LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN)

La R ed L atinoamericana de P olítica Comercial apoyada por el I DRC (Canadá)

Unión Aduanera Centroamericana: avances y desafíos

Juan Manuel Villasuso y

Marcos Arroyo Flores*

Uno de los principales retos que plantea el proceso de integración económica

de la región centroamericana es la creación de una Unión Aduanera. Este ha
sido un objetivo expresado desde hace más de medio siglo en los acuerdos
que dieron origen al Mercado Común Centroamericano (MCCA) ratificado con
mayor insistencia en las Cumbres de Presidentes de la región desde la década
de los noventa. En el presente trabajo se analizan los recientes avances en la
integración centroamericana, el comercio centroamericano, la política arancelaria
en Centroamérica, el Código Aduanero Centroamericano, el Convenio Marco
de la Unión Aduanera, y la asociación con la Unión Europea, hacia una serie de
workingPAPER

reflexiones finales.
workingPaper # 97 • Agosto 2008

* Juan Manuel Villasuso es economista, catedrático de Política Económica de la Universidad de Costa Rica y Coordinador del Nodo
Centroamericano de la Red Latinoamericana de Política Comercial (LATN). Correo: jmvilla@racsa.co.cr. Marcos Arroyo Flores es politólogo y
abogado, ex asesor en el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica.
FLACSO
I. Introducción

Uno de los principales retos que plantea el proceso de integración económica

de la región centroamericana es la creación de una Unión Aduanera. Este ha sido un
objetivo expresado desde hace más de medio siglo en los acuerdos que dieron origen
al Mercado Común Centroamericano (MCCA) ratificado con mayor insistencia en las
Cumbres de Presidentes de la región desde la década de los noventa.
Los países centroamericanos convinieron, en el artículo 15 del Protocolo de
Guatemala (1993), “constituir una Unión Aduanera entre sus territorios, con el
propósito de dar libertad de tránsito a las mercancías, independientemente del origen
de las mismas, previa nacionalización en alguno de los Estados Miembros, de los
productos procedentes de terceros países.”
Actualmente la unión aduanera se plantea bajo el concepto de constituir un
espacio aduanero con las siguientes características:
• Libre movilidad de bienes sin excepciones, independientemente del
origen de los mismos, una vez internados en cualquier país miembro.
• Libre comercio de servicios, especialmente aquellos asociados al
comercio de bienes.
• Arancel externo común.
• Administración aduanera común.
• Mecanismo de recaudación, administración y distribución de los
ingresos tributarios.
• Política comercial externa común.
• Normativa comercial uniforme.
Para tal fin, se han identificado diferentes áreas de trabajo y se han establecido grupos
técnicos cuya responsabilidad es preparar las propuestas requeridas para armonizar,
unificar e implementar las medidas a nivel regional, en los siguientes temas:
• Administración aduanera común
• Armonización arancelaria
• Libre movilidad de bienes y servicios
• Armonización tributaria y mecanismo tributarios de recaudación de los
ingresos
• Registros
o Reconocimiento mutuo de registros sanitarios para
alimentos y bebidas, medicamentos y productos afines e
insumos agropecuarios

2
 o Reconocimiento mutuo de registros de importador y
distribuidor de hidrocarburos
o Armonización de medidas sanitarias y fitosanitarias
o Armonización de normas técnicas
• Propiedad intelectual, y
• Política comercial común
No obstante lo señalado, lo cierto es que Centroamérica ha escogido una definición
laxa de unión aduanera en el sentido de privilegiar lo relativo a la libre movilidad de
bienes mas que al establecimiento de un arancel externo común.

II. Avances recientes en la integración centroamericana

Entre los avances significativos logrados en el proceso de integración centroamericana

durante el año 2007 y los primeros seis meses del 2008 pueden citarse los siguientes:
• La aprobación del Código Aduanero Centroamericano (CAUCA IV) y su
Reglamento (RECAUCA) por el Consejo de Ministros de Integración
Económica (COMIECO) en abril de 2008. Falta la ratificación legislativa
de los países.
• La suscripción del Protocolo del Tratado de Inversión y Comercio de
Servicios para fomentar las inversiones y el intercambio de servicios a
nivel intrarregional, el cual está en proceso de ratificación en los
Congresos de los países centroamericanos, con excepción de
Honduras que ya lo ratificó.
• La aprobación de reformas a los Reglamentos Centroamericanos sobre
las Medidas de Salvaguardia y Prácticas Desleales de Comercio
orientadas a actualizarlos y hacerlos más funcionales.
• Avances en la revisión del Reglamento Centroamericano sobre Medidas
y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios para la facilitación del
comercio.
• La aprobación de los reglamentos técnicos en temas de medicamentos
y productos afines, alimentos e hidrocarburos; con el objetivo de contar
con normativa regional y con estándares uniformes aplicables. Hasta el
momento se han aprobado alrededor de 30 reglamentos técnicos, lo
que contribuye a una mayor fluidez del comercio en la región y facilita el
clima de negocios al sector privado, evitando que se generen
obstáculos técnicos al comercio.

3
 • La firma del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión
Aduanera Centroamericana realizada en Guatemala el 12 de diciembre
de 2007.
Por su parte, las áreas prioritarias de trabajo de los ministros responsables de
1
la integración centroamericana incluyen una gran variedad de temas que tienen que
ver con la puesta en marcha del Convenio Marco de la Unión Aduanera y la ratificación
legislativa del CAUCA IV y su reglamento, la armonización arancelaria, las normas de
origen, la propiedad intelectual, las reglamentaciones técnicas, y las medidas
sanitarias y fitosanitarias, entre otras (Ver recuadro 1).

