Funciones
6
esenciales de
salud pública
En este capítulo pueda abarcar
empezamos la transi íntegramente a toda la
ción que va desde el salud pú blica.
concepto de la salud Afortunadamente, es
pública hasta su puesta fácil identifi
en prác tica, y que car este núcleo funcional
continuará en el capítulo estratégico de la salud
si guiente con la misma pública en las Américas,
finalidad, es decir, la de al tratarse de las
definir elementos y funciones que están bajo
formas por medio de los la res ponsabilidad
aspectos conceptuales directa del Estado, y hay
ana lizados en los tres tipos de razones que
capítulos 3, 4, y 5 lo justifican, y hasta
pueden expresarse en obligan a llegar a esa
instrumentos operativos conclusión. En primer
y en su aplicación en la lugar, el Estado es el
práctica de la salud principal actor
pública. institucional de la salud
pública y es una entidad
La amplitud del individualizada desde el
concepto de salud pú punto de vista operativo,
blica que hemos con personali dad
analizado, la compleji jurídica e instrumentos
dad resultante de su de actuación propios y
campo, así como la poderosos; la
multiplicidad y variedad identificación operativa,
de los objetos en particular, la
considerados plantean asignación de
dificultades evi dentes responsabilidades y la
para su funcionamiento. posibilidad de re clamar
Esto obliga a la su cumplimiento, se hace
adopción de un plantea todavía más fácil si se
miento operativo centra en las
centrado en un núcleo instituciones
funcional bien definido pertenecientes al Estado
y, por tanto, ma nejable, que son respon sables
pero de amplitud y directos del sector de la
significación estratégica salud (el ministerio o la
suficiente para que secretaría de salud), a
las que denominaremos
autoridad sani taria
nacional (ASN),
regional/provin
cial/estadual (ASR) o
local (ASL). En se
gundo lugar, los objetos
de la salud pública son,
mayoritariamente, de
natu raleza pública, tales
como los bienes pú
blicos o de mérito social
y, por lo tanto, el
principal responsable es
también el Es tado. Por
último, como ya hemos
visto, una de las
funciones más
importantes del Estado
en materia de salud
pública es la
movilización de la
sociedad civil y la ca
pacitación de la
población para la parti
cipación social. De este
modo, a partir de las
funciones estatales
desempeñadas por la
autoridad sanitaria, no
sólo es posible alcanzar
a todos los demás
actores y todo el campo
de la salud pública, sino
que también resulta ser
la manera más ade cuada
y, estratégicamente, la
forma más poderosa de
hacerlo. Así, el uso de
los instrumentos de
 actuación del Estado es
la base obligatoria y la
mejor para la prác tica
más eficaz de la salud
pública.
59
responsabilidades de la
autoridad sani taria, con
el fin de precisar más el
con cepto y hacerlo más
operativo, desde los
cuatro aspectos
siguientes:
• El concepto de
Funciones Esenciales
de Salud Pública
(FESP).
• Las Funciones
Esenciales de Salud
Pública y las prácticas
sociales para la salud.
• Las responsabilidades
institucionales en
materia de salud
pública.
• Las Funciones
Esenciales de Salud
Pública.
1. El concepto de
funciones
esenciales
de salud pública
Por sus objetos, sus
sujetos y los campos de
conocimiento y de
práctica que le son
propios, la salud pública
es una parte funcional y
operativa identificable
dentro del sistema de
salud en el que se
incluye y puede tener,
En las partes III y IV se
tratarán detalla damente
algunos aspectos
operativos es pecíficos
de ese enfoque. El
presente ca pítulo se
como se ha visto,
identidad funcional y
operativa específi cas.
En consecuencia, no
sólo es posible, sino
necesario, identificar las
funciones de la salud
pública para
caracterizarla
operativamente como
parte del sistema de
salud y para optimizar su
desempeño.
Se entiende como
funciones de la salud
pública al conjunto de
actuaciones que deben
ser realizadas con fines
concretos, necesarios
para la obtención del
obje tivo central, que es
asimismo la finali dad de
la salud pública, es
decir, mejo rar la salud
de las poblaciones. En
otras palabras, dentro del
conjunto de todas las
actuaciones y En este documento, y en
responsabilidades de la
salud pública, es posible
y conveniente definir
subconjuntos específicos
más
homogéneos, las
funciones, con una
identidad operativa
definida con rela ción a
objetivos o tareas
propios nece sarios para
la consecución del
objetivo final de la salud
pública.
centrará en los aspectos
más generales de las
funciones de la salud
pública, desde el punto
de vista de las
La operatividad de una
función de pende, en
primer lugar, de una
defini ción suficiente de
sus contenidos, obje
tivos y actividades y
también de la asignación
específica de a quien
corres ponde la
responsabilidad de su
ejecu ción. Sin la
identificación precisa de
responsabilidades es
imposible la verifi
cación, el
acompañamiento y la
evalua ción operativa y
la planificación o pro
gramación de estrategias
y actividades. De ahí la
necesidad de una
definición operativa que
incluya la identificación
de contenidos y
responsabilidades de la
salud pública en cada
situación concreta.
consonancia con el
marco conceptual
descrito en el capítulo 4
y las razones
mencionadas en la
introducción del
presente capítulo, hemos
adoptado como eje
operativo para la salud
pública las
responsabilida des que
debe asumir el Estado, y
más exactamente lo que
le corresponde hacer,
dentro de los gobiernos, sociales en todos los de la autoridad sanita ria,
a las autoridades sectores pertinentes, constituyen así un
oficiales en materia de para conseguir el recorte operativo que
salud, a las que hemos cumplimiento de las fun sirve como indicador de
llamado de forma ciones de la salud todo el campo de la
genérica auto ridad pública. La salud pú salud pública, para cuyo
sanitaria. Esto incluye blica se percibe así como fin será necesario
no sólo las una obligación social identificarlas y
responsabilidades de que, sin embargo, se definirlas.
ejecución directa de manifiesta especialmente Sin embargo, las
actividades o en la responsabilidad es actuaciones en materia
actuaciones específicas pecífica y definida de salud pública, aún
de salud pública, sino operativamente de la con la limitación
también y, de forma autoridad sanitaria, que operativa discutida,
estratégicamente es el instru mento pueden dar origen a la
prioritaria, las actuacio institucional capaz de identificación de
nes de movilización, movilizar a todos los numerosas funcio nes,
promoción, orien tación actores pertinentes y el dependiendo de los
y articulación de los porta dor de las criterios utiliza dos.
