Funciones
6
esenciales de
salud pública
En este capítulo pueda abarcar
empezamos la transi íntegramente a toda la
ción que va desde el salud pú blica.
concepto de la salud Afortunadamente, es
pública hasta su puesta fácil identifi
en prác tica, y que car este núcleo funcional
continuará en el capítulo estratégico de la salud
si guiente con la misma pública en las Américas,
finalidad, es decir, la de al tratarse de las
definir elementos y funciones que están bajo
formas por medio de los la res ponsabilidad
aspectos conceptuales directa del Estado, y hay
ana lizados en los tres tipos de razones que
capítulos 3, 4, y 5 lo justifican, y hasta
pueden expresarse en obligan a llegar a esa
instrumentos operativos conclusión. En primer
y en su aplicación en la lugar, el Estado es el
práctica de la salud principal actor
pública. institucional de la salud
pública y es una entidad
La amplitud del individualizada desde el
concepto de salud pú punto de vista operativo,
blica que hemos con personali dad
analizado, la compleji jurídica e instrumentos
dad resultante de su de actuación propios y
campo, así como la poderosos; la
multiplicidad y variedad identificación operativa,
de los objetos en particular, la
considerados plantean asignación de
dificultades evi dentes responsabilidades y la
para su funcionamiento. posibilidad de re clamar
Esto obliga a la su cumplimiento, se hace
adopción de un plantea todavía más fácil si se
miento operativo centra en las
centrado en un núcleo instituciones
funcional bien definido pertenecientes al Estado
y, por tanto, ma nejable, que son respon sables
pero de amplitud y directos del sector de la
significación estratégica salud (el ministerio o la
suficiente para que secretaría de salud), a
las que denominaremos
autoridad sani taria
nacional (ASN),
regional/provin
cial/estadual (ASR) o
local (ASL). En se
gundo lugar, los objetos
de la salud pública son,
mayoritariamente, de
natu raleza pública, tales
como los bienes pú
blicos o de mérito social
y, por lo tanto, el
principal responsable es
también el Es tado. Por
último, como ya hemos
visto, una de las
funciones más
importantes del Estado
en materia de salud
pública es la
movilización de la
sociedad civil y la ca
pacitación de la
población para la parti
cipación social. De este
modo, a partir de las
funciones estatales
desempeñadas por la
autoridad sanitaria, no
sólo es posible alcanzar
a todos los demás
actores y todo el campo
de la salud pública, sino
que también resulta ser
la manera más ade cuada
y, estratégicamente, la
forma más poderosa de
hacerlo. Así, el uso de
los instrumentos de
 actuación del Estado es
la base obligatoria y la
mejor para la prác tica
más eficaz de la salud
pública.
59
responsabilidades de la
autoridad sani taria, con
el fin de precisar más el
con cepto y hacerlo más
operativo, desde los
cuatro aspectos
siguientes:
• El concepto de
Funciones Esenciales
de Salud Pública
(FESP).
• Las Funciones
Esenciales de Salud
Pública y las prácticas
sociales para la salud.
• Las responsabilidades
institucionales en
materia de salud
pública.
• Las Funciones
Esenciales de Salud
Pública.
1. El concepto de
funciones
esenciales
de salud pública
Por sus objetos, sus
sujetos y los campos de
conocimiento y de
práctica que le son
propios, la salud pública
es una parte funcional y
operativa identificable
dentro del sistema de
salud en el que se
incluye y puede tener,
En las partes III y IV se
tratarán detalla damente
algunos aspectos
operativos es pecíficos
de ese enfoque. El
presente ca pítulo se
como se ha visto,
identidad funcional y
operativa específi cas.
En consecuencia, no
sólo es posible, sino
necesario, identificar las
funciones de la salud
pública para
caracterizarla
operativamente como
parte del sistema de
salud y para optimizar su
desempeño.
Se entiende como
funciones de la salud
pública al conjunto de
actuaciones que deben
ser realizadas con fines
concretos, necesarios
para la obtención del
obje tivo central, que es
asimismo la finali dad de
la salud pública, es
decir, mejo rar la salud
de las poblaciones. En
otras palabras, dentro del
conjunto de todas las
actuaciones y En este documento, y en
responsabilidades de la
salud pública, es posible
y conveniente definir
subconjuntos específicos
más
homogéneos, las
funciones, con una
identidad operativa
definida con rela ción a
objetivos o tareas
propios nece sarios para
la consecución del
objetivo final de la salud
pública.
centrará en los aspectos
más generales de las
funciones de la salud
pública, desde el punto
de vista de las
La operatividad de una
función de pende, en
primer lugar, de una
defini ción suficiente de
sus contenidos, obje
tivos y actividades y
también de la asignación
específica de a quien
corres ponde la
responsabilidad de su
ejecu ción. Sin la
identificación precisa de
responsabilidades es
imposible la verifi
cación, el
acompañamiento y la
evalua ción operativa y
la planificación o pro
gramación de estrategias
y actividades. De ahí la
necesidad de una
definición operativa que
incluya la identificación
de contenidos y
responsabilidades de la
salud pública en cada
situación concreta.
consonancia con el
marco conceptual
descrito en el capítulo 4
y las razones
mencionadas en la
introducción del
presente capítulo, hemos
adoptado como eje
operativo para la salud
pública las
responsabilida des que
debe asumir el Estado, y
más exactamente lo que
le corresponde hacer,
dentro de los gobiernos, sociales en todos los de la autoridad sanita ria,
a las autoridades sectores pertinentes, constituyen así un
oficiales en materia de para conseguir el recorte operativo que
salud, a las que hemos cumplimiento de las fun sirve como indicador de
llamado de forma ciones de la salud todo el campo de la
genérica auto ridad pública. La salud pú salud pública, para cuyo
sanitaria. Esto incluye blica se percibe así como fin será necesario
no sólo las una obligación social identificarlas y
responsabilidades de que, sin embargo, se definirlas.
ejecución directa de manifiesta especialmente Sin embargo, las
actividades o en la responsabilidad es actuaciones en materia
actuaciones específicas pecífica y definida de salud pública, aún
de salud pública, sino operativamente de la con la limitación
también y, de forma autoridad sanitaria, que operativa discutida,
estratégicamente es el instru mento pueden dar origen a la
prioritaria, las actuacio institucional capaz de identificación de
nes de movilización, movilizar a todos los numerosas funcio nes,
promoción, orien tación actores pertinentes y el dependiendo de los
y articulación de los porta dor de las criterios utiliza dos.
