y joyería.
Todos estos grupos indígenas constituyen en sí mismos una enorme riqueza histórico-
cultural para el Proyecto sobre todo porque detentan un importante acervo de
conocimientos, experiencias y costumbres de producción (agrícola y pecuaria) totalmente
amigables con el medio ambiente. Estas comunidades juegan un papel central como el
eslabón fundamental que le dará al corredor ese cariz de respeto total y rescate por los
valores, tradiciones ancestrales de grupos de poblaciones indígenas y comunidades
agrarias.
Una estrategia de conectividad como la promovida por el Corredor deberá impulsar

acciones para rescatar y proteger este recurso humano y cultural mediante la
instrumentación de proyectos sustentables. Ello es fundamental a través de las estructuras
organizativas que se han dado en estos grupos indígenas, tales como los Consejos de
Ancianos existentes, que además son de los espacios más legítimos y representativos de
estos pueblos, con los que se pueden identificar acciones y acordar cualquier estrategia de
entrada a estos territorios y población.
Entre las instituciones que contribuyen a mantener sus identidades culturales se encuentra
la CDI promoviendo, a través de 9 programas, el desarrollo de las lenguas, culturas, usos,
costumbres, recursos y formas específicas de organización social. Sin embargo, estos
procesos también son propiciados mediante algunos programas de SEDATU y SEDESOL;
y juegan un papel importante las contrapartes en los gobiernos estatales, a través de la
conformación de comisiones estatales en asuntos indígenas.

Capítulo 3
Diagnóstico de gobernanza en el CESMO
En este capítulo se presenta la identificación de las estructuras de gobernanza existentes

en los cinco estados que conforman el Corredor, así como el conjunto de actores
relevantes que inciden en alguna medida en las decisiones públicas vinculadas con el
desarrollo sustentable en la región. Aquí se encuentran los posibles aliados con los que se
podrá trabajar a futuro y se identifican las áreas o temas de dicha alianza o relación.
3.1 Elementos del concepto de gobernanza
El concepto de gobernanza es de aplicación reciente y puede tener diversos enfoques y

acepciones. Por lo general alude a la eficacia, calidad y buena orientación de la
intervención del Estado. Se relaciona también con gobernanza a la forma de interacción de
las administraciones públicas con el mercado y con las organizaciones privadas o de la
sociedad civil (empresas, patrones, sindicatos y otras), que no obedecen a una
subordinación jerárquica, sino a una integración en red.
A nivel territorial la gobernanza se identifica como una perspectiva para entender las
relaciones de gobierno con la sociedad, en la necesidad de enfrentar problemas
específicos de las localidades, las regiones, y hasta del ámbito global. En el sector rural
estas relaciones se construyen con actores públicos y privados, representantes de
intereses económicos, ambientales, sociales, culturales, grupos prioritarios, líderes
políticos, entre otros, con el fin de impulsar acuerdos e implementar acciones para un
desarrollo sustentable.
Por lo general esto se alcanza con la conformación de espacios participativos como

consejos o comités locales o regionales en torno a diversas áreas del desarrollo (rural,
ambiental, forestal, indígena). Este proceso debe conducir a la construcción de proyectos
territoriales con visión sustentable, por lo que se vuelve prioritario el fortalecimiento de las
capacidades locales para que la participación social permita incrementar la calidad de las
decisiones.
Esto significa, según Pretty (1995) que una verdadera participación social requiere de
conocer las estrategias locales y construir una nueva propuesta regional a partir de la
definición de reglas y compromisos entre diversos actores sociales. De esta manera, la
gobernanza es un medio a través del cual la sociedad define sus metas y prioridades y
avanza hacia la cooperación, ya sea global, regional, nacional o local (Aguilar e Iza, 2009),
contemplando los mecanismos y procesos a través de los cuales los ciudadanos logran
articular sus intereses, ejercer sus derechos legales, y cumplir sus deberes (Reyes y Jara,
2004).
Considerando lo anterior, la buena gobernanza para el CESMO se dará cuando los actores
involucrados en el uso de los recursos naturales contribuyan a la determinación de los
objetivos, negocien los principios de relación entre ellos, los implanten posteriormente y
evalúen los impactos ocasionados, quedando al gobierno la capacidad de intervenir
subsidiariamente para que los actores alcancen acuerdos sobre los objetivos, o sobre
cómo conseguirlos.
Esta acepción tiene aplicabilidad en áreas de intervención que detentan recursos

naturales, como es el caso del CESMO, y donde están presentes múltiples actores que
presionan sobre estos recursos para expandir sus actividades, entre las que sobresale la
agricultura, ganadería extensiva, minería, electricidad, infraestructura. Sin embargo, frente

a estos actores existen grupos minoritarios que viven cerca de los bosques y que
difícilmente pueden hacer contrapeso a los actores de la sociedad interesados en la tierra
y en los bosques.
En ese marco se identifican los espacios de concertación donde se genera la planeación, a

través de la construcción colectiva, tanto en los ámbitos comunitario, como regional, donde
se involucran los diferentes interesados y afectados por el manejo de los recursos
naturales, dentro de los límites del espacio del Corredor. En los apartados siguientes se
presentan los hallazgos más relevantes encontrados por sector en las ZP con respecto al
análisis de las estructuras de gobernanza.
3.2 Estructuras de gobernanza y actuación institucional
México se caracteriza por tener un sistema político y de gestión pública verticalista –a nivel
federal y en la mayoría de los estados–, que concentra el poder de decisión en las esferas
gubernamentales, ofreciendo pocas opciones de participación efectiva a la sociedad civil,
lo cual limita su contribución en las decisiones sobre la operación de las políticas públicas
presentes en su entorno territorial.
Sin embargo, a partir del año 2000, con la publicación de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable (LDRS) y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (entre varias otras
Leyes), se abrieron los principales espacios de participación civil en sectores como el
forestal, indígena, ambiental y social. Con el soporte de este marco legal, se comenzó a
construir un entramado institucional que da lugar a la creación de las estructuras de
gobernanza como las que hoy en día están presentes en el CESMO y que le conceden a la
sociedad civil una mejor oportunidad en la toma de decisiones.
No obstante, los progresos en esta nueva forma de tratar los asuntos públicos aún son
insuficientes. Si bien se cuenta con este nuevo entramado institucional y con espacios
conformados (comités y consejos), aún existen áreas de oportunidad para lograr mayor
representatividad y legitimidad, mayor operatividad y funcionamiento y esquemas efectivos
de transparencia y rendición de cuentas.
También sigue pendiente el alcanzar una mayor descentralización de las decisiones y

acciones del ámbito federal a los estados y sobre todo a municipios. Por lo anterior,
todavía mucho de lo que puede encontrarse a nivel de los estados y en regiones dentro de
las entidades federativas, con respecto a estructuras de gobernanza y de su actuación
institucional, son un reflejo de lo que acontece a nivel nacional.
En los cinco estados se identificaron más de 130 estructuras de gobernanza, conformadas

en Consejos y Comités, muy centradas en sus ámbitos sectoriales (forestal, agropecuario,
indígena, social, agua) y prácticamente ninguno de estos espacios opera con carácter
integral que permita valorar la acción pública rural en todo su conjunto. La mayor parte de
estas estructuras son promovidas desde el gobierno federal, y pocas desde los gobiernos
estatales y municipales (aunque estos órdenes de gobierno también participan con
aportaciones sumamente estratégicas dada su proximidad en los territorios).
La gran mayoría de esos espacios están creados para cumplir con Leyes, lineamientos o
normas de las instituciones (federales sobre todo) y por tanto su impulso depende mucho
de la visión de política pública y del interés del Gobierno Federal en turno. Sin embargo,
los mismos actores del territorio pueden lograr que estos espacios identificados
permanezcan “vivos” si se logra una representación real de todos los intereses, pero sobre
todo si se logran anteponer las necesidades de la colectividad, sobre todos los demás
intereses particulares, políticos o privados.

A nivel municipal se identifican al menos 50 consejos, dentro de los que destacan los
Distritales y Municipales de Desarrollo Rural Sustentable impulsados por la SAGARPA,
que podrían ser de gran trascendencia para el Corredor, aunque muchos de ellos no
logran afianzarse todavía como estructuras de gobernanza de plena colaboración social, e
incidencia en las necesidades apremiantes de sus territorios de influencia.
De esa manera, puede aseverarse que estos espacios están en proceso de construcción
para llegar a ser efectivos. Sin embargo, esto no demerita la posibilidad de que sean
aliados importantes para el Corredor. Finamente algunos son más funcionales que otros, y
constituyen espacios de participación de diversas instituciones (federales, estatales y
municipales) y de diversos representantes de sectores sociales, privados y de la sociedad
civil con incidencia en los territorios.
Los Consejos más efectivos para planear acciones más operativas para el CESMO son los
de carácter regional, como son los Consejos Distritales de Desarrollo Rural Sustentables
presentes en todas las ZP y sobre todo donde predominan las actividades agropecuarias
de todo tipo (agricultura, ganadería, acuacultura); y también son efectivos los Foros
Regionales de la CONAFOR operantes en algunas ZP de Puebla, SLP, Hidalgo y
Veracruz, sobre todo en áreas donde están presentes las principales superficies forestales.
Lo que hay en el CESMO de estructuras es el reflejo de lo

que existe en el ámbito nacional: México está en
construcción de espacios efectivos.
Venimos de un sistema de gestión pública vertical, poco

participativo y centralizado…
Los espacios de gobernanza se han creado por

decreto, leyes…
En la transición política… y por presión social… se abrieron más

espacios… pero aún en maduración …
Mucho de los espacios son promovidos desde la

Federación, y muy poco desde los ámbitos estatales y
municipales; además son muy sectoriales.
Descentralización de acciones ha avanzado poco, en los territorios del CESMO

predominan instituciones federales. Algunas experiencias de consejos municipales
no han despegado…
3.2.1. Estructuras de gobernanza en el sector agropecuario
El sector agropecuario figura entre los de mayor peso económico dentro de la región del
Corredor. Las principales estructuras de gobernanza que se identificaron como relevantes
por los actores en los cinco estados son las que se estipulan en la LDRS (Consejo Estatal
de Desarrollo Rural Sustentable, Consejo Distrital y Consejos Municipales). Se lograron
identificar como relevantes a 35 consejos de este tipo. No obstante, respecto a la
funcionalidad y operatividad de los mismos, se tienen situaciones contrastantes
destacando que en Hidalgo, SLP y Veracruz funcionan con mayor regularidad.

Los Consejos Estatales de Desarrollo Rural Sustentable (instalados uno por capital de los
estados), son espacios donde participan delegados o representantes de alto nivel de
decisión de las instituciones gubernamentales. Estos son espacios fundamentales para
posicionar el Corredor en el alto nivel gubernamental del orden federal como estatal. Sin
embargo, esto pasa por incorporar al proyecto a los altos mandos de la delegación de la
SAGARPA (direcciones de planeación) y de la contraparte estatal (Secretaría de
Desarrollo Rural o equivalente), ya que son las instancias que lideran el funcionamiento de
estos consejos.
Esfuerzos de incorporación de estos actores estratégicos iniciaron ya con la inclusión a los

GS de representantes de la SAGARPA en el caso de Hidalgo; de la Secretaría Estatal en
SLP; y de un Distrito en Veracruz. Mientras tanto, en Querétaro existe un fuerte interés en
el Proyecto por parte de la delegación de la SAGARPA, interés que conviene ser
aprovechado en el momento de la conformación del GS.
Después de los Consejos Estatales, en todos los estados se encuentran operando también
los Consejos Distritales, siendo éstos los que cobran mayor relevancia para planear
acciones más operativas del CESMO, sobre todo en las áreas donde predominan las
actividades agropecuarias de todo tipo (agricultura, ganadería, acuacultura). En este
espacio planifican las instituciones de los tres órdenes de gobierno y tienen una
participación más efectiva los representantes de varios municipios del territorio.
Se ubicaron ocho Consejos Distritales activos en las ZP del Corredor con los que se
podrían planear acciones concretas. Destaca el Consejo de Zacualtipán en Hidalgo, donde
inclusive es posible dar los primeros pasos para trabajar en estos niveles de decisión, en
virtud del interés despertado por la propia SAGARPA y de gestiones propias realizadas
para la presentación del Proyecto del Corredor (Tabla 6).
Tabla 6. Estructuras de gobernanza en el sector agropecuario

Estructuras de gobernanza/comités* Hgo Pue Qro SLP Ver Total
Consejos Estatales de Desarrollo Rural
1 1 1 1 4
Sustentable (capital)
Consejos Distritales de Desarrollo Rural
1 3 1 2 1 8
Sustentable (zonas prioritarias)
Consejos Municipales de Desarrollo Rural
7 8 8 8 4 35
Sustentable (zonas prioritarias)
Fuente: Elaboración propia con base en información generada en los cinco diagnósticos estatales.
*Nota: Las estructuras contabilizadas en este cuadro son aquellas que se identificaron y referenciaron por los
actores según la relevancia en la toma de decisiones vinculadas con el Corredor. Si en algún estado no se
consideraron para ese estudio, no significa que no estén conformadas y funcionando.
Profundizando un poco más sobre estos Consejos Distritales, en virtud de su importancia

estratégica, cabe destacar que fueron creados por la SAGARPA hace una década
aproximadamente por mandato de la LDRS. Hasta hace algunos años jugaban un papel
relevante en la identificación, validación y priorización de proyectos distritales, e inclusive
se asignaba presupuesto público desde este espacio a los proyectos priorizados.
Actualmente tienen posibilidades de intervenir en la priorización de algunos proyectos,

pero ya no asignar recursos públicos de los programas. Sobre todo, en caso de existir
proyectos trascendentales, pueden aportar el visto bueno del territorio para la asignación
de recursos desde los niveles de gobierno correspondientes. También siguen
constituyendo un foro importante con fines informativos, de promoción, planeación,
articulación y coordinación institucional, intercambio de experiencias, seguimiento a
proyectos y para el tratamiento de temas de carácter regional.

Además, como parte del Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural
Integral (SINACATRI)2, la SAGARPA ha asignado un equipo bastante amplio de técnicos
que diagnostican, detectan proyectos de carácter territorial, facilitan procesos de
concertación en los consejos distritales y municipales, y capacitan a múltiples
organizaciones de productores en el territorio, por lo que seguramente el CESMO podrá
tener una de las vinculaciones más importantes con prácticamente todas las instituciones
federales y estatales de relevancia regional para el Corredor, representantes de las
organizaciones de productores agropecuarios (incluyendo los sistemas producto) y
organizaciones forestales tanto privadas como sociales (ejidos y comunidades agrarias).
A nivel municipal se encuentran los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable,

prácticamente en todos los municipios que integran las ZP, aunque algunos con mayor
funcionalidad que otros. La formación de estos consejos también se remonta a hace más
de 10 años, y su evolución es similar a la de los Consejos Distritales. En general perdieron
importancia en incidir en la asignación de recursos públicos y su nivel de consolidación
depende en mucho del interés del presidente municipal. Sin embargo continúan siendo
foros informativos y de gestión en donde se da una participación relevante de actores
locales en la mayoría de esas estructuras.
En síntesis, es de vital importancia para el proyecto del Corredor retomar las estructuras
con que cuenta el sector agropecuario, no sólo porque son las que tienen más tiempo de
funcionamiento e incluyen una amplia gama de actores públicos y privados, sino también
porque se vinculan de alguna manera con la ejecución de cuantiosos recursos
provenientes de los programas de la SAGARPA, ejecutados directamente por ésta, o en
concurrencia con los gobiernos estatales.
3.2.2. Estructuras de gobernanza en el sector ambiental
Es en este sector donde fundamentalmente se ubica la acción del Proyecto del Corredor.
Además de la SEMARNAT como cabeza de sector y a la que pertenece la CONANP como
institución nacional a cargo del proceso de construcción del CESMO, también se
encuentran otras instituciones relevantes como la CONAFOR, la CONAGUA y PROFEPA,
además de las Secretarías estatales vinculadas con el ambiente. En términos económicos,
es el sector forestal, junto con el agropecuario, otro de los que mayor peso tiene en el
ámbito rural en los cinco estados.
Con información de los cinco diagnósticos estatales se pudieron identificar alrededor de 70

estructuras de gobernanza entre comités, consejos y foros de incidencia estatal y regional
principalmente y relacionados con la actividad forestal, con las cuencas hidrológicas, las
ANP y la sustentabilidad en general (Tabla 7).
2
Espacio amplio fundamental para el Proyecto (derivado de la LDRS), porque tiene como
propósitos principales, desarrollar capacidades en la población rural para un mejor desempeño de
sus actividades y mediante el establecimiento de una estrategia de acreditación y certificación,
busca fomentar la calidad de los servicios de capacitación y asistencia técnica, así como facilitar el
reconocimiento de las capacidades desarrolladas por los pobladores rurales, motivando el
crecimiento en la educación y el nivel de competencias basadas en estándares de calidad. Además,
la SAGARPA promueve este Sistema como un espacio de concurrencia, concertación y
participación de las instituciones, los profesionales que ofrecen estos servicios, las autoridades
estatales y municipales, las instituciones de educación superior e investigación, vinculándolas con
las instancias de representación de los productores y comunidades rurales, para atender sus
necesidades de formación.

Tabla 7. Estructuras de gobernanza en el sector ambiental-forestal

Estructuras de gobernanza/comités Hgo Pue Qro SLP Ver Total
Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable (capital) 1 1 2
Consejos Estatales Forestales (capital) 1 1 1 1 1 5
-Comité Estatal del (PRONAFOR) (capital) 1 1 1 1 1 5
- Comité de Cambio de Uso de Suelo (capital) 1 1 1 1 1 5
-Comité de Plantaciones Forestales Comerciales (capital) 1 1 1 1 1 5
- Comité Estatal de Incendios Forestales (capital) 1 1 1 1 1 5
-Comité Técnico Estatal de Sanidad Forestal (capital) 1 1 1 1 1 5
-Comité de Aprovechamientos Forestales (capital) 1 1 1 1 1 5
- Comité Apoyos Desarrollo Forestal Comunitario (capital) 1 1 1 1 1 5
Consejos Regionales Forestales (zp) 8 8
Foros Regionales de Silvicultura Comunitaria (zp) 1 3 2 3 9
Consejo de Cuenca (zp) 1 1 2
Comité de Cuenca (zp) 1 1
Consejo Técnico Asesor de ANP (zp) 1 2 3
Consejo de Concertación Ciudadana de Mejoramiento
1
Ambiental para el Desarrollo Sustentable (capital) 1
Unidad de Manejo Forestal (zp) 2 1 3
Consejo Consultivo Municipal Ambiental (zp) 2 2
Comité de Protección de la Guacamaya Verde (zp) 1 1
Total 11 11 13 18 17 70
consideraron para ese estudio en este Cuadro, no significa que no estén conformadas y funcionando.
Una de las principales estructuras de alto nivel, identificadas como relevantes para el
Corredor, sobre todo en Querétaro y Veracruz, son los Consejos Consultivos para el
Desarrollo Sustentable donde participa tanto el gobierno federal como el estatal. Este foro
ha estado funcionando con regularidad y se abordan en él temas de carácter estratégico
en materia ambiental; además incorpora diversos sectores, algunos de ellos catalogados
como críticos importantes del tema ambiental. Podría servir como vaso comunicante con el
resto de las instituciones y para posicionar estratégicamente al CESMO en la entidad.
En el sector forestal, por su parte, en cada estado existe un Consejo Estatal Forestal
(instalado por mandato de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable), con un
conjunto de comités técnicos (de incendios, aprovechamientos forestales, sanidad, cambio
de uso del suelo, desarrollo forestal comunitario), que en su mayoría incluyen alguna
participación social, sobre todo de asociaciones de silvicultores –estatal o regionales–.
El Consejo Estatal Forestal, al igual que el Consejo Consultivo de la SEMARNAT antes

mencionado, es un espacio de alto nivel de exposición en donde conviene dar a conocer y
posicionar el Corredor, máxime que es promovido por una de las instituciones del mismo
sector (CONANP). Además es en este Consejo donde prácticamente se definen o validan
algunas orientaciones de los IE. Aunque hay que reconocer que estos espacios son más
bien informativos y protocolarios y en algunos casos no tienen el reconocimiento de las
mismas organizaciones del sector, por considerarlos poco representativos y efectivos.
En los órganos técnicos que dependen del Consejo Estatal, que no precisamente son
estructuras de gobernanza, se abordan aspectos fundamentales de los IE (programas y
subsidios) y por tanto es importante seguir de cerca su funcionamiento. Estos comités se
instalan en la capital del Estado y en varios de ellos la participación de productores que se

logra no es del todo representativa por problemas de división entre éstos y por la falta de
elementos técnicos para aportar a las decisiones de esos comités.
En el sector forestal se identificaron las estructuras con mayor funcionalidad,

representatividad y arraigo entre la población local. Se trata de los Foros Regionales de la
CONAFOR, con un funcionamiento bastante positivo en Puebla, Hidalgo y Veracruz. Estos
foros tienen antecedentes y aportaciones relevantes al sector, como estructuras de
gobernanza que vienen operando desde hace más de 15 años.
En las ZP se constató la existencia de al menos 9 Foros Regionales de la CONAFOR,

mismos que tienen la particularidad de ser fortalecidos más desde la acción de los
productores forestales que por la proclamación de alguna orientación normativa o legal, lo
que explica que sean estructura “vivas” con las cuáles conviene comenzar a trabajar en el
CESMO (Figura 3).
Figura 3. Los Foros Regionales de la CONAFOR: estructura

destacable
En virtud de su importancia estratégica, vale la pena mencionar que los Foros Regionales
de la CONAFOR son espacios de planeación, seguimiento y evaluación con una alta
participación de las autoridades de ejidos y comunidades, y de otras instituciones (las
cuales se invitan para cuestiones específicas y puntuales, y a demanda de los
productores).
Parte del éxito de estos foros es que se constituyen por actores con características muy
similares y con problemáticas comunes; hay una alta homogeneidad en su perfil y eso
dinamiza más los intereses para organizarse. Participan también los promotores (técnicos
con un perfil bastante interesante). En estos foros se validan los proyectos propuestos por
los diversos ejidos y comunidades a la CONAFOR, y se da seguimiento a los apoyos ya
autorizados.

Del área forestal específicamente destacan también los Consejos Regionales de Recursos
Naturales como otra estructura de gobernanza, que está vinculada a las Unidades de
Manejo Forestal (UMAFORE), de las cuales se tienen grados de funcionamiento distintos y
cuya operatividad dependen en mucho de la consolidación lograda por las Asociaciones
Regionales de Silvicultores.
Dentro del sector ambiente también se encuentran otras estructuras, vinculadas con la
CONANP y sus ANP denominadas Consejos de las ANP. Precisamente esa Comisión se
da cierta participación social, y de instituciones de investigación. No todos funcionan como
está previsto. En Veracruz (Cofre de Perote), por ejemplo, la Universidad tiene bastante
peso en el plan de manejo, mientras que en Querétaro se tienen reclamos de que dicho
Consejo no se ha instalado en los términos que debiera.
Del área referida al agua por su parte, la CONAGUA contempla la creación de comités y
subcomités de Cuenca. No todos funcionan adecuadamente, o sólo funcionan de manera
formal. Se identifica que tienden a funcionar mejor los subcomités de cuenca. Estos
Comités se han identificado sobre todo en Veracruz por la presencia importante de
cuerpos de agua en las ZP. Es fundamental participar en los espacios que estén
funcionando con los Distritos de Riego (usuarios rurales y usuarios urbanos).
Desde otros ámbitos no federales destacan el Consejo de Concertación Ciudadana de

Mejoramiento Ambiental en Querétaro, varios consejos ambientales a nivel municipal en
Veracruz que ofrecen un enorme potencial para trabajar proyectos a nivel local y
comunitario y un Comité que busca conservar la Guacamaya Verde en Querétaro,
promovido por pobladores.
En síntesis, en este sector ambiental, que es en el que naturalmente se inserta el CESMO,

existe un amplio entramado de estructuras de gobernanza que inciden en el desarrollo de
la región. Las más relevantes son las del área forestal y del agua, así como las de las
ANP; sin embargo, como estructuras vivas a nivel territorio se recomienda ampliamente
vincularse con los Foros Regionales de CONAFOR. De igual manera se deberá procurar
tener presencia del CESMO en las otras instancias de la CONAFOR alojadas en el ámbito
de la capital porque tienen que ver directamente con la ejecución de IE que, junto con los
de la SAGARPA, son los que mayor peso tienen en la zona, y constituyen posibilidades
efectivas para promover el desarrollo sustentable.
3.2.3. Estructuras de gobernanza en el sector social y cultural
El sector social es el que menos participación ha tenido hasta la fecha en los GS creados
en el Corredor por cada Estado. Y sin embargo en términos de IE y canalización de
recursos es el que más presencia tiene en el Corredor, sobre todo con los programas de
transferencias al ingreso como Oportunidades y Adultos Mayores, operados por la
SEDESOL.
Las estructuras de gobernanza que existen en el caso de SEDESOL son comités de

beneficiarios de los programas como Oportunidades que constituyen foros de información,
orientación y de desarrollo de capacidades de las personas, sobre todo de mujeres. En
general la gran mayoría de espacios de gobernanza se han creado para apoyar la
operación específica de los programas sociales, los cuales operan de manera muy
centralizada y en todo caso apoyándose a nivel de los municipios, mientras que la
participación ciudadana se da principalmente por medio de los comités pro-obra.
Por tanto, estos foros están hechos muy a la medida de los requerimientos operativos de
los programas sociales pero de igual manera se podrían utilizar para desplegar acciones
del CESMO (orientación, capacitación, vinculación a acciones productivas y de desarrollo)

sobre todo con los grupos prioritarios (con escasa participación en las ZP) como las
mujeres, jóvenes, y adultos mayores. Además habrá que agregar a estos comités todo el
entramado de espacios de participación que se abran dentro del marco de la Cruzada
Nacional contra el Hambre, como son las Brigadas de Alfabetización, Brigadas de Trabajo
Comunitario y las Brigadas de Levantamiento de Censos Casa por Casa.
Por su parte, CDI cuenta con varios consejos, uno nacional que incorpora la participación
de representantes de pueblos indígenas, un consejo estatal y a nivel de los territorios,
sobre todo en los estados donde hay mayor presencia indígena como Puebla, SLP e
Hidalgo, y donde existen estructuras que igual se forman de “abajo” hacia arriba con
amplio potencial para trabajar con las comunidades a través de ellas. Los comités técnicos
dictaminadores de la CDI son sumamente estratégicos, en donde no existe participación
social, pero de todos modos es un foro relevante porque en él es posible analizar las
propuestas de desarrollo a impulsar dentro del Corredor. La SEDATU, por su parte, no
cuenta con estructuras de relevancia en las ZP.
De parte de los gobiernos de los estados, prácticamente no existen estructuras

específicas, pero generalmente presiden los consejos o comités federales o forman parte
de éstos. Si acaso en algunos estados como Veracruz en las ANP estatales (Otontepec)
hay órganos de gobernanza creados por esos gobiernos. A nivel municipal, destacan en
Querétaro, los Consejos de Desarrollo Comunitario del DIF que para el caso de esa zona
son actores relevantes en acciones de promoción comunitaria a nivel local.
En síntesis, del sector social es de interés para el CESMO generar sinergias con las
estructuras creadas sobre todo por los programas sociales grandes como Oportunidades y
Adultos Mayores para promover acciones específicas con grupos prioritarios como
mujeres, jóvenes y ancianos. Estas acciones podrán ir desde aspectos de capacitación
sobre cuidados ambientales hasta la identificación de posibles proyectos productivos
sustentables o comunitarios para mujeres, jóvenes, ancianos, que incidan en la
conectividad del Corredor (Tabla 8).
Tabla 8. Estructuras de gobernanza en el sector social

Estructuras de gobernanza/comités Hgo Pue Qro SLP Ver Total
Consejo Consultivo Nacional de la CDI 1 1 1 1 4
Consejo Estatal Indígena (capital) 1 1 1 1 4
Consejo de Ancianos de Indígenas de la Huasteca (zp) 1 1 2
Consejos y comités del Programa Oportunidades (SEDESOL) 1 1
Comités de desarrollo comunitario (DIF) 8 8
Total 3 3 10 3 19
consideraron para el estudio en este Cuadro, no significa que no estén conformadas y funcionando.
3.2.4. Actuación institucional de las estructuras
Las estructuras con mayor influencia y presencia en las ZP son las impulsadas por
CONAFOR y SAGARPA; la mayoría están reguladas por las leyes de dichos sectores y
muchas de éstas tendrán que ser aliados obligados del CESMO. La SEDESOL también
tiene mucha presencia e influencia pero con instrumentos etiquetados de combate a la
pobreza. La CONANP, a no ser en las ANP, tiene poca influencia y presencia en el
territorio del Corredor. Los gobiernos estatales tienen instituciones para el desarrollo
sustentable, pero la mayoría con pocos recursos. Con respecto a los municipios, sólo
algunos tienen esas direcciones y sus recursos económicos son aún más limitados.

