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Obras públicas, asesorías a la inspección fiscal, reemplazo profesional

propuesto, cumplimiento requisitos mínimos bases, decisión autoridad

NÚMERO DICTAMEN FECHA DOCUMENTO

E46030N20 26-10-2020
NUEVO: REACTIVADO:
SI NO
RECONSIDERADO
RECONSIDERADO: PARCIAL:
NO NO
ACLARADO: ALTERADO:
NO NO
APLICADO: CONFIRMADO:
NO NO
COMPLEMENTADO: CARÁCTER:
NO NNN

DICTAMENES RELACIONADOS

Aplica dictámenes 65769/2014, 8897/2020, 8537/2019, 27036/2019, 30968/2018

Acción Dictamen Año
Aplica 065769 2014
Aplica 008897 2020
Aplica 008537 2019
Aplica 027036 2019
Aplica 030968 2018

FUENTES LEGALES

DTO 48/94 moopp art/67 inc/1 DTO 48/94 moopp art/67 inc/3

MATERIA

Durante la ejecución del contrato de asesoría a la inspección fiscal que se indica, procede
que un profesional sea cambiado por otro que no tenga la misma calificación y experiencia
del reemplazado siempre que se cumplan las condiciones que se señalan.

DOCUMENTO COMPLETO
Nº E46030 Fecha: 26-X-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Rodrigo Quiroga Cortés, quién en

representación del Consorcio Consultor R&Q - COWI Ltda., y en el marco del contrato de
asesoría a la inspección fiscal de diseño y construcción del Puente Chacao, Región de Los
Lagos, solicita un pronunciamiento que, en lo esencial, incide en determinar si resulta
procedente reemplazar un profesional por otro que si bien no tiene igual calificación y
experiencia que el incluido en su oferta, da cumplimiento a las exigencias que las bases
establecían respecto del profesional de que se trata.

Requerida la Dirección de Vialidad y la Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas, solo ha

informado la primera a través del oficio N° 2.219, de 2020.

Sobre el particular, procede consignar que el artículo 67, inciso primero del decreto N° 48,
de 1994, del Ministerio de Obras Públicas, que aprueba el Reglamento para la Contratación
de Trabajos de Consultoría, prescribe que el consultor deberá hacer intervenir en los
trabajos al personal individualizado en su Propuesta Técnica.

El inciso tercero añade en lo que interesa, que si el consultor solicita un cambio de personal
individualizado en su oferta técnica, deberá requerirlo y proponer la persona reemplazante,
que también deberá tener “méritos similares o superiores al incluido en la oferta técnica”.

Enseguida, que el inciso noveno del artículo 18 de las Bases de Concurso para la Asesoría a
la Inspección Fiscal del contrato de Diseño y Construcción del Puente Chacao -aprobadas
por la resolución N° 203, de 2013, de la Dirección General de Obras Públicas, modificadas
por la resolución N° 9, de 2014, de esa misma repartición- establece que el profesional de
reemplazo deberá tener “calificaciones y experiencia igual o superior” al profesional
reemplazado.

Como puede apreciarse, y teniendo presente que la jurisprudencia de esta Entidad de

Control -contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 65.769, de 2014, y 8.897, de
2020- ha sostenido que el principio de estricta sujeción a las bases resulta aplicable no sólo
al desarrollo del proceso licitatorio, sino también a aquellas regulaciones de las bases
aplicables durante la ejecución del respectivo contrato, es necesario destacar que tanto el
reglamento citado como las bases de la especie establecieron una regla relativa al
reemplazo de profesionales que se vincula a los requisitos que reunía el profesional que -
dando cumplimiento a las exigencias mínimas de las bases- propuso el adjudicatario en su
oferta.

Es en ese contexto regulatorio que la jurisprudencia de esta Contraloría General, frente a

reclamos concretos vinculados a reemplazos en los cuales el profesional reemplazante no
cumplía con el requisito señalado ni se alegaba la concurrencia de circunstancias especiales
calificadas -y luego de haber constatado la efectividad del reclamo-, ha sostenido la
improcedencia del reemplazo respectivo (dictámenes Nos 8.537 y 27.036, ambos de
2019).