otros agentes sociales y funciones ejecutivas Cuanto mayor sea el
el apoyo que se necesita propias. número de funciones,
de ellos a la hora de que mayor será la
se cumplan las ac El carácter social y complejidad de su
tuaciones en materia de amplio de la salud operatividad articulada
salud pública; en otras pública adquiere así una para la realiza ción del
palabras, se trata de manifestación operativa objetivo final de la salud
hacer que los demás las concreta que posibilita pú blica; una agregación
cumplan antes bien que su pla nificación, exagerada que a su vez
hacer las directamente. seguimiento y reduzca la especificidad
En este sentido, es de evaluación. El concepto de la función con
de responsabilidad como relación a sus objetivos
“res ponsable de” queda propios de terminados y
articulado con el mensurables, deja de
60
particular importancia el concepto de asumir lado algunos referentes
trabajo de pro moción de responsabilidad, como prácticos importantes.
“responsable ante” o de Como solución para esta
las prácticas sociales
saluda bles; en efecto, el “rendir cuentas por la disyuntiva, el concepto
trabajo de promoción de responsabilidad”. La res de función esencial de la
estas prácticas, como ponsabilidad social salud pública es de gran
vector principal del genérica y por lo tanto utilidad. Así pues, se
fomento y protección de difusa y de trata de reunir las
“responsabilización” intervenciones en ma
la salud, es el
componente estructural impracticable es teria de salud pública
básico de una buena sustituida por la res dentro de grupos
ponsabilidad operativa funcionales limitados e
salud pública.
precisa y amplia de la identificables desde el
autoridad sanitaria, que punto de vista operativo
De esta manera, el
se mani fiesta como con la identificación de
Estado, haciendo de
indicadora de aquella. su finalidad, objetivos,
actor conductor por
Las funciones de salud actividades, recursos y
medio de la autori dad
pública, definidas como formas de organi zación
sanitaria, moviliza a la
las funciones que están que sean esenciales al
sociedad en general y a
bajo la responsabilidad fin último de la salud
los diversos agentes
pública, es decir, la
salud de las poblaciones,
y que sean suficientes
para expresarla en su
totalidad.
Se entiende que es
esencial lo que se
considera fundamental e
incluso indis pensable
para la realización de los
obje tivos y para la
caracterización de la
salud pública como tal.
Además, el término hace
referencia también a la
definición de las
responsabilidades del
Estado a través de las
autoridades sanitarias,
con sideradas esenciales
para el desarrollo y la
práctica de la salud
pública. Las FESP
constituyen, en
consecuencia, el núcleo
de la caracterización
funcional de todo el
campo de la salud
pública y son, a su vez,
requisitos indispensables
para la mejora de la
salud de las poblaciones.
Se pueden añadir otras
funciones o no, pero las
esenciales deben estar
siempre presentes, ya
que configuran también
la
matriz para la
construcción de la infra
estructura operativa de
una salud pú blica eficaz
dentro de las
circunstancias y
posibilidades de cada
ámbito de tra bajo:
nacional, regional y
local.
Según la complejidad y
la variedad de las
situaciones sociales y de
los sistemas de salud, se principales criterios
puede identificar un gran utilizados para
nú mero de funciones de identificarlas. En la parte
salud pública. Di III del libro se detallan
ferentes perspectivas y las características de
situaciones darán origen cada FESP como base
a listas diferentes de del procedimiento para
funciones de salud eva luar su
pública. Sin embargo, es cumplimiento o
posible, de acuerdo con desempeño.
criterios acordados pre
viamente, identificar un Como la finalidad
número limi tado de central de la Iniciativa es
funciones esenciales de el desarrollo de la
la salud pública, capacidad institu
manejable desde el punto
de vista operativo, que
cumplan las carac
terísticas mencionadas 61
anteriormente y cuenten cional de la autoridad
con un elevado nivel de sanitaria para el ejercicio
con senso para una de una buena práctica de
aplicación internacional, salud pública, el
como en el caso de las principal criterio para la
Américas y, más iden tificación de las
particularmente, en los FESP es privilegiar las
países de Amé rica funciones que permitan
Latina y el Caribe. Una dicha capacidad. Las
lista de este tipo permite actuaciones en materia
el desarrollo de de salud pú blica se
instrumen tos comunes llevan a cabo sobre
para el diagnóstico de la objetos sus tantivos de
situación de salud su campo de actuación,
pública en la región e tales como la salud
incluso el análisis ambiental, salud ocupa
comparativo del cional, salud
desempeño en el maternoinfantil, enferme
cumplimiento de las dades crónicas, etc. La
funciones, así como para intervención en esas
el diseño de las áreas de actuación es
intervenciones posible gracias a la
necesarias correspon ejecución de funciones
dientes, sin olvidar genéricas que se aplican
nunca la situación sobre los diversos
específica de cada país. campos de actuación
específicos o
programáticos. Es tas
En la sección 4 de este
funciones genéricas
capítulo se pre senta una
conforman así el núcleo
lista de las FESP que
de la capacidad de
han sido adoptadas por
actuación de la salud
la iniciativa “La salud
pública. Son ejemplos de
pública en las
estas funciones el
Américas”, junto con los
seguimiento del estado
 de salud, la vigilancia de esquemática lo descrito. absolutos mutuamente
la salud pública, la ex cluyentes, sino que
regulación y La distinción entre las funciones estruc
fiscalización, etc. Si las funciones estructu rales turales son también áreas
fun ciones esenciales son y áreas o campos de de actuación propias de
definidas adecuada actuación pro gramáticos tipo programático y los
mente e incluyen las es de gran utilidad para cam pos de actuación
capacidades reque ridas la selección de las específicos conllevan a
para la buena práctica de funciones esenciales su vez un significado
la salud pública, su destinadas al proceso de funcional evidente y
funcionamiento desarrollo de la algunos de ellos pueden
apropiado estará capacidad institucional ser tan im portantes para
asegurado en todas y en materia de salud la salud pública en situa
cada una de las áreas de pública. No implica, sin ciones concretas que se
trabajo. El cuadro 1 embargo, conceptos imponen como
repre senta de forma esenciales.
Cuadro 1 Funciones esenciales y campos de actuación de la salud
pública
Áreas de aplicación Otras de las FESP

