Realidad Nacional

Principales indicadores
económicos del Ecuador

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 UNIDAD 2

PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS DEL ECUADOR

Objetivo de la unidad

Discutir sobre las principales líneas y tendencias de desarrollo del Ecuador contemporáneo.

Tema 1: Contexto internacional

Subtema 1: Progreso, crecimiento económico y modernidad en el Ecuador

Con el nacimiento de la República del Ecuador se consolida un modelo económico manejado por

Estado hasta nuestros días. El ideal de progreso se vio marcado desde inicios de 1900, hasta hoy.

La modernidad fue de la mano del proceso de expansión agrícola e industrial en el país, esta

última la menos desarrollada. Durante el siglo XVIII, todavía Real Audiencia de Quito, la costa

ecuatoriana se especializa en la exportación de productos tropicales, en especial el cacao. En un

principio estas relaciones comerciales se dieron con Gran Bretaña, que ocupó el primer lugar en

importaciones. Aunque no fue el único país, pues Ecuador también comerció con Francia,

Alemania y España, hacia los que no solo se exportaba, sino importaba grandes cantidades de

productos (Ayala Mora, 2008).

Por lo general, el concepto de desarrollo se ha visto ligado al nivel de industrialización de un país,

su nivel de pobreza, educación, distribución del ingreso, dependencia económica, cultural,

política y tecnológica. Por ello, el subdesarrollo económico consiste en ese complejo e

interrelacionado de fenómenos que se traducen y expresan desigualdades flagrantes de riqueza y

pobreza, así como de estancamiento y retraso respecto a otros países, tanto a nivel de producción,

como de dependencia. El hablar de dependencia hace referencia a las características que adquieren

las relaciones económicas, tecnológicas y políticas entre los países desarrollados y

subdesarrollados, o “países en vías de desarrollo”, que es un término adoptado para aquellos que

tienen posibilidades de aprovechamiento del potencial productivo de su sociedad. El

subdesarrollo concebido como estado o situación estructural o institucional lleva a sostener que

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el subrayado de la política de desarrollo debe ponerse en el cambio de las estructuras e

instituciones que se presume determinan ese estado o situación. Así, cuando se destacan los

recursos humanos y naturales como características básicas de potenciar, la política de desarrollo

debe volcarse hacia la educación y la formación de mano de obra calificada, así como a la

aplicación de la tecnología moderna. Si en cambio se habla sobre los problemas de la dependencia,

la política tenderá a modificar las formas tradicionales de vinculación entre países y al

fortalecimiento del sistema nacional (Sunkel & Paz, 1970).

Pero este concepto se ve mediado por la época en que se emplea. Al finalizar la Segunda Guerra

Mundial en 1945, se completaban tres décadas catastróficas en la historia moderna, que

incluyeron la Primera Guerra Mundial (entre 1914 y 1918); la década de 1920, que se caracterizó

por el desempleo, la inflación y desajustes económicos muy graves en la economía internacional,

principalmente en Europa y por el auge norteamericano; la década de 1930, signada por la gran

depresión; y la de 1940, con la ya mencionada Segunda Guerra Mundial (Sunkel & Paz, 1970).

En abril de 1945, en la Conferencia de San Francisco de las Naciones Unidas, puso como

propósitos el desarrollo económico y social, ya que están decididos a promover el progreso y

mejorar los niveles de vida dentro de una libertad mayor, empleando instituciones internacionales

para la promoción del avance económico y social de todos los pueblos, por medio de cooperación

internacional, para promover y estimular el respeto a los derechos humanos y las libertades

fundamentales. Para esto, hay que tener en consideración el estado en que se encontraba el mundo

tras el conflicto bélico, que afecto tanto a países industrializados como no in-industrializados de

Europa, África, Medio Oriente y Asia. Lo que desembocó en una grave crisis económica

generalizada, que produjo una desocupación y caída del ingreso en los países centrales,

contracción del comercio mundial y la interrupción de los flujos internacionales de capital, por

tanto, provocó efectos similares en los países proveedores. Así, a nivel regional, se estableció en

1948 la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), que, aparte de ayudar a resolver los

problemas económicos urgentes a raíz de la guerra, se dedicaría al estudio y búsqueda de

soluciones a los problemas suscitados por el desajuste económico mundial en América Latina,

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subrayando que el problema fundamental de estos países era su necesidad de lograr una tasa

acelerada de recuperación, desarrollo económico y de industrialización (Sunkel & Paz, 1970).

Un concepto asociado al desarrollo es del de progreso, empleado en la segunda mitad del siglo

XVIII, ligada directamente a la aplicación de la ciencia a las actividades productivas, a la

incorporación de nuevas técnicas y métodos, en general a la modernización de las instituciones

sociales y de las formas de vida. Esto se liga al auge del capitalismo en el siglo XIX que vinculó

fenómenos como la innovación técnica (Sunkel & Paz, 1970).

Todo esto se conecta con la modernidad, entendida como una forma histórica de totalización

civilizatoria, “es la capacidad de innovación humana en todos los campos; es también en sus

orígenes, la reivindicación de la capacidad del hombre de vivir en una sociedad igualitaria y justa.

La modernización es la dimensión puramente económica de la modernidad” (Luna, 1993, pág.

15). De forma que, el puesto avanzado de la modernización es la industrialización.

A nivel nacional, el Ecuador no formó parte del grupo de países latinoamericanos que

aprovecharon la crisis de la década de los 30’s para desplegar un programa industrial, ya que, por

las condiciones generadas por el enfrentamiento bélico mundial, distrajo a la industria de los

países desarrollados en pugna hacia el esfuerzo de guerra que encareció los productos que importa

el país. Así, la industria ecuatoriana por aquellos años se mostraba más bien endeble, aunque con

tendencia al crecimiento, sobre todo el área textil y azucarera (Luna, 1993). La economía para

este tiempo seguía siendo dominada por la producción cacaotera, aunque ya se había dado cierta

expansión agrícola como hacia el café, azúcar, tagua. Además, en la sierra norte desde los años

20’s a los 40’s se acentuó la modernización de varias haciendas ganaderas y cerealeras, tanto a

nivel de tecnificación agrícola como a nivel laboral. Estuvo acompañado, de igual manera por un

desarrollo industrial, por ejemplo, en la Sierra austral, la producción de sobreros de paja

experimentó un crecimiento durante este mismo período. Pero también tuvieron su lugar la

industria alimenticia, de materiales de construcción y de madera, además crecieron otras

industrias como la química y farmacéutica, sin embargo, las que mostraron más crecimiento

fueron aquellas que procesaron materias primas nacionales de origen agrícola. Este impacto, no

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obstante, fue reducido, a excepción del algodón, al ser materia prima de la industria textil (Ayala

Mora, 2008).

Esta expansión industrial se dio sobre todo en la Sierra, cuyas industrias tenían ventaja en la

dotación de mano de obra. La industria costeña experimentó problemas desde finales de los 20’s

debido a la competencia externa, que provocó la quiebra de varios ingenios. Mientras otros

productos derivados de la caña aumentaron su producción, en especial el alcohol, monopolio del

Estado, que junto con el de los fósforos eran fuente de financiamiento del presupuesto estatal.

Pese a este impulso industrial entre los 20’s y 30’s, decayó para los 40’s, ya que no hubo una

industrialización sustitutiva de importaciones de otros países latinoamericanos lograda por la

crisis internacional y la restricción comercial de la guerra. El mercado era reducido y solo una

pequeña porción de la población era consumidora. De esta manera, no se logró una mejora en la

distribución del ingreso, ni las relaciones productivas, especialmente en el agro serrano,

cambiaron para dar paso a la propagación del salario. Esto, gracias a la dominación de los grupos

terratenientes, comerciales y bancarios, que no permitieron que los sectores industriales

articularon un proyecto de crecimiento económico autónomo (Ayala Mora, 2008).

Entre 1941 y 1942 Ecuador atravesó un conflicto internacional con Perú por asuntos limítrofes,

que fue resuelto, ante la situación de guerra y ocupación de El Oro, cuando se firma el Protocolo

de Paz, Amistad y Límites en la reunión de Río de Janeiro en la Conferencia Interamericana,

renunciando a territorios amazónicos que habían sido reclamados por más de un siglo. En este

estado, y tras la revolución Gloriosa llevada por grupos alineados al socialismo, que terminó con

la vuelta de Velasco al poder, comenzó una etapa de estabilidad, identificada como el boom

bananero (Ayala Mora, 2008).

Este boom tuvo implicaciones económicas, políticas y sociales. En lo económico, el país pasó a

tener un crecimiento que se enclavó sobre todo en las burguesías costeñas, región en la cual era

un símbolo de prestigio el tener una bananera. Debido a la intervención militar estadounidense

también se comerciaron otros productos como el caucho, las balas y el arroz, conjuntamente con

el banano, pero además también se introdujo a compañías agrícolas como la United Fruit y la

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Estándar Fruit, con el apoyo de los gobiernos de turno. Pese a que este crecimiento económico,

el nivel de vida no mejoró ya que los trabajadores de las haciendas no estaban afiliados y su nivel

de precarización laboral y de vida se mantuvo, lo cual desembocó en la creación de organizaciones

sociales a finales de los 50’s. Con la presidencia de Plaza, se inauguró una pauta desarrollista, de

acuerdo a los intereses norteamericanos, con la ayuda de famosas misiones económicas que

consistían en ayuda técnica en programas de crédito agrícola y asistencia económica a través de

agencias interamericanas. Así, se otorgaron tierras gubernamentales a la United Fruit Co. O a

ecuatorianos dispuestos a colaborar con la compañía. Para 1953, empezó a operar la Corporación

de Inversiones en el Extranjero (OPIC) que se quedó hasta 1971 tras la decisión 24 del pacto

andino. Entre 1948 y 1960 se da un proceso débil de instalación de industrias en la Costa y Sierra

(Guayaquil y Quito), aunque también modernizaron algunas haciendas del centro norte de la

sierra, como en la pasteurización y procesamiento de la leche y sus derivados (Quintero & Silva,

2001).

La crisis bananera se abrió paso por las plagas que afectaban a este cultivo desde finales de la

década de 1950. De igual manera el uso de plaguicidas y agroquímicos, producto de esta

modernización agraria, afectó al medio ambiente y a los trabajadores como fue el caso del

“Síndrome de Taura”, con daños a la actividad camaronera y la biodiversidad en el Golfo de

Guayaquil. Pero esta crisis también abrió paso a un conflictivo proceso de modernización y

cambios de corte reformista, caracterizado por el cambio del producto básico de exportación, lo

cual fue agotando el modelo agroexportador, trayendo consigo un proceso de modernización y

radicalización de la estructura, acompañado por conflictos y tensiones sociales, debido a las

variaciones en la ubicación de los grupos sociales y los cambios en las relaciones dependientes.

Además de todo esto, se consolido la integración latinoamericana en 1969, fundándose el Pacto

Andino, que a finales del siglo se cambiaría a la Comunidad Andina de Naciones, CAN (Ayala

Mora, 2008b).

Tras esta crisis, a finales de los 60’s Texaco-Gulf descubrió petróleo en el norte de la Amazonía

ecuatoriana y para 1972 empezó la exportación de crudo, que era transportado a Esmeraldas vía

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oleoducto. Con esto se dio un proceso de industrialización, urbanización, expansión de las clases

medias y el fortalecimiento del Estado (Larrea, 2005). Entre los cambios más importantes de esta

década (70’s) estuvo, además de la creciente urbanización, la difusión de los medios de

comunicación, radios en sectores rurales y la televisión, un crecimiento significativo de la

educación y el cambio de la Iglesia Católica, caracterizada por la Teología de la Liberación (Ayala

Mora, 2008b).

