Memorando 000218 16122020

100211229
MEMORANDO N° 000218
PARA: DIRECTORES SECCIONALES DE IMPUESTOS, DIRECTORES

SECCIONALES DE IMPUESTOS Y ADUANAS, JEFES DE DIVISIÓN DE
GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA Y JEFES DE GESTIÓN DE
LIQUIDACIÓN
DE: SUBDIRECTOR DE GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA
FECHA: 16 DIC 2020

ASUNTO: LINEAMIENTO DE AUDITORÍA PARA PROGRAMA DE CONTROL A
OPERACIONES SIMULADAS DE PRESUNTOS PROVEEDORES
FICTICIOS Y A LOS ADQUIRIENTES DE LAS MISMAS, AÑOS
GRAVABLES 2017 Y 2018
El presente lineamiento tiene como propósito servir de guía general a los auditores en las
Direcciones Seccionales de Impuestos y Aduanas, para el desarrollo del programa
«Control a operaciones simuladas de presuntos proveedores ficticios y a los que
adquirientes de las mismas, años gravables 2017 y 2018».
Los criterios de selección del presente programa fueron elaborados por la Coordinación
de Programas de Control y Facilitación de la Subdirección de Gestión de Análisis
Operacional de conformidad con lo establecido en el Procedimiento «PR-IC-0246
Formulación de programas y campañas de control de obligaciones tributarias, aduaneras
y cambiarias» y lo decidido por el Comité Técnico de Programas y Campañas de Control
en sesión del 06 de mayo de 2020.
Este lineamiento se pone en conocimiento de los funcionarios de las Divisiones de

Gestión de Fiscalización y de Gestión de Liquidación de las diferentes Direcciones
Seccionales de Impuestos o Direcciones Seccionales de Impuestos y Aduanas que
tengan a su cargo el desarrollo del programa del asunto.
PAOLO BEDOYA RONDÓN

Subdirector de Gestión de Fiscalización Tributaria
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
MEMORANDO NÚMERO 000218 de 16 DIC 2020 Hoja No. 2
Continuación del memorando mediante el cual se establece el lineamiento de auditoría para el programa de
control a operaciones simuladas de presuntos proveedores ficticios y a los adquirientes de las mismas, años
gravables 2017 y 2018
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SUBDIRECCIÓN DE GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA

Lineamiento de auditoría nro. Versión nro. Fecha
Operaciones simuladas
Renta /
Programa presuntos proveedores y Impuestos
Ventas Años: 2017, 2018
Código XB
sus adquirientes
ANTECEDENTES
De acuerdo con los análisis efectuados en las investigaciones llevadas a cabo por las
Divisiones de Fiscalización de las Direcciones Seccionales se ha observado que algunos
contribuyentes con el fin de generar una menor tributación soportan sus costos y
deducciones o impuestos descontables recurriendo a operaciones catalogadas como
inexistentes o simuladas. Ello hace que se deban adelantar programas o acciones de
control para velar por la debida determinación de los impuestos a cargo de los
contribuyentes.
Así, desde la Coordinación de Programas de Control y Facilitación de la Subdirección de

Gestión de Análisis Operacional, se elaboró el documento «Criterios de selección del
programa de control a operaciones simuladas de presuntos proveedores ficticios y a los
adquirientes de las mismas, años gravables 2017 y 2018» con el que se busca efectuar
control tributario tanto a los posibles proveedores de facturas de operaciones simuladas
como a los adquirientes de las presuntas facturas apócrifas.
No está demás dejar sentado que de acuerdo con los pronunciamientos del Consejo de
Estado no constituye un requisito previo para el rechazo de costos la declaratoria de
proveedor ficticio, entre ellas: Sentencia del 7 de mayo de 2015, C.P. Dra. Martha Teresa
Briceño de Valencia, Exp. 20680; Sentencia de segunda instancia del 2019 radicado nro.
25000-23-37-000-2013-00397-01 (23047); Sentencia del 28 de febrero de 2019, C.P. Dr.
Milton Chaves García radicado nro. 25000-23-37-000-2012-00054-01(20844).
Lo anterior, con el ánimo de señalar que del resultado de las verificaciones adelantadas a
los proveedores a los que se les determine que es una operación simulada o inexistente,
no se requiere que medie declaratoria de proveedor ficticio para que a los adquirientes se
les desconozca los costos, deducciones o impuestos descontables a que haya lugar.
I. OBJETIVO
Ejercer control tributario a los contribuyentes proveedores de facturas, así como a los
adquirientes de los mismos con el fin de establecer que en los impuestos de renta y/o
ventas de los años gravables 2017 y/o 2018 no se haya acudido a operaciones simuladas
o inexistentes para aminorar la carga fiscal.
II. MARCO JURÍDICO
Sin perjuicio de la normativa concordante y aquellas que rigen el proceso tributario, se

recomienda especialmente tener en cuenta las siguientes:
 Artículos 88, 177, 494, 495, 555-2, 671, 714 y 869 del Estatuto Tributario.
 Decreto 1625 del 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria (artículo
1.6.1.2.16 A 1.6.1.2.18).
_____________________________________________________________________________________
 Sentencias Consejo de Estado Sección cuarta nros. 13601, 07219, 04024, 090094
y 22154.
 Oficio nro. 023973 de 24 de septiembre de 2019.
 Memorando nro. 000027 de fecha 19 de enero de 2012 «Plan de auditoría para
detectar operaciones simuladas».
III. FUENTES DE INFORMACIÓN
Para la definición de los potenciales seleccionados, la Coordinación de Programas de

Control y Facilitación de la Subdirector de Gestión de Análisis Operacional tuvo en cuenta
lo siguiente:
- Información obtenida del Modelo de Inteligencia Corporativa IBM Cognos versión

