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¿Qué hacen los administradores públicos?

Una orientación a la acción de la administración pública requiere que nos centremos en lo que realmente
hacen los administradores públicos y sin fines de lucro: cómo actúan en situaciones del mundo real. ¿Cómo
pasan su tiempo? ¿Qué habilidades requieren para hacer bien su trabajo? ¿Cuáles son las recompensas y las
frustraciones del servicio público? Desde la perspectiva del administrador, podemos preguntar, ¿qué
caracteriza a la gestión pública o sin fines de lucro más eficaz y responsable? ¿Cuáles son las demandas de los
administradores? ¿Cuáles son las satisfacciones que los directivos públicos obtienen de su trabajo?

Abordaremos estos temas concentrándonos en las habilidades que los gerentes necesitan para
realizar su trabajo. En un artículo clásico de Harvard Business Review, Robert Katz proporcionó las
primeras descripciones importantes de las habilidades generales que todos los gerentes necesitan:
conceptuales, técnicas y humanas (Katz, 1974):

1. Las habilidades conceptuales incluyen la capacidad de pensar de manera abstracta,

especialmente con respecto al concepto que tiene el gerente de la organización. Esta categoría
también implica la capacidad de ver la organización como un todo, cómo funcionan y encajan
todas las partes o funciones, y cómo un cambio en una parte afectará a otras partes. Las
habilidades conceptuales también incluyen la capacidad de ver cómo la organización, o partes de
ella, se relacionan con el entorno de la organización.
2. Las habilidades técnicas se refieren a la comprensión y la competencia en los métodos, procesos
y técnicas para realizar las tareas. Estas son, por ejemplo, las habilidades de un contador que
puede realizar una auditoría o desarrollar un estado de resultados o las habilidades de un
mecánico que puede reparar un motor.
3. Las habilidades humanas implican la capacidad de trabajar eficazmente como miembro de un
grupo o la capacidad de conseguir que otros trabajen juntos de forma eficaz. (“Otros” puede
incluir subordinados, superiores, gerentes del mismo nivel o prácticamente cualquier persona con
la que se pueda trabajar en un proyecto o tarea determinada).

Todas estas habilidades son importantes para los gerentes, pero no son igualmente importantes
para todos los gerentes. Katz argumenta con fuerza que las habilidades técnicas son más
importantes para los gerentes en el nivel de supervisión que administran las operaciones diarias,
pero se vuelven cada vez menos importantes a medida que aumenta el nivel de gestión. Por otro
lado, las habilidades conceptuales son más importantes para los gerentes de alto nivel que deben
tratar con la organización como un todo y no solo con una o unas pocas partes de ella.

Las habilidades conceptuales son menos importantes en el nivel de mando medio y menos
importantes en el nivel de supervisión. Las habilidades humanas, sin embargo, mantienen un alto
nivel de importancia constante; son críticos sin importar el nivel de uno. La forma en que se
emplean las habilidades humanas de los gerentes puede variar de un nivel a otro (por ejemplo, los
altos gerentes dirigen más reuniones que los gerentes supervisores), pero como categoría, las
habilidades humanas siguen siendo la única constante para el éxito gerencial. En este libro,
consideraremos el conocimiento y los valores asociados con la gestión pública (habilidades
conceptuales), las técnicas que requieren los gerentes públicos en áreas como la elaboración de
presupuestos y el personal (habilidades técnicas) y las cualidades personales e interpersonales que
ayudan a los gerentes a trabajar eficazmente con los demás. (habilidades humanas).

Un Inventario de Habilidades de Gestión Pública

Una forma de elaborar un enfoque de acción es crear un inventario de las habilidades y
competencias requeridas para una gestión pública y sin fines de lucro exitosa. Hay muchas
maneras en que se puede construir un inventario de este tipo. Una de las mejores formas es
hablar con los administradores públicos y sin fines de lucro sobre su trabajo, como sugerimos en el
ejercicio 1 al final del capítulo. Varios estudios de investigación han tratado de responder a esta
pregunta mediante la identificación de las habilidades que son críticas para el éxito gerencial. De
estos estudios, un estudio anterior realizado por la Oficina de Administración de Personal (OPM)
del gobierno federal es particularmente útil (Flanders & Utterback, 1985). El estudio de la OPM se
basó en información recopilada de un gran número de gerentes federales altamente efectivos y
produjo una descripción de los elementos generales del desempeño gerencial en los niveles de
supervisión, gerencia,