otros agentes sociales y funciones ejecutivas Cuanto mayor sea el
el apoyo que se necesita propias. número de funciones,
de ellos a la hora de que mayor será la
se cumplan las ac El carácter social y complejidad de su
tuaciones en materia de amplio de la salud operatividad articulada
salud pública; en otras pública adquiere así una para la realiza ción del
palabras, se trata de manifestación operativa objetivo final de la salud
hacer que los demás las concreta que posibilita pú blica; una agregación
cumplan antes bien que su pla nificación, exagerada que a su vez
hacer las directamente. seguimiento y reduzca la especificidad
En este sentido, es de evaluación. El concepto de la función con
de responsabilidad como relación a sus objetivos
“res ponsable de” queda propios de terminados y
articulado con el mensurables, deja de
60
particular importancia el concepto de asumir lado algunos referentes
trabajo de pro moción de responsabilidad, como prácticos importantes.
“responsable ante” o de Como solución para esta
las prácticas sociales
saluda bles; en efecto, el “rendir cuentas por la disyuntiva, el concepto
trabajo de promoción de responsabilidad”. La res de función esencial de la
estas prácticas, como ponsabilidad social salud pública es de gran
vector principal del genérica y por lo tanto utilidad. Así pues, se
fomento y protección de difusa y de trata de reunir las
“responsabilización” intervenciones en ma
la salud, es el
componente estructural impracticable es teria de salud pública
básico de una buena sustituida por la res dentro de grupos
ponsabilidad operativa funcionales limitados e
salud pública.
precisa y amplia de la identificables desde el
autoridad sanitaria, que punto de vista operativo
De esta manera, el
se mani fiesta como con la identificación de
Estado, haciendo de
indicadora de aquella. su finalidad, objetivos,
actor conductor por
Las funciones de salud actividades, recursos y
medio de la autori dad
pública, definidas como formas de organi zación
sanitaria, moviliza a la
las funciones que están que sean esenciales al
sociedad en general y a
bajo la responsabilidad fin último de la salud
los diversos agentes
pública, es decir, la
salud de las poblaciones,
y que sean suficientes
para expresarla en su
totalidad.
Se entiende que es
esencial lo que se
considera fundamental e
incluso indis pensable
para la realización de los
obje tivos y para la
caracterización de la
salud pública como tal.
Además, el término hace
referencia también a la
definición de las
responsabilidades del
Estado a través de las
autoridades sanitarias,
con sideradas esenciales
para el desarrollo y la
práctica de la salud
pública. Las FESP
constituyen, en
consecuencia, el núcleo
de la caracterización
funcional de todo el
campo de la salud
pública y son, a su vez,
requisitos indispensables
para la mejora de la
salud de las poblaciones.
Se pueden añadir otras
funciones o no, pero las
esenciales deben estar
siempre presentes, ya
que configuran también
la
matriz para la
construcción de la infra
estructura operativa de
una salud pú blica eficaz
dentro de las
circunstancias y
posibilidades de cada
ámbito de tra bajo:
nacional, regional y
local.
Según la complejidad y
la variedad de las
situaciones sociales y de
los sistemas de salud, se principales criterios
puede identificar un gran utilizados para
nú mero de funciones de identificarlas. En la parte
salud pública. Di III del libro se detallan
ferentes perspectivas y las características de
situaciones darán origen cada FESP como base
a listas diferentes de del procedimiento para
funciones de salud eva luar su
pública. Sin embargo, es cumplimiento o
posible, de acuerdo con desempeño.
criterios acordados pre
viamente, identificar un Como la finalidad
número limi tado de central de la Iniciativa es
funciones esenciales de el desarrollo de la
la salud pública, capacidad institu
manejable desde el punto
de vista operativo, que
cumplan las carac
terísticas mencionadas 61
anteriormente y cuenten cional de la autoridad
con un elevado nivel de sanitaria para el ejercicio
con senso para una de una buena práctica de
aplicación internacional, salud pública, el
como en el caso de las principal criterio para la
Américas y, más iden tificación de las
particularmente, en los FESP es privilegiar las
países de Amé rica funciones que permitan
Latina y el Caribe. Una dicha capacidad. Las
lista de este tipo permite actuaciones en materia
el desarrollo de de salud pú blica se
instrumen tos comunes llevan a cabo sobre
para el diagnóstico de la objetos sus tantivos de
situación de salud su campo de actuación,
pública en la región e tales como la salud
incluso el análisis ambiental, salud ocupa
comparativo del cional, salud
desempeño en el maternoinfantil, enferme
cumplimiento de las dades crónicas, etc. La
funciones, así como para intervención en esas
el diseño de las áreas de actuación es
intervenciones posible gracias a la
necesarias correspon ejecución de funciones
dientes, sin olvidar genéricas que se aplican
nunca la situación sobre los diversos
específica de cada país. campos de actuación
específicos o
programáticos. Es tas
En la sección 4 de este
funciones genéricas
capítulo se pre senta una
conforman así el núcleo
lista de las FESP que
de la capacidad de
han sido adoptadas por
actuación de la salud
la iniciativa “La salud
pública. Son ejemplos de
pública en las
estas funciones el
Américas”, junto con los
seguimiento del estado
 de salud, la vigilancia de esquemática lo descrito. absolutos mutuamente
la salud pública, la ex cluyentes, sino que
regulación y La distinción entre las funciones estruc
fiscalización, etc. Si las funciones estructu rales turales son también áreas
fun ciones esenciales son y áreas o campos de de actuación propias de
definidas adecuada actuación pro gramáticos tipo programático y los
mente e incluyen las es de gran utilidad para cam pos de actuación
capacidades reque ridas la selección de las específicos conllevan a
para la buena práctica de funciones esenciales su vez un significado
la salud pública, su destinadas al proceso de funcional evidente y
funcionamiento desarrollo de la algunos de ellos pueden
apropiado estará capacidad institucional ser tan im portantes para
asegurado en todas y en materia de salud la salud pública en situa
cada una de las áreas de pública. No implica, sin ciones concretas que se
trabajo. El cuadro 1 embargo, conceptos imponen como
repre senta de forma esenciales.
Cuadro 1 Funciones esenciales y campos de actuación de la salud
pública
Áreas de aplicación Otras de las FESP