11.0.8:
 Declaraciones de renta de los años gravables 2017 y 2018, Formularios 110 y 210.
 Declaraciones de impuesto sobre las ventas de los períodos correspondientes a los
años gravables 2017 y 2018, Formulario 300.
 Información exógena del año gravable 2017:
 Formatos 1001, 1016, 1043 y 1046: pagos y retenciones.
 Formatos 1007, 1017, 1045 y 1048: ingresos.
 Formato 1647: ingresos recibidos para terceros.
 Formatos 1005, 1049, 1054 y 1585: IVA Descontable.
 Formatos 1006, 1050, 1055 y 1586: IVA Generado.
 Información exógena del año gravable 2018:
 Formatos 1001 y 5247: pagos y retenciones.
 Formatos 1007 y 5248: ingresos.
 Formato 1647: ingresos recibidos para terceros.
 Formatos 1005 y 5249: IVA Descontable.
 Formatos 1006 y 5250: IVA Generado.
 Tabla Personas, la cual se actualiza periódicamente a partir del RUT.
IV. POBLACIÓN OBJETIVO
Personas naturales y jurídicas responsables del impuesto sobre la renta y del impuesto
sobre las ventas, reportadas en exógena por los años gravables 2017 y 2018, que
exhiben diferencias entre sus declaraciones de renta e IVA y lo reportado por terceros,
excluyendo a:
-Entidades públicas (casilla 62 del RUT).

-Fondos (casilla 65 del RUT).
-Sociedades y organismos extranjeros (casilla 67 del RUT).
-Entidades sin personería jurídica (casilla 68 del RUT).
-Empresas cuya actividad económica está relacionada con la producción y
comercialización de combustibles (actividades 610, 620, 3520, 4661 y 4731 de la
CIIU v. 4.0).
-Contribuyentes cuya actividad principal corresponde al sector financiero y
asegurador (actividades 6411 a 6630 de la CIIU v. 4.0).
-Agencias de aduanas y agencias de publicidad.
-Contribuyentes bajo jurisdicción de las Direcciones Seccionales de Impuestos y
Aduanas de San Andrés (Cód. 27) y Leticia (Cód. 38).
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V. CRITERIOS DE SELECCIÓN
De acuerdo con el documento de apoyo «CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL PROGRAMA DE

CONTROL A OPERACIONES SIMULADAS DE PRESUNTOS PROVEEDORES FICTICIOS Y A
LOS ADQUIRIENTES DE LAS MISMAS, AÑOS GRAVABLES 2017 Y 2018», elaborado por la
Coordinación de Programas de Control y Facilitación de la Subdirección de Gestión de
Análisis Operacional, para la determinación de los seleccionados a investigar se
consideró como metodología los siguientes perfilamientos así:
«[5.1] Diferencias en ingresos declarados en renta.
Se calcula la diferencia entre los ingresos totales declarados por el contribuyente en

su declaración de renta y los ingresos calculados a partir de los pagos reportados por
terceros en exógena por concepto de compras, servicios, honorarios, comisiones y
otros conceptos. Se realiza el cálculo para los años gravables 2017 y 2018.
[5.2] Diferencias en IVA generado declarado.
Se calcula la diferencia entre el IVA generado declarado por el contribuyente en sus

declaraciones del Impuesto Sobre las Ventas y el IVA generado calculado a partir de
los descontables reportados por terceros en exógena. Se realiza el cálculo para los
años gravables 2017 y 2018.
[5.3] Selección de presuntos proveedores ficticios.
Se seleccionan como presuntos proveedores ficticios aquellos contribuyentes que

simultáneamente tienen diferencias superiores a cien millones de pesos
($100.000.000) en ingresos y diferencias superiores a veinte millones de pesos
($20.000.000) en impuesto sobre las ventas, conforme a los cálculos realizados en
los numerales [5.1] y [5.2].
[5.4] Selección de adquirientes.
Se seleccionan a nivel de adquirientes los contribuyentes que reportan presuntos

proveedores ficticios, con valores individuales superiores a diez millones de pesos
($10.000.000) en pagos realizados y superiores a dos millones de pesos
($2.000.000) en IVA descontable reportado, cuya presión fiscal esté por debajo de la
mediana de su actividad económica tanto en renta como en IVA.
Para el año gravable 2017, solamente se incluyen adquirientes que en su

declaración de renta hayan compensado o generado pérdidas durante el ejercicio».
VI. ACTIVIDADES A DESARROLLAR EN EL PROCESO DE FISCALIZACIÓN Y

LIQUIDACIÓN PREVIAS AL INICIO DE LAS INVESTIGACIONES
1. Recibir los documentos que dan origen a la acción de fiscalización
Previo a la realización de este programa en el Nivel Local el Jefe de la División de Gestión

de Fiscalización debe comprobar que se haya recibido lo siguiente:
a) Lineamiento de Auditoría.
b) Listado de los seleccionados.
c) Documento de Criterios de Selección del programa «Control a operaciones
simuladas de presuntos proveedores ficticios y a los adquirientes de las
mismas, años gravables 2017 y 2018».
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Antes de adelantar cualquier tipo de acción, el Jefe de la División o de Grupo debe
socializar entre los funcionarios los criterios y los motivos del programa que dieron origen
a la investigación, así como las pautas del presente memorando, además, de dar las
instrucciones necesarias para el desarrollo de la investigación, asegurando que se revise
la información suministrada con los listados de seleccionados.
El funcionario auditor debe analizar la información allegada de los seleccionados, tanto de

los contribuyentes considerados como proveedores de facturas como a los contribuyentes
considerados como adquirientes, y reunir en cada caso la información que se considere
pertinente para elaborar las hojas de trabajo que brinden una perspectiva más precisa
sobre el comportamiento de estos contribuyentes.
Se debe tener presente que, en los criterios de selección establecidos en el documento

