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CODIFICACIÓN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

LEYANIS TELLO

Panamá, 15 de julio de 2022

Universidad de Panamá

Derecho y Ciencias Políticas

Derecho Administrativo
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CODIFICACIÓN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Leyanis M. Tello R.

15 de julio de 2022

Universidad de Panamá

Derecho y Ciencias Políticas

Derecho Administrativo

Ciudad de Panamá, Panamá

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INTRODUCCIÓN

Como sabemos el derecho administrativo se enmarca dentro del Derecho Público Interno, es

el conjunto de principios y reglas jurídicas que regulan la actividad administrativa de las

entidades públicas y de los particulares que participan en la gestión de la Administración

Pública.

Regula las relaciones de los distintos órganos entre sí cuando éstos actúan haciendo uso de

sus facultades públicas. De igual forma contiene disposiciones que atañen a las funciones y

finalidades destinadas a satisfacer las necesidades de los administrados. Mientras que la

codificación trata de elaborar un cuerpo legal, ordenado y sistemático, en el que se contenga la

completa regulación de una materia (civil, mercantil, procesal) superando el particularismo y la

fragmentación. Es decir, la formación de un cuerpo de leyes que se constituye como un sistema.

Siguiendo el hilo de lo anterior, vamos a estudiar como se conforma el derecho administrativo

entendiéndolo como parte del derecho interno público, y que se encuentra dentro de todas las

materias en donde se expresa el derecho.

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ANTECEDENTES

En efecto, puede decirse que el signo más importante de la evolución del derecho

administrativo en América Latina durante las últimas décadas del siglo pasado hasta el presente,

ha sido precisamente el proceso de su codificación que se ha materializado particularmente en la

sanción de leyes reguladoras del procedimiento administrativo en general. En la actualidad,

buena parte de los países de la región cuentan con leyes de esta naturaleza, y en todos ellos

puede decirse que la historia del derecho administrativo se divide en dos grandes etapas en su

evolución, referidas una, para la situación anterior a la sanción de dichas leyes, y otra, para la

situación posterior.

Con dichas leyes, en efecto se comenzó a dar un nuevo enfoque al objeto de nuestra

disciplina, es decir, a la Administración Pública y a su actividad, comenzándose a regularla con

mayor amplitud y precisión, tanto en sus aspectos sustantivos como en los referidos a su relación

con los administrados. Estas leyes se apartaron entonces de las precedentes que se referían

básicamente a la organización interna de la Administración, pasando a regular el conjunto de

situaciones jurídicas en las cuales se encuentran en sus relaciones recíprocas tanto la

Administración Pública como los administrados, normando el conjunto de poderes, prerrogativas

y obligaciones de aquella, por una parte; y por la otra, los derechos y obligaciones de los

administrados en sus relaciones con la misma.

Lo cierto es que dichas leyes cambiaron totalmente la situación tradicional de las relaciones

entre a Administración y los administrados, en las cuales el balance estaba siempre a favor de la

Administración, con amplias regulaciones sobre sus poderes, potestades y prerrogativas y sobre

las obligaciones de los administrados, y pocas sobre sus derechos. Ese balance fue el que se

cambió sustancialmente, buscándose entonces una situación de equilibrio entre los poderes de la
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Administración y los derechos de los administrados, que en las leyes se buscó garantizar,

pasándose así a reforzar el principio de la legalidad.

En esta orientación, al cambiar totalmente el desbalance que tradicionalmente existía entre los

dos extremos de la relación jurídica administrativa y establecerse el necesario equilibrio entre

ellos, las leyes de 4 procedimiento administrativo han contribuido a generar en todos los países

un cambio de actitud y de forma y método del actuar de la Administración Pública, procurando

lograr que dejara de ser la Administración prepotente que sólo concedía dádivas o favores al

administrado, quien por su parte, no tenía derechos, ni cómo reclamarlos y era aplastado y a

veces vejado por la Administración. Con las nuevas leyes se sentaron las bases para que ello

cambiara, de manera que el administrado que la Administración iba a enfrentar ya no fuera un

sujeto indefenso, sino uno bien armado con muchos derechos frente a la Administración y con

muchos mecanismos jurídicos para garantizarlos y para controlar cualquier actitud que

significara su desmejora.