A manera de resumen, se puede asumir que las diversas estructuras presentes en el

territorio e identificadas como relevantes en cada uno de los estados para fines del
Corredor, se caracterizan por los siguientes elementos (Tabla 9).
Tabla 9. Características relevantes de las estructuras de gobernanza
En la Figura 4 puede observarse como la CONAFOR y SAGARPA alcanzan un valor de 5

(en escala de 0 a 5, donde 0 es cero su influencia y presencia, y 5 describe alta influencia
y presencia). Mientras que la SEDATU y la CDI se ubican con los valores más bajos. Lo
destacable es que la CONANP, como se ha dicho con anterioridad, mantiene una
presencia apenas regular en los terrenos del Corredor, y eso impacta en mucho en la
capacidad que pueda tener para movilizar los procesos a nivel del territorio.
Figura 4. Grado de influencia y presencia de las instituciones en

el territorio del CESMO

3.3 Formas de organización de acuerdo a intereses productivos
Las organizaciones con intereses productivos constituyen uno de los elementos

estratégicos en el entramado de actores que se localizan en la región del CESMO, dado
que son las que a menudo detentan la propiedad de los recursos tales como bosques,
suelos agrícolas, agua para riego, pastizales, agua para acuacultura, minerales, etc.
Estas organizaciones tienen en marcha las diversas actividades productivas identificadas

en el Corredor y así como pueden favorecer el proceso de construcción (caso de diversas
comunidades indígenas o campesinas que utilizan métodos casi ancestrales basados en la
conservación de la naturaleza), también pueden oponerse a la introducción de prácticas
productivas más novedosas y sustentables.
Consecuentemente con la presencia de las actividades económicas, destaca que las

principales organizaciones con fines productivos son las agropecuarias y forestales. Dentro
de las primeras sobresale un sinnúmero de Sociedades de Producción Rural (SPR) de
productores agrícolas y ganaderos.
En las ZP destacan las SPR de caña de azúcar, cafeteras y ganaderas (organizadas a su

vez en sus tradicionales Uniones Ganaderas Regionales, Asociaciones Ganaderas
Locales, principalmente de productores de bovinos carne o doble propósito y ovinos); en lo
forestal se ubican principalmente a las Asociaciones Regionales y Estatales de
Silvicultores y varios ejidos y comunidades forestales; también destaca el despegue
reciente de organizaciones cooperativas orientadas al ecoturismo y a la acuacultura.
V
arias de estas organizaciones con fines productivos presentes en el territorio del
CESMO fueron creadas al “cobijo” de programas de gobierno. Dentro de ellas se
encuentran las Asociaciones Regionales de Silvicultores promovidas por la
CONAFOR y los Comités Sistemas Producto de la SAGARPA; el resto de organizaciones
comúnmente son SPR que tienen fuerte dependencia de apoyos de gobierno (café, caña,
ganado).
Las organizaciones creadas desde la política pública, si bien son agentes de interlocución
muy válidos, deben ser tratadas en su justa dimensión, porque muchas de ellas se han
conformado sólo alrededor de unos cuantos productores.
En campo se identificaron varios casos en los que ciertas organizaciones de productores

apalancadas por el gobierno, sus agremiados desconocían o no avalaban a sus
representantes por considerarlos no representativos de sus intereses, sobresaliendo casos
de Comités Sistemas Producto y de Asociaciones de Silvicultores.
Quizá la medida para decidir la alianza con estas estructuras que en cierta medida influyen
en las decisiones en la zona CESMO, debe ser la valoración de las acciones que hayan
realizado y de los mecanismos de trabajo que tengan. Hay que decir que los Sistemas
Producto y las Asociaciones de Silvicultores están teniendo actualmente prioridad en la
asignación de los recursos públicos y por tanto es importante vincularse con éstos para
detectar áreas de sinergia o el lanzamiento de proyectos que puedan contribuir a la
conectividad y el desarrollo sustentable.
En cada una de las cinco entidades del Corredor se identifica un padrón de organizaciones
con fines productivos que tiene presencia en el territorio y con los cuales se podrían
trabajar acciones conjuntas o deberían considerarse en la planeación de acciones.

En las Tablas 10-12 se presentan más de 20 organizaciones con fines productivos que
tienen incidencia en la zona y algunas de las cuales con las que se podría trabajar.
Destacan por ejemplo, las Asociaciones Regionales de Silvicultores, Asociaciones Civiles
conformadas por productores forestales, promovidas por la CONAFOR y vinculadas a las
UMAFORE (Unidades de Manejo Forestal). Estas organizaciones se encuentran además
en todos los estados.
Tabla 10. Listado de organizaciones con fines productivos en Hidalgo

Forestales
• Asociación de Silvicultores del Estado de Hidalgo, A.C
• Silvicultores de la Región Zacualtipán-Molango A.C.
• Asociación de Silvicultores de la Sierra y Huasteca A.C.
• Ejido Atopixco, Ejido San Bernardo, Ejido Santo Domingo, Ejido San Miguel, Ejido El
Reparo, Ejido La Mojonera, Ejido Zacualtipán.
• Unión de Propietarios Forestales y Pecuarios, A. C. (UPROF A.C.), San Agustín Metzquititlán;
La Cadena Productiva Silvicultores y Artesanos de Carpinteros S.P.R de R.L., en San Agustín
Metzquititlán y Cadena Productiva de la Sierra Hidalguense S.P.R de R.L., en Zacualtipán de
Ángeles.
Agropecuarias
• Nogaleros y Productores de Aguacate del Noreste de Hidalgo S.P.R.
• Sistema Producto de Café, Manzana, Bovinos Carne, Nuez,
• Sociedad cooperativa de productores de café de la sierra y Huasteca, Asociación Ganadera
local de Xochocoatlán
Minera
• Compañía Minera Autlán, S.A. de C.V.
Sin embargo, entre los actores locales se critica a estas agrupaciones porque les falta
mayor representatividad; además en algunos casos hay fuertes divisiones. Pero finalmente
son agrupaciones que están teniendo alguna influencia en el territorio en términos de la
utilización de IE, al ser las que detectan, gestionan y aplican muchos de los apoyos de la
CONAFOR.
Otras organizaciones relevantes dentro del sector forestal son los ejidos, comunidades y
agrupaciones de pequeños propietarios, así como organizaciones que giran en torno a
cadenas productivas específicas (Tabla 11). En estos casos se encuentran experiencias

relevantes de gestión de los recursos forestales y agregación de valor combinada con la

promoción de la cohesión social (a nivel de ejido o comunidad).
Del sector agropecuario destacan también las Asociaciones de Productores de Café,

Ganado y Sistemas Producto de productos menos tradicionales como la nuez y el
aguacate. Todos los Sistemas Producto participan además en los Consejos Distritales de
Desarrollo Rural Sustentable.
En el estado de SLP, por su parte, se identificaron 22 organizaciones con fines

productivos. Se incluyen organizaciones meramente productivas y con una orientación
empresarial (SPR de ganado, cítricos y algunas de café), otras organizaciones productivas
pero también con un fuerte respaldo de organización de tipo corporativista-gremial (como
las de producción de caña de azúcar, café y ganado bovino), organizaciones indígenas o
con una orientación al desarrollo comunitario que aprovechan de manera sustentable los
recursos naturales (ecoturismo, servicios ambientales, proyectos del PESA). En el
diagnóstico estatal de SLP se encuentran los detalles respecto de cada organización
Tabla 11. Listado de organizaciones con fines productivos en SLP
1. Agro Huasteca (Cd. Valles, 200 productores)

2. Asociación de productores de piloncillo de Tancanhuitz (200 productores ), Tampamolón (150),
Tanlajás (180),
3. Cooperativa ganadera: “La travesía del grillo” RL de CV, (Cd. Valles y Aquismón)
4. Coordinadora de Organizaciones Campesinas e Indígenas de la Huasteca Potosina A.C
5. Grupo ejidal para la caña de azúcar (Cd. Valles, 600 productores)
6. La tina SC de RL. (Tanlajás, 15 productores)
7. Productores Pesa : Tampamolón productores agropecuarios: 540 , Cd Valles,
8. Sistema producto Bagre (Cd. Valles, 100 productores)
9. Sociedad de Productores de Vainilla SPR, DE RL., (Tamazunchale, 327 prod.)
10. SPR “Agrícola Don Beto”, cultivo de caña y ganadería (Tamuín, 6 productores)
11. SPR del fondo Regional Tamuín para ganadería y caña de azúcar (90 productores)
12. SPR: de R.L. “Café La laxó”, (Xilitla, 35 productores)
13. Unidad de Producción “El Infiernillo”, SC de RL., Productores de Sorgo (Tamuín, 6 productores)
14. Unión local de productores de caña, CNC (Cd. Valles, Tanlajás, Tamuín, Tancanhuitz, 1500
productores)
15. El esfuerzo de Tamuín”, SC de RL de CV (Tamuín, 6 productores)
16. Fondo regional de ganado mayor y menor de Tancanhuitz (Ébano, Cd. Valles)
17. Fondo Regional de Tancanhuitz para la caña de azúcar y cítricos (3,500 prod)
18. Tenek, Tampacán (producción y acopio de cítricos, 80 participantes)
19. SPR “Tanquinel” agrícola y ganadera (Cd. Valles y Aquismón, 8 productores)
En el estado de Querétaro se identificaron 12 organizaciones centradas en la actividad

ganadera, y en las estructuras tradicionales de organización de esta actividad en México,
que son las Asociaciones Ganaderas Locales (Tabla 12). Es muy importante tener en
consideración este padrón de organizaciones porque muchas de ellas pueden estar
significando riesgos o acciones perjudiciales para el desarrollo sustentable en la zona.
Tabla 12. Listado de organizaciones con fines productivos en Querétaro

1. Asociación Agrícola Local de Productores de Maíz de la Sierra de Querétaro
2. Asociación Ganadera Local de Peñamiller
3. Asociación Ganadera Local de San Joaquín
4. Asociación Ganadera Local de Tancoyol, Jalpan
5. Asociación Ganadera Local de Tolimán
6. Asociación Ganadera Local de Valle Verde, Jalpan
7. Asociación Ganadera Local Especializada Apicultores de Jalpan
8. Asociación Ganadera Local General de Agua Zarca

9. Asociación Ganadera Local Jalpan de Serra

10. Asociación Ganadera Local Landa de Matamoros
11. Asociación Ganadera Local Pinal de Amoles
12. Asociación Ganadera Local Purísima de Arista, Arroyo Seco
En los documentos de diagnósticos estatales de los otros estados se encuentran los

padrones de organizaciones con fines productivos identificadas en campo. Pero en
términos globales, se encuentran organizaciones con fines netamente económico-
productivos, otras que se respaldan en esquemas corporativos y de control político y
algunas otras con ubicación intermedia.
Como caso de éxito, se identificó en Puebla la Unión de Ejidos de la Sierra Norte que agrupa
a 22 núcleos agrarios. Cuenta con aprovechamiento forestal, producción agrícola de
hortalizas y con un peso económico y político muy relevante; esta organización es de las de
mayor antigüedad en la zona. Además ha recibido diversos apoyos de los IE de CONAFOR
y otras dependencias como la SDR del Gobierno Estatal (para manejo, equipamiento e
infraestructura, promoción de actividades agrícolas y capacitación). También destaca
una industria de aserrío perteneciente a esta misma Unión. Otra organización es el Ejido
Peñuelas Pueblo Nuevo que constituye una experiencia exitosa de desarrollo en la zona, al
ser un ejido de alrededor de 112 ejidatarios organizados para el aprovechamiento del
bosque, con aserradero, vivero forestal (de los más grandes del Estado con la generación de
40 empleos), banco y laboratorio de germoplasma. Otra organización es el Ejido
Ticuman que también se puede considerar como ejemplo en la región, orientado a la
generación de servicios ecoturísticos. Todas organizaciones podrían ser aliadas estratégicas
en el proyecto del Corredor, especialmente para recuperar de estas experiencias casos
positivos de gestión.
Pero en Puebla, dado que las zonas comprendidas en el polígono son la Sierra Norte,
Nororiental y Sierra Negra, destaca que la actividad forestal es de las cadenas más
integradas en toda esta superficie, ya que cuenta con la disposición de aserraderos y
centros de producción de muebles.
3.4 Formas de organizaciones por afinidad histórico-cultural
En el área del CESMO se ubican diversos grupos étnicos. Unas de las poblaciones
indígenas más importantes se encuentran en las ZP de Puebla. En la Sierra Norte:
Nahuas, Totonacos y Otomíes, que constituyen importantes poblaciones en Cuetzalan del
Progreso, Pahuatlán, Huehuetla y Teziutlán; en la Sierra Negra: Indígenas Popolocas,
Nahuas y Mazatecos; tan solo en Tehuacán los indígenas constituyen el 21% de la
población.
Estos grupos se gobiernan por usos y costumbres, con la aplicación del tekio. En la
Huasteca Potosina se encuentran grupos Náhuatl, Huastecos y Tepehuas ubicados en
zonas de difícil acceso; que han vivido de agricultura de cítricos y apicultura. En Hidalgo
destacan los Nahuatl, Otomíes (Ñañú) y Tepehuas, en Querétaro los Pame. En Veracruz
no hay presencia de grupos indígenas, al menos en la ZP 1.
Otras organizaciones que promueven las tradiciones y valores étnicos son: Organización
en Huayacocotla de origen Jesuita en SLP que abarca desde lo productivo hasta los
derechos humanos. También se encuentra Tlakaich A.C con fuerte vínculo con
CONACULTA y enfocada al impulso de la cultura popular; además hay un Consejo de
Ancianos Indígenas de la Huasteca. En Coatepec Veracruz se localiza una Organización
promotora de la cultura.

CDI tiene por lo general una presencia importante en estas zonas. En SLP es destacable
la alianza que ha hecho con CONAFOR para atender a sus comunidades. En resumen, los
grupos con afinidad histórico-cultural, se caracterizan por que:
• Están asentados en áreas con recursos naturales

importantes, contradictoriamente en Zonas más pobres.
• Su esquema de reproducción es bastante sustentable
(agricultura de autoconsumo, labranza cero).
• Los Consejos de Ancianos en SLP e Hidalgo interlocutores
naturales para el CESMO. Son Espacios legitimados.
• Casos de artesanías y promoción de la cultura indígena en
Redes de consumo organizadas en torno al consumo de
productos locales de orientación agroecológica
(Veracruz).
• Fundación de Xilitla para el Desarrollo social A.C.
promueve actividades artesanales con mujeres indígenas.
• En Santa María Picula, Municipio de Tamazunchale, hay
experiencias exitosas en cuanto al manejo de recursos
naturales con sustentabilidad (complejo ecoturístico).
• Instancia estratégica: Centro Cultural de la Huasteca
Potosina. Programa de Las Huastecas de CONACULTA.
3.5 Planeación y gestión del territorio
La justificación por la que se realizó este estudio fue precisamente porque en los talleres
realizados para la construcción del CESMO en los distintos estados se concluyó que existe
mucha información, pero está dispersa. Es decir, que se cuenta con múltiples instrumentos
de planeación y gestión del territorio, realizados por diversas instituciones y organizaciones
pero que difícilmente se vinculan e incluso se conocen por todos los actores.
En ese marco, se pudieron identificar en los cinco estados, más de 20 tipos de

instrumentos de planeación y gestión territorial, algunos vinculados con instrumentos de

orientación de las propias instituciones gubernamentales (como SEMARNAT, SEDATU,

SAGARPA, CONAFOR, CDI, DIF, gobiernos estatales, municipios), otros con el rumbo que
definen las organizaciones sociales o productivas (muchas de ellas apoyadas con los IE,
como sistemas producto, asociaciones regionales de silvicultores).
En el sector ambiental destacan todos los siguientes instrumentos:
• Los planes de manejo de las más de 15 ANP (tanto federales como estatales)
presentes en el polígono en los cinco estados, que de alguna manera orientan la
acción en esos territorios y que pueden brindar información relevante al proyecto del
Corredor, sobre todo para diseñar estrategias fuera de las ANP que inciden en su
conectividad.
• Los planes de manejo forestal, estudios regionales y planes estratégicos de mediano

plazo de las asociaciones regionales de silvicultores ubicadas en los distintos estados.
Estos instrumentos, que tienen que realizarse por normatividad, orientan sobre todo la
planeación anual de las mismas asociaciones, al menos para justificar la demanda de
apoyo a la CONAFOR.
• Los ordenamientos de cada ejido o comunidad forestal de las ZP, en algunos casos
más generales, pero de nivel estatal, regional, de cuenca, destacando los de la zona
conurbada de Xalapa, Veracruz, entre otros.
• Las evaluaciones rurales participativas y los planes de acción de los ejidos que están
participando en el programa de silvicultura comunitaria en varios estados (Puebla,
Hidalgo, San Luis y Veracruz), y que participan en los foros regionales de la
CONAFOR. Dentro de ellos destacan los de ejidos exitosos que podrían servir de
referencia (como el de Pueblo Nuevo, en Puebla).
• Otros diagnósticos y planes sobre el uso sustentable de la biodiversidad (hecho por

CONABIO), el atlas de riesgos.
• Los planes comunitarios y regionales de las ADL de CONAFOR (entre ellas destaca
una forestal en Puebla y otra en Veracruz).
• Estudio de factibilidad de la Cuenca Forestal Industrial de las Huastecas (CFIH), que

se prevé será un importante proyecto de desarrollo regional.
En el sector agropecuario los instrumentos de planeación más comunes son:
• Los planes o diagnósticos de los Consejos Distritales de Desarrollo Rural de la

SAGARPA que identifican proyectos estratégicos territoriales por sistemas producto
(presentes en los cuatro estados).
• Los planes de desarrollo rural municipal para los casos de consejos que funcionan.
• Los planes comunitarios y regionales de las Agencias de Desarrollo Rural del PESA
presentes en los cinco estados.
• Los planes rectores de los Comités Sistemas Producto con incidencia en las ZP
• Estudios y planes de la cadena café en Puebla, Veracruz y San Luis.

En el Sector social se encontraron:
• Acuerdos Integrales para el Desarrollo Social Incluyente en cada estado, como

instrumentos de la Cruzada Nacional contra el Hambre para orientar el gasto de los
programas de la estrategia hacia el eje de la política social.
• Estudios para la acción institucional de CDI para su intervención en los territorios,

así como otros instrumentos estatales como diagnósticos específicos de todos los
municipios de la Huasteca hecho por un instituto (INDEPI), planes participativos o
comunitarios del DIF municipal.
De acuerdo con el diagnóstico, en cada estado se cuenta con un inventario de

instrumentos de planeación y gestión territorial (Tabla 13).
Tabla 13. Instrumentos de planeación y gestión con aplicación en el CESMO
1. Acuerdos Integrales para el Desarrollo Social Incluyente-SEDESOL

2. Atlas de Riesgos Naturales-SEDATU
3. Estrategia de Intervención y Matriz de Planificación Microrregional de las ADR-PESA
4. Estrategia estatal para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad de Veracruz
5. Estudio de factibilidad de la Cuenca Forestal Industrial de Huastecas (CFIH).
6. Estudio Regional , Programas Estratégicos de Mediano Plazo y POA de ARS
7. Estudios de Ordenamiento Territorial Comunitario
8. Estudios Regionales Forestales de las UMAFORES.
9. Ordenamiento ecológico del estado de Veracruz, en proceso de actualización
10. Ordenamiento Ecológico Territorial del Estado de Hidalgo.
11. Ordenamiento Territorial comunitario – CONAFOR-Silvicultura
12. Ordenamientos de Cuencas
13. Plan de Desarrollo Micro-regional CDI
14. Plan de Desarrollo Urbano (municipal), caso Hidalgo y aún en construcción
15. Plan participativo del DIF
16. Plan Rector o Estratégico de los Comités Sistema Producto
17. Planes de desarrollo municipal
18. Planes de manejo forestal
19. Programa de Ordenamiento Ecológico de la Zona Conurbada Xalapa–Banderilla–Coatepec–Emiliano
Zapata–Tlalnelhuayocan, Veracruz
20. Programa de Ordenamiento Ecológico Regional del Estado de Querétaro.
21. Programa Estatal de Desarrollo Urbano Integral (PEDUI)
22. Programa Predial de Desarrollo Integral de Mediano Plazo.
23. Programas de Manejo de las ANP
24. Diagnóstico y planes distritales de desarrollo territorial (SAGARPA)
Una acción fundamental consistirá en sistematizar las líneas de acción propuestas en

estos instrumentos para detectar sinergias institucionales y llevarlas a una agenda
convergente a las estructuras de gobernanza.
3.6 Programas de desarrollo regional y local
Los proyectos o programas de corte regional o local pueden generar importantes efectos
en el desarrollo porque generalmente involucran cuantiosos recursos y diversos tipos de
inversiones (productivas, infraestructura pública, capacitación, etc.). Sin embargo, en los
últimos años –y sobre todo en las zona del Corredor Ecológico–; no se han impulsado
muchas iniciativas de esa índole. Por lo general estos proyectos se promovían por el
Gobierno con el concurso de diversas instituciones o programas en el aquellos años de
fuerte intervención estatal en la economía (antes de 1982).
Actualmente, en lugar de la promoción de esos proyectos de gran envergadura (dirigidos al

desarrollo de bienes públicos), se colocan recursos –también cuantiosos– pero con una
orientación a generar bienes privados (apoyar a familias o individuos).

Se destacan sin embargo, acciones que pudieran tener alguna orientación de desarrollo
regional o local como las promovidas por programas como el PESA de SAGARPA, el de
Silvicultura Comunitaria, Proyecto de desarrollo de la Cuenca Huasteca y Programas de
Servicios Ambientales de CONAFOR, la Cruzada Nacional contra el Hambre y proyectos
estatales como el de Emprendedoras Huastecas.
Los otros programas que no tienen esa connotación de desarrollo regional y que son los
que predominan en los territorios del CESMO y en general en todo el país, son el de
Oportunidades, Adultos mayores, PROCAMPO, PROGAN, PRONAFOR (Figura 5).
Figura 5. Programas de desarrollo regional y local en el CESMO
A nivel de las ZP del CESMO, en donde varios municipios además son de muy alta
marginalidad –algunos se encuentran dentro de la Cruzada Nacional contra el Hambre– los
programas de amplia cobertura, que puede constatarse a nivel del terreno son:
• Del sector social prácticamente en toda la región del CESMO los programas con
mayor presencia y cobertura es el de Oportunidades, el de Adultos Mayores y en
algunos casos el de Vivienda Rural (de SEDESOL). Sin embargo estos programas
básicamente están orientados a la transferencia de recursos directos al ingreso
(aunque condicionados, en el caso de Oportunidades a la asistencia a la escuela
de los niños y al cumplimiento de protocolos para mantener la salud de los
beneficiarios). Estos programas cumplen un papel estratégico al contener la
situación de la pobreza y el precario ingreso de los pobladores rurales. Participan
de manera activa las mujeres y otros grupos vulnerables como los niños, jóvenes y
adultos mayores. Además se ha procurado generar redes comunitarias a través de
la participación de los beneficiarios (SEDESOL también cuenta con otros
instrumentos estratégicos orientados al desarrollo como el de Opciones Productivas
y las ADL).
• La CDI tiene presencia importante sobre todo en las zonas consideradas como
indígenas, aliándose sobre todo con otros programas como los de CONAFOR y
SAGARPA.

• La SEDATU tiene una participación más marginal pero tiene instrumentos

novedosos como el de Joven Emprendedor y el PROMUSAG orientado sólo a las
mujeres, así como el FAPPA que atiende los avecindados de los núcleos agrarios.
• Del sector agropecuario destaca el PROCAMPO (ahora en 2014, será PROAGRO,

enfocado a la inversión productiva), que actúa también como un instrumento de
transferencias al ingreso. En algunas zonas con presencia de la actividad ganadera
sobresale el PROGAN, sobre todo en SLP, Hidalgo y Puebla. También se financian
recursos para equipamiento y desarrollo de capacidades provenientes de
programas en concurrencia con los gobiernos estatales. En algunas zonas se tiene
la presencia del PESA con las ADR. En las zonas cafetaleras de SLP, Veracruz y
Puebla destacan también apoyos del Programa de Fomento Productivo al Café.
• Del sector ambiental resaltan especialmente en la región del CESMO la amplia

presencia de los programas de la CONAFOR: PRONAFOR y Silvicultura
Comunitaria.
• Las instituciones con mayores recursos en el terreno son la CONAFOR y la

SAGARPA. Los gobiernos estatales llegan a contar con apoyos específicos pero en
general de aplicación muy puntual.
• Se supone que con la Cruzada Nacional contra el Hambre, los recursos de las
diferentes instituciones aumentarán, al menos en los municipios prioritarios dentro
de la zona CESMO.
Para el CESMO será fundamental a futuro identificar las posibles iniciativas de desarrollo
regional para ver cómo se pudieran generar sinergias en el marco de la promoción de
conectividad y desarrollo sustentable. Además habrá que valorar esquemas de
convergencia específicos en proyectos que tienen un ingrediente de desarrollo regional o
local como el PESA.
3.7 Capacidades locales
Uno de los principales objetivos del CESMO es promover el desarrollo de capacidades en

los actores locales para que estos puedan promover su propio desarrollo sustentable, en
un marco de conectividad. Por ello es fundamental identificar a los profesionales,
despachos, consultorías, agencias de desarrollo, universidades e instituciones de
investigación, organizaciones de productores, entre otros, que cuenten con determinadas
competencias y experiencias para la promoción de procesos participativos y sostenibles.
En ese sentido, se pudo detectar que hay un buen acervo de capital humano (en menor
grado en Sierra Gorda), para impulsar proyectos de desarrollo sustentable: se encuentran
Agencias de Desarrollo Rural (ADR) del PESA, despachos, consultorías, PSP, ONG,
Universidades y mismas organizaciones sociales y comunidades.
Las ADR destacan por contar con equipos interdisciplinarios, generalmente arraigados a
las comunidades, con amplia experiencia y visión de trabajo comunitario y con un método
de intervención comunitaria. En los cinco estados del Corredor hay ADR. Por ejemplo,
destacan, por su trabajo realizado las siguientes:
• Consultores de la Sierra Alta de Hidalgo CONSIAH

• Agrovam S.A. de C.V. (AGROVAM)
• Atención Social, Consultorías y Supervisión GACOCA S.C.
• Serranos en Acción, A.C.
• Mextlali, S.C.

Con estos actores se podrán establecer esquemas de coordinación y cooperación, toda

vez que entran directamente a las comunidades, tienen información e impulsan proyectos
con una lógica de sustentabilidad y de fortalecimiento de las capacidades locales. Sería
deseable que la CONANP y GIZ buscaran un mecanismo de cooperación con la
SAGARPA y la FAO desde el nivel central para generar sinergias en esos territorios
(Figura 6).
Figura 6. Actores con capacidades para impulsar procesos de

desarrollo en el CESMO
Destacan también en la región los promotores del programa de Silvicultura Comunitaria de

la CONAFOR, cuyo perfil y orientación permite contar con competencias sólidas para
promover procesos participativos con las comunidades. En Puebla por ejemplo se
identificaron varios promotores que tienen un buen conocimiento de la región y arraigo con
los pobladores.
Establecer una alianza con estos actores será fundamental, sobre todo en aquellas zonas
forestales. También sobresalen los Equipos de Cooperación para el Desarrollo (ECODES)
que son técnicos que apoyan las acciones de los Consejos de Desarrollo Rural
Sustentable y que tienen información de diagnósticos y proyectos territoriales. En todos los
estados hay estos equipos y tienen soporte del INCA Rural.
Dentro del ámbito académico y de la investigación se encontraron acciones concretas

impulsadas por las universidades de los estados. Se cuenta con la Universidad Autónoma
de Querétaro, con el Tecnológico de Monterrey Campus Querétaro, con la Universidad de
SLP, la del Estado de Hidalgo, la Veracruzana, la Autónoma de Puebla, la Intercultural de
SLP y la Indigenista, entre otras, así como de otras organizaciones como las Fundación
Produce.
Asimismo, pueden considerarse como buenos actores con capacidades algunas ONG, y
las mismas organizaciones de productores o indígenas que han creado un esquema de
cooperación con otros actores y con trabajo orientado al desarrollo de sus capacidades.

Se ubican también despachos de profesionistas en el sector forestal y agropecuario (por lo

general son S.C), que en mucho nacieron o se vinculan directamente a la operación de
programas (por ejemplo Servicios Forestales del Estado de Hidalgo que trabaja con una
Asociación Regional de Silvicultores (ARS), Despacho Forestal Cedro en Veracruz, Aita
S.C.)
También destacan agrupaciones orientadas a la promoción del desarrollo sustentable

(generalmente Asociaciones Civiles) como Acción y Operación (ADL), AUGE A.C.,
Senderos y Encuentros para un Desarrollo Autónomo Sustentable (SENDAS A.C) en
Veracruz, ADR del PESA en Puebla, en Querétaro la Organización Sierra Gorda, Eco
chavos de CONANP. Promotores pagados por CONAFOR en Puebla (18), y de los cuales,
como 9 tienen incidencia en la ZP con los cuales se puede trabajar. En Veracruz, por
ejemplo se presentan estos actores identificados para el tema de desarrollo de
capacidades (Tabla 14).
Tabla 14. Actores con capacidades en el CESMO

• AITA S.C.
• AUGE A.C.
• CEDRO S.C.
• Centro agroecológico del café A.C.
• COMUCAFI
• Conecta tierra A.C.
• Consejo Civil Mexicano para la
Silvicultura Sostenible A.C.
• Escuela de ciencias ecológicas A.C.
• FMCN
• INECOL A.C.
• PLADEYRA S.C.
• PRONATURA A.C.
Fuente: Informe de Veracruz.
En síntesis, existen en las ZP diversos grupos –e incluso personas de manera individual–

con un gran conocimiento y experiencia en el territorio que será fundamental para impulsar
los procesos de desarrollo que pretenda impulsar el CESMO.