elaborado por la Coordinación de Programas de Control y Facilitación, se hace referencia
que para establecer los seleccionados por el año gravable 2017 «solamente se incluyen
adquirientes que en su declaración de renta hayan compensado o generado pérdidas
durante el ejercicio». Por lo que, previo a cualquier acción, se debe determinar si
realmente se cumple con estos requisitos en los contribuyentes que son considerados
como adquirientes del posible proveedor ficticio y, en el caso de no cumplir tal condición,
se revise la oportunidad que se tiene para adelantar la investigación por el año gravable
2017.
El programa está diseñado para que sea adelantado en dos etapas, la primera, dirigida a
los presuntos proveedores de facturas que soportan operaciones simuladas y, la segunda,
a los adquirientes. Una vez agotada la primera etapa, se da inicio a la segunda.
Se debe precisar que con el programa se presenta la situación que algunas seccionales
tendrán seleccionados a contribuyentes catalogados como presuntos proveedores de
facturas, más no contribuyentes calificados como adquirientes. Y lo contrario, algunas
seccionales tendrán seleccionados a contribuyentes calificados como adquirientes, más
no contribuyentes catalogados como presuntos proveedores de facturas. Este punto es de
resaltar porque habrá seccionales que les llegarán insumos de investigaciones
adelantadas en otras seccionales, las cuales deben iniciar tan pronto se tenga la
información.
Además, para aquellas seccionales en donde les son asignados seleccionados

catalogados como presuntos proveedores se les adjunta una base de datos con los
contribuyentes considerados como adquirientes, de los cuales algunos de estos pueden
corresponder a la misma seccional en donde se está adelantando la investigación al
presunto proveedor, mientras que otros corresponderán a otras seccionales. Lo cual hace
que el resultado obtenido de la investigación sea puesto en conocimiento a las
seccionales en donde se encuentran inscritos los contribuyentes considerados como
adquirientes.
La información relacionada con los seleccionados y los lineamientos de auditoría es

información sensible y de reserva, por lo tanto, se debe garantizar que la misma sólo sea
de conocimiento de los funcionarios competentes y de los auditores a quienes se asignará
la investigación. El listado de seleccionados no se puede replicar de manera general
como soporte en todos los expedientes que se manejen, numeral 2 del Memorando 297
de 31 de octubre de 2016.
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2. Depuración de seleccionados
2.1 Presuntos proveedores de facturas.
Recibido el listado de seleccionados de los presuntos proveedores de facturas se debe

verificar si los contribuyentes pertenecen a la jurisdicción de la Dirección Seccional donde
fue enviado en principio; de lo contrario, se debe dar traslado del caso a la Seccional
competente, adjuntando los criterios por los cuales fueron seleccionados y la información
que se relaciona de sus adquirentes.
Indagar si existen investigaciones en curso por el mismo período y año gravable, de

presentarse tal hecho se remitirá la información para que sea incorporada al expediente y
con base en ello efectuar las averiguaciones que sean del caso para determinar el
cumplimiento del objetivo del presente programa.
2.2 Adquirientes.
Con la información allegada desde las seccionales que adelantaron la respectiva

investigación a los presuntos proveedores de facturas, se debe determinar si los
contribuyentes que se relacionan como adquirientes realmente pertenecen a la
jurisdicción de la seccional; caso contrario se debe dar traslado a las Seccionales
competentes adjuntando los criterios por los cuales fueron seleccionados junto con los
resultados de la investigación adelantada al presunto proveedor de facturas apócrifas.
Indagar si existen investigaciones en curso por el mismo período y año gravable. En caso
afirmativo se remitirán las pruebas para que formen parte integral de la investigación que
ya cursa.
Sin perjuicio del objetivo por el cual se desarrolla el presente programa de control, es de
precisar que los casos que no sean abiertos deben quedar registrados en el acta de la
reunión de nivel directivo dejando constancia detallada de los motivos que determinaron
tal decisión.
3. Etapa persuasiva — Unidad de Reacción Inmediata e Inteligencia Tributaria

(URIIT)
Esta etapa solo aplica para aquellos contribuyentes catalogados como adquirientes que
de acuerdo con la investigación adelantada al presunto proveedor de facturas, se
determinó que existen elementos de juicio para establecer operaciones simuladas, por lo
que previo al auto de apertura se hace necesario ponerse en contacto para que corrijan
sus declaraciones y, en consecuencia, se deben adelantar las siguientes actividades:
 Agendar cita con el contribuyente en la Seccional para exponerle las razones que
originan la investigación e invitarlo a subsanar la inconsistencia dentro de un plazo
máximo de cinco (5) días hábiles. En la reunión que se celebre con el contribuyente
deben participar al menos dos (2) servidores públicos de la URIIT.
 En caso de que los contribuyentes que asistieron a la cita en la Seccional no

corrijan, se le enviará oficio persuasivo reiterando la invitación a subsanar,
concediéndoles para el efecto un plazo máximo de diez (10) días hábiles.
 Enviar oficio persuasivo a los contribuyentes que no atendieron la cita en la

Seccional informando las razones que originan la investigación e invitándolos a
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subsanar las inconsistencias. En el oficio persuasivo se debe conceder a los
contribuyentes un plazo máximo de diez (10) días hábiles para que realicen las
correcciones correspondientes.
Cualquiera que sea el medio de contacto, al contribuyente se le debe dar la oportunidad

de acercarse a la Seccional para exponer las razones de su actuar.
En esta etapa se deberá suscribir un acta en la que se deje constancia de lo sucedido en

las reuniones celebradas con los contribuyentes y, a su vez, se deberá llevar un control de
las acciones adelantadas y los resultados del mismo, el cual deberá ser presentado en la
Reunión del Nivel Directivo y servirá de soporte de la decisión de apertura de la
investigación.
4. Reunión de Nivel Directivo
Una primera reunión de Nivel Directivo se realizará para presentar los resultados
obtenidos de los análisis efectuados a los contribuyentes catalogados como presuntos
proveedores de facturas, en donde en la respectiva Acta se consigne los seleccionados
remitidos a otra seccional, los casos que están siendo investigados por otro programa y la
decisión tomada.
Una segunda reunión del Nivel Directivo en relación con los casos considerados como
contribuyentes adquirientes, en la que presentarán los resultados obtenidos en la etapa
persuasiva de los casos propios, como los recibidos de otras seccionales, con el fin de
que se determine cuáles casos ameritan el inicio de la investigación formal.
En caso de que el seleccionado haya corregido las declaraciones, éstas deben reflejar
que subsanaron los criterios de selección o inconsistencias confirmadas por el auditor de
la URIIT o si se trata de una respuesta, soportar la inexistencia de inconsistencia total o
parcial; el resultado del análisis efectuado por el auditor de la URIIT se presentará en la
reunión para la evaluación y toma de decisión.
En las actas del Nivel Directivo se debe registrar todos los casos remitidos desde la
Subdirección y desde las Seccionales, dejando sentado la motivación de la decisión
tomada.
Copia de las actas suscrita será enviada a la Subdirección de Gestión de Fiscalización