Sin perjuicio de lo anterior, y a los efectos de dilucidar el problema planteado, procede

examinar si en el caso que se analiza concurren elementos de interpretación que
permitan, en el marco del referido principio y del de igualdad de los oferentes, sostener la
admisibilidad de excepciones a esa regla.
En ese orden de ideas, y siguiendo el criterio jurisprudencial consignado en el dictamen N°
30.968, de 2018, de este origen, resulta del caso, en primer término, definir si la
experiencia específica que tenía el profesional ofertado fue relevante en la evaluación de su
oferta, en términos tales que de haber presentado uno que reuniera la experiencia mínima
exigida en las bases, no hubiera resultado adjudicado.

Pues bien, revisado el respectivo proceso de evaluación se advierte que la aludida

experiencia no fue decisiva en la adjudicación, de lo que se sigue que una excepción en la
exigencia que se analiza no vulneraría por sí misma el principio de igualdad de los oferentes
que fueron evaluados.

Por otra parte, en el artículo 18 de las bases, citado, se establece que el consultor podrá
solicitar a la Dirección de Vialidad el cambio de personal por razones debidamente
justificadas y excepcionales, las que deberán expresarse claramente en la solicitud, y que
la Dirección de Vialidad debe pronunciarse en un plazo máximo de 5 días.

La existencia de un procedimiento como el descrito, importa que es la Administración la

que, en base a una ponderación de las circunstancias de hecho alegadas decide si da lugar
o no a la petición, sin que ese procedimiento establezca una limitante en orden a que las
justificaciones que efectúa el consultor no puedan referirse a las características del
profesional reemplazante.

Debe recordarse, además, que acorde al artículo 18, citado, es de responsabilidad

exclusiva del oferente la determinación del personal de la asesoría, con los mínimos
establecidos por las bases; que hay otras disposiciones en las bases que regulan el
reemplazo de profesionales -como son los de carácter temporal y aquel que requiere solo
la autorización del inspector fiscal- en que no se exige la regla en comento, y que el
reemplazo es un aspecto que debe ser considerado al momento de la calificación de los
trabajos de la consultoría una vez terminada.

En ese contexto, es dable destacar la regla interpretativa que contienen las propias bases
en su artículo 6, en cuanto señala que para determinar el sentido y alcance de los
documentos del contrato estos tendrán el orden de prelación que indica, debiendo
procurarse una interpretación armónica de los mismos.

Pues bien, ese orden de prelación ubica a las bases de licitación en segundo lugar,
mientras que la oferta del consultor -que, en lo que interesa, individualiza al profesional que
ahora se pretende reemplazar y contiene la documentación que acredita su experiencia-
se consigna en cuarto lugar.

Siendo así, ante circunstancias que dificulten severamente el cumplimiento de la regla en

comento -que si bien está consignada en las bases se vincula, sin embargo, con el
contenido de la oferta del adjudicatario-, resulta coherente con una interpretación armónica
sobre su sentido y alcance -y considerando los aspectos que se han expresado
precedentemente-, entender que ella admite la posibilidad de excepciones en situaciones
muy calificadas.

En consecuencia, y en mérito de lo expuesto, cabe concluir que el marco de la regulación

del contrato de asesoría de que se trata puede admitir que un profesional sea cambiado
por otro que no tenga la misma calificación y experiencia del reemplazado, en la medida
que ello no hubiese afectado la adjudicación en los términos antes indicados, que el
que ello no hubiese afectado la adjudicación en los términos antes indicados, que el
reemplazante reúna los requisitos mínimos fijados en las bases para el respectivo
profesional y que la Dirección de Vialidad así lo resuelva de manera fundada y en base a
circunstancias especialmente calificadas que incidan de manera efectiva en el reemplazo.

En este último sentido no corresponde, por tanto, que sea esta Entidad de Control la que
se pronuncie sobre el fondo de la petición de reemplazo del profesional de que se trata, si
se considera que el artículo 67 del reglamento citado, en relación con el artículo 18 de las
bases, también citado, entregan esa decisión a la Dirección de Vialidad, sin perjuicio, por
cierto, del control previo de legalidad que esta Entidad de Control, en su oportunidad,
realice respecto del acto administrativo que apruebe la liquidación del contrato de
consultoría, en su caso, y del ejercicio de sus otras facultades fiscalizadoras.

Saluda atentamente a Ud.,

JORGE BERMÚDEZ SOTO

Contralor General de la República