Capítulo 4
Diagnóstico de Instrumentos Económicos
En este apartado se presenta información sobre los principales IE que podrían aplicar y
que están presentes en los territorios del Corredor, se describe su orientación, sus
características de operación relevantes y algunos de los resultados que están generando.
También, se analiza la situación de la intervención pública a través de los diversos apoyos
que llegan canalizados por un amplio grupo de programas de las distintas dependencias
que operan en la zona, identificando esquemas y buenas prácticas de gestión, así como
experiencias que son menos positivas.
4.1 Elementos del concepto de Instrumentos Económicos
Los IE son el conjunto de mecanismos y recursos derivados de las diferentes políticas

públicas instrumentadas por los órdenes de gobierno en la región de influencia del
CESMO. En estricto sentido, es la capacidad con la que el Gobierno interviene en la región
para promover procesos de desarrollo, considerando que una región carente de IE,
difícilmente podrá enfrentar los diversos obstáculos productivos, económicos, sociales y
hasta políticos, que inhiben progresos sostenidos. Sobre todo donde la inversión privada
se concentra mucho en determinados y limitados grupos de productores o productores
individuales (que son los que tienen poder económico) y en donde el financiamiento es
muy raquítico.
Por ello en este diagnóstico se ha considerado prioritario identificar ese conjunto de IE en

la zona, entendiendo por IE al conjunto de apoyos económicos, subsidios y créditos que se
otorgan mediante programas y proyectos públicos (federales, estatales y municipales),
dirigidos a diferentes actores y ámbitos del desarrollo (económico, social o ambiental), que
apliquen o puedan aplicar en la zona CESMO.
En países como México donde todavía la participación del Estado en el impulso de la

actividad económica, y sobre todo en ciertos sectores como el agropecuario y forestal, aún
es alta, los IE juegan un papel relevante, porque es a través de los cuales se canalizan los
incentivos, apoyos, recursos para impulsar o disminuir los efectos negativos de
determinada actividad. Esos instrumentos finalmente son programas públicos que cuentan
con un diseño específico (normatividad) que permite su realización en la población
objetivo.
Sin embargo, en ocasiones estos mismos IE provocan efectos perniciosos o contrarios a lo

esperado. De hecho numerosos actores coinciden que entre las causas subyacentes de la
degradación de los recursos naturales están las fallas de política, que tienen que ver con la
existencia de subsidios, créditos, asistencia técnica, entre otros mecanismos e IE para el
sector rural, que favorecen a sectores de la sociedad que presionan sobre la tierra y los
bosques, mediante políticas a favor del sector agropecuario, ganadero, minero, pero con la
ausencia de políticas que valoren los recursos naturales y que les permitan, sobre todo al
bosque, mantenerse o competir con los usos alternativos mencionados3.
Estos IE, concretados en los programas y acciones de gobierno orientadas al impulso del
desarrollo o a la compensación de daños o riesgos, son los que tienen realmente potencial
para detonar procesos de desarrollo vinculados al Corredor, en el que la conectividad y el
manejo sustentable de los recursos será una prioridad, sin excluir la promoción de
3
Evaluación de los IE en la Sierra Madre Oriental, 2012.

actividades económicas ni excluir a ningún grupo de actores vinculados a la gobernanza y

al funcionamiento del territorio, como son desde las agrupaciones étnicas, hasta los mismo
grupos de poder o presión aglutinados en organizaciones que desarrollan actividades poco
amigables con el ambiente (algunos ganaderos, productores de caña, etc.).
4.1.1 Panorama general en la orientación de los Instrumentos Económicos en México
De la misma manera que ocurre en el tema de gobernanza, en IE lo que se encuentra en

el territorio del Corredor es sólo el reflejo de lo que acontece a nivel nacional con la
instrumentación del conjunto de programas que integran las políticas públicas rurales. En
principio, el tipo de IE con los que cuenta el país para promover el desarrollo es
determinado principalmente por la orientación general de la política económica y
particularmente por el conjunto de políticas públicas sectoriales. Si bien México es un país
con una recaudación fiscal (en relación con el PIB) muy inferior al promedio alcanzado por
los países de la OCDE y por países con desarrollo similar, su nivel de gasto público rural
aún es bastante significativo4 (Figura 7).
Figura 7. Relación del gasto público en la agricultura y tasa de

crecimiento del PIB agrícola
Fuente: FAO: Análisis Integral del Gasto Público (Evaluación Alianza para el Campo, 2007).
En la gráfica se muestra como México es el país que más recursos públicos invirtió en el
sector agropecuario5 como porcentaje del PIB (entre 1997 y 2001, pero actualmente se
mantiene esta tendencia), de manera muy por encima del promedio de los países
latinoamericanos y aún superando en mucho a los países como Brasil y Nicaragua que son
los que más invierten.
Además, dichas asignaciones de recursos no se expresan tampoco en tasa aceleradas de

crecimiento del PIB agropecuario, a juzgar por los datos del mismo periodo de análisis
respecto del gasto, se observa que forzadamente se alcanzaron tasas de 2%, superando
apenas a países como Salvador, Honduras, Colombia y Paraguay que invierten muy pocos
recursos.
4
De acuerdo con el Reporte “Estadísticas de Ingresos 2012” de la OCDE, México es el país que obtiene la
menor recaudación fiscal en proporción del PIB. Apenas recaudó en 2012, 19.7% (con respecto al PIB), lo que
contrasta ampliamente con el promedio (34%) y con la proporción que alcanzan países como Dinamarca
(48.1%) y Suecia (44.5%), incluso en economías similares como la de Chile y Hungría, aún los porcentajes son
superiores (22% y 25%, respectivamente).
5
El sector agropecuario incluyen todas las actividades agrícolas, ganaderas, acuícolas, de pesca y forestales.

Esto significa que México es un país que invierte cuantiosos recursos anualmente, en un
sector que aporta al PIB nacional apenas alrededor del 4%, pero que sin embargo aún
concentra la cuarta parte de la población, de la cual una proporción importante se
encuentra en situación grave de pobreza y marginación. De esa manera en el gasto
público rural se incluye un conjunto de programas, algunos de ellos emblemáticos por su
antigüedad y amplia cobertura (por ejemplo el PROCAMPO, Oportunidades, Adultos
Mayores, Estancias Infantiles, Seguro Popular, Apoyos a Liconsa y Diconsa, PRONAFOR
–antes Proarbol- otros), que atienden precisamente problemáticas de carácter social.
Sin embargo, numerosos estudios coinciden, incluidas las evaluaciones que regularmente
realiza el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL),
en que el problema central del país, más que la insuficiencia de recursos es la forma
ineficiente en cómo se gastan esos recursos.
Por ello existen problemas que se vienen atendiendo desde antaño con programas y
acciones de gobierno, pero que lejos de solucionarse a menudo tienden a empeorar. Esto
evidencia que las estrategias o políticas no han sido siempre las más efectivas en su
atención y que si bien muchos instrumentos y programas cuentan con un buen diseño, no
ocurre lo mismo en su implementación, donde generalmente se presentan los mayores
problemas para focalizar y lograr una asignación más eficiente y oportuna de los recursos.
En otra perspectiva de análisis, en una publicación de la Cámara de Diputados6 se

identificó que más de la tercera parte del gasto público se destina a bienes privados de
beneficio social; en contraste en bienes privados de fomento productivo sólo se destinó el
14.6%. En bienes públicos –que por su propia definición son estratégicos para generar
condiciones para el desarrollo del país– se canalizó casi el 27%, contra 18% a fomento
productivo (Figura 8).
Figura 8. Gasto público rural 2010 por tipo

de bienes Muchas de estas asignaciones están
Bienes
orientadas a la compensación de
Públicos de condiciones desfavorables que enfrentan
Fomento
Productivo
determinados grupos de productores o
Bienes Indirecto
Bienes
pobladores rurales respecto de otros
Públicos de 8%
Fomento
Privados de países, de otras regiones o de otros grupos
Benef icio
Productivo Social
de población, pero sin que exista una
18% política de largo plazo para atacar las
33%
causas de dicha situación desventajosa.
Bienes
Privados de
Fomento El gasto se dirige hacia necesidades
Productivo sentidas, al beneficio social o transferencias
15% Bienes
Públicos de con efectos de corto plazo, y en cambio los
Benef ici Social recursos para variables estratégicas del
26%
desarrollo rural y agroalimentario de largo
plazo son mucho menores.
Fuente: CEDRSSA (Gómez Oliver 2011). Calidad del gasto
público rural enmarcado en el PEC.
Es decir la mayoría de los recursos se orienta a la política social en programas como

Seguro Popular, Oportunidades y Pensión para Adultos Mayores. En infraestructura, los
recursos se destinan sobre todo a infraestructura de comunicaciones y transportes
etiquetada en las aportaciones federales a entidades federativas y municipios. En general
6
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA)
(Gómez O.). Calidad del gasto público rural enmarcado en el PEC. 2011.

se trata de inversiones a la política social compensatorias y cuyos recursos están

prácticamente comprometidos cada año.
Incluso también dentro de la vertiente orientada a la productividad, desarrollo local y

competitividad del sector, los recursos asignados también tienen sus particularidades.
SAGARPA por ejemplo que es la institución encargada del fomento de las actividades
agropecuarias (y con un presupuesto para 2013 de poco más de 75 mil millones de pesos),
canaliza una buena parte de sus recursos a apoyos directos al ingreso a través de
PROCAMPO, PROGAN, apoyo a combustibles, a la comercialización, entre otros. Estos
últimos apoyos tienen escasas posibilidades de promover procesos de desarrollo porque
son subsidios ya etiquetados o asignados por derechos, dejando minimizados en las
prioridades del gasto los problemas estructurales.
Sobre las posibilidades reales de promoción del desarrollo, en un estudio de FAO7 se

señala lo siguiente respecto a la SAGARPA: “…Si bien esta Secretaría se ha catalogado
como una de las que ejercen un presupuesto anual importante dentro del marco de la
Administración Pública Federal, esto es más de 70 mil millones de pesos, en la práctica el
gasto programable que depende de las decisiones de los funcionarios de la SAGARPA es
solo una mínima parte de ese total. El margen sobre el cual la SAGARPA puede realmente
hacer un ejercicio de planeación es muy reducido, esto porque más del 60% por ciento de
su presupuesto está determinado en pagos directos como PROCAMPO e Ingreso Objetivo.
Adicionalmente hay que considerar los montos que se comparten con los estados”.
Aunado a estas reflexiones, también hay que sumar que muchos de los subsidios, sobre
todo los que se dirigen a bienes privados (que llegan a beneficiarios individuales como
PROCAMPO, PRONAFOR –antes PROARBOL–), son ineficientes y regresivos; benefician
más al que más produce y al que mejor situación económica detenta.
Por otro lado, de acuerdo con diversas evaluaciones de programas y con base en
información de campo en los estados del CESMO, se identifican las siguientes
restricciones en el diseño y la operación de los programas:
• Prioridad a la demanda sin orientación estratégica, lo que propicia la dispersión de

recursos.
• Involucra principalmente a agricultores solventes con capacidad de movilización,

vinculados a circuitos institucionales y con acceso a información.
• Favorece el financiamiento de bienes privados (maquinaria, equipo) dirigidos a la

capitalización de unidades productivas particulares, por encima de inversiones en
bienes públicos de interés general (asistencia técnica, sanidad, uso sostenible de
recursos naturales).
• Estimula la presentación de iniciativas a corto plazo de capitalización de unidades

productivas, desalentando las dirigidas a resolver restricciones del conjunto de la
red de valor.
• El camino que recorre un programa desde el arreglo y operación, hasta las

acciones que se realizan en el terreno, pasa por diversos actores con intereses
diferentes en juego.
7
FAO (Santillanes Ch., Coronilla C. Et al). Propuestas para el fortalecimiento del modelo de planeación de la
SAGARPA. 2013.

• Los objetivos, alcances y productos se van adaptando a las visiones y

conveniencias de los actores involucrados, quienes establecen diferentes líneas de
mando y orientaciones prácticas, que dificultan un control de gestión adecuado.
De esta manera, muchos programas cuentan realmente con buenos y rigurosos diseños;
sin embargo es en la práctica donde sufren desviaciones que afectan su noble
intencionalidad. En general, como se observó en el Corredor, los programas enfrentan
obstáculos que a veces provocan un alcance mínimo de su objetivo.
Todas estas situaciones, son las que finalmente se encuentran operando el territorio del
Corredor, porque provienen de un modelo de política pública generalizado que define las
orientaciones de las diversas políticas sectoriales de relevancia para el CESMO (la
ambiental, forestal, del agua, agropecuaria, indígena, social, agraria). Es por ello que
resulta de relevancia tener estos elementos de contexto para repensar y rediseñar
mecanismos o esquemas de intervención pública en torno al Corredor.
De esta manera, el esfuerzo emprendido para lograr la conectividad y el desarrollo

sustentable necesariamente pasa también por promover desarrollo de capacidades
institucionales para el logro de una gestión pública más eficaz en el Corredor. Finalmente
todos estos procesos de cambios y de reformas serán resultado de acuerdos entre los
actores gubernamentales, con el apoyo de la sociedad civil participante en las estructuras
de gobernanza que los que deberá impulsar.
En resumen:

4.2 Actualización de los diferentes subsidios aplicables al CESMO
Es indiscutible que la gran mayoría de los IE que podrían o que están aplicando en el
Corredor son instrumentos del Gobierno Federal. En México todavía predomina la
presencia del gobierno central, en términos de recursos y programas, en los estados y
municipios, mientras que éstos tienen una presencia bastante baja o casi nula en los
territorios (caso Corredor). Incluso los programas que llegan a ser operados, sobre todo en
el ámbito municipal, son precisamente del orden federal.
De esa manera, con base en un análisis de los programas presupuestarios que se

incluyeron en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, se encontró que existen
189 programas de subsidio. De esos, 96 incluyen algún componente o vertiente para el
desarrollo rural8, ejecutándose por seis secretarías de estado y los tribunales agrarios. En
conjunto, con esos programas se ejercieron 208 mil millones de pesos, que significan el
7% del gasto programable bruto del gobierno federal (Tabla 15).
Tabla 15. Programas y sus presupuestos orientados al desarrollo rural 2013

Ramo Sector Núm. de Presupuesto % en relación al % en
Programas Institucional Presupuesto relación al
(Millones) Total del Gasto para
Gobierno el Des.
Federal Rural
20 SEDESOL 23 90,802.97 3.08% 43.57%
8 SAGARPA 13 62,165.55 2.11% 29.83%
16 SEMARNAT 23 23,159.40 0.79% 11.11%
6 SHCP 21 16,773.07 0.57% 8.05%
10 ECONOMIA 10 11,640.66 0.40% 5.59%
15 SEDATU 4 2,970.45 0.10% 1.43%
31 TA 2 887.95 0.03% 0.43%
Desarrollo Rural 96 208,400.05 7.08% 100.00%
Gasto Programable Bruto - 2,943,494.74 100.00% -
del Gobierno Federal
Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2013 y criterios de procesamiento propios.
De los 96 programas federales disponibles para promover el desarrollo rural, destaca que
son la SEDESOL y la SEMARNAT las que cuentan con el mayor número (23 cada una),
seguidas por la SHCP (21) y después, con alguna distancia por la SAGARPA (que si bien
es de las que más invierte en el campo, realizó en los últimos años esfuerzos por
compactar los programas en unos cuantos).
En cuanto a presupuestos, sobresale la SEDESOL como la Secretaría que tuvo las

mayores asignaciones (43% del total de los programas), le sigue la SAGARPA con 62 mil
millones de pesos y la SEMARNAT con 23 mil millones de pesos. La SEDATU es la que
tuvo asignaciones menores (Figura 9). Sin embargo, para fines de la promoción del
desarrollo sustentable y de proyectos de conectividad que se podrían impulsar por el
Corredor, son la SAGARPA y la SEMARNAT (principalmente CONAFOR) las instituciones
que tienen el mayor número de programas y recursos con esa orientación.
De hecho fue esto lo que se observó en campo, donde destacó la presencia de estos
programas en el territorio, sobre todo de los de mayor cobertura como PRONAFOR,
PROCAMPO, PROGAN, Activos Productivos.
8
Son programas que atienden a la población que habita en el medio rural con instrumentos de la política
ambiental, forestal, agropecuaria, indígena, social, hidráulica, entre otros.

Figura 9. Distribución del gasto en desarrollo rural en los 96

programas
SEDATU
ECONOMIA TA
5.59% 1.43%
0.43%
SHCP
8.05%
SEMARNAT SEDESOL
11.11% 43.57%
SAGARPA
29.83%
SEDESOL por su parte, si bien cuenta con numerosos instrumentos, son los programas de
Oportunidades y Adultos Mayores los que ejercen casi el 70% de su presupuesto rural y
los que –a la vez– tienen mayor presencia en el territorio, pero con una orientación más
bien de atención a las condiciones de pobreza y condiciones de vulnerabilidad de ciertos
grupos de población, sobre todo mediante transferencias directas al ingreso (Figura 10).
Figura 10. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de

SEDESOL
Desarrollo de Apoyo
Zonas Prioritarias Alimentario
7% 5%
Habitat
4%
Adultos Mayores
28% Estancias
infantiles para
apoyar a madres
trabajadoras
Oportunidades 4%
40%
Abasto Rural a
cargo de
Diconsa, S.A. de
C.V. (DICONSA)
2%
Otros Vivienda Digna
8% 2%
SEDESOL tiene muy pocos programas orientados a la producción y productividad y por

tanto independientes de la dimensión económica y del desarrollo regional (aunque de
aprovecharse algunos de ellos como el de Opciones Productiva y las ADL, puede contribuir
de manera trascendente a los propósitos del Corredor).
No obstante y pese a la orientación de los IE, es importante que las delegaciones o

representaciones de estas secretarías en los estados (SEDESOL, SEMARNAT,
SAGARPA, entre otras) estén teniendo alguna participación e injerencia en la toma de
decisiones del Corredor porque son las principales dispersoras de recursos públicos. En

campo se detectó una destacada participación de SAGARPA y SEMARNAT en los GS, y

muy poca o incluso nula de la SEDESOL y SEDATU.
Por su parte, de la SEMARNAT, que es la tercera Secretaría Federal en orden de

importancia por la cantidad de recursos que orienta al desarrollo rural con énfasis en el
apoyo directo a productores, destaca que es la CONAGUA la institución, dependiente de la
misma, la que ejerce la mayor parte de los recursos. La CONANP, como se mencionaba
en el capítulo de gobernanza, es una institución con poco peso presupuestal en el sector
ambiental y además con presencia en el terreno muy focalizada, lo que puede incluso
afectar en algún momento el posicionamiento estratégico del Corredor (Figura 11).
Figura 11. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de la

SEMARNAT
CONANP
5%
CONAFOR
22%
CONAGUA
73%
La CONAFOR, como se constató en campo también, es definitivamente la institución del

sector ambiental que tiene el mayor potencial para inducir procesos de desarrollo
sustentable en el Corredor, incluso más que la misma CONAGUA, porque muchos de sus
instrumentos son de fomento y se permite con ellos la promoción de procesos de
desarrollo.
Considerando la distribución de esos mismos recursos de la SEMARNAT orientados al

desarrollo rural, pero a nivel de todos sus programas, destacan nuevamente como los
programas más importantes los de la CONAGUA, especialmente el de Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (23%), el de Tratamiento de Aguas
Residuales y el de Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable, que en
conjunto concentran el 47% del total de recursos.
De la CONAFOR, sobresalen los programas de PRONAFOR en el componente de

desarrollo forestal y en el de Pago por Servicios Ambientales (Figura 12). Todos estos
programas resultan de interés estratégico para las líneas de acción del Corredor y con
ellos se tendrán que generar esquemas de trabajo coordinado para incidir directamente en
el tema forestal y de uso y manejo del agua.
Esto será relativamente fácil porque de entrada es SEMARNAT la institución cabeza de

sector ambiental con quien se está trabajando el tema del Corredor y porque el enfoque
mismo del Proyecto encaja naturalmente en la promoción de estas actividades de carácter
forestal e hidráulico. Además en campo se han identificado numerosas estructuras de
gobernanza con las cuales se podrá empezar a dar los primeros pasos.

Figura 12. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de

SEMARNAT
Modernización y Otros Agua
Tecnificación de 14% Potable, Alcanta
Unidades de rillado y
Riego Saneamiento en
5% Zonas Urbanas
23%
Fortalecimiento Tratamiento de
Ambiental en las Aguas
Entidades Residuales
Federativas 12%
6%
Rehabilitación,
Modernizacióny Construcción y
Equipamiento Rehabilitación
de Distritos de de Sistemas de
Riego ProÁrbol.-Pago Agua Potable y
8% por Servicios ProÁrbol.-
Saneamiento en
Ambientales Desarrollo
Zonas Rurales
9% Forestal
12%
11%
De los recursos que tiene asignados la SHCP para el sector rural con prioridad a los
productores, se tiene que es la CDI la institución dependiente de ésta, la que mayores
recursos recibe (más de la mitad del presupuesto), seguida por la CONAVI (Comisión
nacional de Vivienda). CDI juega un papel trascendente en el Corredor por la presencia de
diversos grupos étnicos que se tienen en prácticamente los cinco estados. Pero además
porque, como se estableció en el apartado de gobernanza, en estos grupos se encuentra
una enorme riqueza con orientación de cuidado del ambiente (Figura 13).

SHCP
2.05%
9.03%
52.94%
35.98%
CDI CONAVI AGROASEMEX INM
De la Secretaría de Economía que también tiene algún aporte al conjunto de instrumentos

y recursos del desarrollo rural (5.59% del gasto rural orientado a productores), se
encuentran instrumentos que si bien tienen menos asignaciones presupuestales que los
otros programas grandes de SEMARNAT y SEDESOL, como el Fondo PYME, podría
detonar iniciativas emprendedoras en el Corredor, sobre todo en los núcleos poblacionales
importantes, que son áreas urbanas en donde diversos actores presionan por la propiedad,
y uso de los recursos naturales de las zonas rurales colindantes. En la misma línea se
ubica al INAES que tiene una importante trayectoria en el impulso de actividades

económicas vinculadas sobre todo con el sector social e indígena y en giros no solamente
agropecuarios (Figura 14).
Figura 14. Distribución del gasto en desarrollo rural dentro de la SE

Fomento a la
Economía Social Desarrollo de la
(INAES) Industria del
19% Software
(PROSOFT)
6%
Fondo de Apoyo
para la
Micro, Pequeña y
Mediana Empresa
(Fondo PYME) Fondo
Emprendedor
63%
4%
Fondo de
Microfinanciamient
o a Mujeres
Rurales
Otros (FOMMUR)
6% 2%
De la SAGARPA destaca su programa emblemático, PROCAMPO, de amplia cobertura y

posicionamiento político en el sector (con asignaciones presupuestales equivalentes al
30% del presupuesto rural orientado a productores de SAGARPA). Este programa además
tendrá que ser sumamente considerado en el ámbito de las decisiones del Corredor, por
sus efectos, a veces nocivos sobre los recursos naturales (al impulsar de manera artificial
actividades agropecuarias que sin apoyo quizá no se llevarían a cabo).
Otro programa que tiene asignaciones importantes es el de Prevención y Manejo de

Riesgos, donde se manejan múltiples conceptos vinculados con los riesgos, desde las
sanidades que resultan estratégicas para el desarrollo del sector, hasta otros relacionados
con los riesgos climatológicos y riesgos de mercados. Varios de estos conceptos es
fundamental que se consideren en cualquier proyecto de desarrollo sustentable y casi
todos operan en el territorio del Corredor. Por ejemplo, las sanidades (vegetal y salud
animal) deben considerarse en cualquier estrategia de fomento a la agricultura y a la
ganadería.
De la misma manera, programas como el de Acciones en Concurrencia resulta

fundamental porque son recursos que se manejan en coordinación con los gobiernos de
los estados, y son éstos quienes definen las prioridades de inversión. Es imperativo en
estos casos involucrar a las instituciones estatales (secretarías de desarrollo rural o
equivalentes) en los espacios de decisión y de gobernanza (incluido los GS).
Del mismo modo, otro programa de SAGARPA sumamente poderoso es el de Desarrollo

de Capacidades y Extensionismo Rural, porque con este la institución financia todo el
aparato de técnicos (que son más de 5 mil en el país) que dan soporte a las actividades
productivas en el tema de desarrollo de capacidades, innovación tecnológica y
extensionismo rural (incorporando en este último actores relevantes como son las
universidades estatales, que en el capítulo de gobernanza se identificaron como aliados
clave para el CESMO).
El Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, es más que estratégico por

que como su nombre lo indica busca un aprovechamiento más sustentable de los recursos.
Aunque no lo ha logrado a cabalidad, se cuenta con instrumentos reverdecidos que de ser

mejor operados (como el PROGAN) pueden ofrecer impactos más contundentes en la

mejora de los suelos, en el mejor aprovechamiento del agua, y en la cobertura vegetal
como pastizales (Figura 15).

SAGARPA
Sustentabilidad de Apoyo a la Inversión

los Recursos en Equipamiento e Desarrollo de
Naturales Infraestructura Capacidades, Innov
13% 13% ación Tecnológica y
Extensionismo
Rural
7%
Prevención y
Manejo de Riesgos Acciones en
26% Concurrencia con
PROCAMPO las Entidades
Productivo Federativas en
29% Materia de
Inversión, Sustenta
bilidad y Desarrollo
de Capacidades
6%
Otros
6%
En síntesis, la SAGARPA es una de las instituciones que tiene mayor presencia en el

terreno del Corredor, con instrumentos orientados al aumento de la producción y
productividad, que busca configurar una estructura productiva eficiente pero que no
siempre resulta compatible con la potencialidad y desarrollo sustentable de los recursos
naturales.
Por ello habrá que enfatizar, en un nuevo modelo de intervención definido por el Corredor
en estos territorios, en que la asignación de los recursos se privilegie criterios ambientales.
También a que se identifiquen proyectos de mayor alcance e impacto regional y territorial
(en sinergia con las demás instituciones que estarán como aliadas estratégicas del
CESMO), porque actualmente la SAGARPA tiende a dispersar los recursos en muchos
proyectos o apoyos que priorizan productores individuales y familias.
En este esfuerzo de búsqueda de mejoras, será muy atinado para el Corredor conocer de
manera más cercana y sistematizar –con el fin de tomar lecciones de gestión y operativas–
la experiencia que despliega el Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA),
dado que ha sido uno de los instrumentos –que con el apoyo de la FAO– ha logrado
importantes efectos a nivel comunitario, promoviendo sinergias entre programas y/o
componentes, desarrollando capacidades en las personas (a través de un esquema
distinto al que predomina en el sector, mediante las ADR), fortaleciendo el capital social y
la participación de la comunidad. El PESA podría considerarse como el instrumento de la
SAGARPA que mayores orientaciones operativas puede aportar al Corredor.
De parte de los gobiernos estatales realmente no hay programas de largo alcances o

recursos cuantiosos que tengan presencia en el terreno. En Veracruz destaca un Fondo
Ambiental Veracruzano que se prevé será un instrumento innovador y efectivo. De todo lo
anterior, se puede resumir que a nivel de sector agregado (desarrollo económico, medio
ambiente y desarrollo social), se cuenta con lo siguiente (Tabla 16).

Tabla 16. Principales Instrumentos Económicos identificados por sector

Desarrollo
Medio ambiente Desarrollo social
económico
Crear y/o 16 Conservación de los 19 Justicia y 25 Proteger los 4
consolidar formas ecosistemas y su equidad social medios de vida
de organización biodiversidad rural de las
económica contingencias
climáticas
Incrementar la 29 Propiciar o fortalecer 16 Mejorar 21 Generar 4
productividad y la Ordenamientos del Infraestructura mecanismos de
rentabilidad de Territorio y participación
actividades Equipamiento consultiva para la
productivas Comunitario instrumentación de
políticas rurales
Ampliar el acceso 14 Propiciar el uso y 32 Proteger la 9 Consolidar las 10
a servicios manejo sustentable seguridad formas de
financieros de recursos naturales alimentaria organización
utilizados en la social
producción primaria
Mejorar el ingreso 18 Fortalecer las 9 Garantizar y 6 Proteger el ingreso 11
de los capacidades mejorar la de los productores
productores institucionales de vivienda
gestión ambiental
Capitalizar 7 Reconversión 3 Fortalecer 6 Mejorar niveles de 5
unidades productiva aspectos salud
productivas culturales
Nota. Un programa puede tener más de una orientación.
Para el desarrollo económico, fundamental en el enfoque de intervención que supera

visiones conservacionistas de los recursos en el Corredor, se cuenta con 84 instrumentos
que podrían incidir principalmente en el incremento de la productividad y rentabilidad, en
mejorar el ingreso de los productores y en consolidar formas de organización económica.
En el sector ambiental, que es en el que naturalmente –y por fines administrativos– se
ubica la acción del Corredor, se cuenta también con 79 instrumentos que podrían incidir en
el manejo sustentable de los recursos naturales utilizados en la producción primaria y en
conservar los ecosistemas y su biodiversidad.
En el sector de desarrollo social, que también es un componente fundamental para

alcanzar el desarrollo sustentable en el Corredor, toda vez que se encuentran importantes
regiones y grupos de la población en situación de alta marginación y pobreza, se podrá
contar con 33 IE que tienen injerencia en proteger el ingreso de los productores (más
pobres) y consolidar las formas de organización social.
En seguida se describe la forma de acceder a los principales programas de cada una de

las instituciones, se describen los objetivos de los programas más emblemáticos de las
vertientes sociales, económicas y ambientales, los componentes estratégicos y los montos
de apoyo para atender las prioridades (Tabla 17).

