La gerencia Social y el Valor Público

Karen M. Mokate
José Jorge Saavedra
INDES/BID

La esencia de la gerencia social radica en la generación de valor público (Moore, 1995) a través
de las políticas, programas y proyectos sociales. El enfoque en valor público brinda a la gerencia
social un enfoque estratégico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de
confianza y legitimidad a través de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers,
2002)

Este enfoque implica que importan los resultados de las intervenciones, pero también importan
los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los procesos que se
establecen entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y los
ciudadanos generan valor en si mismo.

Tambien implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan
a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”.
Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendiente de las percepciones y reacciones del
público, para mantener dialogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.

¿En qué consiste el valor público?

“Valor” se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce entre
necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se entregan. El valor
público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadanía colectiva, o el
conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.

El valor público surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos/
usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras; la
construcción de comunidad, ciudadanía, democracia y capital social; y la misma realización de
procesos públicos que demuestran el buen uso de recursos públicos. Brota del bienestar creado
por la simple buena y eficiente entrega de servicios, como también de los impactos de los
servicios y otras estrategias para la promoción del desarrollo, como también del fortalecimiento
del Estado democrático, la construcción de ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los
ciudadanos.

Las preferencias públicas necesariamente están en el corazón del valor público. (Kelly y Muers,
p. 6). No obstante, lo “público” no se trata de una mera agregación de preferencias individuales,
sino de una decisión colectiva con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser
producido) para el conjunto social. Se trata de identificar lo que se necesita para avanzar hacia
“la sociedad que queremos”. Alford (2002) señala:

“Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir,

concepciones acerca de cómo deberían ordenarse las cosas, de qué debería recibir quien
o de qué nuevos valores deberían promoverse, que se fundan en motivaciones o fines
sociales y normativos. En su forma más extrema, algunos ciudadanos podrían apoyar
una política particular aún cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su
implementación, porque la consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la
sociedad en su conjunto...” (p. 6)
Este concepto nos obliga a preguntar ¿Cómo se expresa o se determina el valor público?
Tratándose de una decisión colectiva, los mecanismos de expresión y decisión con respecto a lo
que es valioso siempre van a ser imperfectos: representación política, espacios públicos de
deliberación y concertación. La noción de valor público propone la necesaria utilización de
dichos mecanismos – con todas sus imperfecciones – para determinar lo que se considera
valioso. Por lo tanto, la gerencia social es necesariamente participativa; la toma de decisiones
sobre lo “público” requiere de consulta, dialogo y deliberación.

La Gerencia: de la Administración Burocrática a la Creación de Valor Público

Si partimos de una definición genérica de la gerencia como el proceso de asumir y cumplir

responsabilidades por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y Richards, 1990) resulta
evidente que el juicio con respecto al desempeño gerencial va a ser estrechamente vinculado con
los resultados generados por dicho sistema. La gerencia pública durante las últimas décadas en
América Latina ha sido juzgado a la luz de los crónicos problemas de pobreza, desigualdad y
desconfianza. Así, ha surgido la exigencia por parte de la ciudadanía respecto a una mejor
gerencia de las intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad
y facilitar una transición hacia un futuro mejor – la demanda por una gerencia social eficaz y
eficiente. Esta demanda no sólo se relaciona con un uso más eficiente de recursos públicos e
intervenciones más efectivas en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino también
más y mejores políticas y servicios públicos bajo un criterio de participación y rendición de
cuentas ante la sociedad civil.

Estas demandas han generado un continuo desarrollo respecto a la concepción de la

responsabilidad de los gerentes públicos. A continuación se exponen tres distintos enfoques
desarrollados en esta materia, con el fin de reflexionar sobre los posibles aportes de cada uno a la
construcción de un marco conceptual para la gerencia social.
1
El Enfoque Tradicional de la Administración Pública

La administración pública tradicional se basa en unas responsabilidades por trabajo

administrativo limitado al cumplimiento de lo legalmente asignado, es decir el mandato. En este
enfoque, los mandatos, representados por requerimientos formales, leyes, ordenanzas, artículos de
constitución, decretos, estatutos y otros similares, guían la conducción de las responsabilidades
por el comportamiento del sistema (Bryson, 1995). Estos mandatos son formales y definen los
propósitos, las responsabilidades y el alcance de la organización mediante un conjunto de normas
promulgadas por el poder legislativo y firmadas por cargos electos.

