EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Antecedentes internacionales

la aparición de un procedimiento administrativo, con unos fundamentos doctrinales a

los que corresponde una formulación legislativa, tiene lugar en Austria, país de una
brillante tradición administrativa que ha contado además con la suerte de tener en él
alojada la famosa escuela vienesa, renovadora del pensamiento jurídico, de la que son
exponente dos figuras de relevancia mundial: Hans Kelsen y Adolfo Merkl.

Las leyes austríacas sobre procedimiento administrativo son cuatro, todas ellas de
1925, establecidas con un sentido unitario, a saber:

I. La Ley de introducción al procedimiento administrativo.

II. La general sobre el procedimiento administrativo.
III. Ley de procedimiento administrativo penal
IV. Ley sobre el procedimiento administrativo de ejecución.

Desde entonces se produce un poderoso flujo que determina la codificación o la

elaboración de leyes de procedimiento administrativo. La primera ola afecta a los
países que formaron parte del desintegrado imperio austro-húngaro o que al menos
fueron jurídicamente influidos por el mismo. Checoslovaquia, con su primera Ley de
1928, seguida por la de 1955, a su vez sustituida por el Reglamento delegado de 1960.
Polonia, Ley de 1928, sustituida por la de 1968. Yugoslavia, Ley de 1930, sustituida en
1956. Hungría cuenta con una Ley de Procedimientos Administrativos tardía,
promulgada en 1957. Esta legislación tiene una gran calidad que acredita su origen, no
dejando de ser interesante comprobar cómo la tradición jurídica de aquellos países ha
sido más poderosa que su ideología política. El flujo alcanza progresivamente a la casi
totalidad de los países europeos (excepto Francia e Italia) llegando hasta Inglaterra,
Estados Unidos de América, unos pocos países hispanoamericanos, entre ellos
Argentina, y otros, como Israel, el Japón, etc.

Durante las primeras tres décadas y media del siglo XX, en Estado Unidos se crearon
nuevas agencias federales encargadas de regular la industria y la economía y
administrar una variedad de programas. El presidente Franklin D. Roosevelt formó un
comité presidencial en 1936 para estudiar el proceso administrativo y regulatorio
federal. El Comité de Gestión Administrativa del presidente emitió un informe
refiriéndose a las agencias administrativas federales como una "cuarta rama del
gobierno sin cabeza" y criticando lo que la comisión entendió como una falta de
supervisión y coordinación entre las distintas agencias. 

En 1939, el presidente Roosevelt formó el Comité de Procedimientos Administrativos

del Fiscal General, que revisó las críticas a los procedimientos administrativos federales
y emitió casi 500 páginas de recomendaciones en 1941. Luego se redactó una versión
inicial de la APA basada en el informe del comité, pero la participación de Estados
Unidos en La Segunda Guerra Mundial retrasó la consideración y aprobación de la
legislación hasta el final de la guerra. El proyecto de ley fue reintroducido, revisado y
promulgado por el Congreso y el presidente Harry Truman en 1946. 

La mayoría de los estados han promulgado una legislación similar, inspirada en la APA
federal, que establece procedimientos para las agencias administrativas

La APA estableció procedimientos de reglamentación para que las agencias

administrativas elaboren y promulguen las reglamentaciones. El proceso informal
de elaboración de reglas incorpora un período de comentarios para que los miembros
del público y las partes afectadas envíen comentarios sobre las reglamentaciones
propuesta.

1.2. Antecedentes del procedimiento administrativo en el Perú y demás

países latinoamericanos

Para todos los latinoamericanos es de suma importancia la ley 27444 (Ley del
Procedimiento Administrativo General), que tiene como antecedente remoto, el
Reglamento de Normas Generales de Procedimiento Administrativo dictado mediante
decreto supremo 006-67-56 de 1967, y que, elevado en 1992 a rango de ley, fue
precisamente sustituido por la ley 27444. Ese reglamento, no hay que olvidarlo, fue el
primer cuerpo normativo en la materia en toda América Latina, y marcó la pauta para
el desarrollo de las regulaciones posteriores. Después del reglamento peruano de
1967, la primera de las leyes de procedimiento administrativo que se dictó en América
Latina fue la Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549) de Argentina, en
1972, reformada por la ley 21.682. A ella la siguió el decreto ley 640 sobre
procedimientos administrativos dictado en el Uruguay en 1973 y sustituido
posteriormente por el decreto 500 de 1991 sobre normas generales de actuación
administrativa y regulación del procedimiento en la Administración Central.