Tributaria, al correo del responsable de realizar el seguimiento a la respectiva Dirección
Seccional de la Coordinación de Gestión Operativa.
Los casos que obedezcan al no cumplimiento de los criterios de selección se deben

remitir en un archivo en Excel por correo a la Coordinación de Gestión Técnica, en el
mismo término establecido para el envío del Acta de Reunión de Nivel Directivo a esta
Subdirección.
5. Reparto de las Investigaciones
Tanto para los casos correspondientes a presuntos proveedores de facturas como los
considerados adquirientes se procederá a efectuar el reparto y quien tenga la potestad
procederá a realizar la asignación correspondiente para que se dé inicio a las
investigaciones, de lo cual se debe dejar la respectiva constancia en las planillas
correspondientes.
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Si existe alguna novedad en el momento de la asignación y la apertura de los
seleccionados, el funcionario auditor pondrá en conocimiento del Jefe del Grupo Interno
de Trabajo o del Jefe de la División de Gestión de Fiscalización la circunstancia para darla
a conocer al Nivel Directivo del Proceso de Fiscalización y Liquidación.
VI. ACCIÓN FISCALIZADORA
A los seleccionados como presuntos proveedores de facturas se les debe generar el

auto de apertura con el código del programa «XB», para determinar el impuesto y el
periodo, se tomará como referente la información recibida de los adquirientes. Se abrirá,
según, si la información hace referencia a un solo año gravable (2017 o 2018) o ambos
(2017 y 2018), o si solo corresponde a un impuesto (o ventas o renta), o ambos (renta y
ventas). Bajo estas circunstancias, se debe analizar en debida forma cuál es el impuesto y
año gravable por el cual se generarán los autos de apertura.
Para el caso que sea una investigación por ventas, el auto de apertura se generará por el
período más representativo según la información que se suministra de los adquirientes,
pero la actuación administrativa a proferir para adelantar la visita hará referencia a todos
los períodos de los respectivos años gravables.
A los seleccionados como adquirientes y que de acuerdo a la decisión tomada en la

Reunión de Nivel Directivo se considera auditar, también se utilizará el mismo código de
programa «XB».
Es de anotar que por ser un programa que incluye los años gravables 2017 y 2018 y los
impuestos de renta y de ventas, se debe observar que, en lo relacionado con el impuesto
sobre las ventas se generará autos de apertura por los períodos (bimestre o cuatrimestre)
de los cuales se recibieron las pruebas que fueron verificadas por parte de la Seccional
que adelantó la auditoría al presunto proveedor de facturas.
Es de precisar que las acciones de fiscalización se adelantarán teniendo en cuenta las

actividades, actuaciones y procedimientos establecidos en el «Manual de lineamientos
para Fiscalización Tributaria» en concordancia con los procedimientos PR-FL-0220, 0021
y 0222, los cuales se pueden consultar en la página DIANNET.
1. Plan de auditoría
El programa está dirigido a los contribuyentes considerados como presuntos proveedores

de facturas de operaciones simuladas y a los contribuyentes adquirientes de estos
proveedores, por lo que los planes de auditoría en cada una de las etapas estarán
encaminados a determinar las acciones que realizará el auditor con el fin de contar con
todos los elementos de juicio que evidencien la decisión tomada para confirmar o
desvirtuar los indicios relacionados con los asuntos por los cuales han sido seleccionados.
Por lo tanto, el Jefe de la División y/o el Jefe de Grupo junto con el auditor deben definir y
priorizar las actividades según los conceptos que se consideren en los criterios de
selección, establecer la información a requerir y los medios probatorios para obtenerla y
definir las técnicas de auditoría para el desarrollo de la investigación.
Con la información suministrada por la Subdirección de Gestión de Análisis Operacional

(presuntos proveedores de facturas apócrifas) y la recibida de las Direcciones
Seccionales (adquirientes) y la compilada internamente en cada etapa, se elaborarán las
respectivas hojas de trabajo, que permitan efectuar un adecuado análisis, que servirá de
soporte a la toma de decisiones de cómo enfocar la auditoría.
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Lo anterior, sin perjuicio de las acciones posteriores que se consideren por parte del Jefe
de la División y/o el Jefe de Grupo y/o el Revisor y/o Auditor, de acuerdo a los nuevos
hechos que surjan dentro del proceso de investigación.
Para la elaboración de los Planes de Auditoría se sugiere sean planteados acorde con las
indicaciones dadas en el Memorando nro. 000027 de fecha 19 de enero de 2012 «Plan de
auditoría para detectar operaciones simuladas».
Se debe tener en cuenta que en la medida que se encuentren nuevas pruebas o se

presenten nuevas situaciones obligan a que el plan de auditoría deba ser ajustado. Lo
anterior para que exista coherencia entre el lineamiento trazado y la decisión final.
2. Desarrollo de la Investigación
2.1 Presuntos proveedores de facturas de operaciones simuladas.
Con la actuación administrativa que se haya definido en el Plan de Auditoría, se

practicarán los medios de prueba que se estimen pertinentes para constatar la realidad de
las operaciones realizadas y con ello aclarar los indicios que dieron lugar a ser
considerado como un presunto proveedor de facturas apócrifas.
Es menester que se adelante la visita al contribuyente en la que se establezca el