Tabla 17. Acceso a los principales programas del sector rural
NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
INSTITUCIÓN PROGRAMA OBJETIVO/ESTRATEGIA COMPONENTES INTEGRALIDA
APOYO APOYO
D
Componente educativo
Habitar una localidad con (becas educativas,
pobreza y marginación útiles escolares,
con cercanía a escuelas y jóvenes con
centros de salud. oportunidades).
Ser una familia elegible Componente de salud
(identificada por las (atención a la salud,
SEDESOL
encuestas). prevención y atención

Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo
Acreditar identidad y a la desnutrición, $1560-$2520 Social, grupos
Oportunidades. de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación de las familias
nacionalidad mexicana capacitación para el mensuales/familia vulnerables.
beneficiarias del Programa.
(IFE, Pasaporte, etc.) autocuidado de la
Acreditar la edad y datos salud, apoyo para
personales (Acta de adultos mayores).
nacimiento CURP). Componente
Acta de nacimiento o alimentario (apoyo
CURP de cada integrante alimentario vivir mejor,
de la familia. apoyo infantil vivir
mejor).
Apoyo económico
mensual con entrega $525 Mensuales
Tener 65 años de edad. bimestral.
SEDESOL
Contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de la población Adulta Mayor de 65 años en No contar con pensión de
Pensión para Social, grupos
adelante que no recibe ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo otro tipo.
adultos mayores Apoyo económico de vulnerables.
contributivo, mediante la entrega de apoyos económicos y de protección social. Acreditar la identidad,
marcha por única $1050
edad y domicilio.
ocasión.
alimentario $310/ familia

SEDESOL
Habitar en un lugar con

Programa de
Contribuir a mejorar el acceso a la alimentación de las familias beneficiarias mediante la pobreza y marginación. Alimentario Social, grupos
Apoyo $130/ familia
entrega de apoyos monetarios. Acreditar la nacionalidad e complementario vulnerables.
Alimentario
identidad de la titular.
Infantil $115/ niño o niña

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Ser mexicana.
Ser jefa de familia (mujer
madre de familia que es la
principal proveedora
económica del sustento
familiar).
Ser sola (soltera,
separada, divorciada o
Las personas benefi-
Contribuir a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres para ejercer sus viuda).
Seguro de vida ciarias, hijos o hijas de
derechos, mediante la reducción de la brecha en materia de acceso y permanencia laboral Tener entre 12 y 68 años. Social, grupos
para jefas de hasta 23 años de edad $300 - $1,850
a madres que trabajan, buscan empleo o estudian y los padres solos con hijas(os) o Ser madre de al menos un vulnerables.
familia recibirán un monto
niñas(os) bajo su cuidado, que cumplan con los criterios de elegibilidad. hijo(a) de hasta 23 años
mensual.
que esté estudiando.
No ganar más de 2 mil
114 pesos al mes en
zonas urbanas o más de
mil 329 pesos en zonas
rurales.
Acreditar la nacionalidad y
edad.
Prerregistro en la
Agencia de desarrollo
convocatoria, acreditar $1,500,000
local.
identidad y residencia de
representante y resto del Asistencia técnica y
grupo, contar con un $120,000 - $240,000
acompañamiento.
Programa Contribuir a mejorar el bienestar económico de la población cuyos ingresos se encuentran proyecto debidamente
Social, económico y
opciones por debajo de la línea de bienestar, mediante el desarrollo de proyectos productivos sustentado; en el caso de Proyectos
$30,000 /beneficiario ambiental.
productivas. sostenibles. ONG, estar actualizados integradores.
en su organización y ante
las instancias pertinentes Fondo de
$30,000 /beneficiario
(SHCP; SRE, etc.) y cofinanciamiento.
contar con CLUNI y Fondo de capital para
$100,000
programa de trabajo. el desarrollo social.
El objetivo es apoyar el ingreso de los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros a Personas físicas: Acreditar
SAG
ARP
Procampo Económico
través de apoyos directos; así como apoyos complementarios para la modernización de la identidad, edad y Procampo productivo. Hasta $100,000
A
productivo. ambiental.
maquinaria y equipo y adquisición de insumos energéticos. domicilio.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Personas morales: Diésel: $1/litro.

acreditar identidad, edad y Diésel agropecuario, Según el tipo de
domicilio de representante modernización de la proyecto, 50% a 80%
y de sus integrantes, mas maquinaria del valor total desde
documentos agropecuaria. $50,000 hasta
concernientes a la figura 2,000,000.
moral (CLUNI y registro en $2/litro, hasta 2 millones
el SURI*, RFC, Acta Diésel marino. de litros/unidad
constitutiva y poder del productiva.
representante legal). 70% productividad y
Además acreditara la legal Fomento productivo del 30% superficie,
propiedad de la tierra o café. después de cálculos del
maquinaria/equipo, SCIAN.
documentos que acrediten
el desarrollo de la $2/litro y hasta 10 mil
actividad, permisos y Gasolina ribereña
litros/embarcación.
concesiones, entre otros.
Apoyo al ingreso
Personas físicas: Acreditar De acuerdo al producto
SAGARPA
Programa El objetivo es apoyar a los productores agropecuarios, pesqueros, acuícolas y otros objetivo y a la
la identidad, edad y o ganado que se apoye.
prevención y agentes económicos del sector rural para la prevención, manejo y administración de comercialización. Económico,
domicilio.
manejo de riesgos, a través de instrumentos que atiendan problemas de mercado y de financiamiento, ambiental.
Personas morales: Fortalecimiento de la De acuerdo al cultivo va
riesgos. sanidad e inocuidad y ocurrencia de desastres naturales.
acreditar identidad, edad y cadena productiva. desde 50% a 85%

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
domicilio de representante 60/40;90/10 y 75%

y de sus integrantes, mas (aportación
documentos federal/estatal)
concernientes a la figura Cultivos anuales y
moral (CLUNI y registro en perennes de $1,300 a
el SURI*, RFC, Acta $1200/ha y por 20 o 10
constitutiva y poder del has respectivamente.
representante legal). Actividad pecuaria:
Atención a desastres
Además se debe alimento: $600/UA
naturales en el sector
presentar solicitud de hasta 50 UA**
agropecuario y
apoyo, folio del predio Animales: $1,500/UA y
pesquero.
PROCAMPO, documentos hasta 5 UA.
fiscales que acrediten el Pesca: $10,000/por
volumen comercializado, embarcación, 1
demostrar la calidad del embarcación/
ganado, entre otros. Productor.
Acuacultura: $1,000 a
$8,000/ha o Unidad
acuícola.
Garantías. 35-100%
Inducción de la
inversión en
Hasta 100% del saldo
localidades de media,
insoluto.
alta y muy alta
marginación.
Según la priorización de
Sanidades. los proyectos y de la
aportación estatal.
Personas físicas: Acreditar 30-50% del monto del
El objetivo es contribuir a la conservación, uso y manejo sustentable de los recursos la identidad, edad y Bioenergía y fuentes proyecto. Hasta
naturales utilizados en la producción primaria mediante el otorgamiento de apoyos y domicilio. alternativas. $750,000 o
SAGARPA
Programa de
servicios que permitan desarrollar sistemas integrales, obras, acciones y prácticas Personas morales: $20,000,000.
sustentabilidad
sustentables que ayuden inducir una nueva estructura productiva incluyendo cultivos para acreditar identidad, edad y
de los recursos 75-95% del valor del
la producción de insumos para bioenergéticos, el aprovechamiento sustentable de la domicilio de representante Conservación y uso
naturales. proyecto según grado
energía, el uso de fuentes alternativas de energía; así como a la conservación y y de sus integrantes, mas sustentable del recurso
aprovechamiento sustentable del suelo, agua y vegetación de las unidades productivas. documentos de marginación y hasta
agua.
concernientes a la figura $750,000.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
moral (CLUNI y registro en

el SURI*, RFC, Acta Disminución del $1,300,000 por
constitutiva y poder del esfuerzo pesquero. embarcación retirada.
representante legal).
Solicitud y proyecto de
inversión. Hasta $2,000,000 por
El paquete tecnológico Inspección y vigilancia persona física y hasta
debe estar avalado por la pesquera. $6,000,000 por persona
secretaria, carta moral.
compromiso para la
aportación, titulo de
Local o estatal hasta
concesión de CONAGUA, Ordenamiento
$2,500,000 y regional
comprobante de pesquero y acuícola.
hasta $20,000,000.
propiedad o usufructo,
permisos de pesca, $330-412/UA hasta 300
acreditar la legal Producción pecuaria
UA, o el 100% de
propiedad de la sustentable y
biológicos, asistencia
embarcación, actas de ordenamiento
técnica o prima de
constitución. Según sea el ganadero y apícola.
aseguramiento.
caso.
El menor entre 30% del
Reconversión
paquete tecnológico o
productiva.
$750,000.
Personas físicas: Acreditar 30-50% del costo total

la identidad, edad y Agrícola. del proyecto o $150,000
domicilio. hasta 3,600,000.
Personas morales: 50% del costo de la
Programa de El objetivo es incrementar la capitalización de las unidades económicas agropecuarias, acreditar identidad, edad y
SAGARPA
Ganadero. inversión y hasta

apoyo a la acuícolas y pesqueras a través de apoyos complementarios para la inversión en domicilio de representante $750,000. Economía y medio
inversión en equipamiento e infraestructura en actividades de producción primaria, procesos de y de sus integrantes, mas
50-75% del valor del ambiente.
equipamiento e agregación de valor, acceso a los mercados y para apoyar la construcción y rehabilitación documentos
infraestructura. de infraestructura pública productiva para beneficio común. concernientes a la figura Pesca. proyecto y hasta
moral (CLUNI y registro en $750,000.
el SURI*, RFC, Acta
constitutiva y poder del Activos productivos 50-75% y hasta
representante legal). tradicional. $5,000,000.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Además, según tipo de 20-80% del costo del

proyecto, se presentaran proyecto según la
Agricultura protegida.
Proyecto de inversión, región, desde $100,000
acreditar legal propiedad o y hasta 3,000,000.
posesión de la tierra, 40-60% de los costos y
permisos y concesiones, Electrificación de
de 3,000,000 a
numero de UPP (unidad granjas acuícolas.
60,000,000.
de producción pecuaria),
Infraestructura $400,000 a
pesquera y acuícola. $30,000,000
el cumplimiento de la
normatividad sanitaria, Sustitución de motores Hasta 40% del costo sin
cedula de registro marinos ecológicos. rebasar $90,000
nacional de pesca y 34-49% del valor del
Manejo post
acuacultura, cotización proyecto y $200,000 a
producción.
delas inversiones $20,000,000
proyectadas, actas Modernización de la
50% del costo sin
constitutivas y de flota pesquera y
rebasar $1,000,000/
asamblea, y/o matriculas racionalización del
embarcación.
de embarcación entre esfuerzo pesquero.
otros. 50-100% del valor del
Recursos genéticos. proyecto y $1,000,000 a
$5,000,000.
50% del proyecto y
Minería social.
$50,000 a $2,000,000.
50-75% del valor del
Desarrollo de ramas
proyecto y hasta
productivas.
10,000,000.
Personas físicas: Acreditar
Programa de El objetivo del Programa es fortalecer las capacidades técnicas y administrativas de las
la identidad, edad y
desarrollo de unidades económicas agropecuarias, pesqueras y acuícolas para que mejoren su
SAGARPA
domicilio.
capacidades, productividad y competitividad a través del otorgamiento de apoyos en servicios de Apoyos para la
Personas morales: 50% del proyecto o
innovación asistencia técnica, capacitación, extensionismo; en proyectos de investigación y integración de Social, económicos.
acreditar identidad, edad y $500,000 a $5,000,000.
tecnológica y transferencia de tecnología y en fomento al desarrollo gerencial de las organizaciones proyectos.
domicilio de representante
extensionismo sociales y de los comités sistema producto en el marco del Servicio Nacional de
y de sus integrantes, mas
rural. Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral.
documentos

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
concernientes a la figura
moral (CLUNI y registro en
el SURI*, RFC, Acta
constitutiva y poder del $700 a $20,000/
representante legal). Desarrollo de
participante o $120,000
Presentar proyecto y capacidades y
a $5,000,000/evento o
celebrar convenio con la extensionismo rural. grupo..
instancia ejecutora.
Innovación y
$600,000 a
transferencia de
$20,000,000.
tecnología.
Personas físicas: acreditar

la nacionalidad y domicilio,
así como la propiedad o $28 a $500/ha
posesión de la tierra. Desarrollo forestal. 5,840 y hasta $900,000
Personas Morales: según la modalidad.
acreditar la constitución
Desarrollar, fortalecer y consolidar los procesos de desarrollo local en ejidos y
mediante acta constitutiva
SEMARNAT
comunidades forestales de regiones prioritarias, para mejorar el manejo tradicional de los

CONAFOR
o carpeta básica, y en el
recursos bajo esquemas de desarrollo forestal comunitario. Impulsar la planeación y
caso de los Económico, social,
PRONAFOR organización, incrementar la producción y la productividad, así como elevar el nivel de
representantes demostrar ambiental.
competitividad de las empresas y cadenas productivas forestales. Apoyos destinados a la
identidad y domicilio asi Plantaciones forestales
ejecución de actividades de saneamiento en ecosistemas y en plantaciones forestales, $4200-$15,750/ha
como la representatividad. comerciales.
evitando su pérdida y propiciando su persistencia, así como la de los recursos asociados.
Todos presentan además
solicitud única, anexo
técnico correspondiente y
en los casos que se Conservación y
requiera, propuesta $1,130-$2,010/ha
restauración.
técnica.
Servicios ambientales. $280-$1,100/ha.
Tiene como propósito contribuir al uso eficiente y sustentable del agua en cuencas y Solicitud por escrito, título Infraestructura Hasta 10% del monto
Programa de
CONAGUA
SEMARNA
acuíferos, mediante acciones de modernización de la infraestructura hidroagrícola y la de concesión, proyecto, hidroagrícola. global.
modernización y
tecnificación del riego, a través de otorgar apoyos a los usuarios hidroagrícolas de las cartas compromisos para 50% del costo y de Medio ambiente,
tecnificación de Obra de cabeza.
T
Unidades de Riego con aprovechamientos subterráneos y superficiales y a los propietarios manejo del recurso agua y $15,000 a $1,500,000. social.
unidades de
de pozos particulares ubicados dentro de los Distritos de Riego. aportación del monto Hasta 50% de la
riego. Red de conducción.
comprometido, inversión global.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Hasta el 50% de la
Red de distribución.
inversión global.
Hasta 50% de la
Sistemas de riego. inversión y sin superar
$200,000/ha.
Hasta 50% de la
Red de drenaje.
inversión global.
Hasta 50% de la
Estructuras.
inversión global.
Hasta 50% de la
Red de caminos.
inversión global.
Maquinaria y equipo
para la conservación y Hasta 50% de la
operación de la inversión y hasta
infraestructura $2,500,000.
hidrológica.
Agricultura controlada
50% de la inversión y
de bajo consumo de
hasta $750,000.
agua.
Capacitación técnica. 100% del costo.
Promoción para la
organización 100% del costo y hasta
empresarial en $550,000
unidades de riego.
Elaboración del plan
director de unidades de 100% del costo total.
riego.
Organización de
unidades de riego
sociedad de 100% del costo total.
responsabilidad
limitada.
Apoyos directos.
Acreditar edad mayor a 16
T-CONANP
SEMARNA
SEMARNA
Apoyos para la
Programa de Contribuir al bienestar económico de la población afectada por emergencias u otras años, solicitud mediante 2 jornales diarios y
ejecución de
empleo situaciones adversas que generan la disminución de sus ingresos, mediante apoyos escrito libre que incluya hasta 132
T
proyectos.
temporal. otorgados por su participación en proyectos de beneficio social o comunitario nombre del solicitante, jornales/beneficiario.
Apoyos para
fecha y lugar.
participación social.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Personas físicas.-
100% del costo.
Identificación oficial, Estudios técnicos.
$90,000-$150,000.
comprobante de domicilio
y CURP.
Personas morales: Acta Proyectos de 100%
constitutiva vigente, y conservación y Y según la unidad de
actas de asamblea, restauración de medida van desde $600
identificación oficial del ecosistemas a $26,849.
representante legal y
poder notarial. 80% y según la unidad
Ejidos y Comunidades.- Proyectos productivos. de medida van desde
carpeta básica, $400 a $74,451.
identificación de mesa
Promover la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en las Regiones directiva y acta de
CONANP
Prioritarias, mediante el aprovechamiento sostenible de los mismos, con igualdad de elección. Ambiental,
PROCODES
oportunidades para las mujeres y hombres, con énfasis en la población indígena de las Solicitud de acuerdo al económico, social.
localidades. formato establecido,
según corresponda.
Proyectos productivos
cuyo monto solicitado sea
igual o superior a Cursos de
los $250,000.00 las(os) 100% $40,000/evento.
capacitación.
solicitantes deberán
presentar un estudio de
factibilidad técnica y
económica, cuyo análisis
o elaboración no sea
superior a tres años
previos a la fecha de
solicitud.
Fomento para la Formato de solicitud, Construcción e El monto máximo de
SEMARN
conservación y Conservar y aprovechar sustentablemente la vida silvestre nativa y su hábitat, fortaleciendo proyecto, documento que instalación de apoyo por proyecto,
DGVS
Medio ambiente y
AT
aprovechamient el desarrollo social y generando ingresos económicos en las zonas y comunidades rurales acredite personalidad infraestructura. estará sujeto al
economía.
o sustentable de de la república Mexicana. jurídica del solicitante y Equipamiento e dictamen que realice la
la vida silvestre. del técnico acreditación de insumos. Delegación Federal de

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
la legal propiedad o la SEMARNAT, en

posesión del predio, coordinación con la
carpeta básica (ejidos y Dirección General de
comunidades), RFC, Vida Silvestre, teniendo
CURP, CLUNI según sea como base la
Adquisición de
el caso. suficiencia
ejemplares.
presupuestal, la
cobertura del subsidio,
los criterios de
elegibilidad y de
prelación.
30% del costo del
Asesoría técnica.
proyecto
30% del costo del
Estudios.
proyecto.
30% del costo del
Capacitación técnica.
proyecto.
32-33 salarios mínimos
Adquisición de vivienda
Ser derechohabiente de vigentes y hasta 231
nueva o usada.
Programa de FOVISSSTE o para fuerzas armadas.
esquema de INFONAVIT. Ampliación o
22 salarios mínimos
SEDATU
financiamiento y CURP, solicitud, contar mejoramiento de

SHCP
Contribuir a que la población con necesidades de vivienda, tenga acceso a una solución vigentes.
subsidio federal con ahorro previo para elvivienda. Social.
habitacional.
para vivienda componente que solicita, Adquisición de lote con 10 salarios mínimos
(Esta es tu contar con el
servicios. vigentes.
casa). financiamiento de la
entidad ejecutora. Autoproducción de 23 salarios mínimos
vivienda. vigentes.
Información que debe 35 a 60% del valor de la
constar en las pólizas, Seguro agrícola. prima sin exceder
constancias $3,000/ha.
AGROASEMEX
Ampliar la cobertura del seguro agropecuario mediante las siguientes acciones: a) Apoyar a aseguramiento, endosos y
Programa de
los Productores Agropecuarios para reducir el costo de las primas que pagan en los recibos de pago de primas
SHCP
subsidio a la
Seguros Agropecuarios que contraten. b) Impulsar el desarrollo y consolidación de los o cuotas que expidan los Económico.
prima de seguro
mecanismos de prevención y protección de los Productores Agropecuarios a nivel nacional, Aseguradores a los Seguro ganadero y de Depende de la especie
agropecuario.
ante los riesgos que enfrenta su actividad. Productores animales. animal y su propósito
Agropecuarios que
contraten el Seguro
Agropecuario.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Hasta $150,000 y en
Proyectos de
caso de vehículo hasta
organización
el 50% de su valor sin
Programa productiva.
Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que rebasar los $75,000.
organización Económico, social,
SHCP
habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su IFE, CURP, acta de Máximo el 12% del
CDI
productiva para atención a grupos

organización así como su participación en la toma de decisiones, a través del desarrollo de nacimiento, ser indígena. proyecto de
mujeres Acompañamiento. vulnerables.
un proyecto productivo. organización
indígenas.
productiva.
Apoyos en situaciones
Hasta $150,000
de emergencia.
Fondos de antes de
Los fondos constituidos 2008: 90% del valor del
deberán estar al corriente proyecto.
de acuerdo a la Proyectos productivos.
Fondos
SHCP
General: Incrementar el acceso de la población Indígena que forma parte de los Fondos normatividad y los fondos Fondos nuevos: 80% Grupos vulnerables,
CDI
regionales del valor del proyecto.

Regionales, a los apoyos y al financiamiento para proyectos productivos. de nueva constitución social y económico.
indígenas.
deberán integrar el
expediente 6% del presupuesto
correspondiente. Capacitación externa.
total del programa.
Infraestructura y
equipamiento de sitios Hasta $1,500,000/proy.
Solicitud de apoyo, de turismo alternativo.
Contribuir al desarrollo económico de la población indígena, mediante la ejecución de la personalidad jurídica,
Programa Elaboración de
acciones en materia de Turismo Alternativo a través del apoyo a grupos organizados, documento que acredite la Hasta $50,000. Atención a grupos
turismo
SHCP
mediante acciones orientadas a la elaboración y ejecución de proyectos, preservando, propiedad de los predios, proyecto integral. prioritarios, social,
CDI
alternativo en
conservando y aprovechando sustentablemente su patrimonio natural y cultural, para padrón de beneficiarios y ambiental y
zonas Elaboración de
coadyuvar en la creación de alternativas de ingresos, respetando la organización carta compromiso de no Hasta el 75% del costo económico.
indígenas. estudios y/o pagos de
comunitaria del pueblo indígena. enajenación del predio total.
durante el desarrollo del permisos ambientales.
proyecto. Ejecución de proyectos
de difusión y Hasta $100,000
promoción.
Documentos que Nuevos
Contribuir al desarrollo económico nacional, a través del otorgamiento de apoyos a
acrediten la constitución emprendedores e $35,000 a $5,000,000
proyectos que fomenten la creación, consolidación y competitividad de las micro, pequeñas
Fondo de apoyo para la micro, de la empresa, así como incubadoras de cobertura de 35 a 100%
SE
y medianas empresas y las iniciativas de los emprendedores, así como a aquellos que Económico, social.
pequeña y mediana empresa. la representación de la empresas.
promuevan la inversión productiva que permitan generar más y mejores empleos, más y
misma. $30,000- $40,000 y de
mejores micro, pequeñas y medianas empresas, y más y mejores emprendedores. Microempresas.
RFC, CLUNI y copia de 90-100%

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
comprobante de domicilio.
Pequeñas y medianas $12,000 a $10,000,000
empresas. y 50-100%
Empresas gacelas y $5,000 a $5,000,000 y
franquicias. 30-100%
Realización de eventos
PyME y otras
$20,000 a $10,000,000
actividades e
y 50-100%
instrumentos de
promoción.
Hasta 60% del monto
total, $50,000 a
Apoyo para abrir o
$100,000 por persona
ampliar un negocio.
física o integrante y
Solicitud de apoyo, pre- hasta $1,000,000
registrarla, estudio que
60-80% del costo del
evalúa la conveniencia del
Apoyo para abrir o proyecto y $50,000 a
negocio, permisos,
ampliar un negocio de $100,000 por persona
concesiones, licencias o
mujeres. física o integrante y
autorizaciones. CURP de
Programa de fomento a la Contribuir a la generación de ocupaciones entre la población emprendedora de bajos hasta $1,000,000 Económico, social,
SE
los beneficiarios, actas

economía social (FONAES). ingresos, mediante el apoyo a la creación y consolidación de proyectos productivos. 70-90% del costo del grupos vulnerables.
constitutivas o de Apoyo para abrir o
proyecto y $50,000 a
asamblea para grupos ampliar un negocio de
$100,000 por persona
organizados o personas personas con
física o integrante y
morales, acreditar la discapacidad.
hasta $1,000,000.
identidad de los
representantes. RFC. 25-50% del crédito a
Apoyos para garantizar
garantizar y entre
un crédito destinado a
$50,000 y
abrir o ampliar un
$100,000/socio o
negocio.
$1,500,000/crédito.
70-80% sin rebasar
Conectividad.
$3,000/mes.
Capacitación,
consultoría y asistencia
Apoyar proyectos productivos que integren los conocimientos adquiridos por los técnica por
SE
Fondo emprendedor. Solicitud de apoyo. 70-80% del costo. Economía.

emprendedores en sus procesos de formación con el desarrollo de nuevas empresas. capacitadores
especializados en el
tema.
Equipamiento y/0
70-80% del costo
software.

NIVEL DE
ACCESO AL MONTO DE
APOYO APOYO
D
Apoyos crediticios a las

instituciones de micro-
Hasta $1,000,000
financiamiento e
a. Apoyar a la población de mujeres de bajos ingresos habitantes en el medio rural
PRONAFIM
intermediarios.
Fondo de micro proporcionándoles servicios financieros y no financieros necesarios para desarrollar Los que establece cada
Económico. Grupos
SE
financiamiento a mujeres actividades productivas y mejorar sus condiciones de vida a través de instituciones de tipo de apoyo en las
vulnerables.
rurales. microfinanciamiento e intermediarios, y b. Impulsar un sistema sólido de instituciones de reglas de operación.
Apoyos no crediticios $15,000-
microfinanciamiento con sentido social.
parciales y temporales. 35,000/persona
Apoyos crediticios para

a. Apoyar a la población de bajos ingresos proporcionándoles servicios financieros y no instituciones de
$500,000 a $1,000,000
Programa nacional de financieros necesarios para desarrollar sus actividades productivas y mejorar sus microfinanciamiento e
SE
financiamiento al condiciones de vida a través de instituciones de microfinanciamiento, intermediarios y intermediarios.

microempresario. organizaciones, y b. impulsar un sistema sólido de instituciones de microfinanciamiento con
sentido social. Apoyos no crediticios
Hasta $35,000/persona
parciales y temporales.
Constitución legal o
SEDATU
informal de grupo de Proyecto productivo. Hasta $180,000

Programa de la mujer en el Contribuir a la generación de empleo e ingreso de mujeres con 18 años o más, que habitan
trabajo, proyecto
sector agrario. en Núcleos Agrarios, mediante la implementación de Proyectos Productivos. 10% del costo total del
productivo, .IFE y CURP Asistencia técnica.
de cada integrante. proyecto.
Constitución legal o Proyecto productivo. $180,000 a $270,000
SEDATU
Fondo para el apoyo de informal de grupo de

Contribuir a la generación de empleo e ingreso de mujeres y hombres con 18 años o más,
proyectos productivos en trabajo, proyecto 10% del costo total del Económico, social.
que habitan en Núcleos Agrarios, mediante la implementación de Proyectos Productivos. Asistencia técnica.
núcleos agrarios. productivo, .IFE y CURP proyecto.
de cada integrante.
$450,000/grupo +120
El general del “Programa” es lograr que los “Jóvenes emprendedores rurales” implementen Proyecto escuela. salarios mínimos por
y consoliden su propia “Agroempresa” rentable y sustentable, preferentemente en el núcleo integrante.
agrario al que pertenecen, o en otro cercano que no implique su cambio de residencia; a
SEDATU
Ser sujeto agrario, 18 a 39

Joven emprendedor rural y través de capacitación, renta de derechos parcelarios, adquisición de insumos y servicios Proyecto $210,000 por integrante Grupos vulnerables,
años de edad, IFE y
fondo de tierras. de acompañamiento agroempresarial. del grupo. economía y social.
CURP.
empresarial y acceso al financiamiento; con el fin de propiciar el arraigo, el acceso a la
propiedad social y Consolidación de $250,000 por integrante
mejorar sus ingresos. agroempresas. del grupo
*SURI: Sistema Único de Registro de Información.
**UA: Unidad animal.