III. El comercio centroamericano

Dentro de la zona de libre comercio centroamericana, el comercio intrarregional

muestra un comportamiento muy dinámico desde la fecha de su creación hasta el año
2007, solamente interrumpido en el quinquenio de 1981 a 1985 como consecuencia de
la crisis económica y la efervescencia política que se vivía en varios países de la
región.
2
Los datos de la SIECA que se muestran en el Cuadro 1 indican que en el año
de 1960 las exportaciones intrarregionales fueron de US$ 30.3 millones y para el año
2007 las mismas alcanzaron los US$ 5,217.1 millones, lo que arroja una tasa de
crecimiento promedio anual para ese período del 11.6%. Este comportamiento es muy
superior al mostrado por las exportaciones con destino a otros mercados del mundo,
que solamente crecieron en el mismo periodo a una tasa del 7.8% promedio anual.
En el periodo 2003-2007, el crecimiento promedio anual del comercio
intracentroameri-cano fue del 13.8%, frente al 13.4% de las exportaciones con destino
a otros mercados, lo que pone de manifiesto la importancia del MCCA para los países
de la región.

1
Ver SIECA: Subsistema de Integración Centroamericana, Presidencia Pro Tempore de El Salvador.
http://www.sieca.org.gt/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000002496/17990000002496.swf, consultado el 3 de
junio de 2008.
2
SIECA. "Estado de situación de la integración económica centroamericana", Guatemala, febrero de 2008.

4
 Cuadro No. 1
Comercio intrarregional centroamericano 1960-2007
(en millones de US$)

Exportaciones Exportaciones
Años Crecimiento Crecimiento
Intrarregionales Extrarregionales
1960 30.28 409.80
1965 132.12 34.27% 629.14 8.95%
1970 286.30 16.73% 811.72 5.23%
1975 536.38 13.38% 1,762.36 16.77%
1980 1,129.16 16.05% 3,315.53 13.47%
1985 485.77 15.52% 3,116.95 1.23%
1990 671.23 6.68% 3,262.82 0.92%
1995 1,543.40 18.12% 5,828.80 12.30%
2000 2,616.80 11.14% 8,894.92 8.82%
2005p 3,911.73 8.37% 10,499.02 3.37%
2007E 5,217.10 10.07% 14,055.56 10.21%
Crecimiento
11.6% 7.8%
1960 2007
Fuente: SIECA

En cuanto a la ponderación del comercio intra centroamericano entre los

Estados, en el Cuadro No. 2 se observa que en el período 2003-2007 Guatemala fue
el principal exportador a los mercados de la región y El Salvador el mayor importador
de la zona. Honduras y Nicaragua son los países que menos venden regionalmente,
aunque participan en las compras con un porcentaje significativo. En cambio Costa
Rica, que es el segundo vendedor del área, es el que menos compra de los cinco
países.
Para ese mismo período, por el lado de las exportaciones, Honduras y
Guatemala, muestran tasas de crecimiento muy similares, mientras que Nicaragua
alcanzó el mayor dinamismo con una tasa promedio anual del 18.3%. El Salvador y
Costa Rica están por debajo de los otros países.

5
 Cuadro No. 2
Principales países vendedores y compradores intrarregionales 2003-2007
(en millones de US$)

Años /País Costa Rica El Guatemala Honduras Nicaragua

Salvador
Exportaciones
2003 766.0 746.2 1,089.4 286.5 222.8
2007E 1,214.5 1,201.0 1,871.1 494.7 435.8
Crecimiento 12.2% 12.6% 14.5% 14.6% 18.3%
Importaciones
2003 345.2 867.5 831.6 585.7 413.6
2007E 477.4 1,335.9 1,294.7 1,291.5 773.6
Crecimiento 8.4% 11.4% 11.7% 21.9% 16.9%
Fuente: SIECA

IV. La política arancelaria en Centroamérica

Desde el año 1995, conforme a una resolución del Consejo de Ministros de

Integración (Resolución No. 13-95, COMRIEDRE II), los países centroamericanos
fueron reduciendo sus niveles arancelarios hasta llegar a alcanzar los siguientes
parámetros previamente acordados.
• 0% Para bienes de capital y materias primas
• 5% Para materias primas producidas en Centroamérica
• 10% Para bienes intermedios producidos en Centroamérica
• 15% Para bienes de consumo final
Estos aranceles se aplican a la gran mayoría de bienes importados, aunque
todavía existen excepciones para textiles, confección, calzado, llantas y productos
agropecuarios arancelizados en la Ronda Uruguay.
A fines del año 2006 el Arancel Centroamericano tenia armonizado un total de
5,698 partidas (92%) contenidos en el universo arancelario que integran la Parte I del
3
Arancel. La Parte II está compuesta por 495 rubros no armonizados que significan el
8% del total. Este 8% de rubros desarmonizados se subdividen en: Agricultura (161

3
Para la atención de los productos no armonizados se estableció el "sistema de información de los productos no
armonizados", que permite elaborar tablas dinámicas que comparan la dispersión de los rubros arancelarios entre los
países, lo que facilita la toma de decisiones en cuanto a la armonización. La pagina web (
http://www.sieca.org.gt/noarmonizado ) consultada el 21 de mayo de 2008 para obtener las estadísticas actualizadas se
encuentra en revisión.