desarrollo real de la actividad económica, la existencia física de las empresas e
instalaciones, actividad económica que desarrolla, sistema de entrega de las mercancías
o formas en que se prestaron los servicios, descripción de la mercancía o de la prestación
de los servicios, los procedimientos en la contabilización, identificando las cuentas que se
afectan, los documentos que soportan, el monto de la transacción, la forma de los pagos,
la fecha de los pagos realizados y demás, que se haya considerado en el Plan de
Auditoría para todas las transacciones realizadas con los contribuyentes considerados
como adquirientes y que se suministran en la base de datos de cada uno de sus
presuntos proveedores.
Cuando se requiera información de los adquirientes de otra Seccional, se les contacte,

para que en el menor tiempo posible sea remitida.
Luego de adelantada esta etapa en la que ya se tiene el resultado de las auditorías se

procederá a:
 Cuando el resultado sea que existen elementos que determinen la existencia de

operaciones simuladas, se remitirán a las respectivas Seccionales donde se
encuentran inscritos los adquirientes los informes con los respectivos soportes para
que se proceda a la etapa persuasiva. Por cada adquiere se deberá elaborar su
respectivo informe. La información también debe ser remitida a la Coordinación de
Gestión Operativa de la de Subdirección de Gestión de Fiscalización Tributaria.
 Cuando el resultado sea que no se presentan operaciones simuladas, se informará

de tal hecho a la Coordinación de Gestión Operativa de la Subdirección de Gestión
de Fiscalización Tributaria.
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2.2 Presuntos adquirientes
Con base en la información suministrada por la Seccional en donde se adelantó la

investigación como presunto proveedor de facturas, y luego de ser avalado en la Reunión
de Nivel Directivo correspondiente, se procederá al respectivo reparto para que se dé
inicio a la investigación.
Con la actuación administrativa que se haya definido en el Plan de Auditoría, se

practicarán los medios de prueba que se estimen pertinentes para constatar la realidad de
las operaciones realizadas y con ello aclarar los indicios que dieron lugar a ser
considerado un adquiriente de facturas apócrifas.
Sin perjuicio de lo considerado dentro del Plan de Auditoría, se debe llevar a cabo lo
siguiente:
2.2.1 Renta.
 Verificación de los costos y/o deducciones, teniendo en cuenta que los gastos
obedecen a egresos indispensables para el desarrollo de la actividad económica
del contribuyente.
 Cuando los costos y/o deducciones se justifiquen con endeudamiento, verificar

nombre del acreedor, el NIT, monto, plazo cancelación, pagos o abonos efectuados
y los documentos soportes. Así mismo, comprobar la forma y el medio de pago
utilizado, realizando su respectivo seguimiento (artículo 771-5 del Estatuto
Tributario).
 En lo relacionado con los descuentos tributarios se debe establecer que cumpla

con lo preceptuado en el Estatuto Tributario (artículos 254, 257, 258, 258-2), que
no exceda el impuesto sobre la renta líquida gravable, que no haya sido tratado
como costo o deducción y que se haya realizado en la vigencia fiscal
correspondiente y, si el descuento se efectúa en vigencias subsiguientes, que esté
dentro del periodo máximo permitido por la legislación.
 En lo relacionado con las retenciones, autorretenciones y las autorretenciones de

que trata el Decreto 2201 de 2016, se debe comprobar que realmente hayan sido
practicadas, que estén debidamente soportadas, que hayan sido consignadas, que
correspondan a la vigencia fiscal en las que son solicitadas y que el monto
solicitado corresponda a los ingresos declarados y lo reportado por terceros.
2.2.2 Ventas
 Comprobar la forma y el medio de pago realizado por el contribuyente para

cancelarle al proveedor, efectuando su respectivo seguimiento, teniendo en cuenta
lo indicado en el artículo 771-5 del Estatuto Tributario (Medios de pago para la
aceptación de impuestos descontables). Aquí se debe establecer si el pago fue en
efectivo, consignación o cheque para así elaborar la hoja de trabajo para efectuar
su trazabilidad.
 Efectuar seguimiento a los bienes adquiridos, revisando los documentos soporte

internos y externos, así como su debida contabilización y el destino dado al bien en
el proceso de producción.
_____________________________________________________________________________________
 Determine si los impuestos descontables declarados tienen relación con la
operación gravada o excluida. i) cuando sea del caso si se realizó la
proporcionalidad de conformidad con lo regulado en el artículo 490 del Estatuto
Tributario. ii) si cumple con lo preceptuado en el artículo 509 del Estatuto Tributario
(Obligación de llevar registro auxiliar y cuenta corriente) en concordancia con el
artículo 485 del Estatuto Tributario (Impuesto descontable) y iii) si cumplen con los
requisitos de que trata el artículo 771-2 del citado Estatuto para la aceptación de
los descontables.
En todos los expedientes deben reposar las hojas de trabajo en las que se debe registrar
de forma clara el análisis de la información recaudada durante la investigación. Su
contenido debe reflejar la situación del contribuyente y se constituye en un elemento para
la toma de decisiones.
A su vez, se recuerda que el informe final del expediente debe describir en forma
detallada el resultado de los análisis de las pruebas, los hallazgos encontrados y las
conclusiones a que se llegaron con la investigación.
Los expedientes deben estar conformados y foliados de acuerdo a la normatividad vigente

(hoy Instructivo IN FI 0132), y deben incluir los documentos mínimos necesarios (RUT,
formatos oficiales, información pertinente a la investigación, hojas de trabajo, análisis de
la información recaudada, etc.,) que permitan su trazabilidad y la toma de decisiones
ajustadas a la ley.
Debe tenerse en cuenta que en el año 2015 y 2016 inició en Colombia la aplicación de
los nuevos marcos técnicos normativos contables así: 1 de enero de 2015 para las
entidades de los grupos 1 y 3 y el 1 de enero de 2016 para el grupo 2, de acuerdo con la
definición o agrupamiento establecida en el Decreto 2420 de 2015 y que en
consecuencia, la información contable y financiera debe ser emitida conforme al marco
técnico contable que la entidad esté obligada a aplicar (NIIF completas, NIIF para
Pymes). El mismo comportamiento presentan las entidades del estado, de acuerdo con la
normatividad expedida por la Contaduría General de la Nación.
Tomando la conciliación fiscal como soporte, se debe determinar la correcta aplicación de