FESP
Salud Salud Salud Enfermades
ambiental ocupacional materno-infantil crónicas

1. Seguimiento del fiscalización 3. Seguimiento de Seguimiento de la protección de la

estado de salud riesgos legislación sobre maternidad
ambientales salud de los Seguimiento de
trabajadores riesgos de salud
Seguimiento de en enfermedades
2. Regulación y Establecimiento riesgos para la crónicas
de normas y salud de las ma
Etc. seguimiento de su dres y los niños Segumiento del
cumplimiento cumplimiento de
Seguimiento de Seguimiento del normativas que
riesgos en el lugar cumplimiento de fomenten com
de trabajo leyes de portamientos
saludables

En realidad, habrá de la salud. En las intervenciones

siempre un equilibrio sociedades mejor específicas para la
entre los dos tipos de estructuradas, que solución de los
actuación, aunque con la cuentan con una problemas de salud
primacía de las infraestructura institu pública. En cambio, en
funciones estruc turales. cional de salud las socie dades con
Ese equilibrio depende, consolidada y eficaz, las riesgos y daños
en gene ral, de la funciones genéricas o colectivos im portantes y
magnitud e importancia estructurales, que prioritarios para la salud
de los problemas constituyen el eje de la pú blica que tienen una
específicos que aborde la infraestructura necesaria base institucional débil y
salud pública y del nivel de salud pública, son, poco eficaz, puede ser
de desarrollo de las general mente, necesario además
sociedades y de su suficientes para considerar una mayor
estructuración responder a las presencia de funciones
institucional en el área necesidades de específicas o
programáticas que
conforman una
capacidad de res puesta
directa de la salud
pública a las necesidades
prioritarias de la
población.
Algunos de estos
aspectos serán tratados
con más detalle en el
capítulo 7.
En relación con los
objetivos últimos del
sistema de salud y de la
salud pú blica, las
funciones pueden ser
conside radas finalistas o
instrumentales. Las
funciones finalistas
contribuyen directa
mente a la realización de
esos objetivos, tales
como el fomento de la
salud, el control de
riesgos y daños, la
protección del ambiente
o la calidad de la
atención. Las funciones
instrumentales, por su
parte, sirven como
medio para conse guir
esos objetivos, creando o
contribu yendo a la
creación de condiciones
u otros elementos para la
realización de acciones
finalistas, como el
seguimiento y análisis de
la situación de salud, el
de sarrollo de los
recursos humanos y de
la información pública, y
la regulación en materia
de salud pública.
Otra dimensión del
concepto de fun ciones
esenciales de salud
pública es la relativa a
los aspectos colectivos
de la atención personal
de salud. Es difícil es
tablecer una separación esenciales
nítida entre las de la salud
pública y
62 las
responsabilidades en prácticas
materia de salud pública sociales
propias de la autoridad
para la
sanitaria en cuanto a la
prestación de servicios
salud
di rigidos a la
Las funciones esenciales
prevención de
de la salud pú blica no
enfermedades y a la
son sinónimo de las
promoción de la salud en
prácticas so ciales que
grupos de población, y
afectan a la salud. Las
aquéllas que tienen que
prácticas sociales
ver con la organización
configuran ámbitos
de servicios di rigidos a
mucho más amplios que
la curación individual.
el de las funciones
Los distintos aspectos en
esenciales de la salud
esta materia tie nen, sin
pública y son
duda, una importancia
actuaciones de toda la
dife rente pero es
sociedad aunque las
responsabilidad esencial
realicen,
de la salud pública el
específicamente, unos
dedicarse a la primera de
sectores o actores
las funciones señaladas
particulares. En cambio,
más arriba. En lo que
las funciones esenciales
respecta a la segunda, las
son las actuaciones de
res ponsabilidades
un seg mento específico
esenciales de la salud pú
y funcional del sistema
blica apuntan más a la
de salud. Sin embargo,
preocupación por el
las prácticas so ciales en
acceso equitativo a los
materia de salud y las
servicios, la garantía de
funciones esenciales de
su calidad y la incorpora
la salud pública están
ción de una visión de la
ínti mamente vinculadas,
salud pública en la
ya que ambas per
orientación de los
tenecen a la sociedad y
servicios de salud
las prácticas so ciales
individuales. Por este
son la matriz principal
motivo, una de las FESP
para la conformación de
definidas se dirige al re
las funciones, a la vez
fuerzo de la capacidad
que éstas deben servir
de la autoridad sanitaria
como instrumento para
para asegurar el acceso
el desarrollo de aquéllas.
equita tivo de la
En efecto, las funciones
población a los servicios
esenciales de la salud pú
de salud, pero no se
blica deben ser vistas e
contempla una fun ción
identificadas, en primer
esencial para la
lugar, como funciones
prestación de tales
que nacen de las
servicios.
prácticas sociales y al
2. Las funciones
mismo tiempo tienen
como uno de sus fines
principales promover y
reforzar prácticas
sociales saludables; o
sea, que integren y
promuevan
simultáneamente las
prácti cas sociales.
Asimismo, uno de los
fines estratégicos
principales de la salud
pú blica es,
concretamente, la
comprensión de las
prácticas sociales y la
contribución para el
desarrollo de sus
beneficios para la salud.
La práctica de la salud
pública, a través de sus
funciones esenciales,
viene así a formar parte
de las prácticas sociales
en materia de salud, que
en último tér mino la
determinan y, al mismo
tiempo, están afectadas
por ella.
En apartados anteriores
de este capítulo, al
analizar una concepción
operativa de
las funciones esenciales,
se ha afirmado también
que las FESP son
instrumentos e de los comportamientos
indicadores de las
prácticas sociales, en
tendidas como la
responsabilidad social
hacia la salud pública.
Es, pues, necesario tener
en consideración las
funciones esenciales de
la salud pública con rela
ción a los grupos de
prácticas sociales, a
pesar de que la
correspondencia entre
unas y otras no es
unívoca o única; de
pende, en cambio, de los
criterios con que han
sido clasificadas y de los
limites convencionales
establecidos, que no eli
minan las
superposiciones o, por lo
me nos, la existencia de
extensas áreas de
contenidos comunes y
complementarios. A
continuación se ofrecen
algunos ejem plos de
esas relaciones para cada
uno de los grupos de
prácticas sociales:
2.1 Desarrollo de
una cultura de la
vida y la salud
Debemos recordar que
este grupo de prácticas
sociales tiene, de
acuerdo con la finalidad
que la define, la tarea de
incorporar
conocimientos y formar
va lores culturales
compartidos socialmente
y puestos de manifiesto
en sus institu ciones,
organizaciones y
relaciones so ciales que
componen el capital
social y que sirven de
base para la formación
sociales en rela ción con
la vida y la salud.
Las FESP que se
corresponden más típi
camente con este grupo
son el fomento de la
salud y la promoción de
la salud y la
participación social.
2.2 Desarrollo de
entornos
saludables y
control de riesgos
y daños para la
salud
Las FESP que
ejemplifican la corres
pondencia con este
grupo de prácticas
sociales podrían ser la
promoción de la
63
salud, la vigilancia de la
salud pública y el
control de daños y
riesgos en la salud
pública, la reducción del
impacto de emergencias
y desastres en la salud,
así como la regulación y
fiscalización en materia
de salud pública.
2.3 Desarrollo de la
ciudadanía y de
la capacidad de
participación
social
Las funciones esenciales
correspondientes serían,
por ejemplo, la
participación so cial y la
capacitación ciudadana
en mate ria de salud, la
promoción de la salud y
el desarrollo de políticas,
planificación y gestión
en materia de salud
pública.
2.4 Atención de las
necesidades
y demandas
de salud
Dentro de la salud
pública, las funcio nes
esenciales
correspondientes a este
grupo de prácticas
sociales podrían ser, por
 ejemplo, la garantía de 3. Las entre los sectores del
calidad de la responsabilida gobierno que cubren las