Según el estudio de la OPM, las competencias de los gerentes incluyen ser sensibles a las políticas
de la agencia y las preocupaciones nacionales; representar a la organización y actuar como enlace
con quienes están fuera de la organización; establecer metas organizacionales y los procesos para
llevarlas a cabo; obtener y asignar los recursos necesarios para lograr los fines de la agencia;
utilizar eficazmente los recursos humanos; y monitorear, evaluar y redirigir el trabajo de la
organización. Pero los investigadores de OPM reconocieron que la excelencia gerencial requiere
no solo hacer el trabajo, sino hacerlo bien. Por esta razón, desarrollaron un conjunto de
habilidades, actitudes y perspectivas que parecían distinguir el trabajo de los gerentes de gran
éxito.

Se requieren diferentes habilidades en diferentes niveles. A medida que los gerentes ascienden en
la escala organizacional, deben acumular conjuntos de habilidades cada vez más amplios. Los
investigadores sugieren, por ejemplo, que los supervisores de primera línea deben aplicar
habilidades de comunicación, sensibilidad interpersonal y competencia técnica para garantizar un
desempeño efectivo por su parte y dentro de la unidad de trabajo. Además, sus acciones deben
comenzar a reflejar esas características en el siguiente anillo: liderazgo, flexibilidad, orientación a
la acción y enfoque a resultados.

Los mandos intermedios, por su parte, deben demostrar todas estas características de eficacia y
empezar a adquirir las habilidades enumeradas en el anillo exterior: una perspectiva amplia, una
visión estratégica y sensibilidad ambiental. Los ejecutivos en los niveles más altos del servicio
público que son responsables del logro de los objetivos amplios de la agencia deben demostrar el
complemento total de las características de eficacia para tener el mayor éxito. Claramente, una
amplia diversidad de habilidades, independientemente de cómo se construya el trabajo o del
estilo en que se ejecute, será esencial para su éxito como gerente.

Un estudio más reciente de la OPM elaboró las calificaciones básicas que se esperan de los
ejecutivos gubernamentales de más alto nivel, en este caso centrándose en las que caracterizan al
Servicio Ejecutivo Superior. Este estudio presentó primero cinco calificaciones básicas ejecutivas:
liderar el cambio, liderar a las personas, orientado a los resultados, perspicacia comercial y
creación de coaliciones. Estas calificaciones se complementaron con seis “competencias”:
habilidades interpersonales, habilidades de comunicación oral, integridad u honestidad,
habilidades de comunicación escrita, aprendizaje continuo y motivación para el servicio público.

Voces de los Administradores Públicos

Estudios como el de la OPM son útiles para comprender lo que necesita saber y lo que debe poder
hacer para tener éxito en la administración pública. Pero, ¿cómo se “siente” realmente trabajar en
una organización pública o sin fines de lucro? La mejor manera de responder a esta pregunta es
dejar que algunos servidores públicos hablen por sí mismos. No hace mucho, hablamos con dos
destacados profesionales en el campo de la administración pública sobre su visión del campo y sus
sentimientos sobre su trabajo. Los siguientes relatos se basan en esas entrevistas.

Jan C. Perkins se desempeñó durante muchos años como administrador de la ciudad de Fremont,
California. Cuando se le preguntó sobre sus motivaciones para ingresar al campo de la
administración pública, esta fue su respuesta:
Estaba interesado en mejorar la calidad de vida de todas las personas y aumentar el
acceso de las mujeres y las minorías. Creía que podría tener el mayor impacto si me
involucraba en el gobierno local a nivel de gestión. Los aspectos más gratificantes de mi
trabajo han sido poder articular la misión de la ciudad y concentrar mis recursos y
esfuerzos en cumplir esa misión de manera efectiva, resolver los problemas de los
residentes y ver crecer y desarrollarse a los empleados. Aquellos que estén considerando
carreras en el servicio público deben entender que la gestión en el ámbito público es
diferente a la de una corporación privada. Requiere un compromiso con valores como
proporcionar servicios de calidad para todos y tratar a todas las personas en igualdad de
condiciones.