Para los años 90’s el Ecuador se enfrentaba nuevamente a crisis, que iban desde conflictos

territoriales con Perú, hasta la caída del precio del petróleo. En el plano territorial el gobierno de

Mahuad cerró un arreglo de paz con el Perú en 1998, ratificando la frontera establecida en 1942

y sentó bases para el comercio, la navegación y la integración fronteriza. Pero en el plano

económico tomó medidas de ajusto, en pro de los intereses de la banca, decretando un feriado

bancario y una posterior dolarización para el año 2000. Además, entregó sin beneficio a Ecuador,

renunciando a la soberanía nacional, la base de Manta a fuerzas norteamericanas, base que sería

mantenida hasta la llegada del gobierno de Rafael Correa en 2006.

Con este último gobierno se rompe la cadena de dependencia económica con Estados Unidos y el

desarrollo toma un giro hacia lo que se conoció como el Socialismo del siglo XXI, como una

alternativa, que implicó reformas al aparato estatal, como a sus diferentes instituciones, políticas

económicas y sociales. Sin embargo, llegaría también una nueva cara de la dependencia a escala

planetaria, principalmente económica por parte de China, aunque también fue política. Cuando

en la región se empezó a destacar el incremento de la inversión directa del país asiático, así como

el endeudamiento externo con este país, también incremento el comercio exportador e importador,

así como el aumento de la deuda pública y la significativa promoción de proyectos extractivitas,

ligados a las empresas e inversión China, configurando el ya antiguo patrón de acumulación

dependiente de los países latinoamericanos (Muñoz Jaramillo, 2014).

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Subtema 2: El PIB y PEA del Ecuador en el contexto internacional

La historia económica de América Latina es una de desarrollo: su población ha tenido un gran

crecimiento al igual que su producción por habitante. Ha habido también, con mayor rezago,

mejoras en la expectativa de vida al nacer y en educación. El porcentaje de la población que vive

en condiciones de pobreza se ha reducido de manera importante, aunque con altibajos notables.

El Producto Interno Bruto (PIB) per cápita de América Latina ha fluctuado a lo largo de los dos

últimos siglos en torno al promedio mundial, con tres grandes fases: un deterioro en el período de

vida independiente hasta aproximadamente 1870, una mejora relativa en 1870-1980 y un nuevo

deterioro posterior. América Latina, en este aspecto, se ubicó en la periferia europea, pero que fue

capaz de insertarse temprano en la ola del desarrollo económico moderno y de colocarse en una

especie de “clase media” del mundo, aunque manteniendo su distancia de Occidente, ya que la

brecha se amplió más. Aunque su crecimiento superó claramente al de África y a Asia hasta

mediados del siglo XX (Bértola & Ocampo, 2013).

Figura 2. Tasas de crecimiento de la población y el PIB per cápita mundial, 1500-1820 y 1820-2008, por regiones.

Fuente: (Bértola & Ocampo, 2013, pág. 17)

Tras dos décadas de la independencia, en América latina se mantenía la dominación de la tenencia

de la tierra, con plantaciones en haciendas. Por otra parte, el mercado laboral no había generado

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grandes cambios, pese a que se había abolido la esclavitud en algunos países (donde era menos

importante). Para el último tercio del siglo XIX, inició un proceso de crecimiento relativamente

rápido, que fue desigual dentro de cada país. La economía dependía de las exportaciones que para

ese tiempo había crecido a un 4,2% anual. Estas exportaciones se basaban en productos básicos,

cerca del 50% de éstas. De esta manera, el PIB creció el 3,4% anual, de manera distinta en los

países de la región (Bértola & Ocampo, 2013).

Figura 3. Dinamismo Económico General

Fuente: (Bértola & Ocampo, 2013, pág. 191)

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Por ello hay que tener en consideración la coyuntura internacional, así nos encontramos con la

crisis de 1913 y la Primera Guerra Mundial, con lo cual el crecimiento del PIB y del PIB per

cápita creció más lento. Asimismo, en la región hubo otros eventos que afectaron a la economía,

en México la Revolución Mexicana y en Colombia el auge cafetero. Así fue como se fue perdido

la dinámica de crecimiento en ciertos países, los que iniciaron tempranamente el proceso fueron

desacelerando (Bértola & Ocampo, 2013).

A pesar del papel dominante de las exportaciones, esto no significó que se absorbiera más fuerza

de trabajo o que ésta representara una proporción elevada del PIB. Esto queda claro por el hecho

de que, las hasta entonces estructuras económicas en América Latina continuaban siendo

precaristas, lo cual tiende a restringir la movilidad de mano de obra, el mercado del trabajo

asalariado, que es la institución más importante del capitalismo moderno, que se instaura

recientemente en el siglo XX. Por ello, tanto la esperanza de vida al nacer, los niveles de

alfabetismo, años promedio de educación e índices de capacidad numérica, que reafirman los

patrones de riqueza, productividad, exportaciones y niveles salariales, se encontraban muy bajo

respecto al resto del mundo (Bértola & Ocampo, 2013).

Con la Gran Depresión de 1930 se suman más perturbaciones del comercio mundial, que se

generó a raíz de la Segunda Guerra Mundial, que, a nivel regional se vio mediada por políticas de

industrialización dirigidas por el Estado. Entre 1950 y 1960 se da una explosión demográfica en

la región, que fue acompañada por una expansión del proceso urbano. Este crecimiento

poblacional genero una menor dependencia demográfica, puesto que había más Población

Económicamente Activa (PEA) respecto a la población total, lo cual representó un bono

demográfico (Bértola & Ocampo, 2013). En el cual es muy importante la inversión, sobre todo

en formación de capital, promoción de empleo, educación y salud de los jóvenes, quienes serán

los trabajadores del mañana (Rosero Bixby, 2013)

Esto mientras muchos países latinoamericanos mantenían casi permanentemente programas con

el FMI. Esta inversión extranjera se sigue manteniendo entre 1973 y 1980, siendo casi el 70% de

los flujos de inversión. Es así que el PIB per cápita entre 1945 y 1980 creció a un ritmo del 2,7%

65
anual y continuó hasta llegar al 9,8% en 1980, década en la que se da la crisis de la deuda externa

y el final del relativo avance latinoamericano a nivel mundial (Bértola & Ocampo, 2013).

Dentro de esta coyuntura regional y global, el PIB del país ha estado a expensas, al igual que en

el resto de los países de América Latina, de los precios de los productos de exportación, ya que

estos son los que más contribuyen al PIB. Así fue primero el cacao, luego el banano y actualmente

el petróleo, que para el año 2017 representó el 5,0% del PIB, el cual venía al alza hasta 2018 con

un 1,4% anual (Banco Mundial, s/d).

Figura 4. Crecimiento del PIB (% anual) - Ecuador.

Fuente: Banco Mundial

Una parte muy importante de la economía es la Población Económicamente Activa (PEA), los

trabajadores de los cuales depende la producción y con ello el PIB de cada país. Por ese motivo,

el crecimiento de la población es importante (Bértola & Ocampo, 2013). Éste, a su vez, se

relaciona con los cambios en la estructura por edades de la población, consecuencia de la

transición demográfica, que, hasta hace poco, eran favorables para la mayor parte del mundo, ya

que cada vez había más población en edad de trabajar. Esta tendencia se mantiene todavía en

aproximadamente la mitad de los países del mundo, concentrados en África, América Latina y el

sur de Asia (Rosero Bixby, 2013).

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Entre 1870 y 1929, la población de América Latina había estado creciendo a un ritmo de 1,7%.

Pero, además por esta época, había absorbido a cerca de la quinta parte de inmigrantes de Europa

y Asia, siendo los principales receptores de mano de obra europea Brasil y Argentina (Bértola &

Ocampo, 2013). De esta población es importante resaltar la que es capaz de trabajar, así, en

Ecuador para 1970 el 55% eran personas menores de 20 años y para 2013 disminuyó al 40% y

para finales de siglo se preveía que serían solamente el 20%, mientras que para el año 2040

perderían su condición como grupo mayoritario. Esto representa un reto y una oportunidad para

la formulación de políticas del Estado con un horizonte a mediano y largo plazo. Su importancia

deriva de la existencia de un ciclo económico vital en los seres humanos con tramos importantes

al principio y final de la vida, en los que las personas consumen más de lo que producen, para lo

cual el Estado ha desarrollado instituciones como el IESS, así como otros planes por parte de la

esfera privada (Rosero Bixby, 2013).

Ahora bien, el Ecuador distingue a su población en edad de trabajar en tres categorias: 1.

Población en edad de trabajar (PET), personas de 15 años y más, 2. Población económicamente

inactiva (PEI), personas de 15 años y más que no están empleadas, no buscan trabajo y no están

disponibles para trabajar, por ejemplo, jubilados, amas de casa, entre otros, y 3. Población

Económicamente Activa (PEA), personas de 15 años y más que trabajaron al menos 1 hora a la

semana de referencia o que hayan tenido un trabajo, y personas que no tenían empleo pero que

están disponibles y buscan uno (desempleados). De la calidad de empleo se distingue entre

adecuado/pleno y subempleado. Así, para 2019 el 71,1% de la población está en edad de trabajar,

el 66,5% de esta población se encuentra económicamente activa y el 95,4% son personas con

empleo (esta categoría, según el INEC incluye a las personas ocupadas: asalariadas,

independientes y no remuneradas) (INEC, 2019).

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 Figura 5. Composición de la Población, marzo 2019

Fuente: (INEC, 2019).

Pero estas tasas se diferencian por género y ubicación geográfica, así tenemos que en las zonas

rurales la siguiente dinámica

Figura 6. Composición de la población rural, marzo 2019

Fuente: (INEC, 2019).

Y por empleo según el género (la categoría de empleo incluye a todas las personas ocupadas, ya

sean asalariados, independientes o no remunerados), que nos indica que para marzo de 2019 había

una diferencia de 1,9 entre hombres y mujeres (INEC, 2019).

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 Figura 7. Tasa de empleo global por sexo

Fuente: (INEC, 2019).

Subtema 3: Tendencias al desarrollo: urbano y rural.

Por lo general, la distribución geográfica de la población en un país se da entre áreas urbanas,

ciudades y ciudades intermedias con acceso a servicios generales y mayor desarrollo a nivel de

infraestructura; y áreas rurales, asociadas más hacia el trabajo de producción, ya sea agropecuaria

o de extracción mineral, que, por lo general cuenta con un limitado acceso a servicios básicos y

tiene infraestructura ineficiente para poder atender a su población. Además, las instituciones

gubernamentales tienen a centralizar sus funciones a nivel de urbes, por lo que la distribución de

la riqueza suele concentrarse todavía más en estas zonas. En las sociedades desarrolladas, la

población rural articulada a actividades productiva, en teoría, debe ir disminuyendo por la

mecanización del trabajo, así como por la eliminación de la brecha entre lo urbano y lo rural.

Mientras que en las sociedades subdesarrolladas, esto no sucede, pese a los intentos de

modernización, puesto que la innovación industrial en muchas países de la región es un sector

todavía incipiente (Solari, 1973).

