LA NEGOCIACIN COLECTIVA EN LA LEY DEL SERVICIO CIVIL: A propsito de la

sentencia del proceso de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional peruano

WELKER VALDIVIA FLORES1

I. INTRODUCCIN
El 04 de julio del ao pasado fue publicada la Ley del Servicio Civil, Ley N 30057 (en
adelante la Ley), que establece un rgimen nico y exclusivo para quienes prestan servicio
en las entidades pblicas estatales. Sin embargo, trajo muchas polmicas sobre su
constitucionalidad, por cuanto el veinticinco por ciento del nmero legal de congresistas de
la Repblica, interpusieron una demanda de inconstitucionalidad con fecha 22 de julio de
2013, refirindose a varios artculos de la mencionada Ley, entre ellos los artculos 31.2, 40,
42 y 44.b, limitaran el derecho colectivo al trabajo de los servidores civiles, pues de su
redaccin se advierte una aparente exclusin de su derecho a la negociacin colectiva
(artculo 28 de la Constitucin), al formular una interpretacin restrictiva de las 'condiciones
de empleo' a las que se refiere el Convenio 151 de la Organizacin Internacional del Trabajo
OIT, restringiendo el ejercicio de este derecho a aquellas compensaciones no
econmicas y prohibindolo ex ante en materia de remuneraciones, limitacin que vulnera a
su vez otros dispositivos constitucionales.
Con fecha 21 de mayo de 2014 se emiti la sentencia Exp. N 00018-2013-PI/TC,
conformada por dos votos, suscritos por tres magistrados cada voto, con sus propios
fundamentos y fallos. Cabe recordar que el nmero de magistrados del Tribunal
Constitucional es de siete; sin embargo, al ser vacado el magistrado Beaumont Callirgos,
hace que los seis miembros emitieran la sentencia respectiva. De estas votaciones solo se
alcanz la mayora de votos necesaria, tal como lo requiere la Ley Orgnica del TC 2, para
declarar fundada en parte la demanda y, en consecuencia, inconstitucional la expresin o
judicial del segundo prrafo de la Cuarta Disposicin Complementaria Transitoria de la Ley
del Servicio Civil.
1 WELKER VALDIVIA FLORES, Abogado litigante, egresado de la Facultad de Derecho y
Ciencia Poltica de la Universidad Privada Antonio Guillermo Urrelo.
2 Ley Orgnica del Tribunal Constitucional. Artculo 5.- El qurum del Tribunal Constitucional es de
cinco de sus miembros. El Tribunal, en Sala Plena, resuelve y adopta acuerdos por mayora simple de
votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad o para
dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los que
se exigen cinco votos conformes. De no alcanzarse la mayora calificada de cinco votos en favor de la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, el Tribunal dictar sentencia declarando infundada la
demanda de inconstitucionalidad (...)

No obstante, existe una gran discrepancia respecto del sensible tema de la negociacin
colectiva de los servidores civiles en materia de remuneraciones, en el que tres de los
magistrados se pronunciaron en contra de este derecho y tres a favor.
II. ANLISIS DE LA SENTENCIA DE INSCONSTITUCIONALIDAD
De la sentencia N 00018-2013-PI/TC se puede aseverar seis puntos en discusin
i.

sobre la inconstitucionalidad de la Ley N 30057, a los que sealamos rpidamente:

Los artculos 31.2, 40, 42 y 44.b, as como la Tercera Disposicin Complementaria
Final y el literal a) de la Novena Disposicin Complementaria Final de la ley

ii.

impugnada, limitaran el derecho colectivo al trabajo de los servidores civiles.

Los artculos 26, 65, 72 y 77, por su parte, estaran promoviendo un trato
discriminatorio entre los servidores pblicos que ingresan por primera vez a la carrera

iii.

y aquellos que se trasladan de un rgimen laboral anterior al de la Ley 30057.

El artculo 34.b vulnerara el derecho a una remuneracin equitativa y suficiente
(artculo 24 de la Constitucin), al establecer que las compensaciones econmicas no
estn sujetas a indexaciones, homologaciones, nivelaciones o cualquier otro

iv.

mecanismo similar de vinculacin.