atención, la promoción des áreas relacionadas con la
del acceso a los servicios salud pública, pero está
de salud, así como la
institucionales concentrada en el sector
regula ción y
en materia de de la salud y más
fiscalización. salud pública exactamente en la
institución u
La principal organización con res
Algunas FESP se
responsabilidad ponsabilidad de la
relacionan directa mente
institucio nal con rectoría del sector, el
con el conjunto de las
respecto a la salud ministerio o secretaría
prácticas sociales y esto
pública co rresponde al nacional de salud, o sea,
ocurre, sobre todo,
Estado, como la institu lo que hemos llamado la
cuando se trata de las
ción social fundamental autoridad
funciones esenciales
que debe interpretar las sanitaria nacional
gené ricas o
necesidades de la socie (ASN). La ASN recibe
estructurales. Algunos
dad y responder a ellas y pues del Estado, como
ejemplos posibles son el
actuar para sa tisfacerlas parte del go bierno, la
seguimiento y análisis
de la manera más eficaz responsabilidad legal de
del estado de salud, el
posi ble. Esa velar por la salud de la
desarrollo de los re
responsabilidad principal población, por la salud
cursos humanos, o el
del Estado no debe pública. Pero se trata de
fomento de la in
emplearse para eliminar mucho más que de una
vestigación y del
o inhibir las mera responsabilidad
desarrollo de la tecnolo
responsabilidades y formal,
gía en materia de salud.
actua ciones de otras es el compromiso moral
instituciones u organiza y ético de asu mir los
El potencial de la
ciones sociales. Así pues, intereses de la sociedad
perspectiva de la salud
el Estado no debe y de la población en el
pública en el contexto pretender hacerse con el
de las prácticas sociales monopo lio de la salud área de la salud y la obli
que conciernen a la pública, aunque sea su gación de hacerlos
salud parece ser principal responsable al suyos. El compromiso
implica la búsqueda de
extraordinario para el servicio de la sociedad.
los mejores resul tados
desarrollo de la salud Al contrario, el mejor
en la ejecución directa
pública, espe cialmente cumpli miento de esa
de las actua ciones que
en las condiciones que responsabilidad le exige
se encuentran bajo su
se la movilización, respon sabilidad
dan en los países de orientación, articulación
específica y la máxima
América Latina y el y apoyo de los diversos
eficacia en la
Caribe. Sin embargo, agentes sociales y de la
movilización de los
su compren sión y propia sociedad a favor
diversos agentes sociales
gestión, están todavía de la salud de la
en favor de la salud
en un estado incipiente población y la insistencia
pública. Es, por
y el aumento del en ello está justificada consiguiente, un
esfuerzo sistemático por su importancia para compromiso con
para aplicarlas y la salud pública. dimensiones técnico-
mejorar su gestión es científicas y de ges tión,
uno de los obje tivos de Esta responsabilidad se pero también y
la Iniciativa “La salud distribuye entre los principalmente, un
pública en las diversos poderes que compromiso político y
Américas”. constituyen el Estado y social que tiene sus
orígenes en el pacto que
da vida y sustenta a la
misma sociedad y al
Estado que la representa.
En el cumplimiento de
su responsabilidad, la
ASN es conside raba
responsable ante el
gobierno al que
pertenece y en cuyo
nombre actúa, ante el
Estado como un todo,
incluidos los otros
poderes que no son el
ejecutivo y, sobre todo,
en ultima instancia, ante
la sociedad a cuyo
servicio se encuentra.
La responsabilidad
principal de la ASN con
respecto a la salud
pública no es, sin
embargo, un monopolio
dentro del Es tado. Los
poderes del Estado
tienen sus parcelas
específicas de
responsabilidad de la
salud pública en cuanto
al ejercicio de
atribuciones
intransferibles: el poder
legislativo, en lo relativo
a la legislación y al
control político y de la
gestión ge neral del
gobierno en nombre de
la po blación a la que
representa política
mente; el poder judicial,
en cuanto al
cumplimiento de las
leyes; el ministerio
público o su equivalente
(procuradu rías, etc.), en
cuanto a otros mecanis
mos de defensa de los
derechos del ciu
64
dadano, que es cada vez
más el cuarto poder en
las democracias salud pública que se
modernas y cuya manifestará en prácticas
responsabilidad radica sociales saludables y
en la vigi lancia del generado ras de salud.
respeto a los derechos La indicación sucinta de
legal mente reconocidos. ese proceso realza, una
Dentro del poder vez más, su carácter
ejecutivo, es decir del social integral y el
gobierno en sen tido ámbito ampliado de las
estricto, del cual forma responsabilidades de la
parte la ASN, hay otros autoridad sa nitaria
sectores que intervienen indicadas en las FESP.
de forma muy
significativa en la salud Las condiciones del
pública, aunque lo hagan ejercicio de las atri
sin la finali dad buciones de la autoridad
específica o primordial sanitaria son variables
de proteger la salud de la con relación a las
población. También en situaciones nacionales y
el llamado sector de la subnacionales correspon
salud existen gene dientes. Hay, sin
ralmente instituciones y embargo, característi cas
organizaciones que no genéricas que parecen
están formalmente comunes a la mayor
subordinadas a la ASN y parte de esas situaciones
que realizan y que pueden ser
intervenciones en consideradas como
materia de salud pública. referentes para la
Todos estos actores e especificación de las
instituciones deben condiciones
coordi narse para que de cada caso.
actúen de forma sinér Examinaremos ahora de
gica en favor de la salud forma breve las
pública, lo que características más im
representa una parte portantes y volveremos a
importante de la misión la cuestión más
y responsabilidad de la detenidamente en el
ASN. capítulo 7:
La actuación del Estado, 1) Las relaciones de
coordinada por la ASN, complementarie dad
se proyecta hacia la con los sectores
sociedad civil, pertinentes de la
articulándose y actuación del Estado,
complementán dose con desde la defi nición
la intervención de los del marco jurídico
agentes sociales no necesario que incluye
estatales, como la definición de las
instituciones u pro pias atribuciones
organizaciones, en el de intervención y de
esfuerzo de mo normativa de la ASN,
vilización de toda la hasta la ac tuación
sociedad a favor de la intersectorial en la
 atención integrada a 5) La optimización en el funciones
la población. uso de los ins reconocidas como
trumentos científicos propias o específicas,
2) La incorporación y técnicos desti que sirven de base al
eficaz de la salud nados al mejor re conocimiento de la
pública en el reconocimiento de capacidad de la ASN
proyecto integral de las realidades y la y favorece el
desarrollo, condición selección y ejecución cumplimiento de las
que favorece la de las mejores funciones de relación
actuación soluciones posibles. (véase tam bién la
intersectorial eficaz y Como ya se ha característica (5));
de gran significado afirmado anterior
político para la salud mente, ésta es una b) Capacidad de
pública y la ASN. estrategia básica para conocimiento de la
aprovechar al rea lidad y de
3) La distribución de máximo la capaci dad sustentar sus
responsabilidades de la ASN de facilitar propuestas con
entre los niveles y los la creación de las pruebas irrefutables.
componentes dentro otras condiciones,
de la misma puesto que le c) Posesión de un
autoridad sanita ria, confiere proyecto consistente,
entre los niveles reconocimiento, siempre inacabado y
político-admi prestigio y autoridad en evolución per
nistrativos del Estado para su actuación. manente, aunque con
y los compo nentes Esto implica referentes bási cos,
de organización de la asimismo la como la finalidad, las
ASN importancia del estrategias
y su articulación desarrollo de la y la configuración
efectiva en función capacidad institucio operativa, sufi
de un proyecto nal para el cientemente estables
común. La conse fortalecimiento de la y ejecutables.
cuencia de esto es la prác tica de la salud
