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PA RT E I

La Iniciativa “La Salud Pública


en las Américas” y su razón de ser
La Iniciativa “La salud pública

1 en las Américas” y la necesidad


de fortalecer el ejercicio de la salud
pública en la Región

1. Introducción modo las bases para la organización de en el ejercicio de la salud pública han re-
unas labores concertadas de desarrollo cibido mucha menor atención. En gran
Las reformas planteadas en el sector de institucional que contribuyan a mejorar medida, los aspectos relacionados con la
la salud pública conllevan la necesidad el ejercicio de la salud pública. salud pública han sido descuidados como
de fortalecer la función rectora de la au- si no fueran una responsabilidad social e
toridad sanitaria y una parte importante Los procesos de reforma del sector de la institucional, justamente en el momento
de este papel consiste en hacer cumplir salud se han concentrado principalmente en que más requieren el apoyo por parte
las Funciones Esenciales de la Salud en los cambios estructurales, financieros del Estado con el fin de modernizar la in-
Pública (FESP) que competen al Es- y de organización de los sistemas de fraestructura necesaria para su ejercicio.
tado, en sus niveles central, intermedio salud, así como en los ajustes realizados
y local.1 Para ello, se hace imprescindi- con respecto a la prestación de los servi- La reinclusión de la salud pública en
ble el desarrollo de unos instrumentos cios de asistencia al público. Hasta ahora, el programa de transformación del sec-
que ayuden a llevar a cabo una valora- las mejoras en el desempeño del sistema tor exige una definición clara de su
ción sobre la situación del ejercicio de han estado centradas, no siempre con alcance y función, así como la necesidad
esas funciones por parte de la autoridad éxito, en la reducción de las desigualda- de hacer operativos los conceptos en los
sanitaria, con el fin de identificar sus des en las condiciones sanitarias y en el que se basa. Por este motivo, es necesa-
fortalezas y debilidades y sentar de este acceso a los servicios, en la financiación rio el desarrollo conceptual y metodoló-
de la atención de salud, en la reducción gico relacionado con las FESP, y es aquí
de la falta de protección social en materia donde estriba el gran potencial que
1 OPS/OMS. Funciones Esenciales de Salud de salud, en el aumento de la eficacia de tiene este instrumento para desplegar
Pública. Documento, CD 42/15 XLII Reu- las intervenciones sanitarias y en la pro- las voluntades y los recursos que apoyen
nión del Consejo Directivo de la Organiza- moción de la calidad de la asistencia. Sin el fortalecimiento de la infraestructura
ción Panamericana de la Salud. LII Reunión
del Comité Regional de la Organización
embargo, los cambios relacionados con el de salud pública y el fortalecimiento
Mundial de la Salud. Washington, D.C., Sep- fortalecimiento de la función rectora de de la función rectora de las autoridades
tiembre de 2000. las autoridades sanitarias y con su mejora sanitarias.