Los artculos 49.i y 49.k, que disponen como causales de trmino del servicio civil, la
capacidad del trabajador en caso de desaprobacin y la supresin del puesto por
causas tecnolgicas, estructurales u organizativas, contravendran el derecho a la

v.

estabilidad laboral (artculo 27 de la Constitucin)

La Cuarta Disposicin Complementaria Transitoria vulnerara los principios de
separacin de poderes (artculo 43 de la Constitucin) e independencia del Poder
Judicial (artculo 139.2 de la Constitucin), al disponer que cualquier resolucin judicial
que contravenga su mandato es nula de pleno derecho o inejecutable por el sector

vi.

pblico3.
Finalmente, la Undcima Disposicin Complementaria Transitoria contravendra el
carcter irrenunciable de los derechos laborales (artculo 26.2 de la Constitucin), al
disponer que no resulta acumulable el tiempo de servicios de aquellos servidores que
encontrndose en el rgimen pensionario del Decreto Ley 20530, opten por
incorporarse al rgimen del servicio civil.
Sobre el tema que nos atae, la Ley establece que los servidores civiles tienen derecho
a solicitar mejores condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las
posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las
funciones que en ella cumplen; sin embargo, de acuerdo con el derecho que tienen los
servidores civiles a solicitar incremento en sus remuneraciones, esta posibilidad est
prohibida en la ley del servicio civil (MARTINEZ TRELLES, 2014). A razn de todo ello,

3 Como se observar, de los seis puntos controvertidos solo alcanz el nmero de votos para
declarar la inconstitucionalidad sobre el punto (v). Notas de autor

el derecho de la negociacin colectiva en materia de remuneraciones ha quedado en la

duda, pues al emitirse la sentencia en anlisis, el primer grupo de magistrados se
mostraron en contra y el segundo grupo a favor.
II.1.

POSICIONES EN CONTRA DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA EN MATERIA

DE REMUNERACIONES
Estos magistrados fueron los siguientes: Urviola Hani, Eto Cruz, y lvarez Miranda.

2.1.1 La negociacin colectiva en la Administracin pblica.

Al respecto, a partir de una interpretacin sistemtica de los artculos 28 y 42 de la
Constitucin ha reconocido, que las organizaciones sindicales de los servidores
pblicos tambin son titulares del derecho a la negociacin colectiva, sobre la base del
artculo 28, aunque con las particularidades y excepciones que establece el artculo 42
(fundamento 52 de la STC 0008-2005-PI/TC, ratificado en el fundamento 1 de la STC
0206-2005-PA/TC). En ese sentido, y aun cuando el precitado artculo 42 no hace
referencia expresa a este derecho, ello no obsta para su reconocimiento, toda vez que
dicha disposicin s establece el derecho de sindicacin de los servidores pblicos,
presupuesto material para el ejercicio de la negociacin colectiva, la misma que, se
enmarca como un derecho fundamental de configuracin legal, bajo los cnones
establecidos en el fundamento 12 de la STC 1417-2005-PA/TC4.
Sin embargo, este grupo de magistrados establece que no corresponde considerar
dentro del bloque de constitucionalidad del derecho a la negociacin colectiva
establecida en el artculo 28 de la Constitucin al Convenio 154 de la OIT al no haber
sido ratificado por el estado peruano dicho instrumento internacional5.
De otro lado, es preciso determinar el parmetro normativo que se utilizar para el
examen de constitucionalidad correspondiente, de conformidad con la Cuarta Disposicin
Final y Transitoria de la Constitucin y el artculo V del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional. Si bien este Tribunal ha establecido como bloque de
constitucionalidad del artculo 28 de la Constitucin e indirectamente del artculo 42, a los
Convenios 98, 151 y 154 de la OIT, tal como se advierte del fundamento 8 de la STC 25662012-PA/TC y fundamento 18 de la STC 3561-2009-PA/TC, resulta insoslayable advertir
que el ltimo de los convenios referidos no ha sido ratificado por el Per. Por ello, a fin de
hacer un uso adecuado de esta categora jurdica, no corresponde considerar al Convenio
154 de la OIT dentro del bloque de constitucionalidad del derecho a la negociacin
colectiva, pues slo "los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del
derecho nacional" (artculo 55 de la Constitucin), normativa acorde con lo dispuesto en el