4.2.1 Principales Instrumentos Económicos identificados en las Zonas Prioritarias
Los instrumentos que podrían aplicar o que están aplicando en las ZP del CESMO, se
pueden consultar con detalle en los informes de cada estado. En seguida se retoma el
análisis sobre los programas más relevantes de cada estado y que muestran la manera de
implementar la política pública en el sector rural de cada estado del CESMO.
En Puebla se puede observar la presencia que tienen los programas de transferencia de recursos como son los de la
SAGARPA (Procampo), así como de la SEDESOL (Oportunidades). También se establece (presentando datos sobre
inversión) que …operan programas de SEMARNAT como Programa de Empleo Temporal (PET) e Inversión, Equidad y
Jóvenes; de CONAFOR: Servicios Ambientales, Reforestación y Conservación de Suelos, Silvicultura Comunitaria, y
Desarrollo Forestal; y de SAGARPA: PROGAN. Además de CDI – en coordinación con el DIF estatal para Albergues
Escolares. En el informe de Hidalgo se menciona que… de SEDESOL destacan los programas de Diconsa, Liconsa e
Instancia de la Mujer; así como Oportunidades y Pensión para Adultos Mayores. De CDI predomina el de Albergues
Escolares Indígenas, que se extiende en toda la región. Del DIF el Apoyo y Salvaguarda a la Población Vulnerable del
Programa Institucional de Desarrollo “Asistencia Social con Desarrollo Humano”. En el sector agrícola y pecuario se
están implementado 12 programas en la región del CESMO, principalmente por SAGARPA con 8 programas, de los cuales
destacan el PESA, Extensionismo Rural y el de Prevención y Manejo de Riesgo. El PROCAMPO es un programa bastante
utilizado desde 1994… El PROGAN también tiene fuerte presencia en los municipios de la zona prioritaria. FIRCO,
CONAGUA y SEDATU también cuentan con programas que apoyan a este sector. FIRA apoya al sector mediante
servicios de fondeos y garantías líquidas para proyectos que han garantizado su rentabilidad. Del sector ambiental se han
operado 11 programas en el territorio de CESMO, a cargo de 5 Dependencias. Entre los programas más importantes
destaca el “Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas
Rurales” de CONAGUA; el Programa Nacional Forestal de CONAFOR… que se difunde ampliamente a través de sus
componentes: Desarrollo forestal, PSA y Silvicultura comunitaria; así como el PROCODES de la CONANP. Del sector
económico FOMMUR, INAES y PRONAFIM y de turismo proyectos de la CDI, SECTUR y SHCP. Para el caso de
Veracruz, se presenta el siguiente cuadro, llamando la atención que los últimos seis instrumentos no son del ámbito federal,
sino más bien del gobierno estatal y municipal, lo que destaca dado que hay pocos instrumentos de estos órdenes de
gobierno.
Tabla 18. Listado de Instrumentos Económicos en la ZP 1 en Veracruz

Nombre del programa /instrumento Ámbito geográfico
Institución
económico de actuación
SEDESOL • Oportunidades Todo el estado
• Liconsa
• Programa de pensión Universal para Adultos Mayores
(PUAM)
• Programa Apoyo Alimentario (PAL)
• Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP)
• Madres y Padres Trabajadores del Programa Estancias
Infantiles (PEI- MPT)
• Programa de Vivienda Rural (PVR)
• Programa de apoyo a los avecindados en condiciones de
pobreza patrimonial para regularizar asentamientos
humanos irregulares (PASPRAH)
• Responsables del Programa Estancias Infantiles (PEI-
Resp)
• Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)
• Programas del Fondo Nacional de Fomento a las
Artesanías (FONART)
INDESOL Programa de Coinversión Social Todo el Estado
SAGARPA- Programa de Producción Pecuaria Sustentable y Todo el estado, en especial
Ordenamiento Ganadero y Apícola (nuevo PROGAN) los municipios de la llanura
(SAGARPA-SEDARPA) costera del estado.
Programa de Fomento Productivo del Café (AMECAFE- Siete de los 11 municipios
SAGARPA-SEDARPA) de la ZP 1 del CESMO
PROCAMPO Todo el estado
Apoyos para la Integración de Proyectos Apoyo a Todo el estado
Organizaciones Sociales (dentro del área de desarrollo de
capacidades; innovación tecnológica y extensionismo rural)
SEMARNAT Subsidios para grupos de mujeres, pueblos indígenas y Estatal
jóvenes con perspectiva de género
Subsidios para organizaciones de la sociedad civil Estatal
Educación Ambiental (CECADESU) Estatal
CONANP Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible Municipios dentro de las
áreas de influencia de las
ANP federales. En la ZP1

Parque Nacional Cofre de

Perote, atiende 6 de los 11
municipios.
Programa de Empleo Temporal Municipios dentro de las
áreas de influencia de las
ANPs federales. En la ZP1
tiene presencia en un
municipio.4 municipios
Programa de Vigilancia Comunitaria en Áreas Naturales Municipios dentro de las
Protegidas y Zonas de Influencia áreas de influencia de las
ANPs federales. En la ZP1
en un municipio
CONAFOR PRONAFOR (antes PROÁRBOL): Reforestación; Todo el estado
mantenimiento reforestaciones; protección reforestación;
mantenimiento de obras y prácticas de conservación de
suelos; programa de manejo forestal; compensación
ambiental (PSA); caminos forestales; certificación forestal.
Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (PDFC) Todo el estado, en especial
las regiones forestales, con
núcleos agrarios que tienen
áreas de bosque en
común.
Programa especial de microcuencas prioritarias Cuencas de la ZP 1 y 2 del
CESMO
ADL – parte del abanico de programa del área de Desarrollo Cinco de los 11 municipios
Forestal Comunitario. de la ZP1 del CESMO
Proyecto de SEDEMA-DGDF (Dirección General de Desarrollo Forestal), 14 municipios de la zona
conservación de con recursos provenientes del Ramo 30 de SEMARNAT por centro de Veracruz, varios
biodiversidad en un monto de 3´000,000 pesos MXN: de las ZP 1 y 2 del CESMO
cafetal de sombra
Proyecto de SEDEMA-DGDF (dirección general de desarrollo forestal) Municipios de la zona
alternativas centro de Veracruz, varios
productivas de las ZP 1 y 2 del CESMO
sustentables
Fondo Ambiental SEDEMA Todos los municipios que
Veracruzano (FAV) aportan el 1% de la
facturación del servicio de
agua potable a través de la
CAEV (la mayoría del
estado, prácticamente
todos los incluidos en las 6
ZP del CESMO.
Programa de COCUPIX-CONAFOR-Ayuntamiento de Xalapa Municipios de Xalapa,
compensación por Acajete, Perote, y
servicios Tlalnelhuayocan .
ambientales del río
Pixquiac
(PROSAPIX)
Fideicomiso Ayuntamiento de Coatepec-CONAFOR Municipio de Coatepec
Coatepecano del
agua
(FIDECOAGUA)
Proyecto de FMCN-GEF-BANCO MUNDIAL Seis cuencas del Golfo de
cuencas costeras México, 3 de ellas abarcan
las ZP 1, 3, 5 y 6 del
CESMO
Fuente: Informe del diagnóstico de gobernanza e IE de Veracruz
Para el caso de Querétaro se reportan programas federales muy similares y destacan igual
algunos estatales como el Programa para la Sustentabilidad Ambiental del Estado de
Querétaro y el Programa Soluciones. También se identificaron otros programas del
ámbito económico productivo, algunos federales operados por el Gobierno estatal y otros
meramente del Gobierno Estatal; y del sector social sobresalen programas vinculadas con
el DIF estatal.
En SLP se identificaron casi los mismos instrumentos federales, y algunos estatales sobre
todo orientados al sector social (construcción de estufas Patsari, estufas ONIL, sanitarios
ecológicos, Programa Casita, ampliaciones de vivienda, sistema de electrificación, entre
otros.

Finalmente, de todo lo anterior se pueden perfilar, para la situación que impera a nivel de
las zonas prioritarias (derivado del trabajo de campo) y en la región del CESMO, algunas
conclusiones como la que se establecen a continuación. Aunque hay que manifestar que
reunir información sobre los IE fue una tarea muy complicada, ante la cual el GS tendrá
que definir una estrategia para lograr reunirla a cabalidad.
• La gran mayoría de los programas que pueden aplicar o aplican en el

CESMO son federales; algunos estados tienen los propios financiados con
sus recursos; los municipios prácticamente dependen de recursos federales.
• Además de los programas federales la gran mayoría operan de manera

centralizada o desconcentrada; sólo SAGARPA ha descentralizado una
parte importante de su presupuesto transfiriéndolo a los gobiernos estatales.
• Son muchos los programas federales con posible aplicación en el CESMO;

sin embargo en la práctica son pocos los que llegan: Oportunidades, Adultos
Mayores, Vivienda Rural, Liconsa, Procampo, Progan, Pronafor.
• Buena parte de los instrumentos que bajan al CESMO están etiquetados. Sin
embargo, quedan amplios márgenes para promover el desarrollo con los
instrumentos de CONAFOR y SAGARPA fundamentalmente, que se podrían
complementar con otros más pequeños como SEDATU, CDI
Para 2014 habrá nueva política sectorial y quizá programas; el CESMO tendrá
que consumir rápido esa información.
4.3 Identificación de los subsidios que se duplican y contraponen
La misma lógica de trabajo “parcelizado” de la administración pública federal y de ésta con

los otros órdenes de gobierno, lleva a que se diseñen y/u operen programas que pueden
duplicarse en algún propósito, o incluso contraponiendo, es decir, generándose efectos
contrarios en donde los efectos positivos que promueve un programa, otro los minimiza9.
Esta situación se hace patente cuando la gran diversidad de programas orientados al

sector rural, operan mediante el complejo arreglo institucional, máxime cuando se trata de
los programas federales descentralizados a los gobiernos estatales (p.e. los de
Concurrencia de la SAGARPA).
Otros elementos que pueden incidir en la duplicidad o contraposición es la amplitud en las

definiciones de población objetivo de los programas, que lleva a que prácticamente
cualquier habitante del medio rural sea elegible para recibir apoyos. Circunstancia que
obstaculiza la focalización de los recursos hacia los estratos prioritarios y hace que se dé
una redundancia en los espacios de incidencia que tiene cada programa. La población a la
que se dirigen son subconjuntos de la población que atienden otros programas: Personas,
familias, grupos sociales y organizaciones de productores en pobreza, productores no
9
Si bien esta situación se ha tratado de eliminar con el sistema de gestión basado en resultados
que se introdujo en la administración pública federal a partir de 2007 (que incorporó en los diseños
de programas el uso de la metodología de marco lógico), así como con el sistema de evaluación del
desempeño que somete de manera permanente los programas a evaluaciones externas (de diseño,
consistencia y resultados, operación, procesos e impacto), aún se encuentran problemas de
duplicidades o contraposiciones entre programas, que se hacen evidentes en la operación.

agropecuarios, artesanos, etc, que habitan en Zonas de Atención Prioritaria, Zonas

Rurales, municipios catalogados como predominantemente indígenas, localidades de alta y
muy alta marginación ubicadas en municipios de marginación media, baja y muy baja.
De los 96 programas que se han revisado (análisis del apartado previo) se detectó que
pueden haber relaciones de duplicidad en alrededor de 40 programas y proyectos, al
menos 12 presentan relaciones de potencial complementariedad y en al menos 20 casos
se observan riesgos de contraposición.
Ejemplo de las duplicidades que se pueden producir en algún elemento del diseño de sus
compontes, son:
1. Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (SEDESOL)
2. Programa para la Adquisición de Activos Productivos (SAGARPA)
3. Programa de Opciones Productivas (SEDESOL)
4. Programa 3x1 para Migrantes (SEDESOL)
5. Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (INAES) (SE)
6. Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART) (SEDESOL)
7. Programa PRONAFOR (CONAFOR) (SEMARNAT)
8. Programa de Rehabilitación y Modernización de Distritos de Riego (CONAGUA) (SEMARNAT)
9. Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego (CONAGUA) (SEMARNAT)
10. Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI) (CDI) (SHCP)
11. Programa de Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI) (CDI) (SHCP)
12. Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria (SAGARPA)
13. Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) (SEMARNAT)
Esto significa que entre estos programas existen elementos del diseño muy similares, que
hacen posible promover lo mismo, con la misma población, y/o componentes similares. En
relación a las duplicidades, se detecta como ejemplo, son los siguientes casos posibles:
A).- La SAGARPA, a través de la Adquisición de

Activos Productivos, otorga subsidios para el
equipamiento de talleres artesanales. De igual
forma, programas como INAES, PRONAFIM,
FOMMUR, PROCAPI, POPMI y los Fondos
Regionales Indígenas están entregando el mismo
tipo de apoyo a artesanos para este tipo de apoyo,
lo que conlleva duplicidades entre estos
programas.
B.- PRONAFOR otorga subsidios para la adquisición de

maquinaria y equipo para el aprovechamiento de recursos
maderables; entre ellos pino, encino y ciprés. Este tipo de
apoyo para la inversión en bienes de capital también es
subsidiado por el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA. Esta circunstancia hace evidente
la duplicidad de acciones en materia de capitalización de las
unidades económicas rurales.
Como contraposiciones vistas, destaca que en SLP se identificó que no hay mucha
coincidencia entre la vocación productiva de los recursos naturales y los instrumentos que
aplican. Por ejemplo, en la Huasteca Sur, en el municipio con mayor actividad agroforestal
y mayor número de subsidios para Pagos por Servicios Ambientales y de apoyo a la
silvicultura, también se aplica una gran cantidad de apoyos y subsidios para la producción
pecuaria a través del PROGAN.

En Veracruz se identificó desarticulación entre los instrumentos operados dentro del mismo
sector e incluso al interior de las mismas dependencias. Por ejemplo, la SAGARPA y
SEDARPA tienen instrumentos que promueven el café de sombra, pero en el mismo
espacio tienen subsidios que facilitan la conversión de éstos cafetales a cañaverales.
La falta de coordinación se refleja también en la operación de IE ejecutados por

dependencias pertenecientes a distintos sectores de la administración pública, por ejemplo
mientras ayuntamientos como el de Coatepec y el de Xico tratan de posicionar sus
ciudades –reconocidas como “Pueblos mágicos” – en el mercado turístico, la CONAGUA
autoriza la introducción de drenajes en comunidades ubicadas río arriba de ambas
ciudades sin asegurarse de que habrá una planta de tratamiento de aguas residuales
operando efectivamente. De esta manera se pierde el atractivo de las cascadas y ríos que
constituyen uno de los principales atractivos de la zona. Enseguida se presentan los casos
específicos detectados de importantes programas que operan en la mayoría de las ZP
(Tabla 19).
Tabla 19. Contraposición entre Instrumentos Económicos

Subsidio 1 Subsidio contrapuesto Efecto contrapuesto Modificaciones sugerida
Subsidios de apoyo Programas de apoyo al Los subsidios de apoyo al cultivo de caña Debería catalogarse como no elegible
al cultivo de caña de cultivo de café incentivan la transformación de cafetales de para subsidios a la caña de azúcar a los
azúcar (SAGARPA) (SAGARPA). sombra a cañaverales. predios que tengan cafetal de sombra.
Pago por servicios El cultivo de caña es un monocultivo con altos Debería catalogarse el cafetal de sombra
ambientales por impactos ambientales asociados a la quema como un uso del suelo agroforestal y no
biodiversidad o anual y al elevado uso de agroquímicos, solamente agrícola (esta catalogación
hidrológicos (CONAFOR) sustituye a un cultivo agrobiodiverso (café de facilita la obtención de permisos para el
sombra). cambio de uso del suelo).
Programas de Pago por servicios Los programas de reforestación de la CONAFOR Debería fomentarse explícitamente la
reforestación ambientales por promueven casi exclusivamente la siembra de siembra de especies de BMM por parte de
(proárbol y biodiversidad pinos. De esta manera se propicia la sustitución los programas de reforestación de
microcuencas (CONAFOR) del BMM (altamente biodiverso), por CONAFOR.
prioritarias, monocultivos de plantaciones de pino, especie
CONAFOR) PROSAPIX (COCUPIX) exótica dentro del BMM. Debería prohibirse en la reglas de
operación sembrar pinos en el área de
distribución natural del BMM
PROGAN- bovinos Programas de apoyo a la No se cumplen las directrices del PROGRAN que Es preciso que se supervise y garantice el
(SAGARPA) diversificación indican que se deben incorporar prácticas como cumplimiento de las mejores prácticas
productiva; la siembra de árboles en el potrero, y obras de estipuladas en el PROGRAN.
PROCODERS conservación de agua y suelos.
(CONANP) y otros. El programa opera como un subsidio a la
ganadería extensiva.
Programas de Programas que La aplicación de agroquímicos subsidiados por Debería condicionarse la entrega de
activos productivos promueven la SAGARPA suele hacerse sin medidas de subsidios para agroquímicos a una
(apoyo a la biodiversidad mitigación y control de efectivos, prevalece el supervisión profesional.
adquisición de (CONAFOR, CONANP), interés de los vendedores de agroquímicos por
paquetes la apicultura (PROGAN- aplicar mayores cantidades de sus productos. Las reglas de operación de los programas
tecnológicos) SAGARPA), el cuidado Por ejemplo en el cultivo de papa se usan hasta de SAGARPA deberían excluir como área
SAGARPA. de la calidad del agua 18 productos químicos en cada ciclo. elegibles las localizadas en zonas de alta
(CONAGUA, biodiversidad, zonas apícolas y zonas de
CONAFOR), y la Efectos altamente negativos en las abejas, abasto de agua para consumo humano.
certificación orgánica de contaminación de agua para uso agrícola y
cultivos (Café red) consumo humano.
Apoyo a redes de Programas de manejo Se introducen redes de drenajes en localidades La construcción de plantas de tratamiento
drenaje (CONAGUA) integral de cuencas rurales ubicadas en las partes altas de las de aguas servidas debería ser requisito
(CONAFOR, FMCN). cuencas, sin que existan ya plantas de obligatorio para la aprobación de un
tratamiento de aguas residuales. proyecto de introducción de red de
Programas del sector drenaje.
salud (SSA). Un porcentaje alto de las pocas plantas de
tratamiento existentes no operan, en parte debido La aprobación de un proyecto de planta
a los altos costos de mantenimiento, ya que ésta de tratamiento de aguas servidas debería
infraestructura es traspasada por CONAGUA a someterse aun proceso de auditoría
los municipios una vez terminada la obra. técnica de carácter público.
La elección de tecnologías caras y obsoletas en El costo de mantenimiento debería

la construcción de plantas de tratamiento se considerarse como un de los criterios
vincula al tráfico de intereses entre las empresas críticos en la elección de tecnología en las
constructoras y la CAEV. plantas de tratamiento.
Fuente: Informe del diagnóstico de gobernanza e IE de Veracruz.

En Hidalgo se detecta alguna contradicción en la construcción de estufas y cisternas, que

las promueve tanto SEDESOL como el PESA, pero con dos enfoques muy diferentes;
mientras que en Puebla se establece que se identifica en general cierta contraposición en
algunas acciones de CONAFOR y SAGARPA, en lo que se refiere a producción de maíz,
café y ganadería.
Finalmente, lo que se refleja en las contraposiciones es la falta de estrategias integrales de

desarrollo territorial, basadas en un aprovechamiento de las vocaciones productivas y en
ordenamientos de los usos de suelo y actividades económicas a impulsarse.
4.4 Programas que se complementan o son compatibles en el territorio
Existen programas que pueden tener elementos que permiten la complementariedad entre
ellos y que resultan sumamente compatibles para la población y el problema para el que
fueron diseñados. De los 96 programas analizados, en al menos 12 se identificaron
posibilidades de complementariedad:
1. Programa de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural de

SAGARPA
2. Programa para la Adquisición de Activos Productivos (SAGARPA)
3. Programa para la Constitución de Garantías Líquidas (Financiera Rural) (SHCP)
4. Programa de Capital de Riesgo para Acopio, Comercialización y Transformación
(FOCIR) (SHCP)
5. Programa de Fomento Financiero Apoyo en tasa de interés (FIRA) (SHCP)
6. Programa del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) (SE)
7. Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) (SE)
8.
Entre estos programas pueden generarse sinergias y potenciar aspectos como
la capitalización, el acceso al microfinanciamiento, actividades de arranque y consolidación
de proyectos, elaboración de diagnósticos, promoción y comercialización de productos. Sin
embargo, la complementariedad entre programas requiere comúnmente de grandes
esfuerzos para lograr la coordinación entre instituciones, sobre todo cuando en los estados
gobiernas partidos diferentes entre el estado y la federación. No obstante, para el caso del
CESMO, los GS representan un espacio fundamental donde la tarea para lograr
complementariedades entre instrumentos, es determinante para los objetivos planteados
en la conectividad del Corredor.
Para el Corredor va a ser fundamental que los instrumentos “verdes” o con alta incidencia
en el fomento de prácticas sustentables en el medio rural se apliquen de manera
coordinada. Y es aquí donde la SEMARNAT como cabeza de sector deberá asumir un
papel más activo para tender los puentes de coordinación sobre todo con las instituciones
de las políticas de fomento productivo, instrumentadas sobre todo por la SAGARPA.
En términos de identificación de programas que son compatibles10 en el territorio, según

los resultados de los diagnósticos locales, destacan varios casos:
En SLP, la CDI y CONAFOR, con apoyo de CONANP, han hecho una buena alianza
operativa para impulsar temas comunes, cada una con sus instrumentos. Con ambas
instituciones se fortalecen acciones orientadas a la sustentabilidad. CONAFOR opera
sobre todo el Programa de Reforestación y el de Pago por Servicios Ambientales. Con este
último se benefició (en 2013) a seis municipios en el rubro de Servicios Ambientales
Hidrológicos.
10
Se entiende por compatibilidad cuando dos programas convergen de manera exitosa y con resultados muy
positivos en una zona específica e incluso en el mismo grupo de beneficiarios, siendo totalmente pertinentes a
las necesidades de esta zona y beneficiarios.

Esos municipios con su respectiva localidad son: Xilitla-La trinidad, Villa de Zaragoza-San
Francisco, Alaquines-El Sabino I, Lagunillas- Nieves, Mirador y Reforma, Matlapa-
Cuaquentla y Tamazunchale-San Francisco y sus Barrios. Además impulsa también el
turismo de naturaleza. CONANP busca que haya ordenamiento territorial comunitario junto
con CONAFOR. CONANP da el acompañamiento a las comunidades cuando las
ventanillas de CONAFOR están abiertas, a través de los PSP. Las comunidades ubicadas
en las áreas naturales protegidas tienen mayor posibilidad de recibir los apoyos. Ambas
dependencias están buscando coordinar proyectos con otras instituciones.
Otro ejemplo de buena compatibilidad entre programas es en Tamasopo (zótano de las

golondrinas) donde se ha dado buena interacción entre programa de gobierno del Estado y
CDI (proyecto turístico). Es un proyecto de café donde CDI y CONAFOR apoyan a grupos
y además éstos se alían con una Asociación Civil para vender en tiendas gourmet.
En Puebla se encontraron varios casos donde diversos instrumentos resultaron muy

compatibles y pertinentes para la solución de las problemáticas. Por ejemplo en uno de los
ejidos exitosos en que se ha logrado una buena convergencia entre subsidios de
CONAFOR y lo que fue la Secretaría de Desarrollo Rural (SDR) del Gobierno del Estado
para vivero y laboratorio de germoplasma, de SAGARPA para la construcción de una
presa (COUSSA), de SEDESOL con toda la protección con programas como
Oportunidades y Adultos Mayores. Y en una perspectiva más regional fue constante ver
proyectos con buenos resultados impulsados desde CONAFOR y la extinta SDR del
Gobierno del Estado.
En Veracruz con una ADL de CONAFOR y el PROCODES de CONANP se ha logrado una

gran compatibilidad. Un componente paga los diagnósticos participativos y CONAFOR
financia los proyectos. Al igual una Agencia PESA que hace converger diversos
instrumentos de SAGARPA y además promueve y aplica prácticas sustentables. Además
en términos de análisis potencial, se incluyó en el informe del diagnóstico local un cuadro
de compatibilidad entre instrumentos (Tabla 20).
Tabla 20. Compatibilidad entre Instrumentos Económicos

Subsidio (s) 1 Subsidio (s) compatible (s) Forma o vía de compatibilidad
El Programa de Desarrollo Programas de inversión directa en -PDFC, PROCODERS, ADL y ADR son programas orientados al desarrollo de capacidades
Forestal Comunitario materiales, insumos y pago de mano de técnicas, organizativas y de gestión.
(PDFC), CONAFOR obra (varias dependencias): SAGARPA, -Excepto el PROCODERS el resto de estos programas establecen trabajo multi anual con
PROCODERS (CONANP) CONAFOR, SECTUR, SEDATU, FAV, los beneficiados, permitiendo acompañamiento a procesos formativos y organizativos.
ADR (SAGARPA) Cuencas costeras, coinversión social de -La inversión directa manejada por diversos programas de SAGARPA, CONAFOR, O
ADL (SEDESOL) SEDESOL. SEDESOL tiene mayores impactos y mejores resultados si está precedida por procesos
participativos y llevan un acompañamiento por parte de un actor externo.
PROGRAN- Componente -Pago por servicios ambientales por -El apoyo a la apicultura concentra la mayor parte de la inversión del PROGAN en la ZP 1.
Apícola biodiversidad (CONAFOR) -La apicultura requiere de la floración de masas forestales y cultivos como áreas de forrajeo
-Iniciativas de conservación y de las abejas. No se coordina éste subsidio con otros programas e iniciativas que también
restauración promovidos por múltiples buscan conservar/restaurar los bosques o los cafetales de sombra.
actores (PRONATURA, CONANP, -El no uso de agroquímicos es uno de las prácticas requeridas para certificar como
CONABIO, etc.) sustentable el café de la zona.
-Establecer sinergias entre los actores y subsidios que apoyan la apicultura, la certificación
del café y la conservación/restauración del BMM es una relación que beneficia
potencialmente a todos los actores involucrados en estas iniciativas.
FAV (SEDEMA) PSA (CONAFOR, COCUPIX, -Las Reglas de operación del FAV le permiten aportar recursos concurrentes o como
FIDECOAGUA) financiados único a proyectos de PSA, restauración, manejo y uso sustentable de la
biodiversidad, proyectos productivos sustentable, comunicación y sensibilización ambiental.
Programas y proyectos de diversas -Sinergia posible con programas y proyectos de reconversión productivas hacia esquemas
instituciones públicas y privadas. sustentables, operados por dependencias de gobierno, instituciones académicas y OSC.
Programa de Cuencas Programas y proyectos de diversas -Las Reglas de operación del programa de Cuencas costeras le permiten aportar recursos
costeras (FMCN) instituciones públicas y privadas. concurrentes o como financiados único a proyectos de:
a. Manejo forestal sustentable.
b. Manejo de la biodiversidad.
c. Producción agroecológica.
-Sinergia posible con programas y proyectos de reconversión productivas hacia esquemas
sustentables, operados por dependencias de gobierno, instituciones académicas y OSC.
SAGARPA- Programa de -SAGARPA-Fomento a la producción -Este programa fomenta “la inversión social y privada en las zonas del trópico húmedo y sub-
Trópico Húmedo del Café húmedo del territorio nacional, a través del otorgamiento de apoyos para mejorar la
-SAGARPA – Conservación y uso viabilidad financiera de proyectos de cultivos y actividades con potencial y mercado,
sustentable del Suelo y Agua preferentemente bajo un esquema de desarrollo de proveedores, generando polos de
(COUSSA) desarrollo; para coadyuvar a nivelar el desarrollo de las zonas tropicales con el resto del
-Pago por servicios ambientales por país; así como, dar el soporte técnico en desarrollo de capacidades, innovación tecnológica
biodiversidad (CONAFOR) y Extensionismo rural para fortalecer la competitividad de los productores. El Proyecto

-Iniciativas de diversificación de Estratégico Trópico Húmedo se operará a través de dos Componentes: 1).- Inducción al
cultivos, bajo esquemas Financiamiento, 2).- Soporte Técnico” (Sagarpa, 2013)
agrosilvopastoriles, que fomenten la
conservación de la biodiversidad y -Actualmente este proyecto soporta áreas de co-inversión en la región de Huatusco en fincas
esquemas altamente rentables donde se ha introducido la macadamia como uno de los cultivos estratégicos y de alto valor
(PRONATURA, SENDAS AC, INECOL económico, es compatible en la ZP1 con productores con capital para inversión.
AC, CRUO-Chapingo, etc.)
Indesol - Coinversión SocialTodos los anteriores. -Los proyectos de Coinversión Social de Indesol dan apoyos para que OSCs con CLUNI
fortalezcan procesos donde se requiere fortalecimiento del capital social, a partir de
acciones, investigación o impulso a iniciativas locales. A su vez tiene como eje la inclusión
de enfoque de género para cualquiera de los proyectos que financia.
-Permite detonar procesos culturales entorno a la temática de conservación, restauración y
manejo de los recursos naturales.
-Estos proyectos requieren de un 20% de contraparte por parte de las OSC o actores que
solicitan entrar a la convocatoria
Fuente: Informe del diagnóstico de gobernanza e IE de Veracruz.
En Hidalgo, en la Comunidad de Tlanchinol, donde los apoyos de PSA otorgados por cinco
años, son la base para realizar una serie de acciones encaminadas a proteger y conservar
los recursos forestales, y a partir del cual se han identificado otras necesidades en la
región; como los apoyos otorgados por PROCODES de CONANP y CONAFOR en una
segunda etapa, para el control del muérdago a través de podas. Destaca que se tiene
aprobado un proyecto para establecer 100 hectáreas de plantaciones forestales
comerciales, como una medida para reconvertir áreas agropecuarias. También se identifica
la necesidad de realizar diversos estudios de fauna, flora, producción de leña, para los
cuales existe vinculación con diversas instituciones académicas y de investigación, así
como con aquellas que brindan recursos económicos para su realización.
En el caso de las ADR de SAGARPA, a través del PESA, se vinculan proyectos de

Fundación Produce para un vivero de café, de SEDATU para la producción de cerdos y
plantas ornamentales, y con la SEP para implementar un programa de nutrición y huertos
escolares familiares.
4.5 Diagnóstico de las organizaciones que aplican a subsidios
Las figuras predominantes en el territorio que aplican a subsidios son: los ejidos y
comunidades agrarias (sobre todo en CONAFOR), Sociedades Cooperativas, Sociedades
de Producción Rural, Asociaciones Gremiales (ganaderas) y los Comités Sistema Producto
y otras AC que aplican a los recursos de INDESOL.
Destacan las que son creadas desde el gobierno, que a partir de este impulso se
capitalizan de manera efectiva. Sin embargo, es común encontrar organizaciones creadas
“artificialmente” y altamente dependientes de los recursos públicos. Otras organizaciones
relevantes son las Asociaciones Ganaderas Locales y las Uniones Ganaderas, vinculadas
a especies pecuarias tradicionales, y las organizaciones de cañeros, granos básicos, y
cafetaleros, vinculadas a las Asociaciones Agrícolas.
Estas organizaciones prácticamente están presentes en los cinco estados del Corredor y
muchas de ellas se distinguen por ser de índole corporativo-clientelar, e incluso con cierta
afiliación u orientación político partidista. Estas organizaciones tienen que ubicarse muy
bien y considerarse en la toma de decisiones estratégicas porque generalmente actúan
como grupos de presión y a veces son las que más daño están causando a los
ecosistemas.
Se encuentran también organizaciones más recientes, impulsadas desde la política pública

con instrumentos efectivos como el PESA de SAGARPA, Silvicultura Comunitaria de
CONAFOR, aquellas catalizadas por ONG o actores privados, y organizaciones ejidales y
comunitarias que están montadas en procesos de desarrollo local y empresarial bastante
interesantes. Estas organizaciones pueden ser aliados estratégicos para el Corredor, sobre
todo por que traen una visión orientada a la promoción de procesos de desarrollo
participativo y sustentable, cuentan con capacidad técnica y respaldo social.