Por otra parte, los sectores rurales son fácilmente asociados con la población campesina e

indígena, siendo los problemas de éstos problemas ubicados en la ruralidad, tales como la

minifundización de los terrenos frente a los grandes latifundios privados. En conclusión, el

espacio rural está en contraposición al urbano, ya que este es el generador de las materias primas

69
que utiliza las grandes ciudades, siendo el principal productor de alimentos, no obstante con el

avance de la tecnología y la mala distribución de las tierras, cada vez hay menos trabajos en esta

área primaria, con lo cual se generan grandes índices de pobreza y las recurrentes migraciones,

aunque tampoco hay que dejar de lado el hecho de que la poca renta que se da en estas zonas

(Solari, 1973).

En la historia ecuatoriana, si bien la oposición entre ciudad y campo parte de la colonización

española, a manera de conformación urbana, no es sino hasta mediados del siglo XIX que empieza

el proceso de urbanización que se lleva hasta nuestros días. Este crecimiento no se da de forma

totalmente homogénea, sino que se da en etapas distintas de la urbanización nacional,

dependiendo de la peculiaridad histórica de la formación económico social del Ecuador, ya que

es esta la que configura la evolución del espacio urbano. Por ello, lleva una marcada

diferenciación regional, asociada a las formas productivas, relaciones sociales, estructura política,

pisos ecológicos y conformación natural. Esta especificidad de cada región es la que caracteriza

a la urbanización de su “polo central”. Por último, las relaciones que definen el proceso general

son las interurbanas, al ser la expresión principal de los circuitos internos de

acumulación/dominación del país (Carrión, 1983).

La conformación urbana durante la colonia se caracterizó por ser aquella que asume la cualidad

de ser el centro de control y de desarrollo urbano-regional. En Ecuador se centró en la Sierra,

donde también desarrollaron ciudades intermedias gracias al sistema hacendatario. Durante el

período republicano, esta dinámica no varía, sino que se fortalece. Sin embargo, la diversificación

política, económica y poblacional regionales, determinaron la consolidación de la consolidación

de la conformación urbana, por ejemplo, desarrollo de formas productivas regionales propias,

como Otavalo, Latacunga y Cuenca; y también respecto a la ubicación geográfica respecto al

comercio nacional y/o internacional, como fue el caso de Guayaquil, Riobamba y Ambato.

La ruptura del orden colonial generó un doble efecto a nivel urbano: por un lado, se debilitaron

las estructuras citadinas por la reducción de la burocracia e infraestructuras coloniales, como pasó

con Quito; y por otro, se fortalecieron ciudades ligadas a la actividad comercial, Guayaquil. Es

70
así como esta transformación socio-productiva dio más impuso al desarrollo costero, donde a raíz

de la producción cacaotera, las luchas libertarias y las secuelas de la crisis demográfica del siglo

XVII, provocaron una redistribución territorial de la población y una redefinición de las funciones

urbanas. Esto teniendo en consideración que, las ciudades juegan un rol en el desarrollo de las

fuerzas productivas y en la constitución del Estado Nacional (Carrión, 1983).

El primer proceso de urbanización, según Carrión (1983) puede ser datado entre 1895 y 1983. En

este se da la constitución del Estado nacional, así como se ve relacionado con el intercambio

comercial en base a la exportación de productos agrícolas, la conformación del modelo

agroexportador primario, ubicado principalmente en la costa ecuatoriana con la venta a Gran

Bretaña y posteriormente a Estados Unidos y otros países de Europa (Ayala Mora, 2008). Es

justamente este modelo el que permite la integración regional sierra-costa, la primera para

satisfacer el mercado interno y la segunda para la atracción de divisas por exportación. Gracias a

esto se da el segundo gran movimiento poblacional de modalidad interregional entre sierra y costa

(Carrión, 1983).

Así, junto con la profundización del modelo agro-exportador se da un rápido crecimiento urbano-

regional y una más estrecha articulación entre ciudades, formándose un conjunto de “condiciones

generales de la producción” concentradas y de base urbana, que dieron lugar al incipiente

desarrollo urbano-industrial. Este proceso se trunca momentáneamente en los años 20, debido a

la descomposición de la sierra serrana y la ruina de buena parte de las plantaciones cacaoteras.

Desde este momento se agudiza el tercer gran movimiento de la población urbana bajo la

modalidad rural-urbana, siendo los principales destinos Quito y Guayaquil. Esto condujo a un

paulatino empobrecimiento de las masas urbanas y a la formación de un subproletariado, que no

tiene otra alternativa que residir en los suburbios de Guayaquil o en la tugurización del Centro

Histórico de Quito.

Para los años 50 la economía vuelva a dinamizarse con la exportación nacional de banano, con lo

71
cual la urbanización se aceleró significativamente, pero focalizándose más en el alto dinamismo

que adquiere la cosa y sus ciudades intermedias, mientras las ciudades de la sierra se estancan.

Lo cual se hace visible en las corrientes migratorias de la sierra a la costa, aunque manteniendo

el proceso bicefálico de urbanización (Quito y Guayaquil). Esta tendencia se dinamiza con la

articulación de un modelo económico desarrollista, que propugna la industrialización. Para la

década del 70 se consolida el proceso gracias a los ingresos derivados de la producción y

comercialización petrolera, que se ve acompañada de una industrialización sustitutiva de

importaciones, modernización agraria, condiciones propicias para las inversiones foráneas,

modernización del aparato estatal, crecimiento del proletariado industrial y la concentración del

ingreso y la aceleración del proceso de urbanización.

Figura 8. Evolución de la población urbana y rural desde 195

Fuente: (Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, 2015)

Por tanto, esta etapa de dinamismo económico tampoco benefició al equilibrio urbano-regional

(Carrión, 1983), ya que son las ciudades las que más absorben los capitales resultantes de estas

actividades económicas, centrándose en el aparato estatal y el desarrollo de grupos dominantes

ubicados en esta llamada bicefalia de Quito y Guayaquil; en el caso de los primeros auges

económicos, la riqueza no fue redistribuida dentro del territorio sino que salió a manera de

72
importaciones o directamente junto con las familias que iban a vivir al extranjero (Ayala Mora,

2008).

Este desequilibrio, u oposición, entre urbano y rural se hace visible en su nivel de consolidación,

es decir, su acceso a servicios básicos, así como el acceso a salud y educación pública. Como un

ejemplo de ello podemos ver cómo ha sido el acceso a la red pública de agua entre diciembre de

2007 y diciembre de 2016, con una brecha porcentual que ha ido disminuyendo con más de 30

puntos de diferencia en 2007 a un poco más de 10 puntos en 2016 (INEC, 2017).

Figura 9. Acceso a red pública de agua nacional, urbano y rural (% de personas)

Fuente: (INEC, 2017).

Por este motivo el desarrollo en el país se debe medir de manera separada entre la población

nacional, las áreas urbanas y rurales, ya que la brecha entre ambas es todavía muy amplia en

cuando a la prestación de servicios vinculados a la reproducción social y la satisfacción de

necesidades básicas en materia de hábitat y vivienda (SENPLADES, 2017). Lo que ha sido

resultado de una inequitativa distribución de la riqueza nacional, concentrándose, como ya se

mencionaba, en las ciudades, pese a que la producción provenga de la ruralidad, tanto en el campo

del agro como el petrolero, sin existir un retorno de capital a estas zonas (Harvey, 2001). Esto se

traduce en los niveles de pobreza, calidad y condiciones de vida que se encuentran en la ruralidad.

73
Pero este no es un fenómeno que ocurra solamente en Ecuador, en la totalidad e países

latinoamericanos hay en desequilibrio demográfico profundo, provocado por la excesiva

concentración de habitantes en una sola ciudad; en parte porque es en la ciudad donde se

encuentran las posibilidades de trabajo y ascensión social, además del acceso a las instituciones

educativas, políticas, religiosas, entre otras, que sirven como canales de movilidad (Solari, 1973).

Subtema 4: Pobreza, educación, salud del Ecuador en el contexto internacional

En el Ecuador, así como en el resto del mundo, la pobreza es algo que aqueja a una muy buena

parte de la población, pero esta no implica solamente la carencia de ingresos y de consumos, sino

que también se manifiesta en los bajos niveles educativos, en los insatisfactorios resultados en

salud y nutrición. A esto se le conoce como pobreza “multidimensional” y varía de la pobreza

monetaria, por el hecho de tomar en cuenta otros factores como el acceso a educación, servicios

básicos y de salud, lo cual muestra a la pobreza como un problema mucho más generalizado y

arraigado, que subraya la importancia de aumentar las inversiones de capital humano. A nivel

mundial, la pobreza multidimensional es un 50% más alta que cuando solo se mide la monetaria,

cuya mayor expresión se ve en la tasa de pobreza extrema y el número de pobres en el mundo,

que podemos ver en el siguiente cuadro.

74
 Figura 10. Tasa de pobreza extrema y número de pobres en el mundo,
1990-2015

Fuente: (Banco Mundial, 2018)

En Ecuador la pobreza por ingresos es sinónimo de carencia y privación que limita a una persona

para alcanzar un mínimo nivel de vida. Se considera como pobres a quienes tengan un ingreso

total per cápita que sea inferior al de la línea de pobreza, entiendo a esta como el nivel de ingreso

mínimo disponible que necesita un individuo para no ser considerado pobre, por ejemplo, en el

año 2019 la línea de pobreza fue de USD 84,82 mensuales por persona y la línea de pobreza

extrema fue de USD 47,80 mensuales por persona. Por ello la pobreza, en este mismo año, llegó

al 25,0% y la pobreza extrema al 8,9% (INEC, 2019). Pero en el país también se tiene en cuenta

la medición de la pobreza Multidimensional, teniendo en cuenta los siguientes parámetros:

75
 Figura 11. Pobreza Multidimensional

Fuente: (INEC, 2019)

Según este índice de medición, en diciembre de 2019 la pobreza multidimensional fue de 38,1%

a nivel nacional, 22,7% en el área urbana y 71,1% en el sector rural (INEC, 2019).

Respecto a este tema, el banco mundial trazó a inicios del siglo XXI, lineamientos para erradicar

la pobreza a nivel mundial, una de las metas a alcanzar fue lograda en 2010, aunque es un

panorama alentador para que en 2030 se erradique la pobreza extrema a nivel mundial, el trabajo

conjunto y particular de cada país y gobierno es un pilar fundamental, se estima que los países

asiáticos, de oriente medio y africanos, concentran entre ellos las mayores desigualdades

económicas a nivel mundial, los países de América del Sur y el Caribe, desde inicios de los 2000,

han logrado equiparar las desigualdades económicas en los sectores pobres de la sociedad (Banco

Mundial, 2019).

Ahora bien, en el área de la salud esta debe ser entendida como un “estado de completo bienestar

físico, mental y social, y no solo como la ausencia de afecciones o enfermedades” (OMS, 1942

en Velasco, 2011, pág. 324), lo cual implica la movilización del sector económico, social,

76
ambiental y político para su ejecución. Pero para ello requiere también de cuatro condiciones

fundamentales:

1. Que el Estado ejerza funciones específicas efectivas

2. Que existan políticas públicas sociales interseccionales

3. Que la población tenga concienca de su derecho a la salud y demande el cumplimiento de las

condiciones para ejercerlo y

4. Considerar el carácter global de la salud (Velasco, 2011).

En el mundo, aunque los avances en el tema de cobertura sanitaria, un eje importante para la

salud, han sido notables en las dos últimas décadas, continúa teniendo desafías enormes. Uno de

ellos es que la mitad de la población mundial no tiene acceso a servicios de salud esenciales y

100 millones de habitantes caen en la pobreza extrema debido a gastos de salud todos los años,

siendo esta una de las razones más importantes por lo cual muchas familias caen en la pobreza.