las normas contables y financieras en la medida que éstas afectan la base fiscal, y que
se encuentren debidamente sustentadas las diferencias entre las bases contables y
fiscales.
Igualmente es importante precisar que para efectos fiscales, durante los años 2015 y
2016 estuvo vigente el artículo 165 de la Ley 1607 de 2012, y su Decreto reglamentario
2548 de 2014, el cual señalaba que «…Únicamente para efectos tributarios, las
remisiones contenidas en las normas tributarias a las normas contables, continuarán
vigentes durante los cuatro (4) años siguientes a la entrada en vigencia de las Normas
Internacionales de Información Financiera –NIIF–, con el fin de que durante ese periodo
se puedan medir los impactos tributarios y proponer la adopción de las disposiciones
legislativas que correspondan. En consecuencia, durante el tiempo citado, las bases
fiscales de las partidas que se incluyan en las declaraciones tributarias continuarán
inalteradas. Asimismo, las exigencias de tratamientos contables para el reconocimiento
de situaciones fiscales especiales perderán vigencia a partir de la fecha de aplicación del
nuevo marco regulatorio contable…».
3. Resultado de las Investigaciones
Del análisis de los hechos evidenciados y de las pruebas recolectadas, el auditor

procederá a determinar la obligación de corregir las declaraciones, según las condiciones
y requisitos establecidos en el ordenamiento tributario, con el fin que, dentro de la
_____________________________________________________________________________________
oportunidad legal el contribuyente pueda subsanar la inconsistencia o el funcionario
profiera la actuación administrativa correspondiente y los respectivos informes.
VIII. ASPECTOS PROBATORIOS Y DE NOTIFICACIÓN
En cumplimiento de lo consagrado en el artículo tercero de la Resolución nro. 000074 de

29 de diciembre de 2017, modificada por la Resolución nro. 000010 de 31 de enero de
2019, por la cual la U.A.E. DIAN adoptó la Política de Prevención del Daño Antijurídico, en
particular en materia probatoria en las actuaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y
en concordancia con lo contemplado en el Título VI del Libro Quinto del Estatuto
Tributario, se hace énfasis en que toda prueba que obre en el expediente debe ser
válidamente decretada, practicada y allegada al expediente, atendiendo el debido proceso
y las oportunidades señaladas en el Estatuto Tributario y demás normas concordantes.
La valoración que se haga a las pruebas debidamente recaudadas debe estar enmarcada
dentro de la vigencia de las normas que rigen los hechos materia de verificación y «(…)
ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de
las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos
actos», tal como lo establece el artículo 176 del Código General del Proceso.
Deberá tenerse en cuenta que para que la contabilidad constituya prueba esta debe
cumplir con lo establecido en los artículos 772 al 777 (en especial el artículo 774) del
Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 51 del Código de Comercio el cual
establece que «Harán parte integrante de la contabilidad todos los comprobantes que
sirvan de respaldo a las partidas asentadas en los libros, así como la correspondencia
directamente relacionada con los negocios».
Así mismo y atendiendo a lo dicho por el Consejo de Estado Sección Cuarta en sentencia
de 1 de agosto del 2016, radicado nro. 25000233700020130023201, nro. interno 21000,
posición reiterada en sentencia de 10 de mayo de 2018, radicado nro. 13001-23-31-000-
2011-00783-01, nro. interno 21323, se debe efectuar una revisión no sólo a los asientos
contables sino también a los soportes documentales.
Para los contribuyentes no obligados a llevar contabilidad el auditor prescribirá practicar

pruebas documentales, cruces de información, etc., éstas deben observar los parámetros
propios de cada medio probatorio.
Si la prueba allegada por el contribuyente no es procedente, deben fundamentarse

expresamente las razones por las cuales carece de utilidad, pertinencia e idoneidad. Se
precisa que la decisión de rechazo de cualquier prueba debe estar debidamente
sustentada y motivada en el acto correspondiente.
Es importante que se tenga en cuenta la última regulación probatoria en materia de

inspección tributaria virtual, inspección contable virtual y visitas administrativas virtuales
de inspección, vigilancia y control, en materia tributaria, como consecuencia de la
pandemia COVID 19, contenida en el Decreto 807 del 4 de junio de 2020, en lo que es
aplicable.
El acto que decrete la prueba debe ser notificado de acuerdo con los artículos 563 a 568
del Estatuto Tributario. A su vez, de las visitas que se realicen y de las pruebas que se
recauden, se debe dejar constancia en las actas que para el efecto se elaboren, las
cuales deben estar firmadas por el contribuyente o su apoderado.
_____________________________________________________________________________________
De otro lado, en cuanto a la notificación de los actos administrativos se debe dar estricto
cumplimiento al procedimiento establecido en los artículos 563, 564, 565, 566-1 y 568 del
Estatuto Tributario. En especial se debe revisar si el contribuyente ha informado una
dirección procesal para notificaciones o si actúa ante la Administración por intermedio de
apoderado o representante, para así evitar futuras nulidades por indebida notificación.
Se recuerda que de conformidad con lo previsto en el artículo 568 del Estatuto Tributario
para los actos administrativos devueltos por el correo y notificados mediante aviso en el
portal web de la DIAN, se debe dejar evidencia en el expediente de la notificación
realizada en un lugar de acceso al público de la entidad, certificación que expedirá la
dependencia de Documentación o de quien haga sus veces en la seccional en aplicación
del IN FI 0033 sobre «Notificación por Estado».
Es importante tener en cuenta lo dispuesto en materia de solidaridad para efectos de la

notificación de las actuaciones a los deudores solidarios, dentro de lo que se contempla la
modificación efectuada por el artículo 72 de la Ley 2010 de 2019 al artículo 793 del
Estatuto Tributario.
Es de anotar que es potestativo del auditor y/o su jefe determinar el tipo de prueba que
deba practicarse, teniendo en cuenta que deben ser conducentes, pertinentes y
necesarias y deben observar las ritualidades propias de cada medio probatorio.
IX. CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN
1. Para el desarrollo del presente programa se establece el siguiente cronograma de