FESP
Salud Salud Salud Enfermades
ambiental ocupacional materno-infantil crónicas

1. Seguimiento del fiscalización 3. Seguimiento de Seguimiento de la protección de la

estado de salud riesgos legislación sobre maternidad
ambientales salud de los Seguimiento de
trabajadores riesgos de salud
Seguimiento de en enfermedades
2. Regulación y Establecimiento riesgos para la crónicas
de normas y salud de las ma
Etc. seguimiento de su dres y los niños Segumiento del
cumplimiento cumplimiento de
Seguimiento de Seguimiento del normativas que
riesgos en el lugar cumplimiento de fomenten com
de trabajo leyes de portamientos
saludables

En realidad, habrá de la salud. En las intervenciones

siempre un equilibrio sociedades mejor específicas para la
entre los dos tipos de estructuradas, que solución de los
actuación, aunque con la cuentan con una problemas de salud
primacía de las infraestructura institu pública. En cambio, en
funciones estruc turales. cional de salud las socie dades con
Ese equilibrio depende, consolidada y eficaz, las riesgos y daños
en gene ral, de la funciones genéricas o colectivos im portantes y
magnitud e importancia estructurales, que prioritarios para la salud
de los problemas constituyen el eje de la pú blica que tienen una
específicos que aborde la infraestructura necesaria base institucional débil y
salud pública y del nivel de salud pública, son, poco eficaz, puede ser
de desarrollo de las general mente, necesario además
sociedades y de su suficientes para considerar una mayor
estructuración responder a las presencia de funciones
institucional en el área necesidades de específicas o
programáticas que
conforman una
capacidad de res puesta
directa de la salud
pública a las necesidades
prioritarias de la
población.
Algunos de estos
aspectos serán tratados
con más detalle en el
capítulo 7.
En relación con los
objetivos últimos del
sistema de salud y de la
salud pú blica, las
funciones pueden ser
conside radas finalistas o
instrumentales. Las
funciones finalistas
contribuyen directa
mente a la realización de
esos objetivos, tales
como el fomento de la
salud, el control de
riesgos y daños, la
protección del ambiente
o la calidad de la
atención. Las funciones
instrumentales, por su
parte, sirven como
medio para conse guir
esos objetivos, creando o
contribu yendo a la
creación de condiciones
u otros elementos para la
realización de acciones
finalistas, como el
seguimiento y análisis de
la situación de salud, el
de sarrollo de los
recursos humanos y de
la información pública, y
la regulación en materia
de salud pública.
Otra dimensión del
concepto de fun ciones
esenciales de salud
pública es la relativa a
los aspectos colectivos
de la atención personal
de salud. Es difícil es
tablecer una separación esenciales
nítida entre las de la salud
pública y
62 las
responsabilidades en prácticas
materia de salud pública sociales
propias de la autoridad
para la
sanitaria en cuanto a la
prestación de servicios
salud
di rigidos a la
Las funciones esenciales
prevención de
de la salud pú blica no
enfermedades y a la
son sinónimo de las
promoción de la salud en
prácticas so ciales que
grupos de población, y
afectan a la salud. Las
aquéllas que tienen que
prácticas sociales
ver con la organización
configuran ámbitos
de servicios di rigidos a
mucho más amplios que
la curación individual.
el de las funciones
Los distintos aspectos en
esenciales de la salud
esta materia tie nen, sin
pública y son
duda, una importancia
actuaciones de toda la
dife rente pero es
sociedad aunque las
responsabilidad esencial
realicen,
de la salud pública el
específicamente, unos
dedicarse a la primera de
sectores o actores
las funciones señaladas
particulares. En cambio,
más arriba. En lo que
las funciones esenciales
respecta a la segunda, las
son las actuaciones de
res ponsabilidades
un seg mento específico
esenciales de la salud pú
y funcional del sistema
blica apuntan más a la
de salud. Sin embargo,
preocupación por el
las prácticas so ciales en
acceso equitativo a los
materia de salud y las
servicios, la garantía de
funciones esenciales de
su calidad y la incorpora
la salud pública están
ción de una visión de la
ínti mamente vinculadas,
salud pública en la
ya que ambas per
orientación de los
tenecen a la sociedad y
servicios de salud
las prácticas so ciales
individuales. Por este
son la matriz principal
motivo, una de las FESP
para la conformación de
definidas se dirige al re
las funciones, a la vez
fuerzo de la capacidad
que éstas deben servir
de la autoridad sanitaria
como instrumento para
para asegurar el acceso
el desarrollo de aquéllas.
equita tivo de la
En efecto, las funciones
población a los servicios
esenciales de la salud pú
de salud, pero no se
blica deben ser vistas e
contempla una fun ción
identificadas, en primer
esencial para la
lugar, como funciones
prestación de tales
que nacen de las
servicios.
prácticas sociales y al
2. Las funciones
mismo tiempo tienen
como uno de sus fines
principales promover y
reforzar prácticas
sociales saludables; o
sea, que integren y
promuevan
simultáneamente las
prácti cas sociales.
Asimismo, uno de los
fines estratégicos
principales de la salud
pú blica es,
concretamente, la
comprensión de las
prácticas sociales y la
contribución para el
desarrollo de sus
beneficios para la salud.
La práctica de la salud
pública, a través de sus
funciones esenciales,
viene así a formar parte
de las prácticas sociales
en materia de salud, que
en último tér mino la
determinan y, al mismo
tiempo, están afectadas
por ella.
En apartados anteriores
de este capítulo, al
analizar una concepción
operativa de
las funciones esenciales,
se ha afirmado también
que las FESP son
instrumentos e y desastres en la salud,
indicadores de las
prácticas sociales, en
tendidas como la
responsabilidad social
hacia la salud pública.
Es, pues, necesario tener
en consideración las
funciones esenciales de
la salud pública con rela
ción a los grupos de
prácticas sociales, a
pesar de que la
correspondencia entre
unas y otras no es
unívoca o única; de
pende, en cambio, de los
criterios con que han
sido clasificadas y de los
limites convencionales
establecidos, que no eli
minan las
superposiciones o, por lo
me nos, la existencia de
extensas áreas de
contenidos comunes y
complementarios. A
continuación se ofrecen
algunos ejem plos de
esas relaciones para cada
uno de los grupos de
prácticas sociales: 2.2 Desarrollo de
entornos
2.1 Desarrollo de saludables y
una cultura de la control de riesgos
vida y la salud y daños para la
salud
Debemos recordar que
Las FESP que
este grupo de prácticas
ejemplifican la corres
sociales tiene, de
pondencia con este
acuerdo con la finalidad
grupo de prácticas
que la define, la tarea de
sociales podrían ser la
incorporar
promoción de la
conocimientos y formar
va lores culturales
compartidos socialmente
63
y puestos de manifiesto
salud, la vigilancia de la
en sus institu ciones,
salud pública y el
organizaciones y
control de daños y
relaciones so ciales que
riesgos en la salud
componen el capital
pública, la reducción del
social y que sirven de
impacto de emergencias
base para la formación
de los comportamientos
así como la regulación y
sociales en rela ción con
fiscalización en materia
la vida y la salud.
de salud pública.
Las FESP que se
corresponden más típi 2.3 Desarrollo de la
camente con este grupo ciudadanía y de
la capacidad de
son el fomento de la
participación
salud y la promoción de
social
la salud y la
participación social.
Las funciones esenciales
correspondientes serían,
por ejemplo, la
participación so cial y la
capacitación ciudadana
en mate ria de salud, la desarrollo de la salud pública, aunque sea su
promoción de la salud y pública, espe cialmente principal responsable al
el desarrollo de políticas, en las condiciones que servicio de la sociedad.
planificación y gestión se Al contrario, el mejor
en materia de salud dan en los países de cumpli miento de esa
pública. América Latina y el responsabilidad le exige
Caribe. Sin embargo, la movilización,