Michael Stahl trabaja para el gobierno federal en la Agencia de Protección Ambiental. Reflexionó
sobre sus motivaciones para el servicio público:

Ingresé al servicio público porque veía (y todavía veo) al gobierno como un instrumento
para resolver problemas sociales. El gobierno democrático puede ser una tremenda fuerza
positiva en la sociedad y, a pesar de la retórica política reciente y la ideología política
prevaleciente, estoy convencido de que las instituciones y los programas de gobierno son
de vital importancia para la nación y que el servicio público es una vocación noble. Si está
considerando una carrera en el servicio público, tómese el tiempo para reflexionar sobre
su motivación para ingresar al servicio público, porque hay razones correctas y razones
incorrectas. Está entrando por las razones correctas si quiere hacer una contribución a la
solución de los problemas sociales, promover los valores democráticos y las normas éticas
en el uso de los poderes del gobierno, y si el concepto de servir al bien público es una
pasión. Está entrando por las razones equivocadas si está buscando la adulación pública y
el reconocimiento por sus logros, buscando recompensas materiales o financieras como
compensación por su arduo trabajo, o esperando adquirir niveles de poder y cambiar el
mundo de acuerdo con su propio plan. Aquellos que ingresen por las razones equivocadas
se sentirán amargamente decepcionados. Sin embargo, para aquellos cuya pasión es
contribuir al bien público, el servicio gubernamental puede representar la forma más
satisfactoria de traducir su pasión en ideas y eventos para mejorar la calidad de vida de
decenas de personas. Aquellos que ingresen por las razones equivocadas se sentirán
amargamente decepcionados. Sin embargo, para aquellos cuya pasión es contribuir al bien
público, el servicio gubernamental puede representar la forma más satisfactoria de
traducir su pasión en ideas y eventos para mejorar la calidad de vida de decenas de
personas. Aquellos que ingresen por las razones equivocadas se sentirán amargamente
decepcionados. Sin embargo, para aquellos cuya pasión es contribuir al bien público, el
 servicio gubernamental puede representar la forma más satisfactoria de traducir su pasión
en ideas y eventos para mejorar la calidad de vida de decenas de personas.

Obviamente, estos profesionales se toman muy en serio su compromiso de servir a los demás. Al
asumir tal compromiso, participan de una larga y orgullosa tradición. De hecho, históricamente, el
servicio público ha sido considerado una de las vocaciones más importantes de nuestra sociedad y
ha sido aún más apreciado en otros países, como Francia y Japón. Sin duda, la idea de servir a los
demás tiene un enorme atractivo, en parte por la gran alegría y satisfacción que produce. Quienes
trabajan en organizaciones públicas experimentan casi a diario las recompensas del servicio
público.

Hacer que las cosas sucedan

De las muchas razones para aprender sobre organizaciones públicas y sin fines de lucro, un tema
parece vincular los diversos intereses: el interés en hacer que las cosas sucedan. Ya sea que se esté
preparando para una carrera en el sector público con la posibilidad de que algún día pueda
administrar una agencia pública, o simplemente preparándose para influir en el curso de la política
pública y su implementación, ya que le afecta directamente a usted o a su negocio, su interés es
tomar acción e influir en lo que sucede en las organizaciones públicas y sin fines de lucro. Una cosa
es obtener conocimiento del campo en abstracto, pero la mayoría de los estudiantes quieren
aprender aquellas cosas que los convertirán en actores más efectivos en el proceso
gubernamental.