Este proceso de transformación del derecho administrativo mediante la codificación del

procedimiento administrativo, debemos recordarlo, se inició en América Latina en la década de

los setenta cuando en Argentina se sancionó la primera de las leyes nacionales sobre

procedimientos administrativos que se dictaron en el Continente, que fue la Ley 19.549 de

Procedimientos Administrativos de 1972, reformada por la Ley 21.682. A ella, la siguió el

Decreto Ley 640, sobre Procedimientos Administrativos dictado en el Uruguay en 1973,

sustituido posteriormente por el Decreto 500 de 1991, sobre Normas Generales de Actuación

Administrativa y Regulación del Procedimiento en la Administración Central. Un lustro más

tarde, en 1978 se sancionó la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica, la cual no

sólo reguló el procedimiento administrativo, sino materialmente todos los aspectos esenciales del
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derecho administrativo, por lo que siempre la he considerado como una especie de "manual" de

esta rama del derecho, redactado en forma de artículos.1 En ellos se encuentra explicado el

derecho administrativo como si se tratase del desarrollo de un programa de un curso sobre esta

disciplina, expuesto en un muy hermoso y rico texto, en cuya redacción contribuyó mi recordado

amigo Eduardo Ortíz Ortíz. Posteriormente siguió la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos de Venezuela, de 1981;8.

Todos estos textos, por otra parte y en una forma u otra, tienen un rasgo común y es la influencia

de la legislación española a través de las ya derogadas Ley de Régimen Jurídico de la

Administración del Estado de 1957 y Ley de Procedimientos Administrativos de 1958, las cuales

fueron sustituidas por la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común (modificada por Ley 4/1999 de 13 de enero de 1999),

la cual, por su parte, por ejemplo influyó en la redacción de la Ley peruana de 2001. Por ello, el

derecho administrativo latinoamericano, de haber estado influido en sus inicios sólo por los

principios del derecho administrativo francés, a partir de la sanción de todas estas leyes ha

pasado a estar también influido significativamente por el derecho administrativo español y su

doctrina contemporánea. De todas las finalidades que han tenido todas estas leyes de

procedimiento administrativo, sin duda resulta una que es de especial importancia para nuestra

disciplina, y que se presenta como un rasgo común de las mismas, y es que todas ellas se refieren

al proceso de producción de los actos administrativos, al punto de que pueden considerarse,

básicamente, como leyes reguladoras del régimen jurídico del acto administrativo. Así se

resume, por ejemplo, en la Ley de Procedimientos Administrativos del Perú, donde se entiende

por procedimiento administrativo el:

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“conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la

emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o

individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados”

(art. 29).

CONCEPTO- CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Acción y efecto de codificar. Es hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático. La

idea de codificar Leibtniz1. No obstante la codificación administrativa es la sistematización y

simplificación de disposiciones administrativas dispersas en un solo cuerpo legal, llámese código

o ley que contenga las diversas normas materiales y procedimentales propias de la ciencia

administrativa.

Su objeto es alcanzar su fácil manejo, congruencia, y armonía, para su mejor utilización; busca

recopilar preceptos jurídicos dispersos en un cuerpo normativo de carácter orgánico y

sistemático. Se han utilizado comúnmente como sinónimos los términos código y ley para hablar

de codificación.

Cuando se habla de codificación en términos generales, habría que aportar una noción de lo que

es un código, para de ahí partir en el desarrollo del presente tema. Así entonces, se entiende por

código a:

“(…) Un conjunto de disposiciones legales que versan sobre una materia de

legislación positiva, influido en su estructura por una idea general, a la que

ordinariamente se refiere el título que al mismo código se da2”.

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Dos ideas más de código son las siguientes:

“(…) se trata de una ley amplia, sistemáticamente construida, expresada en

principios claro, que ordena al menos toda la esfera de vida, si no toda la vida de

una sociedad determinada3”.

“(…) codificación es la reducción sistematizada a una unidad del conjunto de

normas jurídicas de una determinada rama del derecho positivo4”.