En términos de arribo a acuerdos y definición de esquemas de trabajo compartido, quizás

las organizaciones más difíciles sean del sector agropecuario, por ser las que más años
han tenido de arropamiento institucional y de apoyos y las que más politizadas llegan a
estar. Contrario a ellas, en el sector forestal las organizaciones son más recientes y actúan
con una lógica de reivindicación más favorable a los fines del Corredor (Tabla 21).
Tabla 21. Algunas formas de organización que aplican subsidio

Sector Actividades productivas Formas de Conflictos Diversificación
organización identificados posible
Agrícola Producción de Caña Unión de Cañeros deforestación por Producción de pacas
de la CNC y agricultura de caña como
Asociación de suplemento forrajero
Pequeños para ganado bovino
Propietarios
Rurales (CNPR)
Acuícola Se dedican al cultivo de tilapia y Organizaciones Es una de las
/pesquero de bagre. de productores y actividades que
sistemas producto generan un mayor
impacto para el
desarrollo
sustentable.
Turismo CONAFOR otorga apoyos CONAFOR, UMA Falta de Las comunidades
dirigidos a poseedores de (Unidades de infraestructura por ubicadas en las
terrenos forestales para Manejo para la el gobierno estatal áreas naturales
proyectos de servicios turísticos, conservación de y municipal, en las protegidas tienen
actividades recreativas y/o de la vida silvestre). áreas turísticas de mayor posibilidad de
educación ambiental, en la Huasteca están recibir los apoyos.
contacto directo con la básicamente
naturaleza para conocer, abandonadas
disfrutar y participar en la
conservación de los recursos
Artesanal Actividades culturales que CAICH A.C. Intereses en el Existen otras
refuerzan sus lazos participa en interior de los organizaciones
comunitarios como son el diferentes grupos étnicos que culturales indígenas
Festival de Música y Danza de estructuras de en algunas que tienen como
la Huasteca gobernanza; comunidades o objetivo ayudar a
impulsa grupos ejidos no se grupos de mujeres
musicales y de consideran artesanas a
danzas, así como suficientemente desarrollar
muestras representados actividades
artesanales, otras. económicas
sustentables
Fuente: Extracto del Informe del diagnóstico de gobernanza e IE en SLP.
4.6 Listados de diferentes asociaciones de productores
En la zona de estudio se encontraron más de 130 organizaciones con fines productivos, de

las cuales buena parte interactúa actualmente en el arreglo institucional existente. A
manera de ejemplo, se muestra aquí el listado de organizaciones identificadas en el
Estado de Hidalgo, con varias de las cuales se tuvo contacto directo para tener mayores
elementos para el diagnóstico (Tabla 22).
Tabla 22. Actores productivos identificados en Hidalgo

Organización/Municipio Sede
Carácter Forestal
1. Asociación de Silvicultores del Estado de Hidalgo, A.C., Pachuca de Soto
2. Asociación de Silvicultores de la Sierra y Huasteca A.C., Huejutla de Reyes
3. Asociación de Productores Forestales de la Región Zacualtipán-Molango A.C., Zacualtipán de Ángeles
4. Silvicultores de la Región Zacualtipán-Molango A.C., Zacualtipán de Ángeles
5. Asociación de Silvicultores de la Región Forestal Pachuca y Tulancingo A.C., Tulancingo de Bravo
6. Asociación de Productores Forestales de la Región Pachuca-Tulancingo A.C., Tulancingo de Bravo
7. Unión de Propietarios Forestales y Pecuarios, A. C. (UPROF A.C.), San Agustín Metzquititlán
8. Cadena Productiva de la Sierra Hidalguense S.P.R de R.L., en Zacualtipán de Ángeles.
9. La Cadena Productiva Silvicultores y Artesanos de Carpinteros S.P.R de R.L., San Agustín Metzquititlán
Carácter agropecuario
1. Unión Ganadera Regional, Pachuca de Soto
2. Asociación Ganadera local de Xochocoatlán, Xochicoatlán
3. Nogaleros y Productores de Aguacate del Noreste de Hidalgo S.P.R. de R.L., San Agustín Metzquititlán

4. Sociedad Cooperativa de Productores de Café de la Sierra y Huasteca de Hidalgo, Pezmatlán, Calnali

5. Organización de Cafetaleros de Texcaco, Xochicoatlán*
6. Organización de Cafetaleros de Tianguistengo, Tianguistengo*
7. Integradora Sierra Alta (Café), Chipoco, Tlanchinol*
8. Sociedad Cooperativa de Productores Agrícolas, Pecuarios y Forestales, Tlanchinol
9. Asociación Agrícola de Productores de Maíz, Tlanchinol
10. Unidad de Riego Arroyo Zarco S.P.R. de R.L., San Agustín Metzquititlán
11. Sistema Producto de Café*
12. Sistema Producto de Manzana, Zacualtipán de Ángeles
13. Sistema Producto Bovinos Carne, Pachuca de Soto*
14. Sistema Producto de Nuez, San Agustín Metzquititlán
Ejidos y Comunidades
1. Comunidad de Tlanchinol, Municipio de Tlanchinol
2. Bienes Comunales Matlatlan, Zacualtipan De Ángeles
3. Ejido Atopixco, Zacualtipán de Ángeles
4. Ejido San Bernardo, Zacualtipán de Ángeles
5. Ejido Santo Domingo, Zacualtipán de Ángeles
6. Ejido San Miguel, Zacualtipán de Ángeles
7. Ejido San Francisco Tlahuelompa, Zacualtipan De Ángeles
8. Ejido El Reparo, Zacualtipán de Ángeles
9. Ejido La Mojonera, Zacualtipán de Ángeles
10. Ejido Zacualtipán, Zacualtipán de Ángeles
11. Ejido Tzincoatlán, Zacualtipán de Ángeles
12. Ejido Oxpantla, Tianguistengo
13. Ejido Tianguistengo, Tianguistengo
Otros
1. Compañía Minera Autlán, S.A. de C.V.
2. Comunidad de Atempa, Calnali (Carácter Social, Consejo de Ancianos)
3. Sociedad Ecologista Hidalguense, Zacualtipán de Ángeles (No gubernamental)
4. Organización Campesina Cardenista, Calnali
Fuente: Informe del diagnóstico de gobernanza e IE en Hidalgo
También a manera de ejemplo, se muestra el listado identificado en Veracruz (Tabla 23).
Tabla 23. Actores productivos en Veracruz

Tipo de asociación Nombre de la asociación Ubicación
Asociación de Consejo Regional del Café de Coatepec
productores Coatepec, A.C.
Asociación de productores de trucha del Cofre de Perote, SSS. Sede en Rancho Viejo, municipio de
Tlalnelhuayocan
Asociación Regional de Silvicultores de la Unidad de Manejo Forestal Perote
Valle y Cofre de Perote
Asociación Ganadera Local General de Tlalnelhuayocan Tlalnelhuayocan
Productores Apícolas de Coatepec, Veracruz, AC Coatepec
Asociación Agrícola Local de Productores de Café de Coatepec Coatepec
Unión Regional de Pequeños Productores Cafetaleros Agropecuarios y San Marcos de León, Xico.
Agroindustriales de la zona Xico y Coatepec, SSS.
Unión de Productores Beneficiadores y Exportadores de Café, Región Coatepec
de Coatepec SSS
Unidad Pequeños Productores de Café San Isidro, SSS Cosautlán de Carvajal
Cafetaleros de la Gloria, SSS Cosautlán de Carvajal
Consejo Estatal de Productores de Papa en el Estado de Veracruz, AC Perote
Asociación Local Apícola de Teocelo Teocelo
Libres de Monteblanco, SSS Monte Blanco,Teocelo
Cafetaleros de Texin SSS Texin, Teocelo
Teo-Celotl, SSS Teocelo
Cafetaleros Chipotol, SSS Teocelo
Cafetaleros del Río Sordo Baxtla, Teocelo.
Productores Unidos de Paso Limón Tlaltetela
El Paraíso de San Miguel, SSS Cihuapan, Tlaltetela
Pequeños Pergamineros de XIco, SSS Xico
Productores de Café de Texolo, SSS Xico
Cafés Ecológicos de San Marcos San Marcos, Xico.
Control de Calidad y Consejo Regulador del Café Coatepec
Denominación de
Origen
Cooperativa de ahorro Cooperativa de Mujeres Ahorradoras (COMUCAFI) Coatepec
GGAVATT “La Unión" Xixitla municipio Ixhuacán de los Reyes
"Los Camperos" Ixhuacán de los Reyes

"Mieles Selectas del Reino“ Santa Rosa, municipio de Teocelo

Grupo de productoras Mujeres con huevos Xico
Caprinocultores de San Isidro Xaltepec San Isidro Xaltepec, municipio de Perote
Empresa Agroindustrias y Servicios Integrados de Veracruz SA de CV Coatepec
Productores de Café de Especialidad Región Coatepec, S.C. Coatepec
Voltinatura, S.P.R de R.L. productos agrícolas orgánicos Zimpizahua, Coatepec.
Progreso Veracruzano PROVER de Piedra Parada SPR de RL Cosautlán de Carvajal
Empresa Integradora del Valle de Perote, SA de CV Perote
Zotolaco SPR de RL Perote
Empresa Floricultora de Teocelo S.C de R. S. Teocelo
Agropecuaria el Paraíso de Juquila S.C. de R.L. Cihuapan, Tlaltetela
Fuente: Informe del diagnóstico de gobernanza e IE en Veracruz
4.7 El papel de prestadores de servicios técnicos en las ZP
Los técnicos o PSP son sumamente estratégicos para promover los procesos de desarrollo
en el Corredor. Muchos de ellos están radicados y arraigados en las ZP, por lo que pueden
ser aliados importantes en el terreno. Los PSP son los encargados de hacer que los
subsidios (en inversiones productivas o de desarrollo comunitario) tengan mejores
resultados, a través de actividades de asistencia técnica, capacitación, diseño y puesta en
marcha de proyectos, y consultoría especializada en diversas áreas del desarrollo rural.
Ya en el capítulo de gobernanza se identificaron múltiples actores con estas capacidades

técnicas, por lo que aquí se abordará, sobre todo, la situación de los PSP. La mayoría de
los técnicos por lo general trabaja de manera independiente, aunque también se
encuentran equipos interdisciplinarios conformados en despachos o empresas de
consultoría (personas morales), muchas de ellas promovidas por los IE. Por ejemplo el
PESA, a través SAGARPA, se apoya de sus ADR, mientras SEDESOL y más
recientemente CONAFOR se apoyan de sus ADL.
No obstante, los servicios técnicos en general presentan varias áreas de mejora, que
diversos estudios y evaluaciones de los programas han identificado. Algunas de estas
investigaciones dan cuenta, por ejemplo, de que son pocos los técnicos comprometidos,
que están certificados, y que dominan esquemas de intervención para promover realmente
el desarrollo territorial encarando procesos efectivos de desarrollo de capacidades para
hacer actividades sustentables.
Por ejemplo, en Veracruz se pone el acento en problemas muy específicos del actuar de
varios PSP, como sucede en la entrega de apoyos en especie (fertilizantes, agroquímicos),
lo que ha propiciado la colusión entre técnicos y proveedores de estos insumos para llevar
lo más que sea posible de estos productos al campo, sin importar el daño a las personas o
el impacto ambiental. También destaca que los técnicos forestales, que ganan un
porcentaje por metro cubico aprovechado de madera, procuran justificar tasas sobre-
elevadas aprovechables de extracción, lo que afecta la sostenibilidad de los bosques.
Por otro lado, generalmente los técnicos buscan maximizan sus beneficios y por tanto
asisten poco al campo, aplican medidas pre-fabricadas a problemáticas distintas, y a
enfocarse más en procesos de gestión que les reditúa más, tendiendo a “clonar” los
proyectos que elaboran, haciendo deficiente una verdadera asistencia técnicas y desarrollo
de capacidades.
Los productores que reciben estos servicios, por su parte, dado que no llegan a pagar
nada o casi nada por estos servicios, también son poco proactivos y a veces convalidan
las deficiencias del técnico en la provisión de los servicios técnicos profesionales.
Pero lo anterior es un problema bastante complejo que tienen que ver también con la
forma en que los PSP son contratados. No obstante su importancia estratégica, se les
brinda poca certidumbre laboral (deficiencias en cuanto a pagos, pocas oportunidades de

desarrollo profesional, poca continuidad en el empleo) y por tanto no se generan incentivos

para que se comprometan con su trabajo, con los productores y con los recursos naturales.
Esto no significa que todo este mal en este tema. Existen numerosas experiencias
positivas donde la asistencia técnica y la capacitación han hecho la diferencia en el éxito
de los proyectos. Ello generalmente se da cuando los técnicos están comprometidos con
sus comunidades y éstas mismas se involucran activamente. La experiencia del PESA,
con las ADR, y las mismas ADL de SEDESOL y de CONAFOR son casos que al revisarse
ofrecen elementos favorables para hacer funcionar los servicios profesionales, marcando
la diferencia con lo que predomina en general.
Las instituciones clave para generar cambios estructurales en los servicios técnicos
profesionales son la SAGARPA y CONAFOR. Solo estas instituciones tienen contratados a
más de 5 mil PSP en todo el país, y la SEDATU, SEDESOL y CDI lo hacen en una
magnitud mucho más reducida.
En Puebla destaca que CONAFOR tiene en el estado 78 PSP, SEDATU 952 PSP,
SEDESOL 44, CDI y SEMARNAT también se apoyan en PSP pero no llevan un padrón, y
la SAGARPA tiene también un padrón amplio pero con poca incidencia en las ZP (a
excepción de las ADR del PESA), ya que la vocación predominante es forestal. Por su
parte en SLP, de igual manera destacan los PSP de CONAFOR y SAGARPA, y también
algunos contratados por Financiera Rural. Los servicios verificados fueron en las cadenas
de caña, piloncillo, y en menor medida la ganadería.
En Hidalgo se tiene buena cobertura en cuanto a capacidades para brindar asistencia

técnica de SAGARPA, CONAFOR, SEDATU, y de la Universidad Tecnológica de la Sierra
Hidalguense (UTSH). El 90% de los PSP que se encuentran en el municipio de Zacualtipán
son especialistas en algún sector (forestal, agrícola, pecuario, económico), y aunque están
dispersos, la tendencia es a formar grupos interdisciplinarios. Estos PSP, además de
brindar asistencia técnica, se han convertido en gestores de recursos, por lo que son
agentes de cambio y son la conexión entre las instituciones y los productores. Ellos
realizan una fuerte labor de promoción de los programas federales y de convencimiento
para que se realicen actividades productivas sustentables. Son buenos aliados para el
CESMO en la implementación de estrategias.
Los PSP identificados en Hidalgo brindan asesoría a las cadenas de café, nuez, cítricos,
aguacate, floricultura y permacultura. En la ZP se atiende la cadena de Aguacate y
Bovinos de Carne en Zacualtipán, de Tilapia en Calnali, y de Café en Xochicoatlán. Otra
vertiente de apoyo de SAGARPA son los Equipos de Asistencia Técnica a Consejos
(EATC) de los cuales cinco están presentes en la Región del CESMO, cada uno de ellos a
su vez se conforma de un coordinador y cuatro PSP (25 PSP de esta estrategia en total),
facilitando procesos para el funcionamiento de los Consejos Distrital y municipales.
En el estado existen 26 ADR, de las cuales 21 están presentes en alguno de los 33

municipios que conforman el polígono del CESMO, y tres están trabajando directamente
en los municipios de la ZP (Calnali, Tianguistengo y Xochicoatlán).Destaca también que
para el 2013, en la región del CESMO se han aprobado al menos 13 Agencias para
Gestión de la Innovación (AGI) de FIRA-Universidades, las cuales son estratégicas porque
los PSP forman parte de equipos de trabajo con competencias complementarias y bajo
una orientación a resultados. Se apoyas con distintas universidades que aportan las
metodologías para capacitar y diseminar el conocimiento entre los productores de las
cadenas productivas en la región.
Para la ZP se aprobaron dos AGI, una para la cadena de café en Xochicoatlán, y otra para
la de nuez en la región de San Agustín Mezquititlán. En la región del CESMO brindan

asesoría técnica a proyectos de SAGARPA al menos 8 personas morales y 11 personas

físicas, mientras que únicamente dos personas morales (Unidad de Gestión, Innovación y
Capacitación para el Desarrollo Rural S.C. y Planeación Participativa Sustentable, A.C.)
prestan sus servicios técnicos en los municipios de la ZP.
De CONAFOR se cuenta con 27 PSP que brindan asistencia técnica a los proyectos del
PRONAFOR en la región del CESMO desde 2010 a la fecha, de los cuales cinco laboran
directamente en los municipios de Zacualtipan, Tiaguistengo y San Agustín Metzquititlán.
También son 13 las personas morales que prestan sus servicios técnicos y de consultoría
a proyectos forestales de la CONAFOR desde el 2010, 4 de las cuales trabajan
directamente en los municipios del área prioritaria. Con esto servicios se brinda atención a
proyectos ambientales y al desarrollo de la silvicultura comunitaria a través del fomento a
la organización social.
Por su parte, SEDATU en Hidalgo cuenta con un padrón de 725 técnicos habilitados en el
estado, que brindan apoyo a los programas FAPPA y PROMUSAG, de los cuales 17 están
acreditados para las ZP del CESMO, 7 en el municipio de Calnali, 2 en San Agustín
Metzquititlán, 1 en Tianguistengo, 3 en Xochicoatlán y 4 en Zacualtipán de Ángeles. En
Veracruz en total se identifican en la ZP más de 100 técnicos laborando en el área forestal
y agropecuaria principalmente.
4.8 Distribución espacial de los diferentes Instrumentos Económicos
Un reto fundamental que enfrenta el Proyecto del Corredor es el contar con información
actualizada y completa de su zona de incidencia. Sólo así se podrán tomar decisiones
confiables y con argumentos. Sin embargo, es una de las áreas que tienen que trabajarse
ya y en las que importa mucho que las diferentes instituciones colaboren plenamente. En
principio, debe establecerse como requisito para las instituciones que participan en los GS.
Esto porque fue complicado reunir la información referida a los IE, aun cuando desde los
GS y la CONANP se generaron algunas acciones de solicitud al resto de las instituciones.
En algunos informes de los diagnósticos locales se pueden encontrar mayores detalles,
aunque las especificidades dependen del nivel de información que alcanzaron a obtener.
Sin embargo, con la información disponible puede aseverarse que en campo los
instrumentos más frecuentes son los de la CONAFOR, distribuidos sobre todo en las áreas
forestales del Corredor, y los de SAGARPA en las zonas con potencial agropecuario. Los
instrumentos de SEDESOL también son muy frecuentes y esos, si bien se focalizan más
en las zonas más marginadas, generalmente tienen una cobertura más amplia y casi total
de la región del CESMO, sobre todo con programas como Oportunidades y Adultos
Mayores.
En la distribución espacial de los apoyos influye, como se constató en el trabajo de campo

en el diagnóstico de Hidalgo, los criterios de focalización de los apoyos. CONAFOR
focaliza sus apoyos con base a la definición de áreas de atención prioritarias de los
distintos programas del PRONAFOR, en términos de superficie y número de habitantes,
así como de otros criterios técnicos y sociales que permiten definir las áreas donde se va
actuar acorde los objetivos de cada programa. SAGARPA por su parte utiliza criterios de
elegibilidad basados en características que debe cumplir el solicitante; además, para
algunos componentes cuenta con padrones de beneficiarios, los cuales son apoyados año
con año.
En el caso del programa estratégico PESA, la elección de los municipios y localidades

prioritarias se determina en el seno del Grupo operativo PESA, a partir de un universo

definido en la reglas de operación, bajo el principio de evitar la dispersión de los recursos y

concentrarlos en proyectos de mayor impacto.
CDI enfoca sus apoyos a las localidades indígenas prioritarias que cumplen algunos
criterios de elegibilidad definidos en las Reglas de Operación de cada programa, tomando
como base el Catálogo de Localidades Indígenas 2010, realizado por la CDI en conjunto
con el INEGI.
SEDATU, Aunque sus apoyos son de aplicación nacional, basa su priorización en el grado
de marginación y vulnerabilidad de los pueblos mexicanos, buscando atender
preferentemente a los municipios más marginados y con población vulnerable.
SEDESOL utiliza como criterios para focalizar sus apoyos el nivel de marginación
determinado por la CONAPO (Alta y muy alta marginación) y el número de habitantes por
localidad.
CONANP focaliza sus programas en las ANP de competencia Federal, sus zonas de
influencia y aquellas Regiones Prioritarias para la Conservación.
SEMARNAT aplica sus programas a nivel nacional, cada uno de los cuales tiene bien
definida su población objetivo, con base a criterios y especificaciones que responden a los
objetivos de cada uno de ellos. Únicamente para el Programa de Manejo de Tierras para la
Sustentabilidad Productiva se definen áreas elegibles y municipios prioritarios que se
especifican en la convocatoria.
4.9 Número de apoyos solicitados y montos asignados
No fue posible tener información sistematizada al respecto para la mayoría de los IE. En
los diagnósticos estatales aparece alguna información. Sin embargo, aquí puede asumirse
como una conclusión, derivada de las entrevistas y de otra información de evaluación
sobre los programas, que por lo general hay una brecha muy grande en la mayoría de los
programas entre la demanda de apoyos (número de apoyos solicitados) y la atención
efectiva a esa demanda (montos asignados), generalmente porque los recursos son
escasos ante las necesidades tan grandes.
4.10 Impacto por cambios de uso de suelo en el CESMO (Deforestación)
Los procesos de cambio de uso de suelo fueron observados en las ZP del CESMO,
especialmente donde no existe un manejo del bosque o donde los usos no maderables o
no tradicionales son muy escasos. Las causas de estos cambios de uso de suelo son
múltiples. Sin embargo, es posible concluir que el proceso se explica en gran medida por
dejar de lado la vocación natural o forestal del territorio; y por la falta de visión integral de
desarrollo sustentable.
En el caso de las ZP de SLP se registra un proceso de deforestación vinculado a la

expansión de la producción de caña y de la ganadería. Sobre todo en la parte norte
(tamuin-ébano). Este proceso también es severo en Puente de Dios, en donde se
reconoce la deforestación como un problema que se agrava ante la falta de planes
municipales de ordenamiento territorial, por lo que cada actor utiliza el terreno como
considera más conveniente.
Para el caso de Puebla e Hidalgo se reconocen cambios de uso de suelo promovidos por
una creciente superficie cultivada de maíz, cebada y café. Otros factores son la tala
clandestina, incendios y plagas forestales (muy presentes en el caso de Querétaro). Según
el informe de Puebla, la CONABIO estima que anualmente se pierden en Puebla unas

10,012 ha de cubierta vegetal, principalmente por los incendios forestales y agrícolas que
hasta la mitad del presente año habían afectado ya 9,037 ha en las regiones de la Sierra
Norte, Sierra Nororiental y Sierra Negra.
Por su parte, en Veracruz (y también en Hidalgo) los principales problemas de la

deforestación están ligados a la existencia de empresas constructoras y especuladores
interesados en superficies naturales cercanas a las zonas urbanas, por lo que la
deforestación también es parte de un proceso de expansión de la mancha urbana. A este
proceso también se suman los efectos de las grandes infraestructuras que se instalan en
los territorios rurales, como son las Hidroeléctricas, la construcción de caminos y puentes.
Otro fenómeno muy importante es la proliferación de grandes cadenas de tiendas

comerciales en las periferias de las ZP, como son Walmart´s, Aurrera´s, Chedraui´s, entre
otras, muchas veces contra el deseo de la población rural, ya que con ellas se insertan
nuevas redes de producción-consumo que terminan por destruir las relaciones de los
pequeños productores con el campo.
Estas cadenas de tiendas propician un rompimiento de la relación económicas locales, a

través de la desarticulación de cadenas productivas de una enorme cantidad de productos
generados de manera sustentable como son, por ejemplo, la producción de cítricos,
hongos, hortalizas locales, chayote, flor de calabaza, que junto a estos se extinguen
también actividades sustentables y diversificadas como la apicultura.
Con la aparición de estas tiendas, ante el hecho de no poder reunir altos volúmenes de
producción para abastecerlas, muchos productores se ven en la necesidad de vender sus
parcelas a muy bajo precio a las empresas constructoras y a los especuladores, para
entonces abandonar el campo y sus actividades agrícolas, e incorporarse así a los centros
urbanos como albañiles, choferes de taxis, entre otras ocupaciones (casos más palpables
en Xalapa).
Lo mismo sucede para los pequeños ganaderos cuando empresas acopiadoras como la
NESTLE les paga muy poco por su producción de leche (3 pesos/litro en Coatepec). De
esta manera, ciudades como Xalapa, Ciudad Valles, Querétaro y Pachuca, que antes se
abastecían en buena medida con la producción de sus zonas rurales aledañas,
actualmente dependen de la producción agrícola que llega de otras regiones del país a
través de estos grandes centros comerciales.
De esta manera, el proceso de cambio de uso de suelo (deforestación) también está

asociado a la pobreza rural, ya que la información y la capacitación no están al alcance de
la gente que produce en condiciones de subsistencia, y su escaso desarrollo y escala de
producción les impide adquirir una serie de bienes e insumos para la producción de altos
volúmenes y de calidades demandadas por estos nuevos mercados, por lo que no siempre
les es posible tomar las decisiones acertadas sobre el destino de sus tierras y por tanto
sobre sus recursos naturales.
Con base en lo anterior, puede aseverarse que existen espacios en el CESMO en que no
hay todavía una política regional eficiente en contra de estos procesos de aparente
modernización que van en contra de los espacios rurales, desarticulando sus cadenas
productivas. En este contexto el CESMO representa una oportunidad para fortalecer a las
organizaciones de pequeños productores, y planear su permanencia en el sector rural
como mecanismo de conservación de sus recursos.
Debido a la existencia de todos estos factores, fue difícil calcular la superficie forestal
afectada por la incidencia de IE. Sin embargo, en Hidalgo se documentó que los apoyos

destinados a fomentar la ganadería inducen la apertura de nuevas áreas para esta

actividad, como el PROGAN.
Este hecho se constata con los Estudios Regionales Forestales de las UMAFORES 1301 y
1302, los cuales consideran que la principal causa de deforestación en la región (del 65%
al 75%) es el cambio de uso forestal a pecuario (pastizales inducidos y cultivados), el cual
se da mediante la conversión ilegal (desmonte) de bosques y selvas a potreros; siendo los
tipos de vegetación más afectados la selva baja caducifolia, la selva mediana sub
perennifolia y el bosque cerrado.
Aunque se observa que la incidencia de los programas resulta ser indirecta al proceso de
deforestación, como en el caso anterior, instrumentos como el PROGAN (y el PROCAMPO
de la SAGARPA, como los más mencionados en la región CESMO), favorecen a la
ganadería extensiva, que al verse incentivada por el apoyo, se motiva a los productores a
abrir nuevas tierras para la siembra de pastos, donde el bosque y la selva, en este caso,
son desplazados al considerarse improductivos.
4.11 Propuestas de diversificación productiva
En las ZP se identifican prácticas de diversificación productiva, cuyas experiencias aportan

elementos a los fines del Corredor. En Veracruz, por ejemplo, se está impulsando el cultivo
de bambú como una alternativa de diversificación productiva. En SLP destaca la apicultura
como una actividad sustentable que aporta a la diversificación de una enorme cantidad de
productos agrícolas a través de la polinización.
En el caso de Puebla en la zona norte se promueve la agricultura protegida como un

sistema que ha permitido rescatar la productividad y la eficiencia en terrenos agrícolas que
habían perdido su rentabilidad en agricultura a cielo abierto (cambio de producción de
papa a producción de hortalizas). También destaca la producción de café orgánico como
una actividad sustentable en la sierra norte, la producción de artesanías, y también se
mencionan actividades de valor agregado a la fruticultura, la producción de licores, y la
producción de muebles (caso también de Querétaro e Hidalgo).
Particularmente destacan otros cuatro proyectos que aportan a la diversificación: (i)

producción de artesanías (Cooperativa de Mujeres Indígenas Sihuamej); (ii) producción de
semillas (Ejido Pueblo Nuevo); (iii) proyecto de ecoturismo (sociedad civil para operar un
proyecto ecoturístico en el Ejido Tulimán); y (iv) producción de café (cooperativa de
pequeños propietarios en la Sierra Negra, Ipantepetl).
Son diversas las lecciones y elementos que estos proyectos pueden aportar al Corredor:
sus formas de asociación; el avance en el desarrollo de sus actividades; los
procedimientos para vincularse con las instituciones de gobierno y con otros actores que le
aportan a los proyectos.
También se puede destacar la especialización hacia la producción de cultivos amigables

con el ambiente como el caso del café orgánico, actividad a la que han transitado varias
organizaciones como es el caso de Ipantepetl que inclusive así se ha posicionado en un
mercado especializado de comercio justo, y que le ha permitido obtener una certificación
ecológica para su producto y su proceso, por parte de la Certificadora Mexicana de
Productos y Procesos Ecológicos, SC. (CERTIMEX).
En general, las ZP presentan condiciones para desarrollar actividades diversificadas

favorables para la conectividad del Corredor, en virtud de su importancia para la
conservación de la biodiversidad y de su potencial de mercado.

Entre estas actividades destacan: la caficultura sostenible, apicultura sostenible, ganadería

silvopastoril, silvicultura, manejo y aprovechamiento de fauna silvestre (UMAS), ecoturismo
(turismo de aventura, rural o sustentable), la horticultura de traspatio, terraceo, viveros,
producción de trucha, pimienta, frijol, maíz criollo, policultivos (maíz-frijol), agroforestería y
huertos orgánicos (ver estudio de KFP sobre potenciales productivos en el CESMO).
4.12 Identificación de proyectos pilotos de SAGARPA y de CONAFOR
En el trabajo de campo realizado por los consultores locales, se identificaron diversos

proyectos que son considerados como piloto, ya sea porque fueron catalogados como
tales por las instituciones o porque derivado del análisis se reconoció en ellos la
implementación de algún esquema o práctica de intervención relevante para validarse o
ponerse a prueba.
En ese sentido, en SLP se identificaron proyectos piloto en materia de turismo ecológico o

alternativo en el paraje Puente de Dios en Tamasopo; así como en el paraje turístico de
Santa María Picula en Tamazunchale. Ambos se describen como proyectos exitosos. Otro
caso piloto es el de turismo alternativo en las Cuevas de Mantetzulel y Sótano de la
Huahuas en el municipio Aquismón. También la piscicultura se considera proyecto piloto
para la actividad comercial y los de auto abasto en diferentes municipios de la huasteca
sur. En la modalidad silvopatoril se tiene el caso del ejido el Sabanito y sus anexos, en el
municipio el Naranjo en el distrito Huasteca Norte.
Otros proyectos piloto se relacionan con la utilización de eco tecnias para producir
mermeladas y productos elaborados con frutos de la actividad agroforestal, se encuentran
las organizaciones Tenek de Xilitla A.C. En ese mismo municipio hay casos piloto con
productores de café orgánico y de producción de miel.
En Veracruz, si bien no se identificaron proyectos piloto con atributos de sustentabilidad

implementados por la CONAFOR o la SAGARPA, según el informe del diagnóstico, los
casos encontrados más cercanos a esta orientación son iniciativas originadas en
coaliciones y redes de actores de la sociedad civil, organizaciones productores e
instituciones académicas. Algunos casos en los que es posible identificar elementos de
procesos orientados hacia la sustentabilidad son el Café Red (desarrollo y conservación en
la franja productora de café); Gestión compartida la subcuenca del río Pixquiac;
elaboración de artesanías de madera y semillas; Ecoturismo comunitario o campesino
(Cañadas del Pixquiac); Silvicultura Comunitaria (cuatro ejidos), Producción de muebles de
bambú, entre otros.
En Hidalgo, por su parte, se identificaron al PESA, así como el PSA desarrollando

acciones en la Comunidad de Tlanchinol (CONAFOR), que puede replicarse en otras
regiones del CESMO. Gracias a estos recursos recibidos por la incorporación de 1,938
hectáreas al PSA, los miembros de la comunidad han llevado a cabo una serie de
actividades sustentables en beneficio de la conservación del bosque mesófilo de montaña
con el que cuentan: como apertura de brechas corta fuego, mejoramiento de caminos,
programas de vigilancia a través de la integración de una brigada de comuneros validada
por la PROFEPA, delimitación de áreas prioritarias.
Personal del ayuntamiento de Tianguistengo expresan que en el municipio se ha puesto en

marcha un Programa de Nutrición por parte del DIF estatal y Municipal, el cual se
considera exitoso. Este programa considera la creación de cooperativas para la producción
de alimentos tradicionales como: empanadas, bocoles, tortillas, tostadas y pan.