Con este enfoque, el propósito de la gerencia consiste en implementar leyes aprobadas por la
legislatura como representantes del pueblo. Los administradores públicos son legalmente
responsables por cumplir con los procedimientos legales así como con ciudadanos y empleados
según los términos y estándares fijados por su mandato. La rendición pública de cuentas requiere
que las funciones del gobierno se desempeñen con legalidad y ética.

La responsabilidad en el enfoque administrativo tradicional está definida y delimitada por lo que

diga el mandato, independientemente de cambios en la coyuntura, en las demandas ciudadanas o
en los propósitos gubernamentales y la rendición de cuentas es principalmente hacia los

1 Los conceptos de este acápite están inspirados en Moore (1995) Y Kettl (2000).
mandantes. Los directivos públicos deben imaginar que los mandatos políticos les llegan de
manera coherente en políticas bien definidas. Como productos de intensos procesos políticos, las
políticas gozarían de toda legitimidad moral que el proceso democrático puede otorgarles.

Sin embargo, esta concepción tradicional no consideró lo que podría suceder si la realidad
política no obedece al ideal descrito. A menudo los mandatos políticos llegan cargados de
ambigüedades, intereses difíciles de reconciliar, mandatos incoherentes, e incluso se produce
incertidumbre respecto a qué objetivos son prioritarios en el caso que surjan conflictos.

En la práctica, frente a situaciones complejas, los administradores públicos buscan en los

mandatos formales una guía y dirección para la toma de decisiones. No obstante, lo que
usualmente encuentran son mandatos genéricos, abstractos, desactualizados u obsoletos. Los
mandatos suelen expresarse en una jerga ambigua, llena de frases llamativas que se prestan a
múltiples interpretaciones. Sin embargo, en vez de interpretar el espíritu del mandato o de
utilizarlo como un documento que estipula el objeto de la organización como punto de partida, los
administradores guiados por el enfoque administrativo lo interpretan como una camisa de fuerza,
lo que les impide ser creativos, imaginativos y los limita a cumplir con lo estrictamente normado.

Entendiendo que la noción de un trabajo administrativo limitado al cumplimiento de lo

legalmente asignado era insuficiente frente a los desafíos de la gerencia pública, se suscitaron
varias reformas llevadas adelante durante la década de los 80 y 90 desembocando en una nueva
concepción denominada la Nueva Gerencia Pública (NGP).
2
La Nueva Gerencia Pública

Este enfoque basa su propuesta en el entendido de que la responsabilidad de la gerencia pública

está ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión, y no sólo al cumplimiento de sus mandatos. La
Nueva Gerencia Pública (NGP) busca reducir los costos del gobierno, hacer del gobierno un socio
amigable para los ciudadanos como también para las empresas, mejorar la capacidad de
administrar de los gestores públicos y por último, mejorar la productividad. Bajo un nuevo
precepto de mecanismos de mercado que incrementan la eficacia y eficiencia del desempeño de
los servicios públicos, diversos países llevaron adelante importantes reformas hacia la
modernización del Estado.

Este movimiento ha girado en torno a seis ideas centrales: a) la búsqueda de mayor

productividad, b) más confianza del público en los mercados privados, c) una sólida orientación
hacia el servicio, d) una mayor descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales, e) una
capacidad incrementada para diseñar y realizar un adecuado seguimiento de las políticas públicas,
y finalmente f) tácticas para mejorar la responsabilidad sobre los resultados.

El abordaje de la NGP busca reemplazar procesos basados en reglas y autoridad con tácticas
basadas en el mercado e impulsadas por la competencia, así como desarrollar herramientas
similares a las utilizadas por el sector privado. Parte central de la reforma supone que los gerentes
públicos sean responsables de la generación de resultados de su gestión. Para ello, los gerentes
necesitan flexibilidad en el diseño y gasto de sus presupuestos, posibilidad de seleccionar y
contratar los mejores empleados, y cierta holgura en la compra y provisión de los equipos
necesarios para realizar las tareas en cuestión.

2 Los conceptos de este acápite están inspirados en Kettl (2000).

La NGP propone separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la
burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos impulsados por el
mercado, lograr metas y resultados transparentes, y por último dar la suficiente flexibilidad a los
administradores del gobierno para determinar cómo alcanzar estas metas. De esta manera el
movimiento de la reforma se concentra en herramientas administrativas tipo sector privado,
donde la principal preocupación es la mejora de la gestión, productividad y eficiencia.

Bajo esta perspectiva la solución a todos los problemas públicos es quitarle al Estado la
responsabilidad de la gestión pública y entregarla al sector privado o por lo menos a mecanismos
del sector privado, donde el sistema de rendición de cuentas está enfocado principalmente en los
clientes que reciben los bienes y servicios públicos.