De ahí la importancia de lograr una seguridad sanitaria universal, que protega a todas las personas

de las amenazas a su salud, que es uno de los objetivos más importantes de esta área (Banco

Mundial, 2018)

Por otra parte la educación, según el Banco Mundial (Banco Mundial, 2018) es considerada como

un derecho humano, un importnate motor del desarrollo y uno de los instrumentos más eficaces

para reducir la pobreza y mejorar la salud, y así lograr la igualdad de género, la paz y la

estabilidad. Se considera que a nivel mundial, los ingresos por hora aumentan un 9% por cada

año adicional de escolarización. Sin embargo, la escolarización no es equivalente al aprendizaje,

ya que a pesar que en los países en desarrollo se han conseguido enormes avances en la tarea de

lograr que niños asistan a clase, cientos de millones de niños no saben leer ni escribir aún habiendo

asistido a una escuela. Esto sin contar que cerca de 260 millones de niños aún no van a la escuela

primaria ni secundaria alrededor del mundo (Banco Mundial, 2018)

77
Para abordar estos dos temas en el Ecuador, haremos un breve recorrido histórico de estas dos

áreas. Desde comienzos del siglo XX las congregaciones religiosas han asumido las políticas de

desarrollo e intervenciones en salud, educación y protección, inclusive hasta ahora. La salud como

preocupación estatal nació luego de la Revolución Liberal, sus ejes de preocupación estatal eran

vistos como caridad, con acciones de socorro a los más pobres y a los menesterosos, a través de

la asistencia pública en las ciudades y la sanidad para prevención de enfermedades contagiosas

en los puertos, como prácticas que aseguraban la política primaria-exportadora. Para 1935 el

Estado renuncia al principio de caridad para la Seguridad Social al establecer su carácter

obligatorio con el Instituto Nacional de Previsión (Espinosa, 2011).

A nivel de educación, esta se volvió autónoma a raíz de la Revolución Juliana. Para 1947 el 96,5%

de los niños en edad escolar primaria estaban matriculados, esto también se dio a nivel rural, que

contaba con educación primaria, pero no con la misma calidad que en las ciudades. Los nacidos

hasta 1935 tuvieron un 3% de acceso a las universidades. En la década de los 70’s con la

sustitución de importaciones se dieron programas y proyectos de acceso a educación, salud,

vivienda social, protección especial en el espacio público. Como antecedente de esto, en el año

1967 el Ecuador fue el último país en fundar un ministerio de Salud Pública que integrase las

acciones de sanidad y asistencia pública con carácter de acceso universal, pasando de tener 72

centros comunitarios a 1.760 en la década de los 80’s. Para esta última década la tasa de

mortalidad pasó de 10 por mil en 1974 a 6 por mil en 1984 y la esperanza de vida de 59 a 65 años.

De igual manera la educación amplió sus matriculados a nivel primario de 71,1% en 1950 a 92,2%

en 1976, mientras que entre un 18 y 23% de los nacidos a partir de 1960 pudieron ingresar a la

universidad (Espinosa, 2011).

Para 1982 el panorama económico del Ecuador se vio influenciado por dos hechos importantes;

en primer lugar, la crisis de la deuda externa con la declaración de no pago de México, y, en

segundo lugar, la caída de los precios internacionales del petróleo. Con esto, los aparatos estatales

de América Latina se estancaron, mientras el Consenso de Washington se expandió y consolidó

en la región para 1990. Para 2005 en Ecuador se encontraba en el penúltimo lugar en la relación

78
entre gasto social y PIB latinoamericano, además era el país que menos pagaba a sus asalariados

respecto a los países de la región. Así, entre 1990 y 2006 la inversión en infraestructura en el

sector salud fue insignificante, por lo cual se introdujo el cobro en los hospitales para recuperar

los costos directos de la atención. Sin embargo, en 1994 se aprobó la Ley de Maternidad Gratuita

y el IESS fue aumentando su porcentaje de cobertura de un 7,8% en 1980 hasta el 12,57% en

2008. La educación, por este tiempo amplió su oferta privada, no obstante, los resultados de las

pruebas Aprendo, que miden la calidad educativa, arrojó como resultado un deterioro durante la

segunda mitad de la década del 90 (Espinosa, 2011).

El Ecuador a través de políticas públicas implementadas desde 2007, logró disminuir la pobreza

extrema de manera considerable, debido fundamentalmente al destino de presupuesto en la

inversión de mejores condiciones para este sector, la inversión en salud, educación, infraestructura

son las principales aristas de donde se lograron objetivos concretos entorno a la erradicación de

las desigualdades sociales.

Del mismo modo, durante el gobierno de Rafael Correa se puso en acción la reforma educativa,

que contemplaría un cambio a nivel de enseñanza e infraestructura, pese a las reformas realizadas,

la población estudiantil en todos los niveles, no logar las metas mínimas de aprendizaje, hace falta

una nueva reforma que contemple nuevas posibilidades y acercamientos del conocimiento.

Tema 2: Planificación Gubernamental

Subtema 1: Definición e importancia de la planificación gubernamental en el país

La planificación tiene por idea central la racionalidad. Para ello, es necesario elegir racionalmente

las alternativas que son mejores para la realización de los valores finales que sostiene el gobierno.

Planificar implica entonces reducir el número de alternativas que se presentan a la acción a unas

pocas compatibles con los medios disponibles. Por tanto, es una actividad que coordina objetivos,

prevé hechos y proyecta tendencia (Flores J. & Flores J., 2008).

79
Por otra parte, la Planificación Estratégica, PE, es una herramienta de gestión que permite apoyar

la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben

recorren en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y

lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. Así,

consisten en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario,

cuya característica principal es establecer cursos de acción, estrategias, para alcanzar dichos

objetivos. Por esto, la Planificación Estratégica es una herramienta clave para la toma de

decisiones de las instituciones públicas, identificando las prioridades y asignando recursos en un

contexto de cambios y altas exigencias para avanzar hacia una gestión comprometida con los

resultados (Armijo, 2009).

Esta planificación se realiza a partir de un previo diagnóstico de la situación actual, a través del

análisis de brechas institucionales, para así, poder establecer cuáles son las acciones que se

tomarán para llegar a ese “futuro deseado”, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo.

Estos se plasman en la definición de objetivos estratégicos, los indicadores y las metas, que

permiten establecer el marco para la elaboración de la Programación Anual Operativa que es la

base para la formulación del proyecto de presupuesto (Armijo, 2009).

La Planificación Estratégica cubre aspectos de carácter macro que involucran el mediano y largo

plazo y apoya la identificación de cursos de acción que establezcan las prioridades institucionales.

Es un proceso continuo que requiere constante retroalimentación acerca de la manera en que están

funcionando las estrategias. En el sector privado esto se puede medir mediante indicadores claros,

como las utilidades, los retornos de inversión, ventas, etc. Pero en las organizaciones públicas, las

señales no son tan claras y el diseño de indicadores es un desafío permanente (Armijo, 2009).

En el marco de las actividades de planificación es necesario distinguir entre planificación

estratégica y operativo. Aunque ambas tratan de determinar los mejores cursos de acción, la

primera se refiere al largo y mediano plazo, la segunda se relaciona con el corto plazo. Por ello,

la Planificación Estratégica se refiere a la toma de grandes decisiones y al establecimiento de

80
Objetivos Estratégicos, que permiten materializar la Misión y la Visión, por tanto, la PE es la base

para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación (Armijo, 2009).

La importancia de la Planificación Estratégica a nivel gubernamental reside en ser una

herramienta que permite ayudar al establecimiento de prioridades, objetivos, estrategias como

apoyo a la definición de los recursos que necesitamos para lograr los resultados esperados, por lo

tanto, debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas

en el proceso presupuestario. Para ello necesita apegarse a los siguientes requisitos:

1. Definir los responsables de los programas, áreas o divisiones que tienen a cargo la producción

de los bienes y servicios. Implica tomar decisiones respecto de recursos alternativos de acción

con los recursos presupuestarios. La mayor parte de los países tienen grados de discreción para el

uso de recursos y están predefinidos o condicionados por los límites de gasto anuales, que, con la

perspectiva estratégica, permitirá identificar las mejores alternativas respecto a esta asignación,

así como sus consecuencias.

2. Debe ser la base para la definición de los planes operativos y programación presupuestaria.

Para ellos debe ajustarse al calendario presupuestaria, adoptando una metodología adecuada.

3. Permitir la definición de los resultados esperados de la gestión anual.

4. Para saber que se han cumplido los Objetivos propuestos es necesario que la PE sea la antesala

del control de la gestión. Debe establecer un sistema de control de gestión, así como de monitoreo

y evaluación posterior (Armijo, 2009).

A esto le siguen los planes operativos, que son herramientas utilizadas en el Presupuesto por

Programas y constituyen un conjunto de actividades que valorizan los insumos que se requieren

para la realización de éstas. La técnica del presupuesto por programas se orienta a de presupuesto

por programa se orienta a determinar la producción final en volúmenes y valorizarla desde el

punto de vista de los recursos financieros y programarla anualmente en los POA. Sin embargo,

cuando esta programación se realiza sin un referente de mediano plazo, esto no le permite ser un

instrumento de apoyo útil en la toma de decisiones. Por lo cual, el POA debe estar articulado

81
adecuadamente con definiciones estratégicas tales como la misión, los productos y usuarios. En

la práctica se puede encontrar que el POA es utilizado como un equivalente a la planificación

estratégica (Armijo, 2009).

Tanto la política como la planificación se gestan en procesos. La primera, a través del sistema

político, genera decisiones gubernamentales; opinión pública, partidos políticos, parlamento y

ejecutivos son los principales mecanismos a través de los cuales se van produciendo las

decisiones. La programación se gesta dentro del ejecutivo a través de las siguientes etapas:

formulación, discusión y aprobación, ejecución y control y evaluación de los resultados (Flores

J. & Flores J., 2008). En el Ecuador se caracteriza por ser: a) jerárquica: requiere de voluntad

política, es promovida y validad por las autoridades de las entidades, b) dinámica y flexible: es

un ejercicio continuo, se desarrolla con frecuencia y debe ser revisada, retroalimentada o

modificada, participativa: involucra a actores y actoras internos/as de las entidades, tanto a nivel

central como descentrado, pudiendo incluir actores externos, c) realista: recopila las necesidades

de la institución para la consecución de sus metas y toma en cuenta los recursos disponibles y d)

incluyente: a partir de un enfoque basado en derechos, incorpora los enfoques territorial y de

igualdad (de género, étnico-cultural, generacional, de discapacidad y movilidad), así como el

enfoque ambiental (SENPLADES, 2012).

Subtema 2: Plan Nacional del Desarrollo y sus objetivos

En Ecuador, la Secretaría Técnica Planifica Ecuador es la institución pública encargada de realizar

la planificación nacional, en forma participativa, incluyente y descentralizada para todas y todos

los ecuatorianos. Su misión es la de administrar y coordinar el Sistema Nacional Descentralizado

de Planificación Participativa que contribuya el crecimiento económico y desarrollo sostenible

del país, en el mediano y largo plazo, consolidando la planificación prospectiva y el ciclo de las

políticas públicas. Está amparada bajo la Constitución ecuatoriana del año 2008 que en el Artículo

227 determina que, la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige

por los siguientes principios de eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización,

82
coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación (Secretaría Técnica

Planifica Ecuador, s/d).