integración de la pública.
d) Y, por último, una
salud pública como capacidad de diá
componente esencial Una simple mirada hacia logo, convencimiento
de los sistemas de esas condicio nes realza y negociación que
salud. la complejidad de la permita movilizar
misión de la ASN en el apoyos y neu tralizar
4) El desarrollo de una cumplimiento de su res oposiciones, o sea,
capacidad efec tiva ponsabilidad respecto a una autén tica
para la participación la salud pública y a sus capacidad de
real de la población, funciones esenciales. Así actuación política.
lo que implica, entre pues, aparte de la
otras cosas, el disponibilidad de
recursos e instrumentos 65
desarrollo de un capi
legales, hay cuatro Los cuatro requisitos
tal social adecuado,
requisi tos exigen un liderazgo
la transparencia, la
fundamentales para el eficaz y productivo. No
comunicación, la
desempeño sa tisfactorio se trata sola mente de
gestión partici pativa
de esta misión: formas de liderazgo
y la aceptación del
personal o carismático
control so cial
en el sentido weberiano
ejercido por la a) Optimización en la
del término, sino de una
ciudadanía. realización de las
capacidad que va más el desarrollo de políticas referente principal de su
allá de eso; es el y estrategias de salud or ganización y su
liderazgo multipli cado pública fuertemente funcionamiento.
en la actuación de dependientes de las
diversos líderes y políti cas y estrategias de Por último, en el seno de
sustentado por la desarrollo. la sociedad civil, la
vigencia de valores y responsabilidad de las
fines comunes. No se La responsabilidad de la institucio nes sociales
prescinde del ca risma, ASN con res pecto a la privadas o no estatales
de la autoridad o de la salud pública y sus con respecto a la salud
tradición, pero tampoco funciones esenciales es pública puede ser
se depende exclusiva o parte de la función específica, es decir, la
principalmente de ellos. global de rectoría del principal de la
Construido sobre ideas y sistema de salud, organización, o
valores compartidos y también responsabilidad secundaria y puede ser
con la participación de de la ASN, lo que no formal o informal. Las
muchos actores, per mite implica que la autoridad organizaciones sociales
incluso la renovación de sanitaria cum pla privadas específicas de
los líderes en las directamente cada salud in corporan en su
posiciones de poder sin función. Las FESP son constitución una res
que ello perjudique la instrumentos de la ASN ponsabilidad principal
evolución del proceso; es dentro de la rectoría del hacia la salud de las
el liderazgo propio de sistema de salud que personas o de la
una democracia plena, ayudan población. Otras or
que se manifiesta a cumplir las funciones ganizaciones sociales,
también por medio de específicas de la con fines más am plios o
una participación rectoría, como son la relacionadas con la
permanente. conducción, la or salud, contri buyen a la
denación de la salud pública como parte
La responsabilidad prestación de servicios de esas
institucional con res de atención, la responsabilidades.
pecto a la salud pública modulación de la Ambas están obligadas
es parte de la res financia ción y la formalmente a no causar
ponsabilidad global garantía de la protección daños a la salud en los
hacia el bienestar de la social de la salud, su límites de las dis
población. No sólo regulación, etc. posiciones jurídicas
porque la salud es Funcionan también válidas para todos, pero
producto y fin de las como criterio de desarrollan
condiciones y cali dad orientación de las otras esencialmente sus acti
de vida, sino también funciones globales del vidades como
porque la salud pública sistema de salud, como consecuencia de decisio
es componente y ya se ha mencionado en nes voluntarias. La
estrategia para el capítulo 4. En efecto, contribución de esas
mejorarlas. De ese la salud de la po blación instituciones y
modo, la res y, especialmente, su organizaciones puede ser
ponsabilidad hacia la promoción y protección, de gran valor para la
salud pública im plica deben ser un criterio salud pública. Desde la
también parte de la rector fundamental de familia a las
responsabili dad mayor todo el sistema de salud organizaciones co
hacia el desarrollo y, particularmente, del munitarias o no
humano integral, lo que modelo de aten ción que gubernamentales de sa
se convierte en un as le da contenido y que, en lud o correlacionadas
pecto fundamental para defi nitiva, es el con ella, desde la
religión o las iglesias a la
prensa, desde la escuela
a los sindicatos y los
partidos po líticos, todas
estas organizaciones
consti tuyen un universo
creciente de actores
que pueden asociarse en
redes de rela ciones y
actuaciones que
permiten con tribuir
decisivamente a la
mejora de la salud
pública. Estos múltiples
agentes sociales son la
manifestación
organizada de la
sociedad civil que
completa y hasta
conforma la actuación
del Estado y de la ASN
y cuya movilización y
articulación eficaces son
fundamentales para que
las funciones esenciales
de la salud pública, bajo
la responsabilidad de la
autoridad sanitaria, se
proyecten hacia toda la
so ciedad, se vinculen
efectivamente con las
prácticas sociales y se
constituyan en
indicadores idóneos de
todo el ámbito social de
la salud pública.
4. Las Funciones
Esenciales de
la Salud
Pública en
las Américas
La Iniciativa ha
elaborado una lista de 11
funciones esenciales de
la salud pú blica. No se
trata de un número de
fun ciones establecido a
priori, sino que es el
producto de un proceso
de análisis, definición de
criterios básicos, discu
sión y pruebas de campo mostrado un gran
que han lle vado a su nivel de coincidencia
determinación. en las funciones
identificadas. El
A continuación se siguiente esquema
resumen los criterios (figura 1) demuestra
básicos adoptados para esta afirmación.
la identificación de las
FESP que mejor Aparecen nueve
respondieran a las funciones comunes a los
circunstancias de la tres documentos, una —
región de las Américas y recursos humanos— es
para su validación, común a los documentos
aunque en los capítulos del NPHPSP y de la OPS
8, 9 y 10 de la parte III y tres lo son a los
se describirá más documentos de la OMS y
detalladamente todo el de la OPS. Tan sólo una
proceso: función, la gerencia de la
salud pública, aparece de
1) Como el objetivo forma aislada en el
principal de la Ini estudio de la OMS. Esta
ciativa es la promoción coincidencia avaló desde
de la infraes tructura el principio el proceso de
permanente de la salud definición de las
funciones y fue a partir
pú blica, se ha dado
de esta convergencia que
prioridad a la selección
se trazó el primer
de funciones genéricas o
borrador de un instru
es tructurales desde un
mento para la medición
enfoque estricta mente
del desempeño de las
funcional, en relación
FESP, en el que se
con las funciones incluía además la
específicas relativas a definición de cada una
cam pos de actuación de las doce funciones
determinados. Las 66 esenciales seleccionadas,
funciones genéricas o así como los indicadores
estructurales, como y estándares para la
ya se ha mencionado, evaluación del
constitu yen la base desempeño de las mis
de la infraestructura mas. Este borrador se
fun cional de la salud entregó a diferen tes
pública y se aplican a grupos de expertos y
sus diversos campos profesionales de salud
de actuación. pública, en un proceso de
eva luación que culminó
2) La comparación entre con la reunión de la red
los tres estu dios que de instituciones y
han tratado con expertos convo cada por
anteriori dad de la OPS.
1
forma específica la
identifica ción de las 3) Fue importante
funciones esenciales también la necesi dad
de la salud pública ha de definir las
 funciones como los 1 de su desem peño en la
Consulta a expertos:
conjuntos de Funciones esenciales de la práctica de la salud pública.
salud pública y medición Wash ington, D.C., 9 y 10
actuaciones que pue
de septiembre de 1999.
Figura 1 FESP definidas en el NPHPSP,2 el estudio Delphi de la
OMS3 y el documento inicial de la OPS4