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2. El concepto de las miento de las FESP, éstas solo represen- pública que tienen que ver con la ga-
FESP y su relación tan una fracción de sus responsabilida- rantía del acceso equitativo a los servi-
con el ejercicio de la des en el ámbito de la salud. Es una frac- cios, la calidad de la atención y la incor-
salud pública y el ción muy importante, sin duda, cuyo poración de la perspectiva de la salud
cumplimiento adecuado no sólo resulta pública en la reorientación de la presta-
fortalecimiento de la
fundamental para elevar los niveles de ción de los servicios de salud.
función rectora de las salud y la calidad de vida de la pobla-
autoridades sanitarias ción, sino que a su vez forma parte de la Para la recuperación de la salud pública
responsabilidad rectora que el Estado y para su inclusión en el núcleo de los
El concepto de salud pública en el que
tiene sobre la salud, caracterizada asi- procesos de transformación del sistema,
se basa la definición de las FESP es el de
mismo por las tareas de conducción, re- resulta importante caracterizar y medir
la intervención colectiva, tanto del Es- gulación, modulación de la financia- categorías operativas como las FESP, a
tado como de la sociedad civil, orien- ción, vigilancia de aseguramiento y fin de determinar el grado efectivo con
tada a proteger y mejorar la salud de las armonización de la prestación. el que son llevadas a cabo por parte del
personas. Es una definición que va más Estado, tanto en el nivel nacional como
allá de los servicios de salud no perso- Hay, por otra parte, un gran número de en el subnacional.
nales o de las intervenciones de carácter dimensiones públicas no estatales que
comunitario dirigidas a la población, e forman parte del universo de actuación En consecuencia, las FESP han sido
incluye también la responsabilidad de de la salud pública. Así pues, existen definidas como las condiciones estructu-
asegurar el acceso a los servicios y la ca- ámbitos en los que la sociedad civil lleva rales y los elementos de desarrollo insti-
lidad de la atención de la salud. Abarca, a cabo acciones ligadas a la construcción tucional que permiten un mejor desem-
asimismo, las acciones de fomento de la de ciudadania que repercuten en la me- peño del ejercicio de la salud pública.
salud y de desarrollo del personal que jora de la salud de las personas y hay Pero para llegar a esta conclusión ha sido
trabaja en la salud pública. Así pues, no también elementos del capital social que necesario, como se explica en la parte II
se refiere a la salud pública como una constituyen un aporte a la cultura y al del libro, definir los indicadores y están-
disciplina académica, sino como una ejercicio de la salud como valor indi- dares de las FESP de tal manera que
práctica social de naturaleza interdisci- vidual y social y como resultado de la ayuden a caracterizar los elementos críti-
plinaria. Se trata, por otro lado, de una intervención colectiva que se suma a las cos que permitan identificar los aspectos
conceptualización que va más allá de la actuaciones del Estado en esta materia. de la práctica de salud pública que ne-
noción de bienes públicos con externa- cesitan ser fortalecidos. Este enfoque es
lidades positivas para la salud, ya que De igual manera, hay que hacer men- complementario a la definición de cam-
comprende bienes semiprivados o pri- ción de la dificultad que entraña el esta- pos temáticos de la actividad de la salud
vados cuyas dimensiones hacen que su blecimiento de una separación nítida pública, definidos según el objeto de in-
repercusión sobre la salud colectiva sea entre el alcance de la salud pública en tervención de las acciones emprendidas.
un factor importante. la prestación de los servicios dirigidos a De hecho, ambos conceptos se interrela-
la prevención de enfermedades y en la cionan en la práctica como una matriz
La noción de salud pública se confunde promoción de la salud entre determina- que da como resultado un conjunto de
con frecuencia con la de responsabilidad dos grupos de población, es decir, en las capacidades institucionales que sirven
del Estado en materia de salud, cuando intervenciones colectivas, y el que tiene para llevar a cabo distintas intervencio-
en realidad no son sinónimos. El fun- que ver con la prestación de servicios nes fundamentales. La premisa básica es
cionamiento de la salud pública va más destinados a la atención individual. La que, si las funciones están bien definidas
allá de las tareas propias del Estado y no concepción tradicional de la salud pú- e incluyen todas las capacidades institu-
abarca todo lo que el Estado puede blica se identifica fundamentalmente cionales requeridas para un buen ejer-
hacer en el campo de la salud. Si bien con la primera de las dimensiones, pero cicio de la salud pública, se darán las
existe una serie de responsabilidades in- no hay duda de que, en lo que con- condiciones de infraestructura necesarias
delegables a cargo del Estado en la eje- cierne a la segunda, hay algunas respon- para el buen funcionamiento de cada
cución o en la garantía del cumpli- sabilidades fundamentales de la salud uno de los campos de actuación o de las