Según la Constitución de la República del Ecuador en su Artículo 280,

El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas,

programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado;

y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las competencias

exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su

observancia será de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás

sectores (Asamblea Nacional República del Ecuador, 2008).

El Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 “Toda una Vida” se centra en la Constitución de

Montecristi del año 2008 y su búsqueda de equidad y justicia social, con igual de oportunidades.

Avanzando así hacia una economía social y solidaria, ecologista, basada en el conocimiento y el

talento humano, para salir del extractivismo, lograr un pleno empleo, alcanzar mayor

productividad y democratizar los medios de producción y la riqueza. Bajo este contexto se

planificó el primer plan para la Revolución Ciudadana, que sirvió para dar un vuelco a los

ejercicios de planificación previos, que carecían de una visión estratégica nacional. Así se

recuperó el rol del Estado para que respondiera a los intereses colectivos y comunes de toda la

población. El segundo Plan fue para el período 2009-2013, donde se propusieron alternativas al

crecimiento económico y al neoliberalismo, a su vez, redefinió el Estado como constitucional de

derechos y justicia, plurinacional e intercultural, traduciendo todo esto en una planificación

integral que puso como rumbo un nuevo régimen de desarrollo establecido en la Constitución

(SENPLADES, 2017).

Es así que para 2021 el Estado soñaba con un país con vivienda digna, libre de desnutrición, con

acceso a educación superior, sin violencia de género y donde se garanticen los derechos de la

naturaleza. De igual manera, se busca alcanzar un país productivo, con empleos dignos y que

83
tenga por prioridad el desarrollo rural. Un Ecuador basado en la transparencia, participación,

honestidad y solidaridad, en un Estado plurinacional e intercultural que reconozca las diversas

identidades. Con estos fundamentos, el Plan de Desarrollo para este período, se organiza en tres

Ejes Programáticos y nueve Objetivos Nacionales de Desarrollo, sobre la base de la

sustentabilidad ambiental y el desarrollo territorial (SENPLADES, 2017).

El plan Creación de Oportunidades 2021-2025 es la máxima directriz política y administrativa

para el diseño y aplicación de la política pública, a través del cual el Gobierno Nacional ejecutará

las propuestas presentadas en el plan de Gobierno. Recoge las esperanzas y sueños de millones

de ecuatorianos de cada rincón del país. Se estructura en 5 ejes, 16 objetivos, 55 políticas y 130

metas:

• Eje Económico y Generación de Empleo: 4 objetivos, 14 políticas y 38 metas.

• Eje Social: 4 objetivos, 20 políticas y 46 metas.

• Eje Seguridad Integral: 2 objetivos, 5 políticas y 13 metas.

• Eje Transición Ecológica: 3 objetivos, 9 políticas y 17 metas.

• Eje Institucional: 3 objetivos, 7 políticas y 16 metas.

El plan de Creación de Oportunidades 2021-2025 recoge las esperanzas y sueños de millones de

ecuatorianos de cada rincón de la patria. El primer eje del plan es el “Económico y generación de

empleo”, que establece el trabajo, empleo, reducción de brechas laborales, emprendimiento,

comercio exterior, atracción de inversiones, turismo, industrias culturales e inclusión financiera,

productividad agrícola, acuícola, pesquera, industrial, infraestructura, soberanía, seguridad

alimentaria, finanzas públicas, régimen tributario, dolarización y deuda pública. El segundo eje

es el “social”, plantea la erradicación de la pobreza, inclusión social e igualdad en la diversidad,

salud de calidad y gratuita, educación diversa y de calidad. El tercer eje es el de “seguridad

integral”, en el cual se establecen políticas de gobierno enfocadas a enfrentar problemas que

afectan a la sociedad en su día a día, como la delincuencia y el crimen organizado. Además, se

busca contribuir a la mejora del Sistema de Rehabilitación Social, a la seguridad vial, a la

84
reducción de riesgos de desastres y atención oportuna a emergencias, a la seguridad del Estado, a

la soberanía y la integridad del territorio. El cuarto eje es el “ecológico”, que promueve los

recursos naturales, conservación de los ecosistemas, deforestación y patrimonio natural, cambio

climático, conservación de los ecosistemas, prácticas ambientales y recursos hídricos. Finalmente,

el quinto eje es el institucional que se relaciona con la justicia, política regulatoria, trámites y

gobierno digital, lucha contra la corrupción y política exterior.

Los objetivos del eje económico son los siguientes:

1. Incrementar y fomentar, de manera inclusiva las oportunidades de empleo y las

condiciones laborales: La mejor política social es la creación de empleo. Sin embargo, el papel

del gobierno se limita a generar las condiciones adecuadas para el sector privado, por ello es

esencial una economía de libre mercado, considerando como componente importante el sistema

de precios, debido a que coordinan acciones de miles de personas que persiguen sus objetivos,

comunica los cambios en la disponibilidad y uso potencial de los recursos. Cuando los precios

oficiales se fijan por encima del valor del mercado la consecuencia no intencionada es la

sobreproducción de bienes con la esperanza de venderlos a precios artificialmente altos,

ocasionando que los precios terminen bajando debido al exceso de oferta. Por el contrario, cuando

se fijan precios mínimos se generan incentivos para no producir cantidades suficientes de esos

bienes, produciendo escasez y por consecuencia el incremento de los precios.

A su vez, el mercado se basa en el principio de igualdad de oportunidades, no pueden existir

empresas que reciben privilegios del Gobierno y cada una debe innovar y poner todo su esfuerzo

para satisfacer a los consumidores si quieren prosperar.

La defensa de la propiedad privada es fundamental ya que al respetarlas se puede usarlas para la

creación de riqueza. En lo referente al emprendimiento, es preciso eliminar trámites innecesarios,

85
propiciar capacitación y acceso a condiciones óptimas de financiamiento, tomando en cuenta la

interrelación que debe existir entre la academia, empresa y los diferentes niveles de gobierno.

La política en este eje consiste en crear redes de empleo, priorizando el acceso a grupos excluidos

y vulnerables, con enfoque de plurinacionalidad e interculturalidad.

2. Impulsar un sistema económico con reglas claras que fomente el comercio exterior,

turismo, atracción de inversiones modernización del sistema financiero nacional: La

economía mundial es una fantástica red de cooperación humana, en la cual, cada uno de nosotros

nos especializamos en producir unas pocas cosas de manera abundante, confiando en que el resto

hará lo mismo en los campos en que se especializan.

Los recursos naturales son un punto de partida en la especialización del comercio exterior, pero

existen otros como: habilidades profundas, mejor tecnología, el aprovechamiento de las

economías de escala. Las habilidades profundas son consecuencia de la especialización, mientras

más producimos un determinado bien más bueno somos en eso. Las mejoras en tecnología

resultan al buscar mejores maneras de producir algo con el objetivo de utilizar las materias primas

disponibles de la mejor manera. Las economías de escala son consecuencia de las habilidades

profundas y la tecnología, como resultado de la especialización y las mejoras tecnológicas

podemos producir gran escala bajando los costos por cada unidad producida.

A su vez, surge el comercio internacional como una herramienta fundamental para el crecimiento

económico de toda economía logrando que los países estén más interconectados masificando la

producción de bienes y servicios. Los efectos positivos de la apertura comercial se cuentan en los

aumentos de competitividad, productividad e innovación; la reducción de precios y costos de

producción; una mayor optimización de recursos; y, mejoras en bienestar y calidad de vida. Por

ello, es necesario la existencia de incentivos y políticas claras que promuevan el incremento de la

productividad, la competitividad, el acceso de tecnología innovadora, la capacitación,

86
financiamiento, transferencia de conocimientos, para la elaboración de productos y servicios de

calidad.

Es de vital importancia afianzar mejorar la prestación de servicios turísticos, la recuperación del

empleo y la seguridad de los destinos urbanos y rurales para fortalecer la liquidez ingresos del

sector turístico. Las políticas comprenden.

• Fortalecer vínculos comerciales con socios y países de mercados potenciales que permitan un

libre comercio y la consolidación de las exportaciones no petroleras.

• Promover un adecuado entorno de negocios que permita la atracción de inversiones y las

asociaciones público-privadas.

• Fomentar el turismo doméstico, receptivo y sostenible a partir de la promoción, consolidación

y diversificación de los productos y destinos del Ecuador, tanto nivel nacional como

internacional.

• Impulsar las industrias creativas a través del fomento de las actividades culturales y puesta en

valor del patrimonio.

3. Fomentar la productividad y competitividad en los sectores agrícola, industrial,

acuícola y pesquero, bajo el enfoque de la economía circular: La dinámica productiva que

incluye actividades económicas a nivel agrícola, acuícola, pesquero y de infraestructura, requiere

impulsar un esquema que brinde igualdad de oportunidades para todos, en concordancia con el

artículo 276 de la Constitución.

La falta de conciencia ambiental por parte de actores productivos generó que las actividades

agrarias se realicen sin sostenibilidad. Por otra parte, será fundamental realizar esfuerzos para

fortalecer y generar la infraestructura necesaria para el normal desenvolvimiento de las

actividades productivas a partir de costos competitivos. De esta manera, es indispensable crear

87
incentivos para el acceso a infraestructura, riego, capacitación, financiamiento en la producción

agrícola, acuícola y pesquera.

Por ello, se impulsarán modelos de asociatividad productiva y comercial para mejorar las

ganancias de los productores, incrementar la tecnificación, crear oportunidades y promover el

progreso económico de estos sectores. Entre sus políticas esta:

• Mejorar la competitividad y productividad agrícola, acuícola, pesquera e industrial,

incentivando el acceso a infraestructura adecuada, insumos y uso de tecnologías modernas y

limpias.

• Impulsar la soberanía y seguridad alimentaria para satisfacer la demanda nacional.

• Fomentar la asociatividad productiva que estimule la participación de los ciudadanos en los

espacios de producción y comercialización.

4. Garantizar la gestión de las finanzas públicas de manera sostenible y transparente:

El interés individual y la estructura de incentivos determinan las decisiones del mercado, es de

suponer que esos factores también influyen sobre las decisiones políticas, debido a que ambas

instituciones están conformadas por los mismos individuos.

Teniendo en cuenta que el sector público funciona como el sector privado bajo condiciones de

escasez e incertidumbre, los políticos ofrecen medios para enfrentar esta escasez distribuyendo el

ingreso y la riqueza con el afán de promover el bienestar en general. Es así como la política se

convierte en el sustituto del mercado, para satisfacer ciertas actividades que a los mercados les

resulta difícil de proveer. Todo esto se hace mediante el presupuesto. Por tal motivo, es de vital

importancia que se establezcan reglas fiscales claras y estables en el tiempo que permitan alcanzar

la sostenibilidad de las finanzas públicas. Desde una perspectiva de corto plazo es fundamental la

implementación de una política de gasto público que priorice la inversión en capital humano

88
educación y salud, infraestructura, que sea sostenible en el largo plazo. Las políticas estipuladas

en este objetivo consisten:

• Priorizar el gasto público para la atención en salud, educación, seguridad, con enfoque en los

derechos humanos.

• Fomentar un sistema tributario simple, progresivo, equitativo eficiente, que evite la evasión

y elusión fiscal y genere un crecimiento económico sostenido.

• Incrementar la eficiencia en las empresas públicas con un enfoque de calidad y rentabilidad

económica y social.