Más tarde, en 1978, se sancionó la Ley General de la Administración Pública de Costa

Rica, la cual no solo reguló el procedimiento administrativo, sino materialmente todos
los aspectos esenciales del Derecho administrativo, por lo que siempre la he
considerado como una especie de «manual» redactado en forma de artículos de esta
rama del Derecho. En ellos se encuentra explicado el Derecho administrativo como si
se tratase del desarrollo de un programa de un curso sobre esta disciplina, expuesto en
un muy hermoso y rico texto, en cuya redacción contribuyó mi recordado amigo el
profesor de Derecho administrativo Eduardo Ortíz Ortíz. Posteriormente, siguió la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981 la cual, en la
materia, fue luego complementada, con la Ley sobre Simplificación de Trámites
Administrativos (decreto ley 368 del 5 de octubre de 1999, reformada en 2008) y con
la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, también reformada en 2008.
Unos años más tarde, en 1984, se produjo la primera reforma general del Código
Contencioso Administrativo de Colombia mediante la incorporación de un nuevo libro
sobre procedimientos administrativos, cuyo contenido también se complementó con
las disposiciones del decreto 266 de 2000 sobre las normas para la simplificación
administrativa. El Código, luego de la reforma constitucional de 1991, fue reformado
este 2011 mediante la ley 1437 contentiva del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que se sigue configurando como
pieza legislativa única en el Derecho administrativo comparado, ya que integra en un
solo cuerpo normativo el régimen del procedimiento administrativo y del contencioso
administrativo. En 1987, por otra parte, se dictó la Ley de Procedimiento
Administrativo de Honduras, y luego de un período de casi diez años, en 1994 se dictó
en México la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En ese mismo año, se dictó
en Ecuador el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
(decreto ejecutivo 1634 de 1994), que solo regula aspectos del procedimiento
administrativo. Años después, en 1999, se sancionó la ley 9.784 de Brasil, la cual regula
el proceso administrativo en el ámbito de la administración pública federal. Y en 2000,
en Panamá, se dictó la ley 38 contentiva del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la
Administración, que regula el procedimiento administrativo general. Al año siguiente,
en 2001, se sancionó la muy importante ley 27444 del procedimiento administrativo
general de Perú, y luego, en 2002, se dictó la ley 2341 de procedimiento administrativo
de Bolivia. Finalmente, en 2003, se sancionó en Chile, la ley 19.880 de procedimientos
administrativos.

Todos estos textos, por otra parte, y en una forma u otra, tienen un rasgo común. Este
es la influencia de la legislación española a través de las ya derogadas Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y Ley de Procedimientos
Administrativos de 1958, las cuales fueron sustituidas por la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (30/1992),
modificada por la ley 4/1999 del 13 de enero de 1999, la cual, por su parte, influyó en
la redacción de la ley peruana de 2001, por poner un ejemplo. Por ello, el Derecho
administrativo latinoamericano, de haber estado influido en sus inicios solo por los
principios del Derecho administrativo francés (a partir de la sanción de todas estas
leyes) ha pasado a estar también influido significativamente por el Derecho
administrativo español y su doctrina contemporánea. En todo caso, el resultado de
todo este proceso de positivización del Derecho administrativo ha sido que hoy
podemos considerar como el signo más importante de la evolución del Derecho
administrativo en América Latina, precisamente, el del proceso de su codificación que
se ha materializado particularmente en la sanción de estas leyes reguladoras del
procedimiento administrativo en general.

En todos los países, además, en una forma u otra, las leyes de procedimiento
administrativo dictadas han dividido la historia del Derecho administrativo en dos
grandes etapas en su evolución, referidas, por supuesto, una a la etapa antes de la
sanción de dichas leyes, y otra a la etapa posterior (lo que sin duda también puede
decirse que ocurrió en el Perú).

2. DERECHO COMPARADO
 Brasil

En Brasil, se prefiere la terminología “proceso administrativo” en lugar de

“procedimiento administrativo”, con fundamento en que “proceso” designa el todo
teleológico del instituto en tanto que el término “procedimiento” designa apenas el
encadenamiento de las fases del proceso presión proceso administrativo, como
sinónimo de “procedimiento administrativo”, está presente en la Constitución Federal
(CFRB/88) y en la legislación, en especial en la Ley Federal N° 9.784, de 29 de enero de
1999.2 Cuando se desea hacer referencia al proceso ante los tribunales, en Brasil, se
acostumbra decir simplemente “proceso judicial”, “proceso civil de las causas de
intereses de la administración pública” o, más recientemente, “derecho procesal
público”, esto por influencia de un sistema monista de jurisdicción que,
tradicionalmente, se vale de los principios de derecho procesal civil.

El derecho administrativo brasileño, con un sistema federal de tres niveles, confiere a

cada ente estatal autonomía legislativa para el procedimiento administrativo, sin
perjuicio de argumentos en sentido contrario, como el de que, tratándose
verdaderamente de “proceso” y no de “procedimiento” administrativo la competencia
legislativa sería únicamente de la Unión. La Ley Federal N° 9.784/ 99, es considerada la
ley general de procedimiento administrativo y aplicable subsidiariamente a los estados
y municipios.