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áreas fundamentales de trabajo de la Por último, la caracterización y medi- líneas de actuación nacionales, subre-
salud pública. ción del desempeño de las FESP resul- gionales y regionales que contribuyan
tan fundamentales para contribuir a la a reforzar la infraestructura de la
La actividad de definición y medición de formación del personal encargado del salud pública para fortalecer así el li-
las FESP se concibe, en consecuencia, trabajo en la salud pública. El proceso derazgo de la autoridad sanitaria en
como una contribución al desarrollo ins- ofrece la posibilidad de contar con una todos los niveles del Estado.
titucional del ejercicio de la salud pú- base mejor para la definición de las
blica. Es un primer paso en el desarrollo competencias que se requieren en el La Iniciativa, impulsada por el Director
de las capacidades y las competencias. ejercicio de las FESP y de la identifica- de la OPS, el Dr. George Alleyne, al ha-
Por otra parte, realizar una mejor defini- ción de los perfiles profesionales y labo- cerse cargo de su segundo mandato, en
ción de las funciones que resultan esen- rales que los pueden caracterizar. Esto febrero de 1999, ha sido coordinada por
ciales contribuye tanto a mejorar la cali- va ligado estrechamente al fortaleci- la División de Desarrollo de Sistemas
dad de los servicios como a definir con miento de la formación y la educación y Servicios de Salud y se ha implicado
más precisión las responsabilidades insti- permanente en materia de salud pública en ella a todas las unidades técnicas del
tucionales necesarias para su ejercicio. y sirve de guía para inspirar la reorien- citado organismo, así como a las repre-
tacion de los esfuerzos de las institucio- sentaciones de la OPS en cada país. Asi-
Por otro lado, la rendición de cuentas de nes formadoras en materia de salud pú- mismo, ha contado con la participación
los poderes públicos ante la población blica para alcanzar un mayor grado de del Director emérito de la OPS, el Dr.
sobre de los resultados de su labor se ini- pertinencia y calidad en su labor. Carlyle Guerra de Macedo, como asesor
cia por la parte que le es más consustan- y colaborador del proyecto y ha desa-
cial, lo que le resulta propio y exclusivo, rrollado los instrumentos de medición
y no por aquellas responsabilidades que 3. La naturaleza y el
del desempeño de las FESP en colabo-
comparte con otros ámbitos de las admi- alcance de la Iniciativa
ración con los Centros para el Control y
nistraciones públicas que intervienen en “La salud pública en las Prevención de Enfermedades (CDC) de
las decisiones generales en materia de po- Américas” los Estados Unidos y con el Centro La-
lítica de salud. La legitimidad y la capa-
tinoamericano de Investigación en Sis-
cidad de convocatoria de las autoridades Según lo referido en las dos secciones
temas de Salud (CLAISS).
sanitarias para el desarrollo de interven- anteriores de este capítulo, en 1999, la
ciones intersectoriales a favor de la salud OPS decidó poner en marcha la Inicia-
El proyecto ha contemplado, además,
se fortalece, consecuentemente, con una tiva “La salud pública en las Américas”,
diversos ejemplos de interacción con
definición y una capacidad de medición con los siguientes objetivos principales:
expertos procedentes del medio acadé-
más precisas de la esencia de su propio
mico, sociedades científicas, servicios de
funcionamiento. • La elaboración de una definición re-
gional consensuada de las FESP, obte- salud y organismos internacionales, es-
La medición del desempeño de las nida gracias a un amplio debate entre tructurados en una red que ha sido con-
FESP debería permitir, en definitiva, expertos del ámbito académico, gu- sultada en repetidas ocasiones, lo que
una mejor definición de los recursos bernamental y pertenecientes al ejer- ha permitido enriquecer los desarrollos
que se necesitan para asegurar una in- cicio profesional de la salud pública. conceptuales, metodológicos e instru-
fraestructura adecuada de la salud pú- mentales de la Iniciativa.
blica, un mejor análisis de la financia- • El desarrollo instrumental para la me-
ción, del gasto, de los costos y de los dición de su desempeño como base De este modo, el alcance de la Iniciativa
presupuestos necesarios. Esta informa- para mejorar el ejercicio de la salud “La salud pública en las Américas” puede
ción resulta, por otro lado, esencial para pública. resumirse en los siguientes puntos:
los gobiernos nacionales y subnaciona-
les, y también para los organismos in- • La elaboración de la metodología y • La promoción de un concepto
ternacionales responsables de la coope- los instrumentos que apoyen la for- común de la salud pública y de sus
ración técnica y financiera. mulación y puesta en marcha de unas funciones esenciales en las Américas.