• Garantizar el financiamiento público sostenible minimizando los efectos en las generaciones

futuras.

• Generar condiciones macroeconómicas óptimas que propicien un crecimiento económico

inclusivo y sostenible.

• Consolidar y afianzar la dolarización a través de la implementación de medidas de política

económica y financiera que contribuyan a la sostenibilidad de la balanza de pagos.

Los objetivos del eje social comprenden:

5. Proteger las familias, garantizar sus derechos y servicios, erradicar la pobreza y

promover la inclusión social: El Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025 en concordancia

con la premisa de "no dejar nadie atrás" de la Agenda 2030, busca promover la universalidad,

igualdad, progresividad, calidad y eficiencia del sistema nacional de inclusión y equidad social

en los ámbitos de la educación, salud, seguridad social, deporte, hábitat y vivienda, acceso a

servicios básicos y conectividad, disfrute del tiempo libre, ciencia y tecnología, entre otros.

Se busca asegurar a los ciudadanos una vida libre de violencia en el ámbito público y privado,

priorizando a las mujeres, niñez y adolescencia, adultos mayores, discapacitados, personas

89
LGBTI+ y todos aquellos en situación de desventaja o vulnerabilidad. En ese marco, todas las

acciones contra la violencia deben ir acompañadas de políticas que fomenten la igualdad en la

diversidad, prevengan y sancionen la discriminación y garanticen la reparación a víctimas cuando

haya existido vulneración de derechos.

La seguridad social se constituye en un derecho irrenunciable de todas las personas, cuya garantía

es deber del Estado. El carácter universal del derecho a la seguridad social resulta un imperativo,

puesto que la exclusión deja expuesta a la población a las crisis o a circunstancias del ciclo de

vida y constituye un obstáculo para el progreso económico y social, agravando la pobreza.

Se propone políticas y metas en concordancia con los instrumentos internacionales de derechos

humanos. Se busca que la acción pública permita mejorar el acceso y calidad de las viviendas, la

seguridad jurídica de su tenencia, la disponibilidad de servicios públicos en los hogares, la

seguridad física de sus ocupantes y la adecuación cultural. Se remarca la importancia de avanzar

hacia la universalización de la conectividad y el acceso a las tecnologías digitales, cuya carencia

puede limitar el ejercicio de otros derechos tales como la salud, la educación o el trabajo. Sus

políticas comprenden:

• Promover el ejercicio de derechos y la erradicación de la pobreza con énfasis en las personas

y grupos de atención prioritaria.

• Combatir toda forma de discriminación y promover una vida libre de violencia, en especial

la ejercida contra mujeres, niñez, adolescencia, adultos mayores, personas con discapacidad,

personas LGBTI+ y todos aquellos en situación de vulnerabilidad.

• Consolidar un sistema de seguridad social universal, eficiente, transparente y sostenible, en

corresponsabilidad entre el Estado, el sector privado y la ciudadanía.

• Promover el acceso al hábitat seguro, saludable y a una vivienda adecuada y digna.

• Mejorar la conectividad digital y el acceso a nuevas tecnologías de la población.

90
6. Garantizar el derecho a la salud integral, gratuita y de calidad: Se basa en una visión

de salud integral, inclusiva y de calidad, a través de políticas públicas concernientes a: hábitos de

vida saludable, salud sexual y reproductiva, DCI, superación de adicciones y acceso universal a

las vacunas. Adicionalmente, en los próximos cuatro años se impulsarán como prioridades

gubernamentales acciones como la Estrategia Nacional de Primera Infancia para la Prevención y

Reducción de la Desnutrición Crónica Infantil: Ecuador Crece sin Desnutrición Infantil, que tiene

como finalidad disminuir de manera sostenible la desnutrición y/o malnutrición infantil que afecta

a 1 de 4 de menores de 5 años en el país.

Como nación existe la necesidad de concebir la salud como un derecho humano y abordarlo de

manera integral enfatizando los vínculos entre lo físico y lo psicosocial, lo urbano con lo rural, en

definitiva, el derecho a vivir en un ambiente sano que promueva el goce de las todas las

capacidades del individuo. Las políticas se relacionan con:

• Mejorar las condiciones para el ejercicio del derecho a la salud de manera integral, abarcando

la prevención y promoción, enfatizando la atención a mujeres, niñez y adolescencia, adultos

mayores, personas con discapacidad, personas LGBTI+ y todos aquellos en situación de

vulnerabilidad.

• Asegurar el acceso universal a las vacunas y la adopción de medidas sanitarias para prevenir

la incidencia de enfermedades infectocontagiosas en la población.

• Fortalecer los servicios de salud sexual y reproductiva de manera integral, inclusiva y de

calidad.

• Combatir toda forma de malnutrición, con énfasis en la DCI.

• Modernizar el sistema de salud pública para garantizar servicios de calidad con eficiencia y

transparencia.

• Prevenir el consumo de drogas, brindar atención y servicios de rehabilitación a quienes sufren

de adicciones, protegiendo sus derechos.

91
• Fomentar el tiempo libre dedicado a actividades físicas que contribuyan a mejorar la salud de

la población.

7. Potenciar las capacidades de la ciudadanía y promover una educación innovadora,

inclusiva y de calidad en todos los niveles: El Gobierno reconoce que el conocimiento es

dinámico y está en constante evolución, por ello el Sistema Nacional de Educación debe marchar

al ritmo de esta evolución y debe centrarse en preparar a las nuevas generaciones para los desafíos

intelectuales, profesionales y personales que afrontarán.

La educación del futuro y la sociedad en su conjunto, demandan que, desde la educación inicial

hasta la superior, se garantice la diversidad en todos los niveles, el derecho a una vida libre de

violencia, la igualdad de oportunidades, la innovación y un modelo educativo diverso no

centralizado. Se fortalecerá la educación en el área rural con la reapertura y fortalecimiento de las

escuelas rurales. Se impulsarán programas de alimentación escolar; y se fortalecerá la educación

para la niñez y adolescencia con necesidades educativas especiales

Este objetivo aborda las siguientes temáticas: promoción de una educación innovadora, inclusiva

y de calidad en todos los niveles; un modelo educativo eficiente y transparente; mejoramiento de

la investigación e innovación, libre de violencia, promoviendo la inclusión en las aulas y en todos

los niveles de educación; fortalecimiento de la educación superior, perfeccionamiento docente; y

consecución de la excelencia deportiva. A continuación, se detallan sus políticas:

• Garantizar el acceso universal, inclusivo y de calidad a la educación en los niveles inicial,

básico y bachillerato, promoviendo la permanencia y culminación de los estudios.

• Promover la modernización y eficiencia del modelo educativo por medio de la innovación y

el uso de herramientas tecnológicas.

• Erradicar toda forma de discriminación, negligencia y violencia en todos los niveles del

ámbito educativo, con énfasis en la violencia sexual contra la niñez y adolescencia.

92
• Fortalecer el Sistema de Educación Superior bajo los principios de libertad, autonomía

responsable, igualdad de oportunidades, calidad y pertinencia; promoviendo la investigación

de alto impacto.

• Impulsar la excelencia deportiva con igualdad de oportunidades, pertinencia territorial e

infraestructura deportiva de calidad.

8. Generar nuevas oportunidades y bienestar para las zonas rurales, con énfasis en

pueblos y nacionalidades: En el Ecuador, la población rural se dedica actividades agrarias de

subsistencia. Además, enfrentan problemas como la baja escolaridad, limitado acceso a un sistema

de salud integral, falta de empleo adecuado, falta de servicios básicos, migración del campo a la

ciudad, entre otros que se acentuaron con la pandemia.

La generación de nuevas oportunidades para el bienestar de los habitantes de las zonas rurales

requiere un Gobierno que genere las condiciones para la erradicación de la pobreza. Esto se puede

lograr a través de la generación de oportunidades de empleo, incremento de la cobertura de la

seguridad social, con acceso a un hábitat seguro y vivienda digna, con pertinencia cultural en

educación, salud, conectividad, agua potable y saneamiento.

Es necesaria la revalorización de las culturas y saberes ancestrales, así como el rescate del

patrimonio cultural comunitario y memoria social considerando alternativas que se ajusten a las

características territoriales. Es necesaria la implementación de políticas públicas que contribuyan

al mejoramiento de la calidad de vida en las zonas rurales y al desarrollo sostenible del país. Las

políticas que se presentan para este objetivo son:

• Erradicar la pobreza y garantizar el acceso universal a servicios básicos y la conectividad en

las áreas rurales, con pertinencia territorial.

• Garantizar el acceso a la educación en el área rural con pertinencia territorial.

93
• Desarrollar el sector turístico rural y comunitario a través de la revalorización de las culturas,

saberes ancestrales y la conservación del patrimonio natural.

Los objetivos del eje de Seguridad Integral se relacionan con:

9. Garantizar la seguridad ciudadana, orden público y gestión de riesgos: La defensa

nacional, protección interna y el orden público son competencias exclusivas del Estado que

garantizan una convivencia pacífica y segura a los ciudadanos, teniendo como objetivo prevenir

las formas de violencia y la discriminación, la seguridad integral busca garantizar la protección

de los derechos humanos mediante políticas y acciones integradas.

La seguridad ciudadana requiere una solución integral en varios ámbitos. Para ello, se plantearán

políticas de seguridad a enfocadas erradicar la delincuencia común, el crimen organizado interno

y transnacional; la inseguridad vial y; el tráfico ilegal de drogas, de armas de fuego y el terrorismo

en todas sus formas.

Se fortalecerá el sistema penitenciario a través de la implementación de políticas direccionadas a

la profesionalización y el incremento de guías penitenciarios, el mejoramiento de los esquemas

de control y la reducción de la población carcelaria. Para este último, se reinsertará socialmente

a las personas privadas de la libertad, brindando atención prioritaria y especializada.

Se busca fortalecer la gestión de riesgos identificando aquellos que afecten al territorio

ecuatoriano, generar la difusión de información oportuna y coordinar las acciones pertinentes para

prevenir, enfrentar y mitigar los riesgos. De esta manera, se presentan las siguientes políticas:

• Fortalecer la protección interna, el mantenimiento y control del orden público, que permita

prevenir y erradicar los delitos conexos y la violencia en todas sus formas, en convivencia

con la ciudadanía en el territorio nacional y áreas jurisdiccionales.

94
• Fortalecer la seguridad de los sistemas de transporte terrestre y aéreo, promoviendo ambientes

seguros.

• Impulsar la reducción de riesgos de desastres y atención oportuna a emergencias ante

amenazas naturales o antrópicas en todos los sectores y niveles territoriales.

• Fortalecer la seguridad y protección del Sistema Nacional de Rehabilitación Social desde la

prevención, disuasión, control, contención, y respuesta a eventos adversos en situaciones de

crisis.

10. Garantizar la soberanía nacional, integridad territorial y seguridad del Estado: Las

Naciones Unidas considera la existencia de al menos seis grupos de amenazas:

a) Las amenazas económicas y sociales (la pobreza, enfermedades infecciosas, catástrofes

naturales y la degradación ambiental).

b) Los conflictos entre Estados.

c) Los conflictos internos (la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades en gran escala).

d) Las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas.

e) El terrorismo.

f) La delincuencia organizada transnacional.