6
rubros), Petróleo (53 rubros), Medicamentos (37 rubros), Metales (31 rubros), Otros
productos (213) rubros.
Para principios del 2008 la SIECA indica que estaba armonizado el 95.7% del
universo de 6389 rubros (excluidos los vehículos). El restante 4.3% no armonizado
incluye productos como medicamentos, metales, petróleo, productos agropecuarios y
4
otros .
Los bienes que presentan mayores disparidades arancelarias son los
siguientes:
Lácteos. Honduras tiene un máximo de 35% en aranceles a terceros
países. Guatemala aplica un máximo de 15%. En El Salvador el mayor es
de 40% y en Nicaragua un 60% máximo. Costa Rica tiene un 65% para la
mayoría de las presentaciones.
Cerdo. Para las partidas derivadas de carne de cerdo, Costa Rica tiene un
45% para la mayoría de los casos. Guatemala, Honduras y Nicaragua
cobran un máximo de 15%. Guatemala tiene hasta un 40%.
Papa y cebolla. Costa Rica aplica un 45% para prácticamente todas las
partidas (excepto una), mientras los otros cuatro países cobran 15%.
Maíz amarillo. Costa Rica cobra cero aranceles para este grano porque
no lo produce. En el otro extremo, Guatemala mantiene hasta 35%.
Aceite. Costa Rica cobra 30% para aceite de palma; los demás países,
15%
Azúcar. Nicaragua tiene el más alto para azúcar (55%); Costa Rica 45% y
Guatemala 20%.
De lo señalado se desprende que son los productos agrícolas los que
presentan las mayores diferencias arancelarias y los mayores problemas de cara a la
armonización. Cada país tiene sus propios intereses internos y resulta políticamente
complicado lograr acuerdos regionales sin afectar intereses nacionales. Evidencia de
ello es el Anexo A del Tratado General de Integración Económica Centroamericana
que refiere a productos excluidos del libre comercio intrarregional: café, azúcar,
bebidas alcohólicas y alcohol etílico. (Ver recuadro 2).
Los porcicultores, lecheros, cafetaleros, azucareros y ganaderos están
preocupados por la armonización arancelaria. Erick Montero, director ejecutivo de la
5
Cámara Nacional de Productores de Leche de Costa Rica, ha señalado que una
armonización arancelaria debe pasar por corregir errores de algunos países al

4
SIECA. "La Unión Aduanera Centroamericana", Guatemala, Febrero 2008. Consultado el 21 de mayo de 2008 (
http://www.sieca.org.gt/site/Cache/17990000002611/17990000002611.swf ).
5
La Nación, 24 de diciembre de 2007. Consultado el 21 de mayo de 2008.
(http://www.nacion.com/ln_ee/2007/diciembre/24/economia1360506.html ).

7
negociar los impuestos en la Organización Mundial del Comercio (OMC). "Honduras,
por ejemplo, puso un 5% de arancel para algunos lácteos y un máximo de 35% para
otros. Costa Rica tiene la mayoría de aranceles en leche para terceros países entre
50% y 65%".
Pero no solo los aspectos arancelarios preocupan a los representantes del
sector agropecuario, sino también lo referente a la homologación de los requisitos
sanitarios, fitosanitarios y zoosanitarios. Se teme un deterioro de los controles para
que todos los países puedan ponerse al mismo nivel.
A manera de ejemplo, desde hace varios años Costa Rica ha intentado ser
declarada como país libre de la fiebre porcina clásica. La enfermedad ya fue
erradicada y el país pretende obtener la certificación. Sin embargo, en el resto de la
región la enfermedad está presente. "Bajo estas condiciones no es posible la libre
circulación de carne de cerdo y derivados", declaró el costarricense Renato Alvarado,
presidente de la Cámara Nacional de Porcicultores.
Así las cosas, tanto la armonización de aranceles de algunos productos,
especialmente agrícolas, como la de registros y requisitos sanitarios y fitosanitarios, se
han convertido en dos grandes retos para lograr una unión aduanera plena entre los
cinco países centroamericanos.
Adicionalmente, hay otro aspecto que cobra gran importancia en materia de
política arancelaria en la Unión Aduanera Centroamericana. Tiene que ver con en el
artículo 12 del Protocolo de Guatemala en el que se establece que “los Estados Parte
podrán negociar unilateralmente acuerdos con terceros países”. Centroamérica ha
negociado varios acuerdos bilaterales, con canastas y plazos de desgravación
diferentes. Esto ha erosionado el arancel externo común.
Gert Rosenthal lo expresa con claridad. "El hecho de que los primeros tratados
de libre comercio de Centroamérica se negociaron con países que no eran socios
comerciales muy importantes redujo la importancia relativa de la erosión arancelaria,
pero la suscripción del CAFTA, que incluyó acuerdos bilaterales de desgravación,
significa que el primer año de vigencia del TLC solamente un 66.7% de los rubros
6
arancelarios estarían armonizados" .
Rosenthal también señala que en la medida que el proceso de liberalización
comercial con los Estados Unidos avance, los rubros arancelarios armonizados
estarían aumentando a un 72.9% a los cinco años de vigencia del CAFTA y a los 10
años alcanzaría un 95.2%. El 4.3% de rubros restantes se restringe a productos

6
Rosenthal, Gert. "El DR-CAFTA y su posible incidencia sobre la integración centroamericana" en ASIES y
SEGEPLAN, Investigaciones sobre el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República
Dominicana, Vol II, Guatemala, 2006.

8
agrícolas, que se liberalizarían gradualmente en los próximos años hasta alcanzarse el
99.1% de los rubros armonizados a los 15 años de vigencia del CAFTA.
En este mismo sentido, Fernando Rueda-Junquera advierte que "el
establecimiento simultáneo de un arancel externo común en el marco del MCCA con
un CAFTA puede cuestionar la armonización conseguida, ya que la entrada en vigor
del CAFTA no se producirá de forma homogénea en todos los países
centroamericanos. Las concesiones arancelarias fueron negociadas bilateralmente, lo
que significa que el cronograma de desgravación CAFTA será distinto en cada país y,
por tanto, el arancel externo común no será aplicado en su totalidad por todos los
7
países durante el período de desgravación arancelaria (20 años)" .