• Ambiente
NPHPSPDesarrollo de recursos • Desastres
humanos • Salud
ocupacional

• Monitoreo situación salud

• Vigilancia epidemiológica
• Promoción de la salud y
empoderamiento de la gente
• Participación social e intersectorialidad
• Planificación estratégica en salud pública
• Regulación y fiscalización
• Garantía de acceso a la atención de salud OMS
• Evaluación de eficacia, acceso y calidad
de los servicios de salud
• Desarrollo e investigación

Estudio Delphi

• Gerencia de la
salud pública

OPS

2
National Public Health Performance Standards Program, Centros para el
Control y Prevención de Enfermedades (CDC), EE.UU. 3 WHO.
“Essentials Public Health Functions: results of The International Delphi
Study”, World Health Statistics 51, 1998. 4 OPS. “Las Funciones
Esenciales de la Salud Pública: documento de posición”, 1998.

den ser puestos en responsables a los Colombia, Jamaica y

práctica de forma que se puede pedir Bolivia. Las
adecuada. Esto rendición de cuentas. experiencias de estas
implica la suficiente pruebas fue
homogeneidad para 4) La lista inicial de 12 ron analizadas hasta
permitir la iden funciones, que fueron llegar a la lista de 11
tificación de detalladas en un funciones esenciales,
objetivos precisos, instrumento para que se presenta en el
com ponentes y medición del cuadro 2 y se definen
procesos productivos desempeño de las a continuación. La
ve rificables y funciones esenciales lista está sujeta,
evaluables y de salud pú blica, fue obviamente, a
mecanismos sometida a una mejoras y no
operativos prueba pi loto en pretende abarcar
 todas las visiones que que se ha contado perfeccionada en el
existen sobre este con su opinión. Debe futuro.
tema en el mundo de te
la salud pública pero,
67 FESP 1:
sin perjuicio de esto nerse presente que Seguimiento,
último, se han hecho las FESP defini das evaluación y
esfuerzos destinados constituyen un análisis de la
a reducir al mínimo primer paso en el situación de salud
los sesgos y a recoger esfuerzo de medición
los aspectos perti del desempeño en Definición:
nentes expuestos por materia de salud
los expertos y actores Esta función incluye:
pública en los países
vinculados a la de la región de las • La evaluación
adopción de Américas, una actualizada de la situa
decisiones políticas actividad que, sin ción y las tendencias
de salud, en cada una duda, podrá ser de salud del país
de las ocasiones en