En Puebla destacan varios proyectos como el de producción de semilla de pino en el Ejido

Pueblo Nuevo, el Proyecto de Ecoturismo en el Ejido Tulimán (ambos de CONAFOR) y
productores de café en a Sierra Negra (PESA-SAGARPA).
Se identifican al menos 15 proyectos que cumplen elementos básicos de sustentabilidad

en el territorio, desarrollados por organizaciones que muestren interés por implementar
esfuerzos en estas direcciones, y se mencionan los pasos generales para la puesta en
marcha de estos proyectos, y la lista de IE factibles que converger o concurren para
facilitar el proceso.
Existen proyectos piloto que son innovadores por su contribución a la diversificación

económica y a la mejora de la calidad de vida en el marco del desarrollo sustentable, y que
por esta relevancia y alcances pueden potencializarse y replicarse.
En el estado de Hidalgo se detecta un proyecto en el que 67 ejidatarios, con el apoyo de la

CONAFOR, establecieron una plantación forestal comercial no maderable de 500
hectáreas. La especie utilizada en este proyecto es la palma camedor (Chamaedorea spp),
cuyo fin es el aprovechamiento del follaje, mismo que es utilizado para elaborar objetos
ornamentales.
En Puebla se detecta un proceso de reconversión productiva a través del establecimiento

de plantaciones forestales comerciales, impulsado por la CONAFOR, en la Sierra Norte de
Puebla. Participan los municipios de Xicotepec, Zihuateutla, Tlapacoya, Tlacuilotepec y
Jalpan. Este proyecto se llama “Agroforestales Teponaxtles” y es pionero en plantaciones
forestales comerciales. Ha alcanzado sus metas al establecer más de mil hectáreas y
beneficiado a más de 50 familias de propietarios.
Para impulsar esta acción, la CONAFOR destinó un recurso superior a los 14 millones de
pesos, presupuesto con el que se llevó a cabo el establecimiento de 625 plantas por
hectárea con fines maderables, en lo que antes eran terrenos de uso agrícola y ganadero,
alternándolos con cultivos de café.
Cabe mencionar que para desarrollar este proyecto, los propietarios de los terrenos
debieron cumplir con el marco legal establecido en la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable por lo que no deberán tener problemas con la extracción y transportación de
los productos obtenidos.
Su implementación ha traído consigo múltiples beneficios entre los que se destaca la

belleza escénica y servicios ambientales, pues se han creado macizos forestales en lo que
antes eran potreros y terrenos de uso agrícola. Después de 11 años de haber establecido
las plantaciones, algunos de los árboles plantados presentan diámetros mayores a los 20
centímetros, por lo que los ingresos de los integrantes de la asociación complementan los
ingresos obtenidos por la venta del café.
Las especies maderables que hoy son fuente de ingreso para las familias de este complejo
forestal son: cedro rojo (Cedrela odorota), cedro rosado (Acrocarpus fraxinifolius), caoba
(Swietenia macrophyilla), teca (Tectona grandis), roble (Quercus spp), melina (Gmelina
arborea), palo de rosa (Tebevia rosea); todas ellas con alto valor comercial tanto en el
mercado nacional como en el extranjero. Con estos resultados, los propietarios de
“Agroforestales Teponaxtles” han conocido los beneficios de realizar un aprovechamiento
sustentable de sus recursos, obteniendo mejores resultados que con la explotación
desmedida de los mismos.
En SLP la teca, cedro y melina son Plantaciones Forestales Comerciales que tienen como
objetivo principal disminuir la presión sobre los bosques naturales que se encuentran bajo

aprovechamiento. El estado de SLP tiene cuatro regiones bien definidas: Zona del
Altiplano, Zona Centro, Zona Media Y Zona Huasteca. En cada una de ellas, existen áreas
con características agroecológicas para el desarrollo de Plantaciones Forestales. Sin
embargo, la Zona Huasteca, donde predomina una vegetación de selva media, es la región
que cuenta con mayor potencial, principalmente para el establecimiento de especies
maderables.
En esta zona la CONAFOR ha apoyado, más de 1,300 hectáreas y con una inversión
mayor a los 13 millones de pesos. Las especies forestales plantadas fueron cedro rosado
(Acrocarpus fraxinifolius), melina (Gmelina arborea), cedro rojo (Cedrela odorata) y teca
(Tectona grandis). Las unidades de cedro rosado que fueron establecidos hace dos años y
medio, alcanzan en la actualidad una altura promedio de seis metros con diámetros entre
10 y 15 centímetros.
En Veracruz (Xalapa) detecta el desarrollo de un laboratorio para certificar productos

maderables, dedicado a evaluar las manufacturas forestales del país. Se trata de un
proyecto que impulsan la CONAFOR y el Instituto de Ecología, A.C. (Inecol) y la
Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT). Este laboratorio se
establece con el propósito de evaluar, bajo normas nacionales e internacionales, los
productos forestales del país, particularmente los dedicados a la industria de la
construcción, la manufactura de muebles y otros usos industriales de la madera como
durmientes, postes de transmisión, bastidores y tarimas de uso industrial.
4.13 Identificación de buenas prácticas de los Instrumentos Económicos
Existen casos y experiencias bastante positivas que además generan lecciones para
compartirlas. Entre esos casos se encuentran en SLP, Tenek, el proyecto de turismo rural
más exitoso de la región, instrumentado por la comunidad y en el que la alianza gobierno
sociedad resulta estratégica para orientar de mejor manera el Proyecto.
El Proyecto implicó todo un cambio en el uso del suelo, de obtención de recursos

financieros, de asesorías institucionales, conformación de mecanismos de gobernanza
entre las autoridades municipales, la asociación que administra el paraje y las instancias
de gobierno estatal y municipal que han aportado los recursos y asesorías. Se generó
además una alianza con una empresa de turismo privada que asesoró en el proceso de
planeación del producto turístico: Huaxteca.com. También se encontró un caso de fracaso
en Aquismon, donde el no haber capacitado a los socios del proyecto para poder operarlo.
Otro proyecto en el que se aplican buenas prácticas es el de Puente de Dios, como:

participación activa de la comunidad en su planeación y administración. Otros casos son el
del Ejido El Sabanito y sus anexos. Para mayor información ver el informe del diagnóstico
estatal.
En Veracruz por su parte se identifican las siguientes buenas prácticas:
• Orientación de los subsidios hacia las mujeres en su calidad de jefas de familia

(Caso Oportunidades de SEDESOL)
• El establecimiento de convenios de fondos concurrente entre la CONAFOR y

actores estatales y locales que se benefician directamente de los servicios
ambientales brindados por los ecosistemas en una práctica que refuerza el sentido
de corresponsabilidad
• Foros de validación social de proyectos presentados al PDFC: la práctica de pedir a

todos los que solicitan apoyos a este programa de la CONAFOR que asistan a una

reunión en la presentan su proyecto y lo defienden en caso de recibir

cuestionamientos, es quizá el único ejemplo de participación social en la
dictaminación de solicitudes a fondos públicos. Esta práctica transparenta la
asignación de recursos y promueve acuerdos entre los actores sociales cuando
éstos deben resolver si una propuesta pre aprobada por los actores
gubernamentales (en el comité técnico del programa), deberá ser apoyada o no.
• Privilegiar el apoyo en especie, en formación de capacidades y vinculaciones, por

encima de los subsidios económicos. Los GAVATT de la SAGARPA, el
PROCODES, el PDFC son algunos ejemplos donde los subsidios de gobierno se
orientan hacia la formación de capacidades. Las experiencias de COMUCAFI,
Conecta Tierra, SENDAS, AUGE por parte de las OSC confirman la misma lección.
• Evitar la entrega de subsidios a fondo perdido y privilegiar la cultura del pago y la

formación de instrumentos de ahorro. Se busca romper con el círculo vicioso del
subsidio a fondo perdido.
En el caso de Hidalgo, según se reporta en el diagnóstico estatal, en el ámbito forestal la

CONAFOR ha promovido la certificación de varios predios forestales en la región de
Zacualtipán, a través de apoyos para realizar Auditoria Técnica Preventiva (Ejidos
Atopixco, San Bernardo, Zacualtipán y Santo Domingo) y Certificación Forestal Nacional o
Internacional (Ejido de Atopixco y la Cadena Productiva de la Sierra Hidalguense S de P.
R. de R.L.).
La certificación forestal es un proceso voluntario por medio del cual se evalúa el

desempeño de las actividades forestales, con la finalidad de promover el buen manejo
forestal y el uso sustentable de los recursos. Contar con la certificación permite a los
productores vender la madera a mejores precios, además, es una herramienta útil para
mejorar la gestión, programación y el control de los trabajos forestales, asó mismo, es un
mecanismo que garantiza que los predios realizan buenas prácticas de manejo. Este
proceso deberá ser adoptado como parte de una cultura forestal por los predios bajo
manejo forestal existentes en el territorio del CESMO.
En la minería, la Compañía Minera Autlán S.A.B. de C.V. se ha desarrollado un esquema

de responsabilidad social que se basa en tres ámbitos: Medio ambiente, Comunidades y
Calidad de vida. Este esquema les ha permitido obtener el reconocimiento como Empresa
Socialmente Responsable que otorga el Centro Mexicano de Filantropía. En materia
ecológica, todas sus unidades y plantas cuentan con la certificación ISO 14001 desde
1998; a través de la instalación de colectores de polvos, reforestación, tratamiento de
aguas residuales e instalación de tanques enzimáticos.
De acuerdo con SAGARPA, la ADR Integradora Rural NOGAF, está asesorando a

productores de Yahualica para certificarse en buenas prácticas de producción de miel.
En Puebla, según se establece en el Informe estatal, se destaca que los proyectos

operados a través de las ADR tienen las prácticas prometedoras para fortalecer la
capacidad local y contribuir al desarrollo territorial. El modelo de ADR opera a partir de
fases anuales (organización, producción de alimentos, y negocios) que plantean prácticas
con potencial para las condiciones regionales (recursos naturales y sociales).
Las prácticas son promovidas y dirigidas por la ADR que operan mediante una
metodología integral que promueva la organización, dirigida a mejorar el uso, la producción
y el acceso a los alimentos, mediante el diseño y puesta en marcha de proyectos
productivos, obras de conservación y uso sustentable de suelo y agua, para coadyuvar a la
seguridad alimentaria y mejorar los mercados locales. Estas intervenciones proponen tres

enfoques de fortalecimiento local que van de menor a mayor grado de sofisticación, no de

importancia: (i) creación/fortalecimiento de capital social individual y de grupo para
consolidar la organización; (ii) profundización del conocimiento, capital humano y
apropiación de los procesos productivos; y (iii) creación de vínculos y permanencia en el
mercado.
La CONAFOR en Puebla promueve con Silvicultura Comunitaria un esquema con

resultados interesantes y prometedores, considerando las dificultades que genera la
propiedad de la tierra que predomina en el estado. Su trabajo se basa en el respeto a las
formas de organización local, y a las decisiones emanadas en los núcleos agrarios; la
planeación local; y el potencial de los recursos naturales.
Para implementar estas prácticas se apoya en el funcionamiento de espacios de

participación y planeación regional (foros regionales); la participación de los asesores
técnicos; la promoción de ordenamientos territoriales comunitarios, evaluaciones rurales
participativas, e intercambios de experiencias; y actualmente en la incorporación en su
funcionamiento de promotores regionales y de agentes de desarrollo local.
Si bien este funcionamiento es claro en el área que promueve la silvicultura comunitaria y

está permeando la operación de la institución en el estado, es conveniente fortalecer la
estrategia para darle mayor efectividad, incorporando criterios de programas que la
Comisión opera en otras entidades y que están dirigidos a beneficiar a la población
completa del núcleo agrario (ejidatarios reconocidos, posesionarios, avecindados y
población sin tierra).
En este modelo destaca su procedimiento para socializar las solicitudes de apoyo a la

institución (se hace en los foros regionales), mecanismo de aprobación de los apoyos, así
como el acompañamiento y monitoreo durante la implementación de las acciones
apoyadas (supervisión del personal de la CONAFOR in situ y presentación de avances en
los foros regionales).
Por otro lado, la operación de la CDI está centrada en la población indígena y considera
principalmente la aportación de recursos económicos para la implementación de acciones
productivas y líneas de planeación en temas relevantes para esta población. Tiene una
visión clara en éstas. Una muestra son los Planes de Desarrollo Micro-regional que han
elaborado y que son un referente para el desempeño de la Comisión y los pueblos
indígenas ubicados en la microrregión.
Este Plan define, con la participación de los pueblos indígenas, una visión a futuro que
sustenta un plan de acción. Cabe señalar que por la peso de la Cruzada Nacional contra el
Hambre, y que varios de los 14 municipios de Puebla incluidos en la Cruzada tienen
porcentaje alto de población indígena, estos Planes están modificándose hacia Planes
Municipales. En la Sierra Negra los primeros Planes Municipales son: Coyomeapan, 2011;
San Sebastián Tlacotepec, 2012 y Eloxochitlán, 2013.
Vinculado con proyectos en operación destacan algunas prácticas y lecciones como:
(i) Proyecto de Ecoturismo en el Ejido Tulimán de la Sierra Norte. Si bien algunas

instituciones de gobierno como CONAFOR, SDR, SECTUR, han apoyado la iniciativa, la
coordinación ha conformado un nivel de autogestión que es la que da rumbo al proyecto.
Es un proyecto autofinanciable. La cuota que cobran para entrar al complejo es de $50 por
persona. El personal operativo (17 personas) trabaja de manera asalariada y están
equipados de radios, herramientas, equipos, etc.

El sueldo mensual por empleado es de $4,500. La oferta del proyecto incluye; (i) circuitos
para caminatas -cascadas, dos ríos, agua mineral, árbol hueco, entre otros; (ii) área de
campamento -$50 por persona-; (iii) hospedaje, 6 cabañas ($250 por cabaña para 4
personas -4 cabañas-; y 2 medias cabañas para 1 y 2 dos personas - $125-). Tiene
también un espacio que utiliza como salón de eventos o comedor con capacidad
aproximada de 50 personas. Con esta oferta recibe diariamente entre 10-20 personas (30-
50 el fin de semana) y en temporada alta (semana santa) se incrementa hasta 500-600
personas. Para atender ese aumento de visitantes, la Cooperativa contrata 20 personas
más.
La operación del Proyecto se certifica anualmente por el Programa Moderniza de la

SECTUR que está dirigido a mejorar la oferta de servicios turísticos (operación de
empresas turísticas, sistemas de gestión, procesos, y desarrollo humano). También
solicitan actividades de capacitación a la CONAFOR. Actualmente están tratando de
gestionar recursos para arreglar (empedrar) dos kilómetros de camino (caseta-cabañas).
La directiva del Proyecto ha adquirido una visión del manejo sustentable de recursos
naturales importante. La mecánica que utiliza es pertinente y en la práctica es efectiva; sin
embargo es conveniente incluir estas prácticas en un manual operativo. Por otro lado en la
parte gerencial se requiere consolidar las prácticas operativas. Se identifican acciones de
gestión, administrativas, comerciales, de manejo técnico, de vínculos institucionales que si
bien contribuyen a la operación del proyecto, están aisladas y se puede potenciar su
efectividad e impacto.
(ii) Proyecto de producción de café orgánico de la organización San Sebastian

TlacotepecIpantepetl, SPR de RL, en la Sierra Negra. Promueve prácticas que han
respaldado su operación por más de una década, haciendo un uso sustentable de recursos
naturales; y fortaleciendo los lazos de cooperación entre los productores. Destacan labores
de conservación de suelo en 280 ha, además de otros aspectos técnicos como injertos de
café, manejo de plagas y enfermedades, semilleros-viveros, calidad del café, y
conservación de agua. También han mejorado sus prácticas para gestionar apoyos de
instituciones como SEMARNAT, SAGARPA, CDI, y FIRA, así como con algunas
internacionales como la Fundación Interamericana, obteniendo recursos para que
actualmente un porcentaje alto de los productores estén equipados con despulpadoras,
patios de secado, cisternas de ferrocemento y tanques de fermentación.
(iii) Recuperación de suelo en el Ejido Acolihuia, Municipio de Chignahuapan en la Sierra

Norte. El asesor técnico del Ejido es el Despacho Silvícola Ocote Real, S.A. de C.V., quien
proporcionó información sobre las prácticas realizadas en el Ejido para recuperar suelo, a
través del Proyecto de compensación ambiental por cambio de uso de suelo apoyado por
la CONAFOR. Fueron aprobadas 330 hectáreas con más de 2 millones de pesos para
realizar trabajos, dirigidos a conservar y restaurar el ecosistema; y generar impactos
económicos a 384 ejidatarios.
Se conformaron 32 comisiones integradas por 12 personas cada uno, con un jefe de

comisión. A cada grupo se le asignó un área para realizar las actividades consideradas
(obras de conservación de suelos; actividades de reforestación y protección de áreas
reforestadas). La cantidad de obra y la forma de pago la realizó el representante del grupo
y este a su vez es quien se pone de acuerdo con el Comisariado Ejidal.
Algunos Impactos logrados por estos trabajos a nivel local fue la generación de empleos e
incentivar a otros ejidos; Ingresos directos. En cuanto al impacto regional se pueden
mencionar: captación de agua de lluvia; recarga de acuíferos; y recuperación de la cubierta
vegetal. Estos resultados fueron acompañados por el ordenamiento territorial comunitario,
ejecución del programa de manejo forestal maderable; cultivo forestal; preaclareos y

podas; rehabilitación de brechas cortafuego; adquisición de equipo y maquinaria; y

mantenimiento de caminos forestales.
4.14 Identificación de los sistemas productivos
En el corredor se refleja un desarrollo contrastante entre los tipos y tamaños de las

unidades de producción y en cuanto a los sistemas productivos desarrollados. Sin
embargo, en las ZP prevalece un minifundio en el que la gran mayoría de los poseedores
de tierra son pequeños (se reconocen promedios de menos de dos has de superficie
cultivable por productor).
En un extremo hay muy pocas unidades de producción con grandes superficies,

tecnificadas, con infraestructura, servicios y canales de comercialización bien definidos;
mientras en el otro extremo existe una enorme cantidad de unidades de producción
pequeñas, con baja rentabilidad debido a la falta de asistencia técnica, de organización
para afrontar los problemas de la pulverización de la propiedad; escasez de vienen de
capital y retraso tecnológico.
El diagnóstico de estas últimas unidades arroja que sus problemas están ligados
estructuralmente a la pobreza y la marginación, por lo que constituyen el foco de atención
prioritaria en el Corredor. Sus pequeñas escalas de producción dificultan su competencia
en mercados tradicionales. Inclusive desde su nacimiento se parte de un insuficiente
acceso a fuentes de información, por lo que desconocen las demandas de los mercados
para la identificación y aprovechamiento de oportunidades de negocio.
La mayoría de estas empresas tiene débiles nexos con cadenas de valor establecidas, ya
que desde el punto de vista comercial se detecta una ausencia de estrategias y planes de
comercialización; no se consideran con seriedad aspectos como el control de calidad y la
diferenciación del producto; y predominan las ventas en los mercados tradicionales a nivel
local, o inclusive en los mismos lugares de producción, a intermediarios, por lo que muy
poco se exploran puntos de venta urbanos, siendo nulo el mercado de exportación.
Como resultado de los bajos precios recibidos por sus productos, estas empresas se
capitalizan muy lentamente, por lo que operan con importantes limitaciones de acceso a
factores de la producción, que a su vez explican los reducidos niveles de productividad y
también la ocupación de empleados familiares sin remuneración, de hecho, la mayoría de
los sistemas productivos identificados en las ZP son de índole familiar o de traspatio.
4.15 Identificación de los Comités Sistemas – Producto en el CESMO
Ya se ha analizado a profundidad la situación que priva en los Comités Sistemas Producto,

como figuras organizativas que son interlocutores válidos para la SAGARPA. En todos los
estados se cuenta con un amplio número de comités conformados. Algunos datan ya
desde principios de la década de 2010 y otros fueron constituidos recientemente. Sin
embargo, en la mayoría de los casos estos comités se han constituidos desde el interés o
impulso de las instituciones y de repente eso es lo que provoca que algunos de ellos sean
poco representativos y no generen resultados importantes de posicionamiento con los
productores.
Lo positivo para el Corredor es que estos CSP cuentan con una estructura organizativa,
que incluye, en la práctica principalmente a los productores, pero que tienen el enfoque de
mirar la cadena en su conjunto. Además estos comités, sobre todo en años anteriores han
sido privilegiados para asignar los recursos públicos. SAGARPA además de contar con
programas específicos para el fortalecimiento de esos comités, también en otros
programas les da cierta prioridad, para darle seguimiento a sus proyectos.

Además, estos comités cuentan con instrumentos de planeación que pueden direccionar
mejor la intervención pública. Casi todos cuentan con un Plan Rector en el que se
establece el rumbo y los principales proyectos a ejecutar a futuro.
Ya en lo específico, a nivel de los estados, en todos se reportan comités sistemas

producto. Por ejemplo en SLP destacan el de caprinos, maíz, oleaginosas, cebada,
jitomate, frijol, nopal tuna, bovinos, amaranto, bagre, apícola, caña, café y vainilla, casi
todos con cobertura estatal, pero con presencia en la región de incidencia del Corredor.
En Veracruz, con incidencia en la ZP 1, se encuentran los comités sistema producto papa,

maíz, café,caña de azúcar, macadamia, aguacate, mango cítricos, plátano, caprino, ovino,
leche, cerdo, miel y trucha.
En Hidalgo, se identificaron a los CSP manzana, nuez, café, bovinos carne. En Querétaro
y Puebla también existen comités sistemas producto, aunque por la vocación
predominantemente forestal en las ZP tienen menor presencia.
Varios de estos Comités han impulsado también proyectos relevantes, sobre todo
orientados a mejorar el encadenamiento productivo y la agregación de valor. Será
interesante considerarlos –en su justa dimensión- como organizaciones con incidencia en
el territorio en la parte de la planeación y ejecución de proyectos del Corredor.
Comité Sistema Producto Apícola

Comité Sistema Producto Bovino Carne
Comité Sistema Producto Bovino Leche
Comité Sistema Producto Caprinos
Comité Sistema Producto Ovinos
Comité Sistema-Producto Manzana. Zacualtipán se cuenta con el Sistema
Producto Manzana, sin embargo, éste no ha tenido relevancia en la región.
Comité Sistema Producto Nuez. Interés de integrar el sistema producto nuez, en
San Agustín Metzquititlán, Eloxochitlán y Tlahuiltepa.
Comité Sistema Producto Café. SAGARPA aprobó AGI grupo de Tlanchinol.
A nivel Estatal existe el Comité Sistema producto Bovino-Carne, del cual forma parte
la Asociación ganadera local de Xochicoatlan.
En los municipios de Tianguistengo, Zacualtipán y Calnali se tiene como propuesta
desarrollar el Sistema producto Aguacate.

Capítulo 5
Conclusiones y áreas de oportunidad para el CESMO
En este apartado se incluye un conjunto de reflexiones a manera de conclusiones, que

sirven para argumentar algunas propuestas de acción que aportan a la dirección a seguir
por parte de los GS con respecto a la construcción del Corredor, aprovechando los
espacios de gobernanza que muestran condiciones para la participación social y para
promover un desarrollo sustentable con los IE.
5.1 Conclusiones
CONTEXTO DEL PROYECTO
• El Gobierno de México y el de la República Federal de Alemania tienen firmado un

convenio de colaboración con base en el cual se construye el CESMO como una
estrategia para promover la conectividad en una proporción de la SMO que abarca
importantes extensiones de los estados de San Luis Potosí, Hidalgo, Puebla, Veracruz
y Querétaro.
• El objetivo del CESMO es que los actores institucionales y los grupos sociales clave
en Áreas Naturales Protegidas (ANP) y áreas que conectan las ANP, protejan de
forma coordinada la biodiversidad y promuevan el uso sustentable de los recursos
naturales de la SMO.
• En su esquema de intervención, el Proyecto tiene en perspectiva novedosos enfoques

en los que se abandonan las lógicas conservacionistas para dar paso a lógicas
integrales, holísticas, en las que el eje es el desarrollo sustentable, que incorpora el
aspecto ambiental, el económico-productivo y el socio-cultural y político.
• Para lograr un nivel mínimo de coordinación se conformó un GS por estado, integrado

por representantes de numerosas instituciones del gobierno federal y estatal, y que
resulta altamente estratégico en las actividades de planeación, concertación y
seguimiento relativas a la construcción del Corredor.
• Uno de los primeros hallazgos es que existe mucha información pero está dispersa,
sin sistematizar, y coexisten en el territorio numerosos actores institucionales y
sociales actuando de manera desarticulada. En consecuencia, se acordaron varias
acciones vinculadas con dos componentes que se diagnostican en el terreno con la
presente consultoría: a) la situación de la gobernanza multisectorial y multinivel y b) la
introducción y aplicación de instrumentos financieros innovadores.
• El Diagnóstico del componente de gobernanza tiene como objetivo identificar y

analizar las estructuras y dinámicas que inciden en la gobernanza de los territorios de
las ZP, y ubicar a los socios clave con quien se trabajará a futuro, así como identificar
medidas de conectividad, conservación y generación de beneficios basados en un
enfoque participativo y de servicios ecosistémicos.
• El Diagnóstico del componente de IE tiene como objetivo que la población local,

organizaciones de la sociedad civil y otros actores en el CESMO tengan mejor acceso
y hagan más eficiente el uso de IE que existen para la conservación y manejo de los
ecosistemas, así como que se apliquen estos instrumentos para el desarrollo con un
enfoque en conservación de la biodiversidad y ecosistemas (instrumentos
reverdecidos).