Este libro está orientado hacia la acción, hacia cómo hacer que las cosas sucedan en el servicio
público. Nuestra perspectiva será la del actor, no la del erudito, aunque la comprensión del mundo
de la acción administrativa es también la base de una buena erudición. La acción primero requiere
una base de conocimiento; hay ciertas cosas que simplemente necesita saber sobre el gobierno y
el proceso administrativo para que sea efectivo. También hay cuestiones de valor que deben
resolverse en el curso de la toma y ejecución de decisiones públicas. Y, finalmente, hay habilidades
tanto técnicas como interpersonales que debe adquirir para ser efectivo al trabajar con otros en el
campo elegido. Seleccionar una orientación de acción, por lo tanto, lo compromete a enfatizar las
tres áreas: el conocimiento, los valores,

Eficiencia frente a capacidad de respuesta

Los que están en la administración pública han luchado durante mucho tiempo con los problemas
de la política y la administración y de la democracia y la burocracia. Los gerentes públicos y cada
vez más sin fines de lucro han comenzado a experimentar estas tensiones con mayor frecuencia en
los problemas cotidianos que enfrentan en términos de eficiencia versus capacidad de respuesta.
De hecho, en cierto sentido, los dos problemas anteriores parecen haberse disuelto en el único
problema de eficiencia frente a capacidad de respuesta. Por un lado, existe la esperanza de que las
organizaciones públicas y sin fines de lucro operen de la manera más eficiente posible, haciendo
las cosas rápidamente y al menor costo para los contribuyentes y donantes. Por otro lado, los
gestores públicos deben estar constantemente atentos a las demandas de la ciudadanía, ya sea
que dichas demandas se expresen a través del primer ejecutivo, a través del legislativo o
directamente.

Lineamientos para la Gestión Pública

¿Qué lecciones puede extraer de estas diversas perspectivas que podrían guiar sus acciones como
gerente público? Una forma de comenzar a responder esa pregunta es resumir algunas de las
ideas sobre la administración en términos de pautas para la práctica. La literatura reciente sobre
dirección estratégica parece sugerir las siguientes pautas:

1. Mantener la claridad sobre las prioridades, metas y objetivos de la organización. Aunque a

menudo es inevitable cierta ambigüedad al establecer las prioridades, metas y objetivos de la
organización, la mayoría de las organizaciones están demasiado confundidas en estos temas. Esta
confusión deja a las personas de toda la organización, incluidas las personas que deben tomar
decisiones frecuentes sobre la dirección de la organización, sin una base adecuada para tomar
tales decisiones. La dirección de la organización debe establecerse con la mayor claridad posible y
comunicarse ampliamente a todos los miembros.

2. Tomar decisiones hoy en términos de las circunstancias futuras más probables. La

administración estratégica implica tomar todas las decisiones organizacionales en términos de
“futuro”, es decir, cómo se enfrentarán los cambios esperados en el entorno. Sugiere tomar cada
acción a la luz de las condiciones anticipadas, colocando así a la organización en la mejor posición
para aprovechar las oportunidades futuras.

3. Esté atento al contexto en el que opera, especialmente las relaciones con otros actores en el
sistema gubernamental. Existe una tendencia natural pero desafortunada hacia la “visión de
túnel” en la mayoría de las organizaciones. Las acciones son vistas en términos inmediatos, sin
considerar debidamente quiénes serán afectados por la acción. Reconocer la importancia del
medio ambiente es esencial para el pensamiento estratégico.

4. Comprender claramente las capacidades y limitaciones de la organización. Los nuevos

programas y políticas se pueden implementar de manera efectiva solo si se encuentran dentro de
la capacidad existente de la organización o brindan suficientes oportunidades para desarrollar la
capacidad. Existen peligros tanto en la infrautilización de los recursos como en la
sobreexplotación.

5. Equilibrar las metas del programa con la atención a los valores y procesos organizacionales. Es
importante establecer claramente los objetivos programáticos; sin embargo, la cultura de la
organización y las normas, creencias y valores prevalecientes de sus miembros son igualmente
importantes. Los procesos organizacionales, como el liderazgo, las comunicaciones, la motivación,
la dinámica de grupo, etc., necesitan una atención constante porque son esenciales para el logro
de las metas.

6. Crear diversos mecanismos, tanto temporales como permanentes, para la constante

renegociación de programas y procesos. Tanto las preocupaciones programáticas como los
procesos organizacionales cambian constantemente de manera que afectan a las personas en toda
la organización. Por lo tanto, la claridad con respecto a las prioridades, metas y objetivos no debe
conducir a la rigidez. Los mecanismos deben permitir y, de hecho, alentar a todos los miembros de
la organización a contribuir regularmente al perfeccionamiento de los programas y procesos.