2.4 Atención de las su compren sión y orientación, articulación
necesidades gestión, están todavía y apoyo de los diversos
en un estado incipiente agentes sociales y de la
y demandas
y el aumento del propia sociedad a favor
de salud
esfuerzo sistemático de la salud de la
Dentro de la salud para aplicarlas y población y la insistencia
en ello está justificada
pública, las funcio nes mejorar su gestión es
esenciales uno de los obje tivos de por su importancia para
la salud pública.
correspondientes a este la Iniciativa “La salud
grupo de prácticas pública en las
Américas”. Esta responsabilidad se
sociales podrían ser, por
distribuye entre los
ejemplo, la garantía de
diversos poderes que
calidad de la
constituyen el Estado y
atención, la promoción
entre los sectores del
del acceso a los servicios 3. Las
gobierno que cubren las
de salud, así como la responsabilida
áreas relacionadas con la
regula ción y des
salud pública, pero está
fiscalización. institucionales concentrada en el sector
en materia de de la salud y más
Algunas FESP se salud pública
exactamente en la
relacionan directa mente
institución u
con el conjunto de las La principal organización con res
prácticas sociales y esto responsabilidad
ponsabilidad de la
ocurre, sobre todo, institucio nal con rectoría del sector, el
cuando se trata de las respecto a la salud
ministerio o secretaría
funciones esenciales pública co rresponde al
nacional de salud, o sea,
gené ricas o Estado, como la institu
lo que hemos llamado la
estructurales. Algunos ción social fundamental
autoridad
ejemplos posibles son el que debe interpretar las
sanitaria nacional
seguimiento y análisis necesidades de la socie
(ASN). La ASN recibe
del estado de salud, el dad y responder a ellas y
pues del Estado, como
desarrollo de los re actuar para sa tisfacerlas
parte del go bierno, la
cursos humanos, o el de la manera más eficaz
responsabilidad legal de
fomento de la in posi ble. Esa velar por la salud de la
vestigación y del responsabilidad principal
población, por la salud
desarrollo de la tecnolo del Estado no debe
pública. Pero se trata de
gía en materia de salud. emplearse para eliminar
mucho más que de una
o inhibir las mera responsabilidad
El potencial de la responsabilidades y formal,
perspectiva de la salud actua ciones de otras es el compromiso moral
pública en el contexto instituciones u organiza y ético de asu mir los
de las prácticas sociales ciones sociales. Así pues, intereses de la sociedad
que conciernen a la el Estado no debe y de la población en el
salud parece ser pretender hacerse con el área de la salud y la obli
extraordinario para el monopo lio de la salud gación de hacerlos
suyos. El compromiso intransferibles: el poder gica en favor de la salud
implica la búsqueda de legislativo, en lo relativo pública, lo que
los mejores resul tados a la legislación y al representa una parte
en la ejecución directa control político y de la importante de la misión
de las actua ciones que gestión ge neral del y responsabilidad de la
se encuentran bajo su gobierno en nombre de ASN.
respon sabilidad la po blación a la que
específica y la máxima representa política La actuación del Estado,
eficacia en la mente; el poder judicial, coordinada por la ASN,
movilización de los en cuanto al se proyecta hacia la
diversos agentes sociales cumplimiento de las sociedad civil,
en favor de la salud leyes; el ministerio articulándose y
pública. Es, por público o su equivalente complementán dose con
consiguiente, un (procuradu rías, etc.), en la intervención de los
compromiso con cuanto a otros mecanis agentes sociales no
dimensiones técnico- mos de defensa de los estatales, como
científicas y de ges tión, derechos del ciu instituciones u
pero también y organizaciones, en el
principalmente, un esfuerzo de mo
64
compromiso político y vilización de toda la
dadano, que es cada vez
social que tiene sus sociedad a favor de la
más el cuarto poder en
orígenes en el pacto que salud pública que se
las democracias
da vida y sustenta a la manifestará en prácticas
modernas y cuya
misma sociedad y al sociales saludables y
responsabilidad radica
Estado que la representa. generado ras de salud.
en la vigi lancia del
En el cumplimiento de La indicación sucinta de
respeto a los derechos
su responsabilidad, la ese proceso realza, una
legal mente reconocidos.
ASN es conside raba vez más, su carácter
Dentro del poder
responsable ante el social integral y el
ejecutivo, es decir del
gobierno al que ámbito ampliado de las
gobierno en sen tido
pertenece y en cuyo responsabilidades de la
estricto, del cual forma
nombre actúa, ante el autoridad sa nitaria
parte la ASN, hay otros
Estado como un todo, indicadas en las FESP.
sectores que intervienen
incluidos los otros
de forma muy
poderes que no son el
significativa en la salud Las condiciones del
ejecutivo y, sobre todo,
pública, aunque lo hagan ejercicio de las atri
en ultima instancia, ante
sin la finali dad buciones de la autoridad
la sociedad a cuyo
específica o primordial sanitaria son variables
servicio se encuentra.
de proteger la salud de la con relación a las
población. También en situaciones nacionales y
La responsabilidad el llamado sector de la subnacionales correspon
principal de la ASN con salud existen gene dientes. Hay, sin
respecto a la salud ralmente instituciones y embargo, característi cas
pública no es, sin organizaciones que no genéricas que parecen
embargo, un monopolio están formalmente comunes a la mayor
dentro del Es tado. Los subordinadas a la ASN y parte de esas situaciones
poderes del Estado que realizan y que pueden ser
tienen sus parcelas intervenciones en consideradas como
específicas de materia de salud pública. referentes para la
responsabilidad de la Todos estos actores e especificación de las
salud pública en cuanto instituciones deben condiciones
al ejercicio de coordi narse para que de cada caso.
atribuciones actúen de forma sinér Examinaremos ahora de
forma breve las integración de la prác tica de la salud
características más im salud pública como pública.
portantes y volveremos a componente esencial
la cuestión más de los sistemas de Una simple mirada hacia
detenidamente en el salud. esas condicio nes realza
capítulo 7: la complejidad de la
4) El desarrollo de una misión de la ASN en el
1) Las relaciones de capacidad efec tiva cumplimiento de su res
complementarie dad para la participación ponsabilidad respecto a
con los sectores real de la población, la salud pública y a sus
pertinentes de la lo que implica, entre funciones esenciales. Así
actuación del Estado, otras cosas, el pues, aparte de la
desde la defi nición desarrollo de un capi disponibilidad de
del marco jurídico tal social adecuado, recursos e instrumentos
necesario que incluye la transparencia, la legales, hay cuatro
la definición de las comunicación, la requisi tos
pro pias atribuciones gestión partici pativa fundamentales para el
de intervención y de y la aceptación del desempeño sa tisfactorio
normativa de la ASN, control so cial de esta misión:
hasta la ac tuación ejercido por la
intersectorial en la ciudadanía. a) Optimización en la
atención integrada a realización de las
la población. 5) La optimización en el funciones
uso de los ins reconocidas como
2) La incorporación trumentos científicos propias o específicas,
eficaz de la salud y técnicos desti que sirven de base al
pública en el nados al mejor re conocimiento de la
proyecto integral de reconocimiento de capacidad de la ASN
desarrollo, condición las realidades y la y favorece el
que favorece la selección y ejecución cumplimiento de las
actuación de las mejores funciones de relación
intersectorial eficaz y soluciones posibles. (véase tam bién la
de gran significado Como ya se ha característica (5));
político para la salud afirmado anterior
pública y la ASN. mente, ésta es una b) Capacidad de
estrategia básica para conocimiento de la
3) La distribución de aprovechar al rea lidad y de
responsabilidades máximo la capaci dad sustentar sus