Cuadro 2 Funciones esenciales FESP 10 Investigación en salud pública

de la salud pública
FESP 1 Seguimiento, evaluación y análisis de
la situación de salud
FESP 2 Vigilancia de la salud pública,
investigación y control de riesgos y daños en
salud pública
FESP 3 Promoción de la salud
FESP 4 Participación de los ciudadanos en la
salud
FESP 5 Desarrollo de políticas y capacidad
institucional de planificación y gestión en
materia de salud pública
FESP 6 Fortalecimiento de la capacidad
institucional de regulación y fiscalización en
materia de salud pública
FESP 7 Evaluación y promoción del acceso
equitativo a los servicios de salud necesarios
FESP 8 Desarrollo de recursos humanos y
capacitación en salud pública
FESP 9 Garantía y mejoramiento de la calidad
de los servicios de salud individuales y
colectivos
FESP 11 Reducción del impacto de las
emergencias y desastres en la salud
sarias para la identificación y el con trol
de nuevas amenazas para la salud.
• El desarrollo de programas activos de
vigilancia epidemiológica y de control de
enfermedades infecciosas.
• La capacidad de conectarse con redes
internacionales que permitan afron tar
mejor los problemas de salud de mayor
interés.
• La preparación de la ASN y el fortale
cimiento de la capacidad de vigilancia a
nivel local para generar respuestas
rápidas, dirigidas al control de proble mas
de salud o de riesgos específicos.