V. El Código Aduanero Centroamericano

El primer Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) en el que se

establecieron las disposiciones básicas para la organización de los servicios
aduaneros y la regulación de la administración, conforme a los requerimientos del
Mercado Común Centroamericano, lo firmaron los ministros de economía de las cinco
naciones del Istmo en diciembre de 1963.
Esa legislación ha tenido varias modificaciones a lo largo de los años. La
vigente actualmente se aprobó en el 2003, cuando se puso en práctica el denominado
CAUCA III, cuya finalidad era la facilitación del comercio a través de nuevas figuras
jurídicas como la autodeterminación y la automatización de los procesos aduaneros,
así como el desarrollo de los controles de aduana de manera posterior al retiro de las
mercancías de los recintos aduaneros.
Sin embargo, los cambios ocurridos en las relaciones comerciales de la región,
en particular la firma de acuerdos de libre comercio, así como la necesidad de abordar
nuevos temas relacionados con la creación de la unión aduanera, tales como el
tránsito aduanero internacional terrestre y el cobro en los puestos fronterizos, llevaron
8
a la incorporación de modificaciones al Código Aduanero vigente (CAUCA IV) y su
correspondiente reglamento (RECAUCA).
Las principales características del CAUCA IV se pueden resumir de la siguiente
manera:
7
Rueda-Junquera, Fernando. "El futuro económico de Centroamérica tras el RD-CAFTA: una oportunidad no exenta
de riesgos", Real Instituto Elcano, ARI Nº 69/2006. Consultado 21 de mayo de 2008.
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/Elcano_es/Zonas_es/Eco
nomia+Internacional/ARI+69-2006.
8
Los agentes aduaneros consideran que las modificaciones planteadas al CAUCA III configuran un nuevo régimen
aduanero, razón por la que se refieren a la nueva normativa como CAUCA IV. Usaremos esa terminología para efectos
de simplicidad en la exposición.

9
 • Pretende dejar sin validez las reglas nacionales y establecer una
legislación de carácter comunitario. La homologación tiene como fin eliminar
las remisiones a las legislaciones internas de cada país.
• Se habilitan aduanas especializadas en determinadas operaciones
aduaneras, clases de mercancías o regímenes aduaneros, con competencia
funcional en todo su territorio aduanero nacional. El objetivo es agilizar los
procesos.
• En materia de control aduanero se dispone la utilización de medidas de
seguridad intrusivas como los scanners ó los rayos X y se prioriza la
aplicación de metodologías de análisis de riesgo.
• Hay un énfasis importante en el uso de las tecnologías de la información
y la comunicación (TIC): utilización de la firma digital certificada (art 32), pago
por medios electrónicos (art 37), enlace electrónico con entidades estatales y
privadas (art 39), notificación y recursos mediante sistemas informáticos (art
40) y la subasta utilizando medios electrónicos de bienes abandonados o
decomisados (art 120).
• Se establece el Tribunal Aduanero en los países como un órgano de
decisión autónomo a los Servicios Aduaneros, el que conocerá en última
instancia en la vía administrativa de los recursos en materia aduanera.
• Se crea una base de datos regional que integre las bases de datos de
transportistas aduaneros registrados en los Servicios Aduaneros, que será
administrada por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana.
La propuesta de CAUCA IV fue motivo de análisis y críticas por parte del
Parlamento Centroamericano. En agosto de 2007 el PARLACEN emitió la Resolución
AP/3-CXCIII-2007 en la que señala, entre otras cosas: (a) que el Código propuesto
permite poner en vigencia regimenes aduaneros especiales que contradicen al
Protocolo de Guatemala, (b) que se mantienen normas que remiten el tratamiento a
las legislaciones nacionales (no comunitaria), (c) que no se definen apropiadamente
conceptos como gestión de riesgo o infracción aduanera, (d) que faltan por definir
aspectos como certificación de origen, carta de corrección, manifiesto, conocimiento
de embarque, etc, (e) que el valor de aduana debe ser contemplado tanto para las
importaciones como para las exportaciones, y (f) que en materia de propiedad
intelectual se permite a los funcionarios de aduana que puedan actuar de oficio y
retener de manera precautoria las mercancías.
También el CAUCA IV ha encontrado objeciones por parte de las
organizaciones aduaneras, tanto por no haber sido consultado a la sociedad civil

10
centroamericana (excepto en el caso de Costa Rica), según lo establece el Protocolo
de Tegucigalpa , como por el hecho de que "el CAUCA IV no es un instrumento
adecuado para la Unión Aduanera, ya que lo que se hizo fue tratar de eliminar del
Cauca III lo relativo a la aplicación de las legislaciones nacionales, pero en realidad no
9
se construye un régimen aduanero común" .
Con base en las observaciones señaladas en los párrafos precedentes, así
como otras consideraciones surgidas de la negociación del Acuerdo de Asociación con
la Unión Europea y la puesta en marcha del CAFTA, el COMIECO revisó la propuesta
original y el 25 de abril de 2008 emitió la Resolución No. 223-2008 (COMIECO-XLIX)
en la que los cinco países aprobaron la modificación del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano y fijaron el 25 de agosto como fecha para su entrada en vigencia,
10
previa aprobación legal en los países .
En los próximos meses el CAUCA IV será objeto de discusión legislativa en
cada uno de los países centroamericanos. Será en esa etapa de debate, durante la
que podrán manifestarse los distintos actores involucrados, cuando se ponga en
evidencia si las objeciones y críticas formuladas fueron corregidas en el proceso de
revisión o aun se mantienen en la normativa.

VI. La dimensión fiscal

Si la constitución de una unión aduanera significa establecer un solo territorio

aduanero que incluye un arancel externo común y la libre circulación de bienes, sin
importar su origen, entonces resulta indispensables crear mecanismos adecuados
para recaudar y distribuir los ingresos derivados de la aplicación de los aranceles a las
importaciones que provienen de terceros, así como de los impuestos internos que se
les aplican, en particular el impuesto al valor agregado (IVA) o el impuesto general de
ventas, además de los impuestos selectivos.
Debe hacerse lo mismo en relación al comercio de bienes originarios de los
países que forman parte de la unión aduanera, asegurando que se les apliquen los
impuestos sobre ventas o IVA y los impuestos selectivos, pero permitiendo que
circulen libremente entre países y sin que se cobren estos impuestos en las fronteras.

9
Ramos, Oscar. "El CAUCA IV hubiera sido una embarcada", Tribuna Democrática, 15 de junio de 2007.
http://www.tribunademocratica.com/2007/06/el_cauca_iv_hubiera_sido_una_nueva_embarcada.html (consultado el 21
de mayo de 2008).