ejecución para la etapa correspondiente a la investigación a los presuntos
proveedores de facturas, que puede ser ajustado si existen circunstancias que
ameriten su modificación, evento en el cual es necesario que queden registradas
en las respectivas ayudas de memoria las causas que justifican tal decisión,
informando de dichos cambios a esta Subdirección.
ACTIVIDAD FECHA
Depuración de seleccionados y Dentro de los tres (3) días hábiles

revisión de la normatividad y los siguientes, contados a partir del día
lineamientos aplicables a la acción de siguiente de la recepción del presente
control. Memorando.
Reunión de nivel directivo. En la misma semana en que se reciba

el lineamiento se debe realizar la
reunión de nivel directivo.
Asignación a los funcionarios de los Dentro de los cinco (5) días hábiles
casos seleccionados para siguientes a la celebración de la reunión
investigación. del Nivel Directivo.
Envío a la Subdirección de Gestión de Dentro de los tres (3) días hábiles

Fiscalización Tributaria del Acta que siguientes a la celebración de la
contenga las decisiones tomadas. Reunión de Nivel Directivo.
Apertura de las investigaciones. Dentro de los diez (10) días hábiles

siguientes a la asignación de la
investigación.
_____________________________________________________________________________________
Conformación de los expedientes Dentro de los cuatro (4) meses
investigación / recolección de las siguientes al auto de apertura y dentro
pruebas y/o evidencias y decisión final. del término legal.
De conformidad con lo establecido en el literal a) numeral 3 del Memorando 297 de 2016

se solicita a las Direcciones Seccionales enviar a la Coordinación de Gestión Técnica
informes con los casos exitosos y/o con las dificultades técnicas que hayan tenido en el
desarrollo del programa o a acción de control, relacionadas entre otros elementos con el
objetivo, los criterios de selección o lineamientos, así:
Para las investigaciones adelantadas como presuntos proveedores a más tardar el 27

de febrero de 2021 y un informe final el 23 de abril de 2021.
2. Para el desarrollo del presente programa se establece el siguiente cronograma de

ejecución para la etapa correspondiente a la investigación a adquirientes, que
puede ser ajustado si existen circunstancias que ameriten su modificación, evento
en el cual es necesario que queden registradas en las respectivas ayudas de
memoria las causas que justifican tal decisión, informando de dichos cambios a
esta Subdirección.
ACTIVIDAD FECHA
Asignación a la URIIT: Estudio y Dentro de los tres (3) días hábiles
revisión de la normatividad y de los siguientes, contados a partir del día
lineamientos aplicables al programa. siguiente de recibidos los seleccionados
objeto del presente Memorando.
URIIT: Agendamiento y realización Dentro de los diez (10) días hábiles
de citas en la Seccional con los siguientes al estudio y revisiones previas.
contribuyentes para invitarlos a
corregir la declaración.
URIIT: Si hubiere lugar a ello, enviar

oficio persuasivo a los contribuyentes
que asistieron a la cita en la
Seccional y reiterar la invitación a
subsanar. La etapa de envío de oficios persuasivos
no debe superar los quince (15) días
Enviar oficio persuasivo a los hábiles siguientes a la etapa anterior.
contribuyentes que no atendieron la (15) días hábiles.
cita en la Seccional informando las
razones que originan la investigación
e invitándolos a subsanar las
inconsistencias de la declaración.
En el oficio persuasivo se debe
conceder a los contribuyentes un
plazo máximo de diez (10) días
hábiles para que realicen las
correcciones correspondientes.
URIIT: Elaboración informe de los Dentro de los tres (3) días hábiles
funcionarios de cada caso. siguientes a la realización de la cita con los
contribuyentes o a la respuesta del oficio
persuasivo o al vencimiento del término
_____________________________________________________________________________________
concedido en el oficio persuasivo para
corregir sin que hubiera dado respuesta.
URIIT: Presentación informe al Nivel Presentar informe en la reunión más

Directivo de la Dirección Seccional. próxima a la fecha anterior teniendo en
cuenta la periodicidad de la Reunión del
Nivel Directivo, sin que supere una
semana.
Envío a la Subdirección de Gestión Dentro de los tres (3) días hábiles
de Fiscalización Tributaria del Acta siguientes a la celebración de la reunión
que contenga a las decisiones del Nivel Directivo.
tomadas.
Asignación de los casos Dentro de los dos (2) días hábiles
siguientes a la celebración de la reunión
del Nivel Directivo.
Apertura de las investigaciones. Dentro de los diez (10) días hábiles

siguientes a la asignación de la
investigación.
Conformación de los expedientes Dentro de los cuatro (4) meses siguientes
Investigación / recolección de al auto de apertura.
pruebas y/o evidencias decisión final.
De conformidad con lo establecido en el literal a) numeral 3 del Memorando 297 de 2016

se solicita a las Direcciones Seccionales enviar a la Coordinación de Gestión Técnica
informes con los casos exitosos y/o con las dificultades técnicas que hayan tenido en el
desarrollo del programa o a acción de control, relacionadas entre otros elementos con el
objetivo, los criterios de selección o lineamientos, así:
Para las investigaciones adelantadas como adquirientes, se debe rendir un primer

informe dos meses después de recibida la información de las Seccionales que
adelantaron la investigación a los presuntos proveedores y, un último informe, un mes
después de haber rendido el primero.
X. EVALUACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROL
La evaluación y seguimiento de la acción de control se realizará a través de la «Matriz de

seguimiento de programas y campañas de control -CTPCC» Memorando 38 del 10 de
febrero de 2017.
La Subdirección de Gestión de Fiscalización Tributaria realizará seguimiento de los

avances de esta acción de control a través de los informes de cargas de trabajo, informes
SIE o verificaciones directas a las investigaciones, con el propósito de realizar los ajustes
que se consideren pertinentes cuando sean del caso.
XI. REPORTE DE IRREGULARIDADES
En cualquier etapa de la investigación, los funcionarios involucrados que identifiquen