entre los niveles y los de la ASN de facilitar propuestas con
componentes dentro la creación de las pruebas irrefutables.
de la misma otras condiciones,
autoridad sanita ria, puesto que le c) Posesión de un
entre los niveles confiere proyecto consistente,
político-admi reconocimiento, siempre inacabado y
nistrativos del Estado prestigio y autoridad en evolución per
y los compo nentes para su actuación. manente, aunque con
de organización de la Esto implica referentes bási cos,
ASN asimismo la como la finalidad, las
y su articulación importancia del estrategias
efectiva en función desarrollo de la y la configuración
de un proyecto capacidad institucio operativa, sufi
común. La conse nal para el cientemente estables
cuencia de esto es la fortalecimiento de la y ejecutables.
d) Y, por último, una ponsabilidad global garantía de la protección
capacidad de diá hacia el bienestar de la social de la salud, su
logo, convencimiento población. No sólo regulación, etc.
y negociación que porque la salud es Funcionan también
permita movilizar producto y fin de las como criterio de
apoyos y neu tralizar condiciones y cali dad orientación de las otras
oposiciones, o sea, de vida, sino también funciones globales del
una autén tica porque la salud pública sistema de salud, como
capacidad de es componente y ya se ha mencionado en
actuación política. estrategia para el capítulo 4. En efecto,
mejorarlas. De ese la salud de la po blación
modo, la res y, especialmente, su
65
ponsabilidad hacia la promoción y protección,
Los cuatro requisitos
salud pública im plica deben ser un criterio
exigen un liderazgo
también parte de la rector fundamental de
eficaz y productivo. No
responsabili dad mayor todo el sistema de salud
se trata sola mente de
hacia el desarrollo y, particularmente, del
formas de liderazgo
humano integral, lo que modelo de aten ción que
personal o carismático
se convierte en un as le da contenido y que, en
en el sentido weberiano
pecto fundamental para defi nitiva, es el
del término, sino de una
el desarrollo de políticas referente principal de su
capacidad que va más
y estrategias de salud or ganización y su
allá de eso; es el
pública fuertemente funcionamiento.
liderazgo multipli cado
dependientes de las
en la actuación de
políti cas y estrategias de Por último, en el seno de
diversos líderes y
desarrollo. la sociedad civil, la
sustentado por la
vigencia de valores y responsabilidad de las
fines comunes. No se La responsabilidad de la institucio nes sociales
prescinde del ca risma, ASN con res pecto a la privadas o no estatales
de la autoridad o de la salud pública y sus con respecto a la salud
tradición, pero tampoco funciones esenciales es pública puede ser
se depende exclusiva o parte de la función específica, es decir, la
principalmente de ellos. global de rectoría del principal de la
Construido sobre ideas y sistema de salud, organización, o
valores compartidos y también responsabilidad secundaria y puede ser
con la participación de de la ASN, lo que no formal o informal. Las
muchos actores, per mite implica que la autoridad organizaciones sociales
incluso la renovación de sanitaria cum pla privadas específicas de
los líderes en las directamente cada salud in corporan en su
posiciones de poder sin función. Las FESP son constitución una res
que ello perjudique la instrumentos de la ASN ponsabilidad principal
evolución del proceso; es dentro de la rectoría del hacia la salud de las
el liderazgo propio de sistema de salud que personas o de la
una democracia plena, ayudan población. Otras or
que se manifiesta a cumplir las funciones ganizaciones sociales,
también por medio de específicas de la con fines más am plios o
una participación rectoría, como son la relacionadas con la
permanente. conducción, la or salud, contri buyen a la
denación de la salud pública como parte
prestación de servicios de esas
La responsabilidad
de atención, la responsabilidades.
institucional con res
modulación de la Ambas están obligadas
pecto a la salud pública
financia ción y la formalmente a no causar
es parte de la res
daños a la salud en los
límites de las dis
posiciones jurídicas
válidas para todos, pero
desarrollan
esencialmente sus acti
vidades como
consecuencia de decisio
nes voluntarias. La
contribución de esas
instituciones y de actuación.
organizaciones puede ser
de gran valor para la
salud pública. Desde la
familia a las
organizaciones co
munitarias o no
gubernamentales de sa
lud o correlacionadas
con ella, desde la
religión o las iglesias a la
prensa, desde la escuela
a los sindicatos y los
partidos po líticos, todas
estas organizaciones
consti tuyen un universo
creciente de actores
que pueden asociarse en
redes de rela ciones y
actuaciones que
permiten con tribuir
decisivamente a la
mejora de la salud
pública. Estos múltiples
agentes sociales son la
manifestación
organizada de la
sociedad civil que
completa y hasta
conforma la actuación
del Estado y de la ASN
y cuya movilización y
articulación eficaces son
fundamentales para que
las funciones esenciales
de la salud pública, bajo
la responsabilidad de la
autoridad sanitaria, se
proyecten hacia toda la
so ciedad, se vinculen
efectivamente con las
prácticas sociales y se
constituyan en
indicadores idóneos de cam pos de actuación
todo el ámbito social de determinados. Las 66
la salud pública. funciones genéricas o
estructurales, como
4. Las Funciones ya se ha mencionado,
Esenciales de constitu yen la base
de la infraestructura
la Salud
fun cional de la salud
Pública en
pública y se aplican a
las Américas sus diversos campos
La Iniciativa ha
elaborado una lista de 11
2) La comparación entre
funciones esenciales de
los tres estu dios que
la salud pú blica. No se
han tratado con
trata de un número de
anteriori dad de
fun ciones establecido a
forma específica la
priori, sino que es el
identifica ción de las
producto de un proceso
funciones esenciales
de análisis, definición de
de la salud pública ha
criterios básicos, discu
mostrado un gran
sión y pruebas de campo
nivel de coincidencia
que han lle vado a su
en las funciones
determinación.
identificadas. El
siguiente esquema
A continuación se
(figura 1) demuestra
resumen los criterios
esta afirmación.
básicos adoptados para
la identificación de las
Aparecen nueve
FESP que mejor
funciones comunes a los
respondieran a las
tres documentos, una —
circunstancias de la
recursos humanos— es
región de las Américas y
común a los documentos
para su validación,
del NPHPSP y de la OPS
aunque en los capítulos
y tres lo son a los
8, 9 y 10 de la parte III
documentos de la OMS y
se describirá más
de la OPS. Tan sólo una
detalladamente todo el
función, la gerencia de la
proceso:
salud pública, aparece de
forma aislada en el
1) Como el objetivo estudio de la OMS. Esta
principal de la Ini coincidencia avaló desde
ciativa es la promoción el principio el proceso de
de la infraes tructura definición de las
permanente de la salud funciones y fue a partir
pú blica, se ha dado de esta convergencia que
prioridad a la selección se trazó el primer
de funciones genéricas o borrador de un instru
es tructurales desde un mento para la medición
enfoque estricta mente del desempeño de las
funcional, en relación FESP, en el que se
con las funciones incluía además la
específicas relativas a definición de cada una
 de las doce funciones pública, en un proceso de funciones como los
esenciales seleccionadas, eva luación que culminó conjuntos de
así como los indicadores con la reunión de la red actuaciones que pue
y estándares para la de instituciones y
evaluación del expertos convo cada por
1
desempeño de las mis 1 Consulta a expertos:
la OPS.
mas. Este borrador se Funciones esenciales de la
salud pública y medición
entregó a diferen tes
3) Fue importante de su desem peño en la
grupos de expertos y práctica de la salud pública.
también la necesi dad
profesionales de salud Wash ington, D.C., 9 y 10
de definir las
de septiembre de 1999.
Figura 1 FESP definidas en el NPHPSP,2 el estudio Delphi de la
OMS3 y el documento inicial de la OPS4