10
En mayo de 2006 el CAUCA IV fue aprobado de manera provisional por cuatro países centroamericanos. Costa Rica
no lo hizo y manifestó que debía hacer consultas con la sociedad civil.

11
 Un primer paso sería el de garantizar una efectiva liberalización de los bienes
originarios dentro de Centroamérica. Sin embargo, como se ha señalado, aun
persisten situaciones especiales con algunos productos como el café y el azúcar, que
podrían atenderse con regímenes especiales, pero las posibles fórmulas de solución
aún están en discusión y no se vislumbran compromisos en el corto plazo.
Parecen más serios los problemas que surgen de los bienes producidos al
amparo de regímenes de zonas francas, como la maquila. En la medida en que esos
productos, que utilizan insumos a los que no se aplican los aranceles, se beneficien
del libre comercio dentro de Centroamérica, tendrían una ventaja frente a los bienes
que no están amparados por esos regímenes.
Para enfrentar esta cuestión se ha planteado la posibilidad de considerar esos
productos como no originarios y aplicarles el arancel externo, junto con los impuestos
internos (vg. IVA, impuestos de ventas, gravámenes selectivos) para que, una vez
pagado el arancel y demás tributos, puedan circular como bienes nacionalizados
dentro de Centroamérica. Hasta el momento no se ha logrado un acuerdo definitivo.
Ahora bien, posiblemente el desafío más importante para construir una unión
aduanera, es el de asegurar la libre circulación de bienes originarios y no originarios
dentro de la región. Eso significa que ya no se recaudarán los aranceles y los otros
impuestos en las fronteras, y que ya no habría necesidad de exigir la aplicación de
normas o reglas de origen para establecer si determinados productos pueden o no
exonerarse del pago de aranceles.
11
El trabajo publicado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
muestra que el monto de recursos involucrado es grande. Por una parte, incluye la
recaudación tributaria obtenida de la aplicación de aranceles a las importaciones, que
aunque ha venido disminuyendo en los últimos años todavía es significativa. En 2006
representaban más de 1% del PIB en todos los países centroamericanos, y entre 7 y
9% del total de sus ingresos tributarios. Pero además, incluye el IVA y otros
impuestos selectivos aplicados a las importaciones. El IVA representaba en el 2005
entre 1 y 4% del PIB en los países de la región.
Con un creciente proceso de apertura comercial, el conjunto de impuestos que
se aplican a las importaciones pueden representar casi la mitad de la carga tributaria
en países como El Salvador y Guatemala. Asegurar una administración y distribución
adecuada de estos recursos no es un asunto marginal o secundario.

11
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. "Implicaciones tributarias de la Unión Aduanera en Centroamérica",
Boletín de Estudios Fiscales No. 6, Guatemala, Agosto 2007.

12
 La percepción que existe en la actualidad es que posiblemente el proceso
unionista se iniciará con un enfoque minimalista: eliminación tanto de requisitos de
origen como de la recaudación de impuestos en las fronteras. Para atender lo
segundo, se plantean dos opciones que permitan la recaudación efectiva de los
tributos. Una de ellas es que todos los recursos recaudados en frontera (terceros
países) sean centralizados y luego devueltos a los países de acuerdo con algún
criterio convenido (aun no establecido). La otra es recaudar los impuestos de manera
descentralizada en el punto de entrada (o en lugar intermedio de tránsito) para luego
entregar lo recaudado al país de consumo final.
Aunque estos mecanismos recaudatorios y distributivos han sido discutidos por
un grupo técnico de expertos gubernamentales con el apoyo de la SIECA, lo cierto es
que los avances logrados hasta la fecha todavía son bastante preliminares y se
considera que falta aun mucho trabajo para lograr un consenso regional.

VII. El Convenio Marco de la Unión Aduanera

El 12 de diciembre de 2007, en el contexto de la XXXI Reunión Ordinaria de

Jefes de Estado y de Gobierno de los Países miembros del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA), celebrada en Guatemala, los Ministros de Comercio y
Economía firmaron el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera
Centroamericana.
Se señala que la firma del Convenio obedeció, en gran medida, al apremio
surgido de cara a la negociación del Acuerdo de Asociación de Centroamérica con la
Unión Europea (AdA). Después de la primera ronda de negociación realizada en Costa
Rica en octubre de 2007 hubo manifestaciones claras de que la segunda ronda,
prevista para febrero del 2008 en Bruselas no se llevaría a cabo si no se aceleraba el
proceso de creación de la Unión Aduanera.
En términos generales, el Convenio Marco, que contempla tres etapas en la
construcción de la Unión Aduanera, a saber: fortalecimiento de la institucionalidad,
facilitación del comercio y convergencia normativa, ha sido bien recibido por los
sectores económicos, sociales y políticos de la región porque lo consideran un paso
adelante en pos del ideal integracionista prevaleciente en la región desde hace varias
décadas.
Sin embargo, se reconoce que el Convenio, por el tratamiento general que
hace de muchos temas, es mas un gesto de voluntad política que un instrumento

13
idóneo técnicamente y jurídicamente robusto para sustentar un proceso complejo
como la creación de un espacio aduanero común.
12
Carlos Valenciano, en su análisis del Convenio , expresa que este es poco
preciso y "no especifica a que se refiere cuando indica que la Unión Aduanera se
constituirá de manera gradual y progresiva, sin establecer plazos concretos"; y añade
que "pareciera que las etapas de facilitación del comercio, modernización y
convergencia normativa y desarrollo institucional deberán ocurrir en orden precedente
estricto, lo cual es poco razonable".
Por su parte, Laura Rodríguez, Directora de Aplicación de Acuerdos
Comerciales del Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica, indicó que: "aun falta
mucho trabajo por hacer, porque el Cnoveno fue negociado más que todo desde el
plano político, por lo que puede haber artículos que no tengan una redacción
suficientemente clara o cosas que técnicamente se pudieron haber planteado de una
manera más adecuada. Sin embargo no existen lagunas ni vacíos de índole jurídica,
debido a que como su nombre lo indica, es un marco de aplicación y de acción, un
compendio de lineamientos sobre los cuales se establece un norte para la unificación
13
aduanera en Centroamérica" .
El Convenio debe ser ratificado por los cuerpos legislativos de las naciones
centroamericanas. El 12 de junio de este años (2008) El Salvador se convirtió en el
primer país de la región en aprobarlo en el Congreso. En las otras naciones los
trámites de ratificación están en marcha.