Más allá de los resultados y alcances que las reformas lograron en los distintos países, la nueva
gerencia pública dejó un nuevo marco conceptual sobre la responsabilidad de los funcionarios
públicos. Estos deben dejar de comportarse como simples administradores de oficinas públicas y
convertirse en gerentes responsables por los resultados de sus organizaciones.

La NGP no contempla temas de valores sociales, equidad, capacidad de respuesta

(responsiveness), políticas públicas, leyes, ciencias políticas o sociología, siendo que todas ellas
se constituyen en premisas para la viabilidad política de las reformas. (Jones y Thompson,1999)

Tanto el enfoque de la administración tradicional como el de la NGP fueron criticados por sus
limitaciones; en el primer caso, por restringir la gerencia pública al cumplimiento del mandato; y
en el segundo, por centrarse en propuestas de mejora de productividad y herramientas adoptadas
del sector privado.

Frente a este contexto nació un enfoque mucho más desafiante, sosteniendo que en sistemas
democráticos, la responsabilidad de los gerentes públicos es la creación de valor para la sociedad
y no sólo así el logro de productividad en sus organizaciones. Es decir, no basta con dar
cumplimiento a los mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia
en la administración de servicios públicos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo
que se hace y los beneficios reales para la sociedad; es esta noción la que está en el corazón de la
propuesta del valor público como marco conceptual.
3
La Creación de Valor Público

El enfoque gerencial basado en la creación de valor público toma los mandatos como puntos de
partida, y no como fines por sí mismos. De igual manera, toma de la nueva gestión pública (NGP)
la importancia de la gestión enfocada en resultados, pero no simplemente de los resultados
operativos, su productividad, efectividad y eficiencia, sino también desde la importancia y
pertinencia del impacto.

El enfoque de valor público amplía la forma en la que se mide el desempeño del gobierno y guía
las decisiones sobre políticas públicas. Esta aproximación holística, mirando la totalidad de los
impactos de las acciones del gobierno, puede fortalecer la formación de mejores políticas públicas
y las relaciones entre diversos involucrados de las políticas públicas (ciudadanos, gobierno,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones de sociedad civil, entre otros).

3 Los conceptos de este acápite están inspirados en Kelly y Muers (2002) y Moore (1995).
En este caso, importan no sólo los resultados de las intervenciones sino también los procesos
aplicados para generar dichos resultados, ya que la interacción entre las organizaciones
responsables por una creación de valor público y los ciudadanos genera valor en sí mismo.
4
Una Comparación de los Tres Enfoques

El Cuadro 1 resume algunas de las diferentes dimensiones del enfoque de administración

tradicional, la nueva gerencia pública (NGP) y el enfoque gerencial basado en la generación de
valor público.

Cuadro 1: Diferentes Enfoques sobre la Responsabilidad del Gestor Público

(Adaptado de Kelly y Muers)

Administración Pública
Nue va Ge re ncia Pública Valor Público
Tradicional

Inte ré s Público
O bje tivo Principal
Mode lo Dominante de
Accountability
Siste ma de Entre ga Pre fe rido Jerárquico
Agregación de preferencias
Preferencias públicas
Definido por políticos o individuales, evidenciadas
evidenciadas en
expertos por elecciones en el
deliberación pública
mercado
Gestión de: servicios,
Gestión de insumos y satisfacción, resultados,
Gestión de insumos
productos confianza y legitimidad del
gobierno
Hacia arriba, formal, Hacia arriba, por medio de
Múltiple, interactivo
jerárquico contratos de desempeño
Privado o público con
Múltiple
gestión distante

Monopolio público en el Escepticismo con respeto al Socialización del ethos del

Ethos de Se rvicio Público
ethos del servicio ethos del servicio público servicio

Voto por representantes

Voto por representantes
Rol de la Participación gubernamentales, uso de Multi-facética
gubernamentales
encuestas de satisfacción
Respuesta a
losciudadanos/usuarios.
Respuesta a autoridades
Me tas Ge re nciale s Metas de desempeño Mantener confianza y
polìticas
legitimidad por buena
enterga de servicios

Con el enfoque tradicional de administración pública, el interés público estaba definido por
políticos y expertos, posteriormente y en el marco de la Nueva Gerencia Pública (NGP) éste fue
entendido como la agregación de demandas individuales, para finalmente desde la perspectiva de
generación de valor público pasar a ser definido por la propia sociedad por diversos mecanismos
colectivos

Si bien bajo el enfoque tradicional el objetivo principal del gestor público estaba concentrado en
una simple gestión de insumos de acuerdo al mandato, bajo la nueva gerencia pública este
concepto se amplió a la eficiencia en la administración de los recursos. El enfoque de valor

4 Los conceptos de este acápite están inspirados en Kelly y Muers (2002), Moore (1995) y Alfford (2002)
público, por su parte, no se limita a contemplar los criterios de eficacia y eficiencia, sino que
incorpora la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía como elemento central.