4 () Y es que si bien algunos derechos fundamentales pueden tener un carcter jurdico abierto,
ello no significa que se traten de derechos en blanco, es decir, expuestos a la discrecional
regulacin del legislador, pues el constituyente ha planteado un grado de certeza interpretativa en su
reconocimiento constitucional directo () STC EXP. N. 1417-2005-AA/TC caso Manuel Anicama
Hernndez. Lima, fundamento 12.
5 HARO CARRANZA, J. E. (2014). Anlisis de la Sentencia del Proceso de Inconstitucionalidad
contra la Ley del Servicio Civil . ADMNISTRACIN PBLICA & CONTROL, 26.

artculo 2.b de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, razn por la cual
dicho convenio no puede considerarse parte del derecho interno (STC 00018-2013-PI/TC,
fundamento 57).

Del mismo modo, consideran de gran importancia el principio de equilibrio

presupuestario adems de estar reconocido en los artculos 4 del Convenio 98, 7 del
Convenio 151 y 5.1 del Convenio 154 de la OIT, tambin ha sido recogido en los
artculos 77 y 78 de nuestra Constitucin, al establecer que "El presupuesto asigna
equitativamente los recursos pblicos, su programacin y ejecucin responden a los
criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin", y que "El
proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado. Es as, a entender del
Tribunal Constitucional, los deberes estatales de garanta y promocin del derecho a la
negociacin colectiva en la administracin Pblica, as como los fines dirigidos a la
mejora de las condiciones de vida y trabajo de los servidores, y el logro del bienestar en
las relaciones de estos con sus empleadores, mantienen plena vigencia en el mbito de
las compensaciones no econmicas a travs de la negociacin colectiva. De otro lado,
para ser coherente con las obligaciones que derivan del artculo 7 del Convenio 151 de
la OIT, debe procurarse tambin alguna medida idnea para que los trabajadores
reclamen sus legtimas aspiraciones salariales -independientemente de los criterios
objetivos establecidos por los artculos 29 al 32 de la Ley 30057- a travs de un
mecanismo alternativo6.
II.2.

POSICIONES A FAVOR DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA EN MATERIA DE

REMUNERACIONES

Estos magistrados fueron los siguientes: Mesa Ramrez, Vergara Gotelli y calle Hayen.
II.2.1. El derecho a la negociacin colectiva en los servidores pblicos.
De las disposiciones de la Ley podemos extraer dos artculos que enfticamente limita
los reclamos de los trabajadores pblicos individual o colectivamente con relacin a
las "compensaciones no econmicas", desconociendo el derecho a reclamar con
respecto a las remuneraciones, cuando muchas veces los servidores pblicos han
ejercido su derecho de huelga y su derecho a la negociacin colectiva es respecto del
conjunto de sus derechos remuneratorio. A saber el artculo 42 de la Ley, reza que: "Los
servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no econmicas,

6 La interrogante es Cul es el medio alternativo o idneo para que los servidores pueden
canalizar sus justa aspiraciones de naturaleza remunerativa? Al respecto HARO
CARRANZA, J. E. (2014) nos dice Adicionar a ello la consulta en materia remunerativa
podra llevar a una situacin conflictual, no debemos olvidar que la demarcacin entre
consulta y la negociacin no est siempre clara y que una consulta de buena fe puede
desembocar en un resultado satisfactorio que una negociacin puramente formal sin un
verdadero deseo de obtener resultados.
4

incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las

posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones
que en ella se cumplen". Y el artculo 44.b de la Ley seala que: La contrapropuesta o
propuestas de la entidad relativas a compensaciones econmicas son nulas de pleno derecho.