VIII. Unión Aduanera Centroamericana y Unión Europea

En mayo de 2006 se celebró en Viena la II Cumbre UE–CA en la cual,

basándose en los resultados positivos de los procesos previos y en un informe
conjunto de evaluación de la integración centroamericana, se tomó la decisión de
entablar negociaciones relativas a un Acuerdo de Asociación, incluida la creación de
una zona de libre comercio.
De la evaluación conjunta se derivaron tres aspectos sobre los cuales los Jefes
de Estado centroamericanos se comprometieron a realizar avances antes de iniciar las
negociaciones:

12
Valenciano, Carlos. "Análisis del Convenio Marco para el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana",
mimeo, Costa Rica, 2008.
13
Entrevista concedida a Carlos Monge (LATN) en Abril de 2008.

14
 • Aplicar las decisiones adoptadas el 9 de marzo de 2006 en Panamá,
que incluyen la consolidación de la Unión Aduanera Centroamericana.
• Ratificar el Tratado Centroamericano sobre inversiones y servicios
• Desarrollar un mecanismo jurisdiccional que pudiera garantizar la
aplicación de la legislación económica comunitaria en toda la región.
Como refuerzo de lo anterior, en el documento sobre la estructura de
14
negociación y coordinación centroamericana del Acuerdo de Asociación CA-UE se
señala que "es fundamental que Centroamérica pueda recurrir a una estructura interna
de organización que le permita negociar, de región a región, el Acuerdo de Asociación
con la Unión Europea, sobre la base de los tres siguientes principios: primero,
presentar una posición conjunta en la mesa de negociación; segundo, que dicha
posición regional conjunta pueda ser comunicada a la Unión Europea de una manera
ordenada y eficiente, y tercero, que la estructura organizativa responda
adecuadamente a las necesidades impuestas por la realidad económica y política de
la región".
En razón de estos antecedentes, resulta evidente el estrecho vínculo que hay
entre los esfuerzos por formalizar la creación de una unión aduanera en
Centroamérica y la negociación del AdA con la CE. También son comprensibles las
manifestaciones de satisfacción de las autoridades europeas ante la firma del
15
Convenio Marco .

IX. Consideraciones finales

Vale la pena concluir estos apuntes sobre el estado de situación de la

integración centroamericana y la construcción de una unión aduanera en la región,
señalando algunas de las debilidades que han sido diagnosticadas y que será
necesario superar para que efectivamente puedan lograrse los beneficios que se
esperan de este esfuerzo comunitario.

14
SIECA. "Estructura de negociación y coordinación centroamericana del Acuerdo de Asociación CA-UE", 13 de
febrero de 2007. Consultado el 21 de mayo de 2008.
http://www.sieca.org.gt/site/Cache/17990000000766/17990000000766.pdf
15
La jefa de la delegación de la Comisión Europea para Centroamérica y Panamá, Francesca Mosca, expresó que
"para la UE es muy positivo que Centroamérica haya refrendado ese acuerdo de unión aduanera. Es un primer paso
esencial para el Acuerdo de Asociación que Europa negocia con esta región".
http://www.nacion.com/ln_ee/2007/diciembre/14/economia1352535.html. Consultado el 21 de mayo de 2008.

15
 Las principales deficiencias detectadas, y con las cuales coincidimos, han sido
16
enumeradas por Fernando Rueda-Junquera , que las sintetiza de la siguiente
manera:

a) Predominio del comercio extrarregional

El comercio intrarregional sigue siendo limitado dentro del comercio total del
MCCA. En el período 2000-2004 las exportaciones intrarregionales no llegaron a
representar en promedio más del 26,7% de las exportaciones totales, mientras que las
importaciones intrarregionales no superaron el 13,5% de las importaciones totales.
Estos porcentajes están aún lejos de los que se observan en la Unión Europea, en la
que el comercio intrarregional representa más del 60% del comercio total.

b) Lenta mejora de la calidad del comercio intrarregional

La evidencia empírica disponible no parece corroborar la idea de que el
comercio intrarregional, tal y como se espera en el nuevo regionalismo, haya
contribuido sustancialmente a cambiar la estructura de las exportaciones
extrarregionales y a mejorar la inserción comercial de Centroamérica.

c) Problemas distributivos de costes y beneficios

La mayor parte del crecimiento del comercio intrarregional y del componente
intraindustrial de éste han venido explicados por los intercambios comerciales entre los
países centroamericanos de mayor desarrollo relativo, esto es, Costa Rica, El
Salvador y Guatemala. Diversos estudios han constatado que el comercio
intraindustrial es un fenómeno que aparece exclusivamente en los flujos comerciales
entre los tres países señalados.

d) Ausencia de una verdadera política comercial común

En las uniones aduaneras formadas por países en desarrollo, como es el caso
del MCCA, la posibilidad de usar el mayor poder de negociación regional es
singularmente importante porque permite participar en mejores condiciones en las
relaciones comerciales internacionales. Sin embargo, los países centroamericanos
apenas han empleado ese poder. Han tendido a negociar bilateralmente sus acuerdos
de libre comercio, erosionando la dimensión común de la protección arancelaria
garantizada por el arancel externo común.