Las amenazas globales tienen una connotación transnacional que podría afectar la defensa y

seguridad de los Estados, entre otras podemos señalar: terrorismo, narcotráfico y sus delitos

conexos, crimen organizado, ciberataques, exploración y explotación ilegal de la riqueza marítima

y, delincuencia organizada transnacional. Dichos grupos han aprovechado el espacio cibernético

para convertirlo en una fuente de réditos económicos, a través de la afectación a la ciudadanía, a

las instituciones, a la infraestructura crítica de los Estados y al sector privado.

La nación fomenta la convivencia pacífica en el marco del respeto y la aplicación de la normativa

legal interna. Así también, del derecho internacional sin desestimar el uso del poder nacional

95
cuando los intereses del Estado se vean afectados. Por ello, el Estado ecuatoriano mantiene una

actitud defensiva y disuasiva, basada en la prevención y alerta temprana que contempla el empleo

de la fuerza militar para gestionar riesgos y contrarrestar amenazas estatales y no estatales,

sustentado en el concepto de legítima defensa.

El Estado ecuatoriano también concibe intereses nacionales y vitales estratégicos para garantizar

la soberanía, propender al progreso del Ecuador y alcanzar el bienestar de sus habitantes. Por tal

motivo, tiene la responsabilidad de proteger su territorio, población y recursos frente a cualquier

amenaza que atente contra sus intereses.

La política comprende el fortalecimiento del Estado para mantener la confidencialidad, integridad

y disponibilidad de la información frente amenazas provenientes del ciberespacio y proteger su

infraestructura crítica.

Los objetivos del eje de transición ecológica son los siguientes:

11. Conservar, restaurar, proteger y hacer un uso sostenible de los recursos naturales:

El mundo avanza hacia un modelo económico y de sociedad en donde debe primar el equilibrio

con el medio ambiente y la racionalización en el uso de los recursos naturales. El cambio del

modelo actual a uno basado en la economía circular requiere la implementación de acciones de

políticas específicas. Por un parte, se debe revertir parte del daño ocasionado en los ecosistemas

y por otra, sentar las bases que generen iniciativas, creadoras de empleo y oportunidades, que

permitan que este tránsito ocurra apelando a las libertades individuales y la inversión privada.

El presente objetivo propone avanzar las condiciones legales, económicas y de protección

ambiental necesarias para lograr el funcionamiento de las actividades humanas en el marco de la

transición ecológica, a través de la programación de acciones que permita la conservación de los

96
hábitats, la gestión eficiente de los recursos naturales y la reparación de los ecosistemas. Las

políticas tienen que ver con los siguientes aspectos:

• Promover la protección y conservación de los ecosistemas y su biodiversidad; así como, el

patrimonio natural y genético nacional.

• Fomentar la capacidad de recuperación y restauración de los recursos naturales renovables.

• Impulsar la reducción de la deforestación y degradación de los ecosistemas a partir del uso y

aprovechamiento sostenible del patrimonio natural.

12. Fomentar modelos de desarrollo sostenibles aplicando medidas de adaptación y

mitigación al Cambio Climático: El cambio climático, la contaminación, la crisis energética y

la inconsciente utilización de los recursos naturales son algunos de los problemas ambientales

más relevantes que enfrenta el país. Esto conlleva a plantear medidas de prevención, reducción,

preparación y atención de desastres de manera oportuna de parte del Estado.

La generación e implementación de un modelo económico circular busca el aprovechamiento

sostenible y equitativo de los recursos, marcando un nuevo desafío en la "reducción, reutilización

y el reciclaje". La productividad y las prácticas amigables con la naturaleza requieren incentivar

la innovación para la creación de nuevas tecnologías que optimicen su recuperación con métodos

de producción eficientes, reduciendo los efectos del cambio climático. Las políticas concernientes

con este objetivo son:

• Fortalecer las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.

• Promover modelos circulares que respeten la capacidad de carga de los ecosistemas

oceánicos, marino-costeros y terrestres, permitiendo su recuperación; así como, la reducción

de la contaminación y la presión sobre los recursos naturales hídricos.

97
• Implementar mejores prácticas ambientales con responsabilidad social y económica, que

fomenten la concientización, producción y consumo sostenible, desde la investigación,

innovación y transferencia de tecnología.

13. Promover la gestión integral de los recursos hídricos: En pocos kilómetros se pasa de las

regiones con mayor precipitación hasta zonas casi desérticas, lo que implica un desafío en la

gestión territorial del recurso. La gestión del agua se convierte en un desafío cuya importancia

se incrementará en el futuro.

A pesar de que nuestro país cuenta con una alta disponibilidad promedio de agua dulce per cápita,

enfrenta desafíos importantes en términos de la distribución territorial de recurso. Existen zonas

con alto riesgo de estrés hídrico, que se podrían agravar a futuro. Finalmente, si bien las

previsiones relacionadas con cambio climático hacen prever incrementos en las precipitaciones

promedios, estas usualmente ocurren en intervalos cortos de tiempo, aumentando la ocurrencia

de eventos adversos que afectan la población y sus medios de vida.

En la actualidad, el recurso hídrico no es gestionado de manera integral ni garantiza el acceso de

agua de calidad en las cantidades suficientes y continuas para sus diferentes usos y

aprovechamientos. Por esta razón, se requieren de políticas específicas que permitan ordenar el

uso y acceso al recurso, priorizando las necesidades básicas del ser humano. Asimismo, estas

políticas deben promover, bajo mecanismos de mercado, su uso para actividades productivas, con

un enfoque de transición ecológica. Las políticas tienen que ver con:

• Proteger, regenerar, recuperar y conservar el recurso hídrico y sus ecosistemas asociados, por

sistemas de unidades hidrográficas.

• Promover la gestión sostenible del recurso hídrico en todos sus usos y aprovechamientos.

• Impulsar una provisión del servicio de agua para consumo humano y saneamiento en igualdad

de oportunidades.

98
Los objetivos del eje institucional comprenden:

14. Fortalecer las capacidades del Estado con énfasis en la administración de justicia y

eficiencia en los procesos de regulación y control, con independencia y autonomía: El Estado,

en todos sus niveles de gobierno, debe garantizar a los ciudadanos el pleno goce de sus derechos.

Para la consecución de este fin es necesario contar con un Estado que facilite la prestación de sus

servicios a la población de manera oportuna, eficiente y en igualdad de oportunidades.

El sistema judicial es un pilar para esta defensa de las libertades y las garantías de los derechos.

Garantizar su independencia y agilidad es fundamental para el normal desempeño de nuestras

actividades cotidianas.

Para lograr mejoras contundentes en el servicio de justicia es necesario trabajar en la disminución

de los tiempos de resolución de casos y evitar cualquier interferencia desde otras funciones del

Estado u otros grupos de poder. Además, se requiere implementar un proceso de buenas prácticas

regulatorias encaminadas a minimizar la injerencia burocrática en las actividades privadas, pero

que sean las indispensables y necesarias para garantizar transparencia y el cumplimiento de la ley.

Las políticas se relacionan con:

• Garantizar a los ciudadanos el derecho pleno a la justicia sin impunidad, con un sistema de

administración de justicia independiente, eficiente y transparente.

• Potenciar las capacidades de los distintos niveles de gobierno para el cumplimiento de los

objetivos nacionales y la prestación de servicios con calidad.

• Fortalecer la implementación de las buenas prácticas regulatorias que garanticen la

transparencia, eficiencia y competitividad del Estado.

99
15. Fomentar la ética pública, la transparencia y la lucha contra la corrupción: La

integridad pública es la coherencia y armonía de la actuación de los diferentes actores sociales

con las reglas, valores, principios y normas éticas compartidas por la sociedad en su conjunto,

con el propósito de priorizar el interés público y generar valor público. Esto significa que la

manera en cómo los funcionarios públicos deciden actuar es coherente con los intereses de toda

la sociedad, y no con los intereses de personas particulares. Algunos de los valores que se

relacionan a la integridad y que se buscan fomentar son: legalidad, incorruptibilidad,

imparcialidad, responsabilidad, rendición de cuentas, pericia, fiabilidad, eficacia, eficiencia,

honestidad, entre otros.

El objetivo principal es que el sector público deje de ser visto como inherentemente corrupto, y

pase a tener la imagen de servicio eficiente a la sociedad. Esto implica una lucha integral y

coordinada entre el sector público, sector privado y sociedad civil. El compromiso con los valores

que permitan luchar contra la corrupción no solo debe surgir de las funciones del Estado, los

ciudadanos también deben estar involucrados en el accionar público para poder generar control

social que permita: la prevención, denuncia y procesamiento de casos de corrupción. En este

sentido se presentan las siguientes políticas:

• Fomentar la integridad pública y la lucha contra la corrupción en coordinación

interinstitucional efectiva entre todas las funciones del Estado y la participación ciudadana.

• Impulsar el Gobierno abierto que propicie la transparencia y el acceso de información

oportuna y cercana a la ciudadanía.

16. Promover la integración regional, la inserción estratégica del país en el mundo y

garantizar los derechos de las personas en situación de movilidad humana: Se busca

fortalecer la inserción estratégica internacional, mediante la cooperación, la situación de los

migrantes, las relaciones comerciales, lo que permitirá la diversificación internacional, en función

de los intereses nacionales, salvaguardando, la soberanía, la paz y los derechos humanos.

100
Se priorizará el tema de movilidad humana de los ecuatorianos en el exterior y de los extranjeros

en el país, por lo cual se impulsarán procesos de regularización de estatus migratorio, así como la

aceptación e inclusión de los inmigrantes, garantizando los derechos y la seguridad de los

migrantes.

El presente objetivo aborda temáticas de relaciones exteriores, bilaterales, cooperación

internacional no reembolsable (financiera y técnica) y la situación de movilidad humana. Las

políticas que se encuentran dentro de este contexto son:

• Impulsar las relaciones exteriores de la nación con los países de la región y del mundo y

salvaguardar los intereses nacionales en temas de soberanía.

• Garantizar los derechos soberanos del país en el mar, dentro del contexto de la CONVEMAR

otros acuerdos internacionales suscritos en el ámbito oceánico y marino-costero.

La consecución de los objetivos y el cumplimiento de las metas de la planificación no solo

dependen de las definiciones estratégicas plasmadas en los diferentes instrumentos, sino que

además requieren de una oportuna y eficiente asignación de dineros para ejecutarlos. Es así como,

durante la fase de implementación de la planificación para el desarrollo se genera el primer

vínculo con el presupuesto en su fase de programación, siendo el PAI el que integra los programas

y proyectos prioritarios que se ejecutarán en cada ejercicio fiscal.

La inversión pública es un instrumento que operativiza la política pública sectorial y territorial,

contempla objetivos y metas para atender demandas sociales y los problemas públicos. Su

instrumentación se traduce en planes, programas y proyectos, que deben tener plazos definidos,

estrategias para su implementación, monitoreo y evaluación.

101
Subtema 3: Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y sus objetivos

El ordenamiento territorial es un proceso que permite organizar las actividades y recursos en el

territorio, de acuerdo a las estrategias de desarrollo socioeconómico, en armonía con las

particularidades geográficas y culturales. Por tanto, el ordenamiento territorial es obligatorio para

todos los niveles de gobierno (Secretaría Técnica Planifica Ecuador, s/d).

El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) es un instrumento técnico y normativo

para la planificación territorial. Orienta las intervenciones de las instituciones públicas y privadas

para generar el desarrollo local. En esencia, un PDOT es una propuesta para ordenar la gestión de

un territorio, en armonía con los sectores involucrados y de acuerdo a las vocaciones del territorio.