En lo que respecta a los modelos de gestión tanto en la administración pública tradicional como
en la nueva gerencia pública éstos son de carácter formal siguiendo rutas jerárquicas de abajo
hacia arriba. La perspectiva de generación de valor público, por su parte, abre una mayor
flexibilidad en la gestión constituyéndose en un modelo múltiple e interactivo, es decir, supone
que los gestores no sólo responden y rinden cuentas a su inmediato superior sino que de manera
genérica deben responder a todos los actores involucrados.

En otras palabras, conduce a esfuerzos que pasan de limitarse al mandato de escuchar a las voces
de la autoridad formal, para escuchar a la “voz ciudadana” donde ésta última no sólo está
compuesta por los grupos con representación formal, sino también contempla a los diversos
grupos de interés que componen a la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploración continua
de las necesidades y expectativas de los ciudadanos, y define los beneficios de la gestión pública
como lo que efectivamente es percibido en las diversas dimensiones del bienestar de los
ciudadanos.

Los diferentes enfoques anteriormente expuestos muestran diversos esfuerzos por incorporar bajo
un único esquema el alcance y complejidad de la gestión pública. Cada uno de ellos tiene su sitio,
y se constituye en un valioso aporte en el desarrollo del conocimiento en este ámbito. De hecho,
cada uno de ellos ha influenciado de alguna manera en los demás. En este sentido, el uso del
marco conceptual de la gerencia enfocada en la generación de valor público nos trae los
beneficios de los aprendizajes de los demás enfoques y los aportes propios del concepto de valor
público, que se presentan de manera breve a continuación.

¿Qué aporta el enfoque en “valor público” a la gerencia social?

El concepto de valor público aporta varios elementos que apoyan el desarrollo y manejo de una
gerencia estratégicamente enfocada en la generación de resultados sociales, a saber:

un punto de referencia que ayuda a los gerentes sociales a mantener una dirección
estratégica para guiar sus acciones. Permite orientar las decisiones con base en una
reflexión sencilla: ¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la
sociedad? ¿estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso?
¿algo que la sociedad estaría dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr?
Preguntas de esta naturaleza fortalecen la base del pensamiento estratégico de la gerencia
social.
una obligación de abandonar el cómodo espacio burocrático o tecnocrático de un
entender abstracto de lo que constituye el “bien común” y ejercer procesos
iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y,
por ende, lo que genera valor para el “público”. En otras palabras, conduce a esfuerzos
por escuchar la “voz ciudadana” no sólo representados por los grupos que tienen mayor
acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que
componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las
necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la
gerencia social como lo que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del
bienestar de los ciudadanos.
 una claridad conceptual asociada con la lógica de una cadena de valor, tal como la
que se presenta en la Figura 2. En este esquema, las actividades, inversiones, o líneas de
trabajo que conforman el trabajo cotidiano de los equipos responsables por las políticas,
programas y proyectos sociales se entienden como medios para facilitar el logro de los
fines últimos de la gerencia: la generación de servicios, impactos y procesos que son
valiosos para la ciudadanía. Esta cadena ayuda a enfocar el equipo gerencial de manera
estratégica y ordena el pensamiento estratégico que guía las prácticas gerenciales. En

Figura 2: una cadena de valor

este esquema, las actividades, productos y servicios no pierden importancia: mantienen
gran importancia, en su rol de vehículos para crear cambios sociales, a través de efectos e
impactos en la población objetivo. Los procesos, aunque invisibles en el esquema, tienen
importancia en la medida que sean los medios que aseguran que se logra lo representado
en cada cuadro y que fluja la cadena representada por las flechas. El esquema, sin
embargo, no daría lugar a un enfoque exclusivamente enfocado en actividades o
productos, pues éstos apenas conforman una parte del mismo. Asimismo, obligan a
abandonar un sobre-enfoque en funciones o normas, pues el valor (y, por ende, la
justificación) de las mismas tendría que asociarse con los elementos de la cadena, de
donde surja valor.
• un foco central para el rol del gerente en responsabilizarse (con otros) por procesos
que efectivamente generen resultados, habiendo reemplazado el concepto que la
obligación del gerente consiste en cumplir con su función. Esto, a su vez, implica que los
que ejercen gerencia social:
dejan de instalarse exclusivamente en la responsabilidad funcional (vertical) y
desarrollar responsabilidades transversales por los procesos de producción
dejan de verificar exclusivamente el cumplimiento de responsabilidades
funcionales (normas) y verificar resultados intermedios y finales
promueven que los miembros de la organización perciban la relación entre su
trabajo y los resultados.