 Venezuela

La entrada en vigor de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos coincidió

con el inicio de la época dorada del Derecho Administrativo en Venezuela, período en
el cual comenzó a aparecer la mejor doctrina científica hasta ese momento conocida,
la jurisprudencia alcanzó su máximo esplendor, así como la producción y difusión de la
investigación jurídica del Derecho Administrativo. El aporte de la Ley se va a
materializar en la definición legal de acto administrativo, que serviría de impulso para
revivir el debate tanto a nivel de la doctrina científica, como de la jurisprudencia, sobre
esta noción jurídica y su proyección en el Derecho Administrativo. La Ley va regular
con carácter general la institución del silencio administrativo, hasta ese momento
únicamente reconocida expresamente en el procedimiento administrativo previo de
demandas contra la República y va a adquirir una nueva dimensión al ser interpretado
no como una carga, sino como una garantía para los particulares, en caso de
transcurrir los lapsos para decidir, sin que se hubiese producido una respuesta expresa
de la Administración Pública.
 Además la Ley incluye dentro de su normativa, lo relacionado con los privilegios de
ejecutividad y ejecutoriedad de la Administración Pública para expedir actos
administrativos, la imposición de la obligación de motivación de los actos
administrativos individuales, la prohibición de resolver sobre asuntos que son de
reserva legal, la interdicción de retroactividad, salvo que la nueva interpretación sea
más favorable, los límites de la actuación cuando se atribuyen competencias
preeminentemente discrecionales, el respeto al principio de jerarquía de los actos
jurídicos, el contenido mínimo que deben tener todos los actos administrativos, los
vicios que afectan a los actos administrativos.

Todo procedimiento administrativo regulado en disposiciones especiales o en la ley

general puede ser dividido en cuatro etapas: Iniciación, tramitación o sustanciación,
finalización y comunicación.

 Costa Rica

En Costa Rica hablar de procedimiento administrativo es sinónimo de la Ley General de

la Administración Pública (LGAP) de 1978 (Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978), cuyo
Libro Segundo intitulado “Del Procedimiento Administrativo”, constituye una de las
pioneras y más tempranas codificaciones de este instituto en Iberoamérica. La LGAP
tuvo la pretensión de establecer un procedimiento administrativo común y general,
evitando la dispersión y atomización de procedimientos que imperaba en el estado de
cosas anterior, con lo cual introdujo un grado importante de seguridad, homogeneidad
y uniformidad en el marasmo asimétrico de trámites y procedimientos existentes antes
de ese momento.

Se encuentra regulado en el Capítulo Primero del Título Sexto “De las Diversas Clases
de Procedimientos” del Libro Segundo de la LGAP (artículo 308 a 319 de la LGAP). En
este tipo de procedimiento administrativo se trata de garantizar de forma amplia y
suficiente el debido proceso, el derecho de defensa y el contradictorio, por la
naturaleza, trascendencia y complejidad de las cuestiones que se debaten. Se pretende
garantizar una discusión plenaria (cognición plena) por lo que es el rey de los
procedimientos administrativos regulados.

 Italia

Se puede decir que el procedimiento administrativo en Italia cumple cuatro funciones

principales.

En primer lugar, ésta tiene la función de establecer la correspondencia entre la medida

que se tiene intención de dictar y las previsiones normativas en vigor (función de
investigación). Esta función, que consiste en una investigación y una verificación de los
hechos, también es común al procedimiento más simple.
En segundo lugar, el procedimiento administrativo tiene el propósito de llevar a cabo
las funciones de integración de la ley (función de integración), a través del ejercicio de
la así llamada discrecionalidad administrativa. Permite, en los hechos, llenar el espacio
que la ley eventualmente ha dejado libre con el fin de disponer la Administración la
posibilidad de adecuar el proveído al objeto de la medida: para todos los casos en los
que una mera aplicación directa de la ley se revelare inadecuada respecto al tipo de
intervención (como, por ejemplo, para el caso de las intervenciones en la economía o
en la actividad social, que implica la necesidad para la Administración de tener en
cuenta los contextos en permanente y rápido cambio).

La tercera función que cumple el procedimiento es aquella de adquisición y selección

de los intereses. El interés público señalado por la norma es, en los hechos,
necesariamente general y abstracto y le corresponde a la Administración hacerlo ser
específico y concreto, además de todos los hechos, también a todos los intereses que
potencialmente entran en juego respecto de las medidas dictadas.

La cuarta y última función es aquella de organización de los intereses, que se realizará

sobre la base de la aplicación de los principios generales.

 Argentina

En el derecho argentino, por impulso de la Procuración del Tesoro de la Nación, se han

fijado a través de una larga y firme orientación administrativa, las características
esenciales de dicho informalismo, recogidas por el decreto-ley 19.549 y su
reglamentación. El procedimiento es informal sólo para el administrado: Es decir, es
únicamente el administrado quien puede invocar para sí la elasticidad de las normas
de procedimiento, en tanto y en cuanto ellas lo benefician; ese informalismo no puede
ser empleado por la administración para dejar de cumplir con las prescripciones que el
orden jurídico establece respecto a su modo de actuación, ni para eludir el
cumplimiento de las reglas elementales del debido proceso.