16
Rueda-Junquera, Fernando. "El proyecto de unión aduanera centroamericana: Más allá de la retórica", Boletín
Económico del Instituto de Comercio Exterior, N° 2872 (13-26 de marzo de 2006), España

16
 e) Carencia de una administración aduanera común
En la actualidad existen cuatro modelos de administración aduanera que están
siendo experimentados en el MCCA. Por el momento, los avances en la constitución
de una administración aduanera estrictamente común son escasos, con lo que se
puede estar condicionando el establecimiento efectivo de la unión aduanera.

f) Limitada coordinación de las políticas macroeconómicas

El Consejo Monetario Centroamericano ha establecido un conjunto de
parámetros básicos de convergencia macroeconómica como punto de partida para
dicha coordinación. Estos parámetros se han utilizado únicamente para dar
seguimiento a la evolución económica de la región, sin que haya existido un
compromiso político para cumplirlos.

g) Debilidad de la institucionalidad regional

La institucionalidad se desarrolla inmersa en un notable desorden jurídico. Se
carece de plazos de carácter obligatorio para la ratificación nacional de los acuerdos
firmados. Además, el marco institucional depende excesivamente de la Cumbre de
Presidentes, por lo que el consenso está fuertemente condicionado por las coyunturas
políticas de cada país. Finalmente, la institucionalidad regional tiene una excesiva
complejidad y un elevado número de entidades, lo que afecta la eficacia del sistema y
genera problemas de financiación.

17
BIBLIOGRAFIA

La Nación, 24 de diciembre de 2007. Consultado el 21 de mayo de 2008.

http://www.nacion.com/ln_ee/2007/diciembre/24/economia1360506.html.

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Aduanera en Centroamérica", Boletín de Estudios Fiscales No. 6, Guatemala, Agosto
2007.

Ramos, Oscar. "El CAUCA IV hubiera sido una embarcada", Tribuna Democrática, 15
de junio de 2007. Consultado el 21 de mayo de 2008
http://www.tribunademocratica.com/2007/06/el_cauca_iv_hubiera_sido_una_nueva_e
mbarcada.html.

Rosenthal, Gert "El DR-CAFTA y su posible incidencia sobre la integración

centroamericana" en ASIES y SEGEPLAN, Investigaciones sobre el Tratado de Libre
Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, Vol II,
Guatemala, 2006.

Rueda-Junquera, Fernando. "El futuro económico de Centroamérica tras el RD-

CAFTA: una oportunidad no exenta de riesgos", Real Instituto Elcano, ARI Nº 69/2006.
Consultado 21 de mayo de 2008.
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CON
TEXT=/Elcano_es/Zonas_es/Economia+Internacional/ARI+69-2006.

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allá de la retórica", Boletín Económico del Instituto de Comercio Exterior, N° 2872 (13-
26 de marzo de 2006), España

SIECA: Subsistema de Integración Centroamericana, Presidencia Pro Tempore de El

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http://www.sieca.org.gt/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000002496/179900
00002496.swf.

SIECA. "Estado de situación de la integración económica centroamericana",

Guatemala, febrero de 2008. Consultado el 21 de mayo de 2008.

18
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Estado_de_situaci%F3n_de_la_integraci%F3n_econ%F3mica_centroamericana.pdf

SIECA. "La Unión Aduanera Centroamericana", Guatemala, Febrero 2008. Consultado

el 21 de mayo de 2008.
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SIECA. "Estructura de negociación y coordinación centroamericana del Acuerdo de

Asociación CA-UE", 13 de febrero de 2007. Consultado el 21 de mayo de 2008.
http://www.sieca.org.gt/site/Cache/17990000000766/17990000000766.pdf
Valenciano, Carlos. "Análisis del Convenio Marco para el establecimiento de la Unión
Aduanera Centroamericana", mimeo, Costa Rica, 2008.

19
 RECUADRO 1

LISTA DE MERCANCÍAS SUJETAS A REGIMENES ESPECIALES DE

CONFORMIDAD CON EL TRATADO GENERAL DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
CENTROAMERICANA

RÉGIMEN COMÚN A LOS CINCO PAÍSES

0901.1 Café sin tostar Sujeto al pago de aranceles.
17.01 Azúcar de caña, refinada o sin refinar Control de importación
1701.11.00 De caña
1701.91.00 Aromatizados o coloreados
1701.99.00 Los demás
REGIMEN BILATERAL: GUATEMALA – HONDURAS
22.08 Bebidas alcohólicas destiladas Sujeto al pago de aranceles.
27.10 Productos derivados del petróleo. Se Sujeto al pago de aranceles.
27.12 exceptúan los solventes minerales,
27.13 comprendidos en la subpartida 2710.11 y el
27.15 asfalto de la subpartida 2713.20.00.
REGIMEN BILATERAL: GUATEMALA – COSTA RICA
0901.2 Café tostado Sujeto al pago de aranceles.
22.07 Alcohol etílico, esté o no desnaturalizado Control de importación.
2208.90.10
REGIMEN BILATERAL: EL SALVADOR - HONDURAS
22.07 Alcohol etílico, esté o no desnaturalizado Control de importación.
2208.90.10
22.08 excepto Bebidas alcohólicas destiladas Sujeto al pago de aranceles.
2208.90.10
27.10 Productos derivados del petróleo. Se Sujeto al pago de aranceles.
27.12 exceptúan los solventes minerales,
27.13 comprendidos en la subpartida 2710.11 y el
27.15 asfalto de la subpartida 2713.20.00.
REGIMEN BILATERAL: EL SALVADOR - COSTA RICA
0901.2 Café tostado Sujeto al pago de aranceles.
2207 Alcohol etílico, esté o no desnaturalizado Control de importación.
2208.90.10
REGIMEN BILATERAL: HONDURAS – NICARAGUA
22.08 Bebidas alcohólicas, destiladas Sujeto al pago de aranceles.
27.10 Productos derivados del petróleo. Se Sujeto al pago de aranceles.
27.12 exceptúan los solventes minerales,
27.13 comprendidos en la subpartida 2710.11 y el
27.15 asfalto de la subpartida 2713.20.00.
REGIMEN BILATERAL: HONDURAS - COSTA RICA
0901.2 Café tostado Sujeto al pago de aranceles.
22.07 Alcohol etílico, esté o no desnaturalizado Control de importación.
2208.90.10
22.08 excepto Bebidas alcohol destiladas Sujeto al pago de aranceles.
2208.90.10
27.10 Productos derivados del petróleo. Se Sujeto al pago de aranceles.
27.12 exceptúan los solventes minerales,
27.13 comprendidos en la subpartida 2710.11 y el
27.15 asfalto de la subpartida 2713.20.00.
REGIMEN BILATERAL: NICARAGUA - COSTA RICA
0901.2 Café tostado Sujeto al pago de aranceles.
22.07 Alcohol etílico, esté o no desnaturalizado Control de importación.
2208.90.10