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• El desarrollo de un marco para la me- llevó, en el 42º Consejo Directivo de lución alienta a los países miembros a
dición del desempeño de las funcio- septiembre de 2000, a realizar un de- participar en el ejercicio regional de me-
nes esenciales de la salud pública apli- bate sobre el tema de las FESP y a apro- dición del desempeño de las FESP y a
cable a todos los países de la región. bar la resolución CD 42/18. Esta reso- utilizar los resultados obtenidos para
iniciar intervenciones encaminadas al
• El apoyo a la autoevaluación del ejer- RESOLUCIÓN desarrollo de la infraestructura y al me-
cicio de la salud pública en cada país, CD42.R14: Funciones esenciales de salud pública joramiento del ejercicio de la salud pú-
basada en la medición del desempeño EL 42.o CONSEJO DIRECTIVO, blica. Asimismo, se solicitó al Director
de las funciones esenciales de la salud Habiendo considerado el documento CD42/15 de la OPS que apoyara estos desarrollos
pública dentro del marco conceptual sobre las funciones esenciales de salud pública; en los distintos países, que condujera un
e instrumental desarrollado por la Teniendo en cuenta que la Organización Pana- análisis regional del estado de la salud
mericana de la Salud ha puesto en marcha la inicia-
Iniciativa. tiva La salud pública en las Américas dirigida a la de- pública en la región y que incorporase la
finición y medición de las funciones esenciales de línea de trabajo de la medición del de-
salud pública como base para mejorar la práctica de
• El apoyo a los países en la identifica- la salud pública y para fortalecer el rol rector de la au- sempeño de las FESP y de desarrollo
ción de las actuaciones necesarias para toridad sanitaria a todos los niveles del Estado; institucional con el fin de mejorar el
fortalecer la infraestructura de salud Considerando la necesidad de que en las reformas ejercicio de la salud pública en los pro-
del sector salud se preste mayor atención a la salud
pública y para elaborar programas pública y se fortalezca la responsabilidad social e ins- gramas de cooperación técnica de la
destinados al desarrollo institucional titucional que compete al Estado a este respecto, y OPS, tanto los regionales como los de
que conduzcan a un mejoramiento Tomando nota de la recomendación de la 126.a cada país, así como articularla con las
sesión del Comité Ejecutivo,
del ejercicio de la salud pública, cuyos labores de fortalecimiento de la función
avances puedan ser evaluados periódi- RESUELVE: rectora de la autoridad sanitaria en el
1. Instar a los Estados Miembros:
camente a través de la medición del a) a que participen en un ejercicio regional, auspi-
marco de la nueva generación de refor-
desempeño de las FESP. ciado por la OPS, de medición del desempeño mas del sector de la salud.
de las funciones esenciales de salud pública, a fín
de posibilitar un análisis de estado de la salud
• La elaboración de las bases de un pro- pública en las Américas; El presente documento expone los prin-
grama regional que apoye el fortaleci- b) a que utilicen la medición del desempeño de las cipales desarrollos conceptuales, meto-
funciones esenciales de salud pública para mejo-
miento de la infraestructura y la me- rar la práctica de la misma, desarrollar la infraes- dológicos y empíricos a los que ha dado
jora del ejercicio de la salud pública, tructura necesaria para tal efecto, y fortalecer el lugar la labor institucional de la OPS
papel rector de la autoridad sanitaria a todos los
basado en las conclusiones de la me- niveles del Estado. para la que se ha contado con una
dición del desempeño de las FESP en 2. Solicitar al Director: amplia y decidida participación de los
la región. a) que disemine ampliamente en los países de la Re- países miembros. Ofrece, además, un
gión la documentación conceptual y metodoló- panorama de la situación del ejercicio
gica relativa a la definición y medición de las
• La publicación, en septiembre de funciones esenciales de salud pública; de las FESP en 41 países y territorios
2002, del presente libro, La salud pú- b) que lleve a cabo, en estrecha coordinación con de la región de las Américas, realizado
las autoridades nacionales de cada país, un ejer-
blica en las Américas, en el que se reú- cicio de medición del desempeño de las funcio-
a partir de los ejercicios de medición
nen los diferentes elementos y resul- nes esenciales de salud pública con la metodolo- de su desempeño, efectuados conjunta-
gía referida en el documento CD42/15;
tados del proyecto y en el que se mente por los países participantes y por
c) que efectúe un análisis regional sobre el estado de
ofrece un panorama del grado en que salud pública en las Américas, con base en un la Secretaría del organismo. El libro
se están cumpliendo las funciones ejercicio de medición del desempeño de las fun- concluye con el debate sobre algunas
ciones esenciales de salud pública que se lleve a
esenciales de la salud pública en las cabo en cada país; áreas estratégicas para el fortalecimiento
Américas. d) que impulse una reorientación de la educación de la infraestructura de salud pública en
de salud pública en la Región en articulación con los países de la región y con algunas re-
el desarrollo de las funciones esenciales de salud
Tras la convocatoria inicial hecha por el pública; flexiones que intentan aportar elemen-
Director de la OPS, los países miem- e) que incorpore la línea de trabajo sobre las fun- tos de utilidad que sirvan para sentar las
bros acogieron con entusiasmo la Ini- ciones esenciales de salud pública a las acciones bases de un programa regional desti-
de cooperación en materia de reforma sectorial
ciativa y colaboraron decididamente en y de fortalecimiento de la función rectora de la nado al mejoramiento del ejercicio de la
autoridad sanitaria.
las distintas etapas de su ejecución. Esto salud pública en las Américas.