Además, es un instrumento político, pues refleja la visión de desarrollo, estrategias, programas y

proyectos que permiten alcanzar el plan de trabajo de la autoridad electa (Secretaría Técnica

Planifica Ecuador, s/d).

Art. 41. Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial son instrumentos de

planificación que contienen las directrices principales de los gobiernos autónomos

descentralizados (GAD) respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo y que

permiten la gestión concertada y articulada del territorio. Tienen por objeto ordenar,

compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto de los

asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los

recursos naturales en función de las cualidades territoriales, a través de la definición de

lineamientos para la materialización del modelo territorial deseado, establecidos por el

nivel de gobierno respectivo (Copfp, 2019)

Para esto, la planificación local debe articularse con la Estrategia Territorial Nacional (ETN). Con

gel fin de facilitar la implementación de políticas locales en relación con las nacionales, generar

coherencia y sostenibilidad de la inversión pública, utilizar sostenible y responsablemente los

recursos territoriales, utilizar sostenible y responsablemente los recursos territoriales, promover

el desarrollo equilibrado y complementario de los asentamientos humanos y asegurar el desarrollo

102
sostenible con un enfoque de gestión de riesgos y desastres (Secretaría Técnica Planifica Ecuador,

s/d).

Con este fin se rige al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización (COOTAD), el cual establece la organización político-administrativa del

Estado ecuatoriano en el territorio en los diferentes niveles de gobiernos autónomos

descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política,

administrativa y financiera. Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y

progresiva a través del sistema nacional de competencias, que es la responsable de la

administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para

compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial (Presidencia de la República del Ecuador,

2010)

La construcción de los PDOT debe propiciar un proceso armónico y equilibrado dentro del

sistema territorial, de manera que los esfuerzos entre niveles de gobierno se complementen y

potencien de manera integrada (Lootugs, 2019 en Secretaría Técnica Planifica Ecuador, s/d). La

función principal del PDOT es la de articular entre el ordenamiento territorial cantonal y

parroquial rural, con el ordenamiento territorial nacional. Para ello debe definir un modelo

económico productivo y ambiental, de infraestructura y conectividad, de acuerdo a su nivel

territorial, el mismo que se considerará como insumo para la asignación y regulación del uso y

ocupación del suelo en los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital (Copfp, 2019)

Los niveles en que se manejan son:

1. GAD provincial: integra el componente de ordenamiento territorial de sus cantones en función

del modelo económico productivo, de infraestructura y de conectividad de la provincia.

2. GAD municipal o metropolitano: racionaliza las intervenciones en el territorio de los otros

niveles de gobierno (ordenamiento territorial, de uso y ocupación del suelo). Incorpora la gestión

del riesgo, fomenta la calidad ambiental, la seguridad, cohesión social, accesibilidad, garantías de

movilidad y acceso a servicios básicos.

103
3. GAD parroquial: articula con las organizaciones territoriales de base. Se fundamenta en el

diagnóstico y modelo territorial cantonal y provincial, localizan las obras e intervenciones en su

territorio.

Los contenidos mínimos del PDOT se establecen en el artículo 43 del Código Orgánico de

Planificación y Finanzas Públicas (Copfp). Primero requiere de un Diagnóstico Estratégico, un

Modelo Territorial Actual, éste muestra la situación que atraviesa el territorio y su población e

identifica las potencialidades, deficiencias o carencias. En segundo lugar, está la Propuesta, un

Modelo Territorial Deseado, son las decisiones estratégicas y territoriales que deben

implementarse para alcanzar la visión de desarrollo en el corto, mediano y largo plazo. Por último

está el Modelo de Gestión, o la ejecución del PDOT, consiste en un conjunto de estrategias y

procesos que implementa el GAD para administrar su territorio (Copfp, 2019).

Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo lleva un proceso para elaboración y actualización que

puede resumirse de la siguiente manera:

Figura 12. Proceso de actualización de un PDOT

Fuente: (Secretaría Técnica Planifica Ecuador, s/d).

104
La actualización se hace obligatoriamente cuando hay cambios de autoridades a nivel local y

deben considerar en sus propuestas los lineamientos y directrices contenidos en la ETN

(SENPLADES, 2017)

En cuanto a la participación Ciudadana, el CPOFP en su Artículo 46 expresa que los planes de

desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados se formularán

y actualizarán con participación ciudadana. Para ello se cuenta un Sistema Provincial de

Participación Ciudadana como una estructura socio organizativa, con normas objetivos y acciones

para interactuar entre las instancias ciudadanas, dependencias gubernamentales y no

gubernamentales (Copfp, 2019).

En el caso del PDOT de la provincia de Imbabura para el 2019 contiene los siguientes objetivos:

• Formular y ejecutar acciones, propuestas, planes, programas, proyectos y demás

iniciativas relacionadas con mejorar la gestión de las competencias de los miembros de

la mancomunidad y favorecer los procesos de integración territorial, en particular en:

planificar el desarrollo provincial; planificar, construir y mantener el sistema vial;

ejecutar obras en cuencas y microcuencas; gestión ambiental; sistemas de riego; actividad

agropecuaria; actividades productivas; y, cooperación internacional, así como las

competencias que asuman mediante convenios con el Gobierno Central y los otros niveles

de gobiernos autónomos descentralizados.

• Impulsar la gestión compartida de las cuencas hidrográficas que se identifican en el

territorio de la mancomunidad.

• Emprender en apoyo mutuo el proceso de descentralización del Estado y defensa y

consolidación de la autonomía, a través de gestiones mancomunadas.

• Coordinar acciones a través de convenios, acuerdos, aportes, préstamos u otras en bien

de la mancomunidad, con la finalidad de unir esfuerzos para lograr el desarrollo del

territorio mancomunado; y,

• Propiciar la integración y el desarrollo de las provincias mancomunadas (GAD Provincial

de Imbabura; Prefectura de Imbabura, 2018).

105
Subtema 4: Vinculación del Plan Nacional y del PDOT

Los Planes de Ordenamiento Territorial se vinculan con la Estrategia Territorial Nacional (ETN)

que son parte del Plan Nacional ecuatoriano. La ETN identifica las necesidades en cada parte del

Ecuador, para definir qué hacer, dónde y cuáles son los responsables de cada acción que se ejecuta

en el territorio, para mejorar las condiciones de vida de todas y todos. La ETN aporta al

cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, considerando las particularidades

de cada territorio (SENPLADES, 2017).

Por ello mantiene una estructura dinámica y proactiva hacia la gestión del espacio físico y las

actividades humanas sobre este. La ETN implica la construcción de lineamientos que favorezcan

la articulación, coordinación y prelación de instrumentos de planificación, gestión y ordenamiento

territorial, teniendo en cuenta que su desarrollo es un proceso continuo y cíclico, que puede tener

diversas fases de formulación y a lineamiento dado por el monitorio, seguimiento y evaluación.

Su objetivo es el de orientar las intervenciones hacia una mejor calidad de vida de la población,

mediante la definición de políticas, programas y proyectos de aplicación en el territorio, con una

asignación equitativa y transparente de los recursos públicos (SENPLADES, 2017).

Con el fin de implementar el Plan Nacional de Desarrollo y de la ETN, como parte del

fortalecimiento y la consolidación del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación

Participativa, existen instrumentos como las Agendas de Coordinación Zonal, que tienen por

objetivo el conciliar las políticas, los programas y las acciones de los diferentes sectores del

Gobierno y los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el territorio, mediante la vinculación

de la planificación nacional con los distintos niveles de gobierno, a través de mecanismos

adecuados de articulación y coordinación (SENPLADES, 2017).

Art. 10 […] se desarrollará una Estrategia Territorial Nacional como instrumento

complementario del Plan Nacional de Desarrollo, y procedimientos de coordinación y

armonización entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados para

106
 permitir la articulación de los procesos de planificación territorial en el ámbito de sus

competencias.

Art. 12. La planificación y el ordenamiento territorial es competencia de los gobiernos

autónomos descentralizados en sus territorios. Se ejercerá a través de sus planes propios

y demás instrumentos, en articulación y coordinación con los diferentes niveles de

gobierno, en el ámbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación

Participativa (Copfp, 2019).

En el caso de ser planes especiales para proyectos nacionales de carácter estratégico, refiriéndose

por éstos a aquellos que son prioritarios para el Gobierno nacional y que producen un efecto

multiplicador en todo el territorio. Lo que implica que la incidencia del proyecto requiere de

procesos de planificación que rebasan los límites político-administrativos del nivel local. Por lo

que se deben generar esfuerzos por coordinar en múltiples escales (nacional y local), lo que

supone el ajusto de la planificación del desarrollo y ordenamiento territorial de los Gobiernos

Autónomos Descentralizados, así como también la coordinación de las intervenciones sectoriales

e intersectoriales (SENPLADES, 2017).

Esto quiere decir que la elaboración del PDOT se formula en base a los objetivos, ejes, proyectos,

diagnóstico y visión a futuro del Plan Nacional, en este caso el Plan Nacional de Desarrollo. El

cual a su vez incorpora en sus lineamientos los Objetivos de Desarrollos Sostenible de la ONU.

La consideración de los ODS en la planificación y ordenamiento territorial permitirá

reorientar las prioridades y necesidades locales para contribuir con las cinco grandes áreas

que contiene la agenda: protección de recursos naturales para generaciones futuras

(planeta); poner fin a la pobreza y el hambre en todas sus formas (personas); asegurar

vidas prósperas y satisfactorias, en armonía con la naturaleza (prosperidad); promover la

paz, justicia y sociedades inclusivas (paz); e implementar la Agenda a través de una sólida

alianza global (alianzas) (Secretaría Técnica Planifica Ecuador, s/d).

107
Lo cual se ve plasmado tanto en los ejes como los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, para

lo cual el PDOT debe incluir enfoques de igualdad, que son lineamientos emitidos por los

Consejos Nacionales para la Igualdad a través de sus agendas, para incorporarlos de manera

obligatoria en la elaboración e implementación de políticas públicas locales, con el fin de superar

las desigualdades, eliminar toda forma de discriminación y asegurar la vigencia y ejercicio de los

derechos consagrados en la constitución. Así debe llevar enfoque de género, enfoque

intergeneracional, enfoque intercultural y plurinacional, enfoque de discapacidad y de movilidad

humana. De igual manera debe incorporar la gestión del riesgo de desastres como un eje

transversal o actividad inherente a la planificación. Por último, tiene que considerar el cambio

climático en la planificación territorial, tanto medidas de adaptación como de mitigación, que

disminuyan el impacto de las amenazas climáticas sobre los programas o proyectos planificado y

otras que contribuyan a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (Secretaría

Técnica Planifica Ecuador, s/d)

MATERIAL COMPLEMENTARIO
Título del recurso 2

Vincenza, A. (2018). Institucionalización y evolución de la Planificación

Nacional del Desarrollo en el Ecuador, 1952-1982, Arquitectura y Urbanismo, 39(3), 5-17.

Descripción del recurso

Este artículo científico es un buen resumen de la evolución institucional de la Planificación

previo el régimen del Ec. Rafael Correa Delgado. Se pueden ver mapas y esquemas de la
planificación desde los años 50. Este es un documento imprescindible para entender la
planificación ecuatoriana.

Accede al documento a través del aula virtual o desde la siguiente dirección web:
https://www.researchgate.net/publication/328853404_Institucionalizacion_de_la_Planificacion_Nacion
al_del_Desarrollo_en_el_Ecuador_1952-1982

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