• Ambiente
NPHPSPDesarrollo de recursos • Desastres
humanos
• Salud
ocupacional

• Monitoreo situación salud

• Vigilancia epidemiológica
• Promoción de la salud y
empoderamiento de la gente
• Participación social e intersectorialidad
• Planificación estratégica en salud pública
• Regulación y fiscalización
• Garantía de acceso a la atención de salud OMS
• Evaluación de eficacia, acceso y calidad
de los servicios de salud
• Desarrollo e investigación

Estudio Delphi

• Gerencia de la
salud pública

OPS

2
National Public Health Performance Standards Program, Centros para el
Control y Prevención de Enfermedades (CDC), EE.UU. 3 WHO.
“Essentials Public Health Functions: results of The International Delphi
Study”, World Health Statistics 51, 1998. 4 OPS. “Las Funciones
Esenciales de la Salud Pública: documento de posición”, 1998.

den ser puestos en objetivos precisos, responsables a los

práctica de forma com ponentes y que se puede pedir
adecuada. Esto procesos productivos rendición de cuentas.
implica la suficiente ve rificables y
homogeneidad para evaluables y 4) La lista inicial de 12
permitir la iden mecanismos funciones, que fueron
tificación de operativos detalladas en un
 instrumento para la salud pública pero, del desempeño en
medición del sin perjuicio de esto materia de salud
desempeño de las último, se han hecho pública en los países
funciones esenciales esfuerzos destinados de la región de las
de salud pú blica, fue a reducir al mínimo Américas, una
sometida a una los sesgos y a recoger actividad que, sin
prueba pi loto en los aspectos perti duda, podrá ser
Colombia, Jamaica y nentes expuestos por perfeccionada en el
Bolivia. Las los expertos y actores futuro.
experiencias de estas vinculados a la
pruebas fue adopción de
FESP 1:
ron analizadas hasta decisiones políticas
Seguimiento,
llegar a la lista de 11 de salud, en cada una
evaluación y
funciones esenciales, de las ocasiones en
análisis de la
que se presenta en el que se ha contado
situación de salud
cuadro 2 y se definen con su opinión. Debe
a continuación. La te Definición:
lista está sujeta,
67 Esta función incluye:
obviamente, a nerse presente que
mejoras y no las FESP defini das • La evaluación
pretende abarcar constituyen un actualizada de la situa
todas las visiones que primer paso en el ción y las tendencias
existen sobre este esfuerzo de medición de salud del país
tema en el mundo de