y de sus factores de la salud y la desempeño de los

determinantes, con demanda de servicios servicios de salud.
atención especial a la de salud.
identificación de • La identificación de
desigualdades en los • El manejo de las recursos externos al
riesgos, en los daños y estadísticas vitales y sector que puedan
en el acceso a los de la situación mejorar la pro moción
servicios. específica de grupos de la salud y el
de especial interés o mejoramiento de la
• La identificación de las de mayor riesgo. calidad de vida.
necesidades de salud
de la población, • La generación de • El desarrollo de la
incluidas la eva información útil para tecnología, la ex
luación de los riesgos la evaluación del periencia y los
métodos para el ma • Laboratorios de salud participación social, se ha
nejo, interpretación y pública capaces de concentrado en esta última
la definición de las
comunicación de la realizar análisis
capacidades que apuntan,
información a los rápidos y de proce sar en buena medida también, a
responsables de la un alto volumen de la promoción de la salud.
salud pública, pruebas nece vida, comportamientos
incluidos los ac tores y ambientes
externos, los saludables.
68
proveedores, y los
FESP 3:
ciudadanos. • La reorientación de los
Promoción de la servicios de salud con
• La definición y el
5
el fin de desarrollar
desarrollo de orga salud Definición: unos modelos de
nismos de evaluación
atención que
de la calidad de los • El fomento de los
favorezcan la
datos reunidos y de su cambios en los modos
promoción de la salud.
correcto análisis. de vida y en las
condiciones del
entorno para impulsar FESP 4:
FESP 2: Vigilancia el desarro llo de una Participación
de la salud pública, cultura de la salud. de los
investigación y ciudadanos en
control de riesgos y • El fortalecimiento de la salud
daños en salud las alianzas inter Definición:
pública sectoriales con el fin
de hacer más efi caces • El refuerzo del poder
Definición: las acciones de de los ciudada nos
• La capacidad para promoción. para cambiar sus
llevar a cabo la in propios modos de vida
vestigación y • La evaluación del y ser parte activa del
vigilancia de brotes impacto en la salud de proceso dirigido al
epi démicos y los las políticas públicas. desarrollo de
modelos de presenta comporta mientos y
ción de enfermedades • El desarrollo de ambientes saludables
transmisibles y no acciones educativas y de ma nera que
transmisibles, factores de comunicación influyan en las
de compor tamiento, social dirigidas a decisiones que afecten
accidentes y promover condiciones, a su salud y a su
exposición a modos de acceso a unos
sustancias tóxicas o servicios adecuados de
agentes ambien tales salud pública.
5
perjudiciales para la La función aborda la
salud. definición de aquellas • La facilitación de la
capacidades que se participación de la
requieren específicamente
comunidad organizada
• La infraestructura de para desarrollar, desde la
salud pública diseñada perspectiva de la ASN, los en las deci siones y
para conducir la componentes de la acciones relativas a los
promoción de salud pro gramas de
realización de análisis definidos en la Cartas de prevención,
de población, estudios Ottawa y Bo gotá
diagnóstico,
de caso e reafirmados en la reciente
investigación Conferencia de México. tratamiento y
Dado que se ha estimado rehabilitación de la
epidemiológica en
necesa rio definir además salud, con el fin de
general. una función esencial de mejorar el estado de
 salud de la población • La capacidad reglamentario con el
y la promo ción de institucional para la fin de proteger la
entornos que ges tión de los salud pública y la
favorezcan la vida sistemas de salud fiscalización de su
saludable. pública, incluida la cumplimiento.
planificación
FESP 5: Desarrollo estratégica, con • La capacidad de
de políticas y especial interés en los generar nuevas leyes y
capacidad procesos de reglamentos dirigidos
institucional para la construcción, a mejorar la salud de
planificación y ejecución y la población, así como
gestión en materia evaluación de a fomentar el
de salud pública iniciativas dirigidas a desarrollo de entornos
resolver los problemas saludables.
Definición: de salud de la
población. • La protección de los
• La definición de
objetivos de salud ciudadanos en sus
pública en todos los • El desarrollo de relaciones con el
niveles, que sean competencias para la sistema de salud.
medibles y adopción de
congruentes con un decisiones, basadas en • La ejecución de todas
marco de valores que pruebas que estas activida des para
promueva la igualdad. incorporen su asegurar el
planifica ción y cumplimiento de la
evaluación, la regulación de forma
• El desarrollo,
capacidad de li oportuna, co rrecta,
seguimiento y evalua
derazgo y de congruente y
ción de las decisiones
comunicación completa.
políticas en ma teria
eficaces, el desarrollo
de salud pública, a
organizativo y la
través de un proceso 69
gestión de los
participativo, que sea FESP 7: Evaluación y
recursos.
cohe rente con el promoción del acceso
contexto político y equitativo de la
eco • El desarrollo de la
población a los
nómico en el que se capacidad de ges tión
servicios de salud
desarrollan esas de la cooperación
necesarios
decisiones. internacional en
materia de salud Definición:
pública.
• La promoción de la
equidad en el ac ceso
FESP 6:
efectivo de todos los
Fortalecimiento de
ciudadanos a los
la capacidad
servicios de salud
institucional de
necesarios.
regula ción y
fiscalización en
materia de salud • El desarrollo de
pública acciones dirigidas a su
perar obstáculos de
Definición: acceso a las inter
venciones en materia
• La capacidad
de salud pública y a
institucional para desa
facilitar la vinculación
rrollar el marco
 de grupos vulnerables capacitación y evalua materia de salud
a los servicios de ción del personal de pública.
salud, sin incluir la salud pública con el
financiación de esta fin de identificar las • La formación ética del
atención. necesidades de los personal de salud
servicios de salud pública, con especial
• El seguimiento y la pública y de la atención a principios y
evaluación del ac ceso atención de salud, de valores tales como la
a los servicios de enfrentarse efi so lidaridad, la
salud necesarios por cazmente a los igualdad y el respeto a
medio de proveedores problemas prioritarios la dignidad de las
públicos y/o privados, de la salud pública y personas.
adoptando un enfoque de evaluar ade
mul tisectorial, cuadamente las
multiétnico y acciones en materia de FESP 9: Garantía y
multicultural, que salud pública. mejoramiento de la
permita trabajar con calidad de los
diversos or ganismos e • La definición de servicios de salud
instituciones con el fin requisitos para la individuales y
de resolver las acreditación de colectivos
injusticias y profesionales de la
Definición:
desigualdades en la salud en general y la
utilización de los adopción de pro • La promoción de la
servicios. gramas de existencia de los
mejoramiento sistemas de
• La estrecha continuo evaluación y el mejora
colaboración con de la calidad de los miento de su calidad
institu ciones servicios de salud
gubernamentales y no pública. • El fomento de la
guberna mentales con elaboración de nor
el fin de fomentar el • La formación de mas sobre las
ac ceso equitativo a alianzas activas con características básicas
los servicios de salud programas de que deben tener los
necesarios. perfeccionamiento pro sistemas de ga rantía y
fesional que aseguren mejoramiento de la
FESP 8: la adquisición de calidad y
Desarrollo de experiencias en la supervisión del
recursos salud pública cumplimiento de los
humanos y significativas para proveedores de
capacitación en todos los estudian tes, servicios que tengan
salud pública así como la formación esta obligación.
continua en materia de
Definición: • La definición,
gestión de los recursos
• La identificación de un humanos y desarrollo explicación y garantía
perfil para los recursos del liderazgo en el de los derechos de los
humanos en la salud ámbito de la salud usuarios.
pública que sea pública.
adecuado para la • La existencia de un
asignación de los • El desarrollo de sistema de evaluación
servicios de salud capacidades para el de las tecnologías de
pública. trabajo la salud que colabore
interdisciplinario y en los procesos de
• La educación, multicul tural en adopción de
 decisiones de todo el de la salud, con el fin en la solución de los
sis tema de la salud y de re alizar estudios problemas de salud
contribuya a mejo rar oportunos que apoyen generados por
su calidad. la adopción de emergencias y
decisiones de la ASN desastres.
• La utilización de la en todos sus niveles y
metodología cien en todo su campo de Bibliografía
tífica para la actuación.
evaluación de CDC/CLAISS/OPS. La
interven ciones de salud pública en las
diverso grado de Américas. Instrumento
70 para la medición de las
compleji dad en
FESP 11: funciones esenciales de
materia de salud.
Reducción del la salud pú blica —
impacto de las Prueba piloto
• La existencia de emergencias y (documento de trabajo);
sistemas de evalua desastres en la abril 2000.
ción de la satisfacción 6 Bettcher DW, Saprie S,
salud
de los usuarios y el Goon EH. Essential
uso de esta evaluación Definición: public health functions:
para mejo rar la results of the in
• El desarrollo de ternational Delphi
calidad de los
políticas, la planifica Study. Ginebra: WHO,
servicios de salud. World Health Statistics,
ción y realización de
n.º 51; 1998.
acciones de pre
FESP 10: Investigación vención, mitigación, OPS. Funciones esenciales
en de salud pública:
preparación, res
documento de posición.
salud pública puesta y rehabilitación División de De
temprana para reducir
Definición:
el impacto de los
• La investigación desastres sobre la 6
La reducción del impacto
rigurosa dirigida a salud pública. de las emergen cias y
aumentar el desastres en la salud
conocimiento que incluye la preven ción,
• Un enfoque integral mitigación, preparación,
apoye la adopción de con relación a los respuesta y rehabilitación
decisiones en sus dife daños y la etiología de ante desastres naturales,
rentes niveles. todas y cada una de las tecno lógicos y complejos.
emergencias o sarrollo de Sistemas y
Servicios de Salud,
• La ejecución y el desastres po sibles en (borrador); mayo 1998.
desarrollo de unas la realidad del país.
soluciones OPS. Funciones esenciales
de salud pública (doc.).
innovadoras en • La participación de CE126/17 (Esp.), abril
materia de salud todo el sistema de 2000.
pública, cuyo impacto salud y la más amplia
Secretary of State for
pueda ser medido y colaboración Social Services. Public
evaluado. intersectorial e Health in England. The
interinstitucional en la Report of the
• El establecimiento de reducción del impacto Committee of Inquiring
alianzas con los into the Future
de emergen cias o Development of the
centros de desastres. Public Health Func tion.
investigación e Londres: Her Majesty’s
institucio nes • La gestión de la Stationary Office; 1988.
académicas, de dentro cooperación intersec The Core Functions
y de fuera del sector torial e internacional Project. Health Care
Perform and Public US Institute of Medicine.
Health: a paper on The Future of Pu blic
Health. National
Academy Press; 1988.

71
Population-based Core
Functions. Jour nal of
Public Health Policy,
Vol. 19, n.º 4, 294–418.