alguna situación o circunstancia que requiera la actuación de otra autoridad deberá:
_____________________________________________________________________________________
1. En relación con el Registro Único Tributario RUT del contribuyente investigado o de

un tercero, hacer la respectiva solicitud de inscripción, suspensión o actualización
de oficio, utilizando el formato establecido para cada tipo de solicitud.
2. Elaborar y enviar los reportes ROS de encontrarse mérito para ello.
3. Reportar a la Fiscalía a través de la División de Gestión Jurídica o quien haga sus

veces en la Seccional, la existencia de software pirata, por omisión de agente
retenedor o recaudador de los impuestos de IVA, Impuesto Nacional al Consumo o
Retención en la Fuente, así como de cualquier conducta que tenga incidencia
penal.
4. Reportar a la Junta Central de Contadores las irregularidades detectadas en

relación con contadores y revisores fiscales.
5. Dar aplicación a lo ordenado por esta Subdirección en el memorando 285 de

agosto de 2014, sobre alerta de seguimiento y control a operaciones con
proveedores ficticios y respecto de verificar si es procedente dar aplicación a lo
establecido en el artículo 660 del Estatuto Tributario, atendiendo el procedimiento
previsto en los artículos 661 y 661-1 ibidem.
6. Los demás reportes que se requieran cuando sea necesario.
16 DIC 2020
PAOLO BEDOYA RONDÓN

Subdirector de Gestión de Fiscalización Tributaria
SANDRA NANCY BARAHONA NOVA

Jefe Coordinación de Gestión Técnica
Proyectó: Marco Peñuela Beltrán

Reviso: Sandra N. Barahona N.
Aprobó: Carolina Cuellar Rojas

Memorando 000218 16122020

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Memorando 000218 16122020

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100211229

PARA: DIRECTORES SECCIONALES DE IMPUESTOS, DIRECTORES

DE: SUBDIRECTOR DE GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA

FECHA: 16 DIC 2020

Este lineamiento se pone en conocimiento de los funcionarios de las Divisiones de

PAOLO BEDOYA RONDÓN

SUBDIRECCIÓN DE GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA

Así, desde la Coordinación de Programas de Control y Facilitación de la Subdirección de

II. MARCO JURÍDICO

Sin perjuicio de la normativa concordante y aquellas que rigen el proceso tributario, se

III. FUENTES DE INFORMACIÓN

Para la definición de los potenciales seleccionados, la Coordinación de Programas de

- Información obtenida del Modelo de Inteligencia Corporativa IBM Cognos versión

IV. POBLACIÓN OBJETIVO

-Entidades públicas (casilla 62 del RUT).

De acuerdo con el documento de apoyo «CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL PROGRAMA DE

«[5.1] Diferencias en ingresos declarados en renta.

Se calcula la diferencia entre los ingresos totales declarados por el contribuyente en

[5.2] Diferencias en IVA generado declarado.

Se calcula la diferencia entre el IVA generado declarado por el contribuyente en sus

[5.3] Selección de presuntos proveedores ficticios.

Se seleccionan como presuntos proveedores ficticios aquellos contribuyentes que

[5.4] Selección de adquirientes.

Se seleccionan a nivel de adquirientes los contribuyentes que reportan presuntos

Para el año gravable 2017, solamente se incluyen adquirientes que en su

VI. ACTIVIDADES A DESARROLLAR EN EL PROCESO DE FISCALIZACIÓN Y

1. Recibir los documentos que dan origen a la acción de fiscalización

Previo a la realización de este programa en el Nivel Local el Jefe de la División de Gestión

El funcionario auditor debe analizar la información allegada de los seleccionados, tanto de

Se debe tener presente que, en los criterios de selección establecidos en el documento

Además, para aquellas seccionales en donde les son asignados seleccionados

La información relacionada con los seleccionados y los lineamientos de auditoría es

2.1 Presuntos proveedores de facturas.

Recibido el listado de seleccionados de los presuntos proveedores de facturas se debe

Indagar si existen investigaciones en curso por el mismo período y año gravable, de

Con la información allegada desde las seccionales que adelantaron la respectiva

3. Etapa persuasiva — Unidad de Reacción Inmediata e Inteligencia Tributaria

 En caso de que los contribuyentes que asistieron a la cita en la Seccional no

 Enviar oficio persuasivo a los contribuyentes que no atendieron la cita en la

Cualquiera que sea el medio de contacto, al contribuyente se le debe dar la oportunidad

En esta etapa se deberá suscribir un acta en la que se deje constancia de lo sucedido en

4. Reunión de Nivel Directivo

Copia de las actas suscrita será enviada a la Subdirección de Gestión de Fiscalización

Los casos que obedezcan al no cumplimiento de los criterios de selección se deben

5. Reparto de las Investigaciones

VI. ACCIÓN FISCALIZADORA

A los seleccionados como presuntos proveedores de facturas se les debe generar el

A los seleccionados como adquirientes y que de acuerdo a la decisión tomada en la

Es de precisar que las acciones de fiscalización se adelantarán teniendo en cuenta las

El programa está dirigido a los contribuyentes considerados como presuntos proveedores

Con la información suministrada por la Subdirección de Gestión de Análisis Operacional

Se debe tener en cuenta que en la medida que se encuentren nuevas pruebas o se

2.1 Presuntos proveedores de facturas de operaciones simuladas.

Con la actuación administrativa que se haya definido en el Plan de Auditoría, se

Es menester que se adelante la visita al contribuyente en la que se establezca el

Cuando se requiera información de los adquirientes de otra Seccional, se les contacte,

Luego de adelantada esta etapa en la que ya se tiene el resultado de las auditorías se

 Cuando el resultado sea que existen elementos que determinen la existencia de

 Cuando el resultado sea que no se presentan operaciones simuladas, se informará

Con base en la información suministrada por la Seccional en donde se adelantó la

Con la actuación administrativa que se haya definido en el Plan de Auditoría, se

 Cuando los costos y/o deducciones se justifiquen con endeudamiento, verificar

 En lo relacionado con los descuentos tributarios se debe establecer que cumpla