Cuadro 2 Funciones esenciales FESP 10 Investigación en salud pública

de la salud pública
FESP 1 Seguimiento, evaluación y análisis de
la situación de salud
FESP 2 Vigilancia de la salud pública,
investigación y control de riesgos y daños en
salud pública
FESP 3 Promoción de la salud
FESP 4 Participación de los ciudadanos en la
salud
FESP 5 Desarrollo de políticas y capacidad
institucional de planificación y gestión en
materia de salud pública
FESP 6 Fortalecimiento de la capacidad
institucional de regulación y fiscalización en
materia de salud pública
FESP 7 Evaluación y promoción del acceso
equitativo a los servicios de salud necesarios
FESP 8 Desarrollo de recursos humanos y
capacitación en salud pública
FESP 9 Garantía y mejoramiento de la calidad
de los servicios de salud individuales y
colectivos
FESP 11 Reducción del impacto de las
emergencias y desastres en la salud
sarias para la identificación y el con trol
de nuevas amenazas para la salud.
• El desarrollo de programas activos de
vigilancia epidemiológica y de control de
enfermedades infecciosas.
• La capacidad de conectarse con redes
internacionales que permitan afron tar
mejor los problemas de salud de mayor
interés.
• La preparación de la ASN y el fortale
cimiento de la capacidad de vigilancia a
nivel local para generar respuestas
rápidas, dirigidas al control de proble mas
de salud o de riesgos específicos.