El Tribunal Constitucional alega que el derecho a la negociacin colectiva debe ser

tutelado desde la Constitucin y los Convenios de la OIT, su ejercicio est vinculado al
ejercicio del derecho de huelga, y ambos, cuando se trata de servidores pblicos, estn
inescindiblemente relacionados con el ejercicio del derecho de sindicacin; por lo que
prohibir a las organizaciones sindicales que agrupan a servidores pblicos el ejercicio del
derecho a la negociacin colectiva para obtener beneficios econmicos, importa afectar
directamente su contenido esencial, e indirectamente, afecta el derecho de sindicacin,
al privar a las organizaciones sindicales de una "herramienta" o "instrumento" que le
permita exigir mejoras econmicas para sus asociados, sea a travs de incrementos
remunerativos, la concesin de bonificaciones, etc7.
Conforme a lo antes expuesto, es inconstitucional limitar el ejercicio del derecho a la
negociacin colectiva, en tanto que desnaturaliza su contenido al prever que solo se
pueden negociar reclamos vinculados a compensaciones no econmicas, as como a las
posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad; en ese sentido, cabe
recordar que este Tribunal ha precisado en el Exp. N. 00008-2005-PI/TC:
51. () en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores pblicos, stas
debern efectuarse considerando el limite constitucional que impone un presupuesto
equilibrado y equitativo, cuya aprobacin corresponde al Congreso de la Repblica, ya
que las condiciones de empleo en la administracin pblica se financian con recursos de
los contribuyentes y de la Nacin.
54. Por otro lado, una negociacin colectiva en el mbito laboral implica contraponer
posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes puedan cumplir. En tal
sentido, no porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo pblico que tenga
incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera
el derecho a la negociacin colectiva y a la libertad sindical.
En efecto, precisamente despus de los acuerdos logrados mediante la negociacin
colectiva conforme a la legislacin vigente para los servidores pblicos, los que tenga
incidencia econmica se podrn autorizar y programar en el presupuesto ()

Por lo que es posible realizar una negociacin colectiva aun cuando el objetivo de
aquella incida en el presupuesto institucional de la entidad a la que pertenece el
sindicato; sin embargo, este no deja de constituir un lmite pero para el resultado de la
negociacin y no para aquella en s misma, en tanto derecho de los servidores pblicos
sindicalizados, por lo que el referido artculo resulta inconstitucional.
III. CONCLUSIONES
7 STC Exp. N 00018-2013-PI/TC, fundamento 13
5

La Ley del Servicio Civil reconoce formalmente los derechos fundamentales de los
trabajadores pblicos; sin embargo, est muy lejos de promover y fomentar los
derechos de sindicacin, negociacin colectiva y huelga, como manda la constitucin y
como corresponde a un Estado democrtico.
En la sentencia EXP. N 00018-2013-PI/TC, en vez de dilucidar el tema se ha generado
ms polmica, debido a que ha existido una paridad entre las posiciones de los
magistrados unos a favor y otros en contra respecto de la negociacin colectiva en
materia de remuneraciones. Como es de verse, el primer grupo de magistrados que se
mostraron en contra consideran que el Estado peruano al no haber ratificado el
Convenio 154 de la OIT, este no tiene naturaleza vinculante para el Per; infieren de
gran importancia el equilibrio presupuestal; adems sugieren crear un mecanismo
alternativo para negociar remuneraciones y dems compensaciones econmicas.
Declarando de esta manera constitucional dicha limitacin.
El segundo grupo de magistrados que se mostraron a favor alegan que son
inconstitucionales todas las limitaciones a la negociacin colectiva contempladas en la
Ley. En materia presupuestal considera que desnaturaliza su contenido al prever que
solo se pueden negociar reclamos vinculados compensaciones no econmicas, para
ello se sustentan en la STC. EXP. N 00008-2005-PI.
Finalmente, ante una sentencia que no esclarece la situacin de los servidores civiles
para celebrar va negociacin colectiva incrementos remunerativos, debemos esperar la
sentencia a la segunda accin de constitucionalidad presentada por la Confederacin
General de Trabajadores del Per (CGTP) que ser vista por este nuevo Tribunal
Constitucional, que seguramente dar un pronunciamiento responsable sobre la
materia.
Fuente:
HARO CARRANZA, J. E. (2014). Anlisis de la Sentencia del Proceso de
Inconstitucionalidad contra la Ley del Servicio Civil .
ADMNISTRACIN PBLICA & CONTROL, 26.
MARTINEZ TRELLES, A. (2014). MANUAL DEL SERVICIO CIVIL Y REGIMEN
LABORAL PBLICO. Lima: Gaceta Jurdica.
SENTENCIA EXP. N 00018-2013-PI/TC, Proceso de Inconstitucionalidad contra la Ley
del Servicio Civil (TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 29 de
mayo de 2014).