• El trabajo se realizó con información de cinco consultorías estatales durante más de

tres meses de trabajo, visitando 44 municipios de las ZP de un total de 211 municipios
que comprenden el CESMO. Se levantaron en total 265 entrevistas, 144 de ellas a
representantes de instituciones federales y estatales y 121 entrevistas con actores
clave de los diversos sectores en el territorio.
Elementos de Posicionamiento del CESMO, rol de los Grupos de Seguimiento y el

papel de la CONANP
• Parte del problema de la no funcionalidad de los órganos colegiados es que siempre

se busca reunir en un espacio a una multitud de instituciones, de las cuales muchas
de ellas tienen poco que aportar o su acción institucional se vincula sólo parcialmente
con ese espacio. Ello provoca que se vaya perdiendo asistencia (que a la vez provoca
en cadena desánimo en otras) y en poco tiempo se observa poca convocatoria.
• Si bien la CONANP es una institución con reconocimiento por la mayoría de los

actores, su ámbito de acción queda restringido a las ANP y la asociación de ésta a
esquemas conservacionistas tiende a generar cierta desconfianza en actores sobre
todo no gubernamentales.
• El nivel jerárquico de la CONANP y lo restringido de su área de acción, podría limitar

su poder de convocatoria tanto en el terreno como en el GS (y ahí es donde cobra
mayor relevancia el posicionamiento estratégico a nivel federal del proyecto para que
baje la señal a los estados).
• Si la lógica del CESMO es incorporar una orientación de desarrollo sustentable, de

manera natural hay otras instituciones con un nivel jerárquico mayor que la CONANP,
con más recursos y presencia en el terreno, que tendrían el poder para liderar
acciones en el terreno CESMO, tales como CONAFOR y/o SAGARPA.
• Esto no implica cambiar el estado actual de cosas, sino más bien ver quiénes son los
actores clave que requieren sumarse al CESMO en términos de “importancia y
protagonismo” en las mismas condiciones que la CONANP
(CONAFOR/SAGARPA/SEDESOL/CDI).
ASPECTOS GENERALES DEL CESMO COMO ÁREA DE ESTUDIO
• En su dimensión ambiental, los ecosistemas del CESMO son parte del soporte y
equilibrio ecológico a escala global y son vitales también por la provisión de bienes y
servicios esenciales que le brindan a los centros urbanos, y a los grupos poblacionales
que están presentes en el lugar, como son campesinos, comuneros, ejidatarios,
grupos indígenas y otros actores sociales con intereses diversos dentro y fuera del
territorio. Sin embargo, su conectividad enfrenta severos conflictos derivados de la
existencia de tantos actores que presionan sobre estos recursos, propiciando altos
niveles de degradación, lo que constituye la razón fundamental del Proyecto.
• En su dimensión económico-productiva, la superficie territorial del CESMO es

aprovechada de múltiples formas. Además de la actividad forestal, destaca la
presencia de más de 200 actividades productivas. En las ZP destacan las siembras de
maíz, caña, y diversos cultivos forrajeros que son insumos para la ganadería
extensiva; hay también actividades pecuarias de todo tipo; actividades
manufactureras; servicios; actividades mineras y hasta la construcción. No obstante su
riqueza natural, las ZP no son las que mayor riqueza económica generan, debido a
factores como la restringida infraestructura productiva y de transporte, escasa

organización y capacidad de negociación, baja cobertura y calidad de la asistencia

técnica, altos costos de producción y lejanía de los mercados.
• En su dimensión socio-cultural, el CESMO cuenta con una significativa presencia de

grupos indígenas o comunidades agrarias cuya riqueza se acrecienta por sus valores,
costumbres y actitudes, orientados al cuidado de los recursos naturales. Entre estos
grupos de se hallan los Huastecos de SLP y de Veracruz, los Nahuas de la Huasteca
Veracruzana, de la Sierra Norte de Puebla y de la Huasteca Hidalguense, los Pames
de Querétaro y de SLP, los Tepehuas, Otomies y Totonacas de Puebla y de Veracruz.
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE GOBERNANZA
• México se caracteriza por tener un sistema político y de gestión pública verticalista y

centralista, que concentra el poder de decisión en las esferas gubernamentales, en el
que las Delegaciones u oficinas de las Secretarías Federales en los estados requieren
que se les envíen señales claras desde las Oficinas centrales para poder sumarse
proactivamente a cualquier iniciativa regional relevante, como es el caso del CESMO.
• Este mismo sistema ofrece pocas opciones de participación efectiva a la sociedad

civil. Sin embargo, a partir del año 2000 con la LDRS, se comenzó a construir el
principal entramado institucional que da lugar a la creación de las estructuras de
gobernanza como las que están presentes en el CESMO y que le conceden a la
sociedad civil una mejor oportunidad de participación en la toma de decisiones.
• Se identificaron más de 130 estructuras de gobernanza en los cinco estados,

conformadas en Consejos y Comités, muy centradas en sus ámbitos sectoriales
(forestal, agropecuario, indígena, social, agua) y prácticamente ninguno de estos
espacios opera con carácter integral que permita valorar la acción pública rural en todo
su conjunto.
Estructuras de gobernanza en el sector agropecuario
• Existe por cada estado un Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable donde
participan delegados o representantes de alto nivel de decisión de las instituciones
gubernamentales y que son fundamentales para posicionar el Corredor en el alto nivel
gubernamental del orden federal como estatal.
• Se lograron identificar como relevantes a 35 consejos Distritales y Municipales de

Desarrollo Rural Sustentable impulsados por la SAGARPA, destacando que en
Hidalgo, SLP y Veracruz funcionan con mayor regularidad. Ocho de estos consejos
Distritales están activos en las ZP del Corredor, con los que se podrían planear
acciones concretas.
• Destaca el Consejo de Zacualtipán en Hidalgo, donde inclusive es posible dar los

primeros pasos para trabajar en estos niveles de decisión, en virtud del interés
despertado y las gestiones realizadas por la propia SAGARPA para la presentación
del Proyecto del Corredor en esta estructura de gobernanza.
Estructuras de gobernanza en el sector ambiental
• Entre las estructuras de gobernanza en el sector ambiental sobresalen los Consejos

Estatales Forestales, el Consejo Consultivo de la SEMARNAT, 9 Foros Regionales de
la CONAFOR; y varios Consejos Regionales de Recursos Naturales, vinculados a las
Unidades de Manejo Forestal.

• Los Foros Regionales son las estructuras con mayor funcionalidad, representatividad y
arraigo entre la población local; participan en ella las autoridades de ejidos y
comunidades, y de otras instituciones que son invitadas a participar en cuestiones
específicas y puntuales. Tienen la particularidad de ser fortalecidos más desde la
acción de los productores forestales que por la proclamación de alguna orientación
normativa o legal, lo que explica que sean estructuras “vivas” con las cuáles conviene
comenzar a trabajar en el CESMO.
Estructuras de gobernanza en el sector social y cultural
• Las estructuras de gobernanza que se distinguen en el sector social son los Comités
de Beneficiarios de los programas como Oportunidades, Adultos Mayores, Vivienda
Rural, que se han creado para apoyar la operación específica de estos programas
sociales, los cuales operan de manera muy centralizada y en todo caso apoyándose a
nivel de los municipios, mientras que la participación ciudadana se da principalmente
por medio de los comités pro-obra.
• Por su parte, CDI cuenta con varios consejos, uno nacional que incorpora la
participación de representantes de pueblos indígenas. Hay también un consejo estatal
en los estados donde hay mayor presencia indígena como SLP, Hidalgo y Puebla; y
existen estructuras que se forman de “abajo” hacia arriba como los Consejos de
Ancianos con amplio potencial para trabajar con las comunidades.
Actuación institucional de las estructuras
• La mayoría de las estructuras de gobernanza son espacios informativos y consultivos,

en muchos casos orientados a la operación de los instrumentos económicos, pero
sobre las inversiones pocos tienen incidencia relevante en la toma de decisiones.
Funcionan mejor las que se han arraigado en la gente y ésta se ha apropiado de las
mismas.
• Las estructuras con mayor influencia y presencia en las ZP son las impulsadas por
CONAFOR y SAGARPA. Respectivamente destacan como socios estratégicos los
Foros Regionales de CONAFOR y los Distritos de Desarrollo Rural de SAGARPA. La
CONANP, a no ser en las ANP, tiene poca influencia y presencia en el territorio del
corredor, mientras los gobiernos estatales y municipales tienen instituciones para el
desarrollo sustentable, pero la mayoría con recursos muy limitados.
• Los Consejos más efectivos para el CESMO son los de carácter regional, como son
los Consejos Distritales de Desarrollo Rural Sustentables presentes en todas las ZP,
así como los Foros Regionales de la CONAFOR operantes en algunas ZP de Puebla,
SLP, Hidalgo y Veracruz.
Formas de organización de acuerdo a intereses productivos y por afinidad histórico-

cultural
• Existe un sinnúmero de organizaciones con intereses productivos, mismas que

constituyen uno de los elementos estratégicos en el entramado de actores que se
localizan en la región del CESMO. Son las que a menudo detentan la propiedad de los
recursos tales como bosques, suelos agrícolas, agua para riego, pastizales, agua para
acuacultura, minerales, etc.
• Estas organizaciones tienen en marcha las diversas actividades productivas

identificadas en el Corredor y así como pueden favorecer el proceso de construcción
(caso de diversas comunidades indígenas o campesinas que utilizan métodos casi

ancestrales basados en la conservación de la naturaleza), también pueden oponerse a

la introducción de prácticas más novedosas y sustentables.
• Varias de estas organizaciones fueron creadas al “cobijo” de programas de gobierno.

Dentro de ellas se encuentran las Asociaciones Regionales de Silvicultores
promovidas por la CONAFOR y los Comités Sistemas Producto de la SAGARPA; el
resto de organizaciones comúnmente son SPR que tienen fuerte dependencia de
apoyos de gobierno (café, caña, ganado).
• En el área del CESMO se ubican diversos grupos con fines histórico culturales que
juegan un papel central como el eslabón fundamental que le dará al corredor ese cariz
de respeto total y rescate por los valores, tradiciones ancestrales de grupos de
poblaciones indígenas y comunidades agrarias. Su esquema de reproducción es
bastante sustentable (agricultura de autoconsumo, labranza cero).
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
• Para el presente estudio los IE son el conjunto de apoyos económicos, subsidios y

créditos que se otorgan mediante programas y proyectos públicos (federales, estatales
y municipales), dirigidos a diferentes actores y ámbitos del desarrollo (económico,
social o ambiental), que apliquen o puedan aplicar en la zona CESMO.
• El gasto público rural en México es de los más cuantiosos de América Latina. Sin
embargo, hay serios problemas en la calidad de su ejecución. Las evaluaciones de los
IE casi siempre señalan que los mayores problemas se presentan en la ejecución,
pero reconociendo que también hay problemas en el diseño de los IE.
• Los programas operan de manera parcelada y pocas veces logran sinergias o

convergencias. Muchos de los subsidios son regresivos, obedecen a negociaciones
políticas de grupos de poder o presión social y están etiquetados (sin mucho margen
para promover desarrollo). Buena parte de los recursos al desarrollo rural tienen una
orientación asistencialista y menor orientación productiva.
• Existen un número muy amplio de programas con posibilidades de ser aplicados en el

Corredor, pero que en la práctica aterriza sólo un número reducido y acotado. Se
concentra en programas como Oportunidades y Adultos Mayores de SEDESOL, en
PROCAMPO y PROGAN de SAGARPA, en PRONAFOR de la CONAFOR, y en los
del agua de la CONAGUA.
• Pocos IE logran ser realmente detonadores de procesos de desarrollo, porque

imperan aquellos de carácter social o alivio a la pobreza, o los de apoyos etiquetados
que constituyen una transferencia al ingreso. En la parte de la lógica de desarrollo
destacan experiencias muy distinguidas como la promovida por el PESA de la
SAGARPA y Silvicultura Comunitaria de la CONAFOR.
Actualización de los diferentes subsidios aplicables al CESMO
• De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, se encontró que

existen 189 programas de subsidio federal. De esos, al menos 96 incluyen algún
componente o vertiente para el desarrollo rural, ejecutándose por siete dependencias
del Estado. Con esos programas se ejercieron 208 mil millones de pesos, que
significan el 7% del gasto programable bruto del gobierno federal.
• De los 96 programas federales revisados para promover el desarrollo rural, destaca

que son la SEDESOL y la SEMARNAT las que cuentan con el mayor número (23 cada

una), seguidas por la SHCP (21) y después la SAGARPA, que si bien es de las que
más invierte en el campo, realizó en los últimos años esfuerzos por compactar los
programas en unos cuantos (13).
• En cuanto a presupuestos, sobresale la SEDESOL como la Secretaría que tuvo las

mayores asignaciones (43% del total de los programas), le sigue la SAGARPA con 62
mil millones de pesos y la SEMARNAT con 23 mil millones de pesos. La SEDATU es
la que tuvo asignaciones menores.
• Para fines de la promoción del desarrollo sustentable y de proyectos de conectividad,

son la SAGARPA y la SEMARNAT (principalmente CONAFOR) las instituciones que
tienen el mayor número de programas y recursos con esa orientación.
• SEDESOL por su parte, si bien cuenta con numerosos instrumentos, son los
programas de Oportunidades y Adultos Mayores los que ejercen casi el 70% de su
presupuesto rural. Tiene muy pocos programas orientados a la producción y
productividad y por tanto independientes de la dimensión económica y del desarrollo
regional.
• La CONAFOR es definitivamente la institución del sector ambiental que tiene el mayor

potencial para inducir procesos de desarrollo sustentable porque muchos de sus
instrumentos son de fomento y se permite con ellos la promoción de procesos de
desarrollo.
• De los recursos que tiene asignados la SHCP para el sector rural, destacan los
asignados a la CDI. Así, la CDI juega un papel trascendente en el Corredor por la
cantidad de presupuesto y por la presencia de diversos grupos étnicos que se tienen
en los cinco estados, y en estos grupos se encuentra una enorme riqueza con
orientación de cuidado del ambiente.
• De la Secretaría de Economía se encuentran instrumentos que si bien tienen menos

asignaciones presupuestales, destaca el Fondo PYME que podría detonar iniciativas
emprendedoras en el Corredor, sobre todo en los núcleos poblacionales importantes,
que son áreas urbanas en donde diversos actores presionan por la propiedad, y uso
de los recursos naturales de las zonas rurales colindantes.
• De la SAGARPA destaca su programa emblemático, PROCAMPO, de amplia

cobertura y posicionamiento político en el sector (con asignaciones presupuestales
equivalentes al 30% del presupuesto rural orientado a productores de SAGARPA).
Este programa además tendrá que ser sumamente considerado en el ámbito de las
decisiones del Corredor, por sus efectos, a veces nocivos sobre los recursos
naturales.
• Otro programa que tiene asignaciones importantes es el de Prevención y Manejo de

Riesgos, donde se manejan múltiples conceptos vinculados con los riesgos, desde las
sanidades que resultan estratégicas para el desarrollo del sector, hasta otros
relacionados con los riesgos climatológicos y riesgos de mercados.
• Programa de Acciones en Concurrencia resulta fundamental porque son recursos que

se manejan en coordinación con los gobiernos de los estados, y son éstos quienes
definen las prioridades de inversión. Es imperativo por estos motivos involucrar a las
instituciones estatales (secretarías de desarrollo rural o equivalentes) en los espacios
de decisión y de gobernanza (incluido los GS).

• Programa de Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural, a través del cual

SAGARPA financia todo el aparato de técnicos (que son más de 5 mil en el país) que
dan soporte a las actividades productivas en el tema de desarrollo de capacidades,
innovación tecnológica y extensionismo rural.
• Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, es más que estratégico por

que como su nombre lo indica busca un aprovechamiento más sustentable de los
recursos. Aunque no lo ha logrado a cabalidad, se cuenta con instrumentos
reverdecidos que de ser mejor operados (como el PROGAN) pueden ofrecer impactos
más contundentes en la mejora de los suelos, en el mejor aprovechamiento del agua,
y en la cobertura vegetal como pastizales.
• La SAGARPA es una de las instituciones que tiene mayor presencia en el terreno del
Corredor, con instrumentos orientados al aumento de la producción y productividad,
que busca configurar una estructura productiva eficiente pero que no siempre resulta
compatible con la potencialidad y desarrollo sustentable de los recursos naturales.
• De parte de los gobiernos estatales realmente no hay programas de largo alcances o

recursos cuantiosos que tengan presencia en el terreno.
• Para el desarrollo económico se cuenta con al menos 84 instrumentos que podrían

incidir principalmente en el incremento de la productividad y rentabilidad, en mejorar el
ingreso de los productores y en consolidar formas de organización económica. En el
sector ambiental se cuenta con 79 instrumentos que podrían incidir en el manejo
sustentable de los recursos naturales utilizados en la producción primaria y en
conservar los ecosistemas y su biodiversidad. En el sector social se cuenta con 33 IE
que tienen injerencia en proteger el ingreso de los productores (más pobres) y
consolidar las formas de organización social.
• De los 96 programas revisados se detectó que pueden haber relaciones de duplicidad

en alrededor de 40 programas y proyectos, al menos 12 presentan relaciones de
potencial complementariedad y en al menos 20 casos se observan riesgos de
contraposición.
• Las figuras predominantes en el territorio que aplican a subsidios son: los ejidos y
comunidades agrarias (sobre todo en CONAFOR), Sociedades Cooperativas,
Sociedades de Producción Rural, Asociaciones Gremiales (ganaderas) y los Comités
Sistema Producto y otras AC que aplican a los recursos de INDESOL.
Capacidades locales y prestadores de servicios técnicos en las ZP
• Hay un acervo enorme de capital humano (en menor grado en Sierra Gorda), para
impulsar proyectos de desarrollo sustentable. Destacan despachos, consultorías,
Agencias de Desarrollo Rural, PSP, ONG, Universidades y mismas organizaciones
sociales. En sí, existen en las ZP diversos grupos –e incluso personas de manera
individual– con un gran conocimiento y experiencia en el territorio que será
fundamental para impulsar los procesos de desarrollo del CESMO.
• Los técnicos o PSP son sumamente estratégicos para promover los procesos de
desarrollo en el Corredor. Muchos de ellos están radicados y arraigados en las ZP,
por lo que pueden ser aliados importantes en el terreno.
• Los servicios técnicos en general presentan varias áreas de mejora, que diversos
estudios y evaluaciones de los programas han identificado. Algunas de estas
investigaciones dan cuenta, por ejemplo, de que son pocos los técnicos

comprometidos, que están certificados, y que dominan esquemas de intervención para

promover realmente el desarrollo territorial encarando procesos efectivos de desarrollo
de capacidades para hacer actividades sustentables.
• Existen numerosas experiencias positivas donde la asistencia técnica y la capacitación

han hecho la diferencia en el éxito de los proyectos. Ello generalmente se da cuando
los técnicos están comprometidos con sus comunidades y éstas mismas se involucran
activamente.
• La experiencia del PESA, con las ADR, y las mismas ADL de SEDESOL y de
CONAFOR son casos que al revisarse ofrecen elementos favorables para hacer
funcionar los servicios profesionales, marcando la diferencia con lo que predomina en
general.
• Las instituciones clave para generar cambios estructurales en los servicios técnicos
profesionales son la SAGARPA y CONAFOR. Solo estas instituciones tienen
contratados a más de 5 mil PSP en todo el país, y la SEDATU, SEDESOL y CDI lo
hacen en una magnitud mucho más reducida.
• Los procesos de cambio de uso de suelo fueron observados en las ZP del CESMO,
especialmente donde no existe un manejo del bosque o donde los usos no
maderables o no tradicionales son muy escasos. Las causas de estos cambios de uso
de suelo son múltiples. Sin embargo, es posible concluir que el proceso se explica en
gran medida por dejar de lado la vocación natural o forestal del territorio; y por la falta
de visión integral de desarrollo sustentable.
• Otro fenómeno muy importante es la proliferación de grandes cadenas de tiendas

comerciales en las periferias de las ZP, como son Walmart´s, Aurrera´s, Chedraui´s,
entre otras, muchas veces contra el deseo de la población rural, ya que con ellas se
insertan nuevas redes de producción-consumo que terminan por destruir las
relaciones de los pequeños productores con el campo.
• El proceso de cambio de uso de suelo (deforestación) también está asociado a la

pobreza rural, ya que la información y la capacitación no están al alcance de la gente
que produce en condiciones de subsistencia, y su escaso desarrollo y escala de
producción les impide adquirir una serie de bienes e insumos para la producción de
altos volúmenes y de calidades demandadas por estos nuevos mercados, por lo que
no siempre les es posible tomar las decisiones acertadas sobre el destino de sus
tierras y por tanto sobre sus recursos naturales.
• En las ZP se identifican prácticas de diversificación productiva, cuyas experiencias

aportan elementos a los fines del Corredor. Entre estas actividades destacan: la
caficultura sostenible, apicultura sostenible, ganadería silvopastoril, silvicultura,
manejo y aprovechamiento de fauna silvestre (UMAS), ecoturismo (turismo de
aventura, rural o sustentable), la horticultura de traspatio, terraceo, viveros, producción
de trucha, pimienta, frijol, maíz criollo, policultivos (maíz-frijol), agroforestería y huertos
orgánicos.
5.2 Áreas de oportunidad para el CESMO
RECOMENDACIONES PARA EL POSICIONAMIENTO DEL CORREDOR Y

EFECTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE SEGUIMIENTO
1. Para que el proyecto del Corredor continúe avanzado y sobre todo que lo haga a
mayor velocidad, es fundamental considerar que dicho proceso requiere ser

apuntalado desde el más alto nivel de gestión pública (sobre todo ahora en esta nueva
Administración Federal) y desde lo más local. Desde lo local, el CESMO se apuntalará
una vez que se vaya posicionado con acciones concretas y contundentes con los
grupos poblacionales y estructuras de gobernanza que tienen la mejor incidencia.
Ambos polos son necesarios. Si CONANP no cuenta con la venia desde el alto nivel (a nivel de
la Oficina de la Presidencia de la República) y con el empuje de las otras instituciones del sector
ambiental, para empezar de la cabeza de sector (SEMARNAT), se corre el riesgo de que su
poder de convocatoria se palidezca ante las otras instituciones federales (que además en su
mayoría ni siquiera “pares” porque la CONANP es una Comisión con menor rango que una
secretaria federal)”.
Este tema está siendo acogido por el grupo estratégico de la CONANP central y por la GIZ
(como instancia de apoyo técnico del Gobierno de Alemania), sin embargo tiene que reflejarse
en los hechos en que a nivel central y sobre todo a nivel de los GS se sienta ese compromiso y
alineación de intereses, recursos e IE en torno a esta noble acción de promoción del desarrollo
sustentable y la conectividad en una de las sierras más importantes de México.
2. Los GS están en proceso de consolidación y algunos requieren de importantes

esfuerzos para lograr mayor funcionalidad. Es conveniente buscar estrategias para
incentivar la presencia y el compromiso de los altos mandos instituciones, federal y
contrapartes estatales más importantes del sector rural (SAGARPA, CONAFOR, CDI y
SEDESOL).
Por el momento se detecta que están ausentes o tienen una participación marginal al menos las
instituciones del sector social (SEDESOL, SEDATU, con cierta salvedad de CDI). A decir de
funcionarios de la SEDESOL, por ejemplo, esta situación se explica porque la institución maneja
bastantes recursos económicos por sí sola. Por tanto no ve todavía la conveniencia de alinearse
al proceso de construcción del CESMO.
En algunos sectores se está llevando a cabo el proceso de federalización o descentralización

de una parte importante de los recursos, en donde ahora es el Gobierno estatal es quien decide
sobre su destino (con la utilización de IE, por ejemplo, de SAGARPA). Para fortalecer a los GS
hay que aprender de lo que pasa en otros contextos: en el país existen muchos órganos
colegiados de decisión que poco funcionan o que operan sólo de manera formal, y es necesario
hacer los arreglos para que el GS no sea uno más de ellos.
3. Generar una estrategia de fortalecimiento de los GS para mejorar su

representatividad, aumentar la participación de los gobiernos estatales y locales, y
sobre todo para hacerlos más funcionales, conviene definir agendas comunes
convergentes de las instituciones participantes, y convocar la presencia de
instituciones de manera dirigida y no generalizada. Con base en lo anterior, las
variables que se tendrían que fortalecer o trabajar para lograr definiciones claras
respecto a los GS son:
o Composición-integración de los GS (quiénes y cómo deberían participar, a

partir de la necesidad de las ZP); identificar instituciones socias clave y
complementarias; identificar el socio “promotor de fomento” clave.
o Operatividad del GS: integrar la agenda convergente y de proyectos entre

instituciones, así como la necesidad de presencia de cada institución en el
GS; instalar un grupo operativo de CONANP-GIZ que haga la tarea “dura”
en el GS (tratando que el GS sea un órgano ejecutivo de toma de
decisiones).

o Sensibilización y convencimiento desde “alto nivel central” como a nivel

estatal demostrando a las instituciones los beneficios e incentivos de
participar en el CESMO.
o Para consolidar el GS se tiene que atender la variable política

(posicionamiento del CESMO) y una variable técnica vinculada con el
fortalecimiento de dicho GS.
4. Para que el GS tenga funcionalidad y una agenda clara de acción, es importante

definir un conjunto de “temas mínimos compartidos” entre instituciones, e identificar
con precisión el ámbito de acción concreto (vinculado sobre todo al terreno en las ZP)
en el que cada una de ellas pudiera aportar al desarrollo del CESMO y con ello tener
claras las sinergias y complementariedades que serían útiles a la construcción.
5. Estos ejercicios se han comenzado ya en algunos GS y deberían completarse para

darle un plan de acción “sinérgico” mínimo a todas las instituciones, que además
deberá especificar con mucha claridad el conjunto de incentivos o beneficios que se
generaría de su instrumentación para cada institución.
6. Con esta agenda cada institución sabrá dónde y en qué momento sumarse con mayor
intensidad al CESMO –y a sus reuniones de los GS– y además, hasta en términos
muy operativos, permitirá por ejemplo desahogar las reuniones en tiempos cortos
(este aspecto a veces es una limitante, que impacta en la asistencia de las
instituciones), incorporando incluso una figura ejecutiva que sólo ponga en la mesa las
decisiones estratégicas. En esa línea es importante impulsar que en el GS se designe
por parte de cada institución a un funcionario con capacidad de decisión o de poner
los elementos para ello.
7. Los GS, como ya se está previendo, tienen que encontrar la forma de contar con un
espacio de toma de decisiones a nivel regional, pero sobre todo con un enlace vivo
que esté ya observando el terreno y promoviendo acciones de presencia de las
instituciones para comenzar a posicionar el CESMO.
8. Debe haber una estrategia diferenciada para cada GS dependiendo del clima
institucional de las instituciones federales y del gobierno estatal, que además parta de
un mapeo claro de “instituciones socias clave” (que pudiera generarse por el
diagnóstico) e “instituciones socias complementarias” (éstas últimas deberían
incorporarse y convocarse sólo para temas específicos).
RECOMENDACIONES SOBRE ESTRUCTURAS DE GOBERNANZA
9. Considerando que la gobernanza en la región del Corredor se sustenta en estructuras

(comités y consejos) con una lógica verticalista e instruida desde las leyes y
reglamentos, es conveniente iniciar los trabajos de concertación en aquellas
recomendadas por los GS y las que resultaron del estudio como las más
representativas de los intereses productivos, ambientales y sociales, y de cobertura
regional.
10. Tomando en cuenta que existe una cultura verticalista y a veces autoritaria, así como
simulada en muchas estructuras de gobernanza, naturalmente habrán resistencias de
grupos de poder que no harán el proceso de concertación fácil, pero ante ello queda
fortalecer la participación social y detonar proyectos viables que muestren que la
conectividad buscada es posible, y para ello el Corredor deberá definir muy
claramente la estrategia de intervención.

11. Se requiere diseñar una estrategia de difusión permanente y transparente dirigida a

los actores locales, aprovechando sobre todo ciertos espacios de gobernanza como
los identificados en el diagnóstico (consejos). Esto implica también que se llegue a
estos foros de difusión con mayor solidez respecto a lo que se busca hacer en
términos concretos en el terreno.
12. En las áreas más productivas es de vital importancia para el proyecto del Corredor
retomar los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable (Estatal, Distrital y Municipal)
con que cuenta el sector agropecuario, no sólo porque son las que tienen más tiempo
de funcionamiento e incluyen una amplia gama de actores públicos y privados, sino
también porque se vinculan de alguna manera con la ejecución de cuantiosos recursos
provenientes de los programas de la SAGARPA, ejecutados directamente por ésta, o
en concurrencia con los gobiernos estatales.
13. En las áreas con mayor pobreza, posicionar el Proyecto del Corredor como una
estrategia de desarrollo social sustentable, y trabajar de cerca con todo el entramado
de espacios de participación que se abrieron dentro de la Cruzada Nacional contra el
Hambre, como son las Brigadas de Alfabetización, Brigadas de Trabajo Comunitario y
las Brigadas de Levantamiento de Censos Casa por Casa.
14. En los sectores ambientales, posicionar el Corredor en los Foros Regionales de

CONAFOR, ya que son las estructuras de gobernanza más representativas y
funcionales donde vale la pena alinearse a los procesos que derivan en
ordenamientos territoriales y simultáneamente promover acciones de conectividad
entre ecosistemas con instrumentos compatibles con el desarrollo sustentable.
Aleación con las organizaciones productivas y culturales
15. Las organizaciones con fines productivos son más que estratégicas para los fines del
Corredor, muchas de ellas son las dueñas de los recursos naturales, y también las que
en ocasiones generan los efectos dañinos. Sin embargo, conviene trabajar de cerca
con ellas para implementar esquemas diferentes que demuestren su viabilidad
introduciendo nuevos modelos productivos reverdecidos, pero con proyectos que
incentiven y mantengan la dinámica productiva y económica.
16. Las organizaciones con fines histórico culturales juegan un papel central como el
eslabón fundamental que le dará al corredor ese cariz de respeto total y rescate por
los valores, tradiciones ancestrales de grupos de poblaciones indígenas y
comunidades agrarias, por lo que será fundamental vincular este tema con los IE
específicos, principalmente de CDI que bajan a estos territorios, siendo los Consejos
de Ancianos y demás figuras con fines culturales los espacios o actores donde se
validen múltiples acciones de rescate y fortalecimiento de esa cohesión social.
Instrumentos de planeación y capacidades técnicas y desarrollo de capacidades
17. Los instrumentos de planeación disponibles identificados en este estudio y que tienen
alguna influencia en el Corredor son muchos y comúnmente poco utilizados o
vinculados a la toma de decisiones. Sin embargo, son una fuente valiosa de
información que debe ser aprovechada en el seno de los GS y en las estructuras de
gobernanza para cruzarlos para construir las agendas convergentes de intervención.
18. Destaca la existencia de un número importante de diagnósticos y planes sobre el

desarrollo local con aportaciones sobre proyectos de conectividad, que pueden formar
parte de las prioridades de las estructuras de gobernanza más funcionales para la
creación de sinergias institucionales.

19. Existe un gran acervo de capital humano identificado en instituciones, universidades,

despachos, agencias y en PSP individuales, todos ellos con importantes capacidades
técnicas para la promoción del desarrollo que también deberán estar en primera línea
de actores con los cuales el CESMO tendrá que trabajar, sobre todo por que serán
estos los que se encarguen de impulsar procesos y desarrollar capacidades duraderas
y sostenibles en la población, que es lo que en última instancia procuraría el Corredor.
20. Incorporar al proyecto a los altos mandos de la delegación de la SAGARPA

(direcciones de planeación) y de la contraparte estatal (Secretaría de Desarrollo Rural
o equivalente), ya que son las instancias que lideran el funcionamiento de las
estructuras de gobernanza en áreas productivas estratégicas para la conectividad.
21. Considerando que en campo persiste una lógica de entrada al territorio muy
sectorizada por parte de las instituciones, con participaciones aisladas y a veces con
poca pertinencia, es necesario definir una agenda sinérgica que de vida al CESMO, a
través de acciones de intervención pública de manera coordinada, con mayor
pertinencia y mejor ordenadas.
22. Es conveniente incidir en las estructuras de gobernanza (sobre todo las lideradas por
las instituciones como SAGARPA y CONAFOR) para tratar de promover un
ordenamiento de la intervención pública en la ZP, transformando el enfoque sectorial,
buscando ahora la conectividad en el Corredor a través de las sinergias
institucionales, como un modelo innovador de intervención y desarrollo sustentable.

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