y de sus factores servicios. de la salud y la

determinantes, con demanda de servicios
atención especial a la • La identificación de las de salud.
identificación de necesidades de salud
desigualdades en los de la población, • El manejo de las
riesgos, en los daños y incluidas la eva estadísticas vitales y
en el acceso a los luación de los riesgos de la situación
 específica de grupos ción de enfermedades • El desarrollo de
de especial interés o transmisibles y no acciones educativas y
de mayor riesgo. transmisibles, factores de comunicación
de compor tamiento, social dirigidas a
• La generación de accidentes y promover condiciones,
información útil para exposición a modos de
la evaluación del sustancias tóxicas o
desempeño de los agentes ambien tales
servicios de salud. perjudiciales para la 5
La función aborda la
salud. definición de aquellas
• La identificación de capacidades que se
recursos externos al requieren específicamente
• La infraestructura de para desarrollar, desde la
sector que puedan
salud pública diseñada perspectiva de la ASN, los
mejorar la pro moción componentes de la
para conducir la
de la salud y el promoción de salud
realización de análisis
mejoramiento de la definidos en la Cartas de
de población, estudios
calidad de vida. Ottawa y Bo gotá
de caso e reafirmados en la reciente
investigación Conferencia de México.
• El desarrollo de la
epidemiológica en Dado que se ha estimado
tecnología, la ex necesa rio definir además
general.
periencia y los una función esencial de
métodos para el ma participación social, se ha
nejo, interpretación y • Laboratorios de salud concentrado en esta última
pública capaces de la definición de las
comunicación de la
capacidades que apuntan,
información a los realizar análisis
en buena medida también, a
responsables de la rápidos y de proce sar la promoción de la salud.
salud pública, un alto volumen de vida, comportamientos
incluidos los ac tores pruebas nece y ambientes
externos, los saludables.
proveedores, y los 68
ciudadanos. FESP 3: • La reorientación de los
servicios de salud con
• La definición y el Promoción de la el fin de desarrollar
desarrollo de orga
5 unos modelos de
nismos de evaluación salud Definición:
atención que
de la calidad de los
• El fomento de los favorezcan la
datos reunidos y de su
correcto análisis. cambios en los modos promoción de la salud.
de vida y en las
condiciones del FESP 4:
FESP 2: Vigilancia entorno para impulsar Participación
de la salud pública, el desarro llo de una de los
investigación y cultura de la salud. ciudadanos en
control de riesgos y la salud
daños en salud • El fortalecimiento de
Definición:
pública las alianzas inter
sectoriales con el fin • El refuerzo del poder
Definición: de hacer más efi caces de los ciudada nos
• La capacidad para las acciones de para cambiar sus
llevar a cabo la in promoción. propios modos de vida
vestigación y y ser parte activa del
• La evaluación del proceso dirigido al
vigilancia de brotes
impacto en la salud de desarrollo de
epi démicos y los
las políticas públicas. comporta mientos y
modelos de presenta
 ambientes saludables contexto político y FESP 6:
de ma nera que eco Fortalecimiento de
influyan en las nómico en el que se la capacidad
decisiones que afecten desarrollan esas institucional de
a su salud y a su decisiones. regula ción y
acceso a unos fiscalización en
servicios adecuados de • La capacidad materia de salud
salud pública. institucional para la pública
ges tión de los
Definición:
• La facilitación de la sistemas de salud
participación de la pública, incluida la • La capacidad
comunidad organizada planificación institucional para desa
en las deci siones y estratégica, con rrollar el marco
acciones relativas a los especial interés en los reglamentario con el
pro gramas de procesos de fin de proteger la
prevención, construcción, salud pública y la
diagnóstico, ejecución y fiscalización de su
tratamiento y evaluación de cumplimiento.
rehabilitación de la iniciativas dirigidas a
salud, con el fin de resolver los problemas • La capacidad de
mejorar el estado de de salud de la generar nuevas leyes y
salud de la población población. reglamentos dirigidos
y la promo ción de a mejorar la salud de
entornos que • El desarrollo de la población, así como
favorezcan la vida competencias para la a fomentar el
saludable. adopción de desarrollo de entornos
decisiones, basadas en saludables.
FESP 5: Desarrollo pruebas que
de políticas y incorporen su • La protección de los
capacidad planifica ción y ciudadanos en sus
institucional para la evaluación, la relaciones con el
planificación y capacidad de li sistema de salud.
gestión en materia derazgo y de
de salud pública comunicación • La ejecución de todas
eficaces, el desarrollo estas activida des para
Definición: organizativo y la asegurar el
• La definición de gestión de los cumplimiento de la
objetivos de salud recursos. regulación de forma
pública en todos los oportuna, co rrecta,
niveles, que sean • El desarrollo de la congruente y
medibles y capacidad de ges tión completa.
congruentes con un de la cooperación
marco de valores que internacional en
materia de salud 69
promueva la igualdad.
FESP 7: Evaluación y
pública.
promoción del acceso
• El desarrollo, equitativo de la
seguimiento y evalua población a los
ción de las decisiones servicios de salud
políticas en ma teria necesarios
de salud pública, a
través de un proceso Definición:
participativo, que sea
• La promoción de la
cohe rente con el
 equidad en el ac ceso salud pública todos los estudian tes,
efectivo de todos los así como la formación
Definición:
ciudadanos a los continua en materia de
servicios de salud • La identificación de un gestión de los recursos
necesarios. perfil para los recursos humanos y desarrollo
humanos en la salud del liderazgo en el
• El desarrollo de pública que sea ámbito de la salud
acciones dirigidas a su adecuado para la pública.
perar obstáculos de asignación de los
acceso a las inter servicios de salud • El desarrollo de
venciones en materia pública. capacidades para el
de salud pública y a trabajo
facilitar la vinculación • La educación, interdisciplinario y
de grupos vulnerables capacitación y evalua multicul tural en
a los servicios de ción del personal de materia de salud
salud, sin incluir la salud pública con el pública.
financiación de esta fin de identificar las
atención. necesidades de los • La formación ética del
servicios de salud personal de salud
• El seguimiento y la pública y de la pública, con especial
evaluación del ac ceso atención de salud, de atención a principios y
a los servicios de enfrentarse efi valores tales como la
salud necesarios por cazmente a los so lidaridad, la
medio de proveedores problemas prioritarios igualdad y el respeto a
públicos y/o privados, de la salud pública y la dignidad de las
adoptando un enfoque de evaluar ade personas.
mul tisectorial, cuadamente las
multiétnico y acciones en materia de
multicultural, que salud pública. FESP 9: Garantía y
permita trabajar con mejoramiento de la
diversos or ganismos e • La definición de calidad de los
instituciones con el fin requisitos para la servicios de salud
de resolver las acreditación de individuales y
injusticias y profesionales de la colectivos
desigualdades en la salud en general y la
Definición:
utilización de los adopción de pro
servicios. gramas de • La promoción de la
mejoramiento existencia de los
• La estrecha continuo sistemas de
colaboración con de la calidad de los evaluación y el mejora
institu ciones servicios de salud miento de su calidad
gubernamentales y no pública.
guberna mentales con • El fomento de la
el fin de fomentar el elaboración de nor
• La formación de
ac ceso equitativo a mas sobre las
alianzas activas con
los servicios de salud características básicas
programas de
necesarios. que deben tener los
perfeccionamiento pro
fesional que aseguren sistemas de ga rantía y
FESP 8: la adquisición de mejoramiento de la
Desarrollo de experiencias en la calidad y
recursos salud pública supervisión del
humanos y significativas para cumplimiento de los
capacitación en proveedores de
 servicios que tengan soluciones • La participación de
esta obligación. innovadoras en todo el sistema de
materia de salud salud y la más amplia
• La definición, pública, cuyo impacto colaboración
explicación y garantía pueda ser medido y intersectorial e
de los derechos de los evaluado. interinstitucional en la
usuarios. reducción del impacto
• El establecimiento de de emergen cias o
• La existencia de un alianzas con los desastres.
sistema de evaluación centros de
de las tecnologías de investigación e • La gestión de la
la salud que colabore institucio nes cooperación intersec
en los procesos de académicas, de dentro torial e internacional
adopción de y de fuera del sector en la solución de los
decisiones de todo el de la salud, con el fin problemas de salud
sis tema de la salud y de re alizar estudios generados por
contribuya a mejo rar oportunos que apoyen emergencias y
su calidad. la adopción de desastres.
decisiones de la ASN
• La utilización de la en todos sus niveles y
en todo su campo de
Bibliografía
metodología cien
tífica para la actuación.
CDC/CLAISS/OPS. La
evaluación de salud pública en las
interven ciones de Américas. Instrumento
diverso grado de para la medición de las
70 funciones esenciales de
compleji dad en FESP 11: la salud pú blica —
materia de salud. Reducción del Prueba piloto
impacto de las (documento de trabajo);
• La existencia de emergencias y abril 2000.
sistemas de evalua desastres en la Bettcher DW, Saprie S,
ción de la satisfacción 6 Goon EH. Essential
salud
de los usuarios y el public health functions:
uso de esta evaluación Definición: results of the in
ternational Delphi
para mejo rar la
• El desarrollo de Study. Ginebra: WHO,
calidad de los World Health Statistics,
servicios de salud. políticas, la planifica
n.º 51; 1998.
ción y realización de
acciones de pre OPS. Funciones esenciales
FESP 10: Investigación de salud pública:
vención, mitigación,
documento de posición.
en preparación, res División de De
salud pública puesta y rehabilitación
temprana para reducir
Definición:
el impacto de los 6
La reducción del impacto
• La investigación desastres sobre la de las emergen cias y
rigurosa dirigida a salud pública. desastres en la salud
aumentar el incluye la preven ción,
mitigación, preparación,
conocimiento que • Un enfoque integral respuesta y rehabilitación
apoye la adopción de con relación a los ante desastres naturales,
decisiones en sus dife daños y la etiología de tecno lógicos y complejos.
rentes niveles. todas y cada una de las sarrollo de Sistemas y
Servicios de Salud,
emergencias o
(borrador); mayo 1998.
• La ejecución y el desastres po sibles en
desarrollo de unas la realidad del país. OPS. Funciones esenciales
de salud pública (doc.).
 CE126/17 (Esp.), abril 71
2000. Population-based Core
Secretary of State for Functions. Jour nal of
Social Services. Public Public Health Policy,
Health in England. The Vol. 19, n.º 4, 294–418.
Report of the US Institute of Medicine.
Committee of Inquiring The Future of Pu blic
into the Future Health. National
Development of the Academy Press; 1988.
Public Health Func tion.
Londres: Her Majesty’s
Stationary Office; 1988.
The Core Functions
Project. Health Care
Perform and Public
Health: a paper on