7. Genere confianza y compromiso a través de comunicaciones abiertas y participación genuina.

Las pautas por las cuales medimos el grado de participación que fomenta la organización incluyen
el acceso de los miembros a la información y a los foros de toma de decisiones, su capacidad para
abrir cualquier tema sin temor a represalias y su sentimiento de que sus ideas al menos serán
consideradas por una decisión importante. fabricantes

Gran parte del trabajo revisado aquí se aplica igualmente a la gestión en los sectores público y
privado. Pero es interesante notar que algunas de las tendencias generales más recientes en la
gestión se han anticipado en la gestión del sector público. La dependencia de las organizaciones
públicas de procesos de decisión pluralistas, es decir, procesos a través de los cuales es probable
que se involucren diferentes personas y grupos, hace que el proceso de gestión del cambio en el
sector público sea bastante complicado. También significa que es probable que un alto grado de
ambigüedad e incertidumbre rodee la mayoría de los esfuerzos para implementar o modificar los
programas. Los gerentes deben ser especialmente hábiles para negociar a través de los límites
organizacionales en lugar de esperar controlar las circunstancias "desde arriba". Además, las
organizaciones públicas deben tener una orientación de servicio, específicamente, una
comprensión y un intento de actuar de acuerdo con el interés público. Señalamos que las
organizaciones que buscan fines públicos deben operar abiertamente, ser conscientes de los
intereses de los clientes y comprender el contexto político en el que operan.

En estas circunstancias, no sorprende en absoluto que los valores y las perspectivas que ahora
parecen ser una parte tan importante de la "administración moderna", como los asociados con la
administración estratégica o la Administración de calidad total, siempre hayan sido centrales (si no
dominantes) en teoría de la administración pública. Así, por ejemplo, el comentario de Marshall
Dimock (1936, p. 120) de que “la administración exitosa es cálida y vibrante. Es humano” se parece
mucho a una cita de Peter Senge o Jim Collins. Por lo tanto, se podría argumentar que, en
contraste con la advertencia de Woodrow Wilson de que las agencias públicas deberían operar
como empresas, parece que las organizaciones públicas y los valores e intereses que representan
hoy deberían ser y se están convirtiendo en modelos para organizaciones de todo tipo.

Sin embargo, en esta era de reinvención y gobierno gerencialista, hay motivos para preocuparse
de que los valores empresariales hayan eclipsado la ética de la ciudadanía que acompaña a
nuestra teoría de la democracia. La administración pública a veces parece estar más preocupada
por promover el espíritu empresarial que por fomentar un compromiso significativo y sostener la
participación ciudadana en la sociedad civil. Existe el peligro de dedicarnos a satisfacer al cliente y
descuidar la equidad, la justicia y la igualdad de los ciudadanos.

Notaremos más adelante, al discutir las críticas recientes del movimiento de reinvención, que los
ciudadanos son más que meros clientes del gobierno; ellos son sus dueños. Situar esta relación en
términos económicos reduce el papel (y la responsabilidad) del ciudadano en el proceso de
gobernabilidad. Esta crítica conlleva implicaciones importantes para nuestras nociones de gestión
pública. Específicamente, en el marco actual, los administradores públicos no pueden darse el lujo
de ver a los ciudadanos en términos instrumentales y, por lo tanto, creen que al lograr un sistema
de prestación de servicios eficiente y orientado al mercado, se mantendrá la confianza y
participación de los ciudadanos. La participación ciudadana, en este contexto, puede limitarse a
una fuente de legitimación de las decisiones públicas que ya se han tomado en formas más
racionales (para diferentes perspectivas, ver Bryson & Crosby, 1992; Chrislip & Larson, 1994;
Tomás, 1995).

Un concepto tan limitado de compromiso no solo debilita nuestros sistemas de gestión y

administración pública, sino que elimina los procesos de toma de decisiones del ámbito público,
sino que también amenaza con destruir el nivel restante de confianza ciudadana que disfrutamos
como servidores públicos. Los ciudadanos han expresado que su confianza depende menos de las
actividades de gestión, como la eficiencia y el desempeño, y más de los valores de capacidad de
respuesta y equidad. Sin embargo, a veces es tentador olvidar este importante mensaje y
continuar esforzándose simplemente por una mayor productividad.