20
 RECUADRO 2

PRINCIPALES AREAS DE TRABAJO DEL CONSEJO DE MINISTROS DE

INTEGRACION DE CENTROAMERICA EN EL 2008

Las principales áreas de trabajo en las que se enfocan actualmente los

17
esfuerzos de integración centroamericana son los siguientes:

Convenio Marco: (a) promover acciones tendientes a la pronta ratificación,

puesta en vigor e implementación del Convenio Marco para el Establecimiento de la
Unión Aduanera Centroamericana, y (b) promover análisis para el establecimiento del
Fondo Estructural y de Inversiones.

Régimen aduanero y tributario: (a) Aprobar y realizar los trámites necesarios

para implementar el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento,
conforme los procedimientos legales de los países de la región, (b) ddefinir un Plan de
Acción anual para promover la implementación del Sistema de Información Aduanera
Unificado, el intercambio electrónico, la iimplementación de la Declaración Única
Aduanera y el Arancel Informatizado Centroamericano, (c) evaluar mecanismos para la
sostenibilidad y fortalecimiento de la Escuela Centroamericana Aduanera y Tributaria
(ECAT), (d) análisis de los compromisos establecidos en el Convenio Marco y
programar acciones a seguir, (e) promover la pronta ratificación y posterior
implementación del “Convenio de Asistencia Mutua y Cooperación Técnica entre las
Administraciones Tributarias y Aduaneras”, y (f) promover la revisión del “Convenio de
Compatibilización de los Tributos Internos aplicables al comercio entre los Estados
Parte de la Unión Aduanera Centroamericana”, para su posterior ratificación.

Régimen de Transito Aduanero Internacional: (a) promover la interconexión

informática de los sistemas que administran las Declaraciones de Tránsito
Internacional entre los países de la región, (b) ffinalizar y aprobar en las instancias
técnicas el Sistema Regional para la Transmisión Electrónica de Declaraciones de
Tránsito Internacional, (b) aprobar e implementar las reformas al Reglamento del
Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e
Instructivo, y (c) iniciar trabajos para la creación del mapa comunitario de las rutas

17
SIECA: Subsistema de Integración Centroamericana, Presidencia Pro Tempore de El Salvador.
http://www.sieca.org.gt/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000002496/17990000002496.swf, consultado el 3 de
junio de 2008.

21
fiscales de Centroamérica y promover con las autoridades correspondientes la
señalización de dichas rutas.

Armonización arancelaria y libre comercio: (a) continuar los trabajos de

revisión y modificación del Arancel Centroamericano de Importación, (b) promover la
armonización de rubros actualmente desarmonizados, y (c) análisis “Anexo A” del
Tratado de Integración.

Régimen del origen de las mercancías: (a) continuar los trabajos de

definición de Reglas de Origen Específicas aún pendientes, (b) continuar los trabajos
de modificación de Reglas de Origen Específicas solicitadas por países, y (c) finalizar
los trabajos de definición de una propuesta regional para la armonización de las
Reglas de Origen Específicas establecidas en los Tratados de Libre Comercio
suscritos por Centroamérica con México.

Medidas sanitarias y fitosanitarias: (a) concluir los trabajos para la

aprobación e implementación de las modificaciones derivadas de la revisión del
Reglamento Centroamericano de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, (b) avanzar en la
ejecución del proyecto de modernización de los puestos fronterizos cuarentenarios, (c)
iniciar trabajos tendientes a la transmisión electrónica a puestos fronterizos de la
información sobre permisos sanitarios, previo al arribo de mercancías, (d) concluir los
trabajos para la aprobación e implementación de la “Directriz sanitaria y fitosanitaria
para facilitar el comercio de productos agropecuarios originarios de cualquiera de los
Estados Parte de la Unión Aduanera Centroamericana”, (e) concluir los trabajos para
la aprobación e implementación del “Listado de requisitos sanitarios y fitosanitarios de
importación y exportación a nivel regional”, así como la eliminación de aquellos
permisos de importación de acuerdo con el nivel de riesgo del producto, (f) promover
la implementación del “Procedimiento para la autorización del tránsito internacional y
regional de envíos y mercancías agropecuarias”, (g) Continuar los trabajos para el
desarrollo de directrices y procedimientos armonizados sobre inocuidad de los
alimentos, y (h) establecer lineamientos generales comunes para la atención de
emergencias relativas a salud animal y sanidad vegetal.

Reglamentaciones técnicas centroamericanas: (a) analizar opciones para

establecer un mecanismo que dé seguimiento a la implementación de los acuerdos
aprobados en materia de Reglamentaciones Técnicas Centroamericanas, y (b)

22
promover acciones relativas a la divulgación regional de las reglamentaciones técnicas
centroamericanas.

Propiedad intelectual: (a) seguimiento a los trabajos de análisis para la

armonización de Criterios de Calificación para los signos distintivos (prohibiciones
absolutas y relativas), y (b) revisión de la legislación regional en materia de Propiedad
Industrial y de Derecho de Autor.

Servicios e inversiones: promover la pronta ratificación e implementación del

Tratado Centroamericano sobre Inversiones y Comercio de Servicios y su Protocolo.

Contratación pública: (a) analizar opciones para la creación de un mecanismo

de divulgación centroamericano sobre oportunidades de licitación, y (b) analizar las
iniciativas sobre regulaciones regionales en esta materia.

23