Características de la gerencia social

El enfoque en la generación de valor público es determinante en moldear la naturaleza de la

gerencia social. Esta naturaleza también es afectada por la complejidad de las problemáticas
sociales y por el compromiso en los objetivos sociales de reducir la inequidad y la pobreza,
fortalecer el Estado democrático y contribuir al desarrollo de la ciudadanía. Como consecuencia,
la gerencia social tiene además las siguientes características:

• Es adaptativa, ajustándose a los cambios en el entorno o en la situación a enfrentar, en

las visiones de los actores y al mejor conocimiento de los problemas (aprendizaje). Se
 orienta hacia los usuarios-ciudadanos, habiendo reemplazado una mirada burocrática
hacia adentro (normas y funciones) y superando la impersonalidad de las normas, lo que
le brinda flexibilidad para atender a situaciones específicas.
• Se guía por criterios fundamentales de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad.
• Se basa en y promueve una perspectiva ética centrada en los valores de
responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad.
• Es integral, capaz de considerar la complejidad e interrelación de los problemas sociales
(expresada en objetivos múltiples) y conciente de la importancia de articulación con las
políticas económicas y de las necesidades de mobilizar apoyo a favor de políticas
económicas complementarias.
• Es intraorganizacional y, a la vez, interorganizacional.
• Promueve la participación y la concertación de objetivos y prioridades entre actores
con distinto poder y distintas visiones del problema y de las soluciones. Promueve redes,
foros y espacios públicos para el debate democrático y promueve interacción con
autoridades políticas, con el fin de dialogar y monitorear lo que resulta valioso para la
sociedad. Asume la deliberación política sobre valores e intereses como parte integral
del rol gerencial.
• Propone proactivamente dar respuesta a las demandas, percepciones y reacciones de la
ciudadanía (responsiveness)
• Asume un compromiso con la “responsabilización” (accountability)
• Promueve aprendizaje y ajuste, en la medida que vaya reconociendo procesos y
prácticas apropiadas para promover el desarrollo social y fortalecer las organizaciones

Competencias de la gerencia social

Las competencias son los comportamientos que el gerente social debe adoptar para desempeñar
adecuadamente las tareas y las misiones propias del rol que ocupa (Levy-Leboyer 1996). Las
competencias habilitan al gerente social (o no) a poner en uso buenas prácticas gerenciales, es
decir, a comportarse como un buen gerente.

Las competencias del gerente social incluyen un buen manejo conceptual, que le facilita entender
el entorno complejo en que se desenvuelve; un buen conocimiento o conciencia con respecto a la
gama ampliada de alternativas que podría contemplar para dar solución a problemas
identificados; la capacidad para el análisis crítico para analizar diversas alternativas propuestas y
tomar decisiones; las convicciones para ejercer una gerencia comprometida con la generación de
cambio social; las capacidades y habilidades para manejar procesos participativos, democráticos,
interorganizacionales y estratégicos y el manejo de herramientas que le permiten coordinar de
manera efectiva, eficiente, equitativa, ética y sostenible el entorno que contextualiza la iniciativa
para la cual es responsable, la organización que está a servicio de esa iniciativa y las políticas que
se proponen para generar el valor social.

Algunas habilidades que apoyan estos comportamientos incluyen:

• El Pensamiento estratégico
• La Capacidad de plantear buenas preguntas de manera oportuna
• Manejo de la ambiguedad
• Manejo de conflictos
• Comprensión del entorno social, política e institucional
• Compromiso con el desarrollo equitativo
 • Apertura a aprendizaje y ajuste
• Liderazgo estratégico
• Persuasión
• Capacidad técnica

Estas competencias y habilidades, a su vez, comparten varios elementos con los comportamientos
asociados con el ejercicio de liderazgo. De hecho, la gerencia social claramente requiere del
ejercicio de liderazgo. Como consecuencia, durante el curso que estamos iniciando, estaremos
analizando prácticas, habilidades y compromisos del ejercicio de liderazgo que apoya las
prácticas y procesos de la gerencia social.