IMPORTANCIA DE CREAR UN CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Ante la serie de irregularidades sistemáticas, formales y estructurales de los procedimientos

administrativos federales, estatales y municipales, es muy recomendable la creación de un código

de procedimientos administrativos para cada nivel de gobierno, que contenga disposiciones

generales y específicas sobre los procedimientos oficioso y contencioso, a manera de uniformar

criterios reglas y secuelas procedimentales, sobre todos los rubros de elaboración, ejecución,

efectos y extinción de los actos administrativos, los recursos administrativos, el procedimiento

ejecutivo, el sancionador y el juicio contencioso administrativo.

Serra rojas5 manifiesta que es difícil la tarea de codificar derecho administrativo por la

naturaleza cambiante del mismo, en cuanto a su extensión y a las frecuentes modificaciones de la

legislación administrativo, motivada por el enorme crecimiento del estado, en los servicios

públicos y en sus relaciones con los particulares. Se ha llegado a negar la posibilidad de la

codificación del derecho administrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensión

inusitada, y por la naturaleza discutible y variable de uno de sus más importantes temas y que
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ello puede producir hasta el estancamiento del derecho en una rama que es tan cambiante y

variable.

A partir de fines del siglo XVIII se acepta, que la única fuente legítima del derecho y de

expresar la voluntad general, es la ley, imponiéndose por encima de cualquier otro producto

legislativo. La codificación sostiene, la idea de superar el particularismo jurídico y afirma la

autoridad del Estado.

Una particularidad del Derecho Administrativo es que en la gran mayoría de los países no está

totalmente codificado, o sea, no hay un Código Administrativo, lo que marca una diferencia

notable con las demás ramas del Derecho Positivo, por ejemplo: con el Derecho Penal o el Civil.

Esto no quiere decir que no haya un conjunto de leyes dispersas que se aplican y observan por

parte de sus destinatarios, y que tienen por objeto directo o indirecto la administración pública.

La codificación por su propia esencia va presentar problemas, que hay que resolver, esas

dificultades no son propias del contenido de la codificación, sino de la codificación misma.

CORRIENTES TEÓRICAS Y AUTORES

Existen tres grupos de corrientes teóricas que tratan de resolver esas dificultades:

1. Las que sostienen una negativa rotunda a la posibilidad de que haya una codificación

administrativa. Pertenecen a este sector doctrinarios como Rocco, Cormignani, De Gioanis;

Mellein, Mantellini y Serra Rojas entre otros. Algunos de los argumentos que vierten estos

autores son los siguientes:

• Hay una multiplicidad de disposiciones jurídico – administrativas.

• El derecho es mutable.

• Hay desorden en la legislación administrativa.

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• La codificación es contraria a los principios del Derecho Público, al que

pertenece el Derecho Constitucional.

• El Derecho Administrativo carece de madurez para la codificación, además de

que posee perfiles diferentes a las demás ramas del Derecho que han sido

codificadas.

2. La corriente teórica que admite la posibilidad y conveniencia de la codificación

administrativa. Defienden esta idea Cotlle, D´Alessio; Broccoliy y Boquera Oliver entre

otros. Los razonamientos de estos autores son entre otros los siguientes:

• Es posible codificar los principios generales y la parte general del Derecho Administrativo.

Sin perjuicio de que se desarrolle una actividad reglamentaria de consideración.

3. La tesis de que sólo es posible una codificación parcial del Derecho Administrativo, en la

que se tome como directriz las materias que lo conforman. Son partidarios de esta tesis, Orti,

Zanobini, Lentini, Bielsa y Rafael I. Martínez Morales, entre otros. Este último autor

sostiene que:

“(…) mediante la aplicación de un código administrativo se logrará, además de

una marcha más correcta de la administración pública, acelerar el desarrollo del

derecho administrativo, lo que traerá consigo la madurez, que no sin justificación

se le ha negado a esta rama jurídica; situación que lamentablemente responde a

una realidad universal, la cual tiene que ser superara con el concurso legislativo y

doctrinario de hombre de todos los países. Con la codificación también se

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alcanzará una mayor certeza jurídica, más justicia para los gobernados y un

manejo de la ley sin complicaciones.6”

En este sentido conviene citar a Narciso Sánchez Gómez7, quien comenta que ante la

diversidad de materias e instituciones que conforman o integran el derecho administrativo, ante

lo cambiante y diversificado de su contenido, es imposible y difícil codificar en general las

normas administrativas sobre todo las de carácter material o adjetivo; y máxime que han surgido

distintas ramas especializadas de la misma materia; que cuentan con un campo propio de

aplicación práctica.

CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN PANAMÁ

No cabe duda de que las instituciones jurídicas colombianas de finales del siglo XIX, entre

ellas las del régimen político-administrativo, permearon nuestro ordenamiento jurídico hasta más

allá de la segunda mitad del siglo XX, no solo porque así lo permitió expresamente la

Constitución Política de 1904, sino porque los mismos códigos nacionales adoptaron las

estructuras jurídicas que se venían aplicando por casi un siglo, desde que Colombia alcanzó su

independencia de España. La propia Constitución Política de 1904 constituye una prolongación

de una serie de normas y principios propios del constitucionalismo liberal de la época. De la

continuidad de las leyes vigentes cuando Colombia ejercía soberanía en Panamá, se ocupó el

Decreto 4 de 4 de noviembre de 1903,3 sobre organización provisional de la república, dictado

por la Junta de Gobierno Provisional, el cual dispuso que la legislación colombiana continuaría

rigiendo, pero con las modificaciones y alteraciones que requiriera el cambio político efectuado.

Posteriormente, el artículo 147 de nuestra carta magna de 1904, ratificó lo que ya había decidido
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la Junta de Gobierno Provisional en esta materia, al expresar que “todas las leyes, decretos,

reglamentos, órdenes y demás disposiciones que estuvieren en vigor al promulgarse esta

Constitución, continuarán observándose en cuanto no se opongan a ella, ni a las leyes de la

República de Panamá”. Meses después, el 4 de mayo del mismo año, la Convención Nacional de

Panamá, en desarrollo de este precepto constitucional, aprobó la ley identificada con el número

37,4 por la cual se estableció que se adoptarían los códigos y las leyes colombianas que rigieron

en el extinto Departamento de Panamá hasta el 3 de noviembre de 1903, siempre y cuando no

fueran contrarios a las leyes panameñas.

Cabe recordar que la censura a la legislación e instituciones que heredamos de Colombia

estuvo siempre presente en los albores de la república, en particular cuando empezó a discutirse

justamente el polémico proyecto de ley sobre adopción de los códigos y leyes colombianas;

ocasión que fue aprovechada por los convencionales para discurrir sobre la conveniencia o

inconveniencia del proyecto de ley, recibiendo incluso el voto en contrario por considerar que la

legislación colombiana que en dicho proyecto se adoptaba, era una copia fiel de la que rigió en la

época colonial.15 Al llegar a la presidencia en octubre de 1912, el doctor Belisario Porras tenía

claro que una de sus principales metas debía ser la adopción de los códigos nacionales. Para

lograr ese cometido, se instituyó, por Decreto 127 de 26 de septiembre de 1913,16 una nueva

comisión que se encargaría de estudiar la codificación de los textos legislativos. Un año más

tarde, en la ley identificada con el número 49,17 se fijaron las bases de la codificación

administrativa, quedando así consignado que el plan trabajo de la comisión no iría más allá de la

simple ordenación de las disposiciones vigentes sobre la materia, o de la incorporación en ellas

de las mejoras aconsejadas por la experiencia y el buen juicio de sus autores.

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Según se desprende del contenido de la exposición de motivos del Código Administrativo

aprobado en agosto de 1916, la labor codificadora no iba encaminada a procurar la actualización

del derecho administrativo vigente. Por un lado, se expresa que las leyes administrativas son, por

su propia naturaleza, de un carácter local y que por eso es imposible que a las más de ellas

puedan hacerse reformas sustanciales. Por el otro, se señala que la tarea del codificador tiene que

ser la de buscar aquellas disposiciones vigentes 7 cuya conservación parece ser conveniente,

hacerles las reformas que la experiencia indica, y clarificarlas para que hagan parte de la

agrupación a que correspondan según la materia de que tratan.

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CONCLUSIONES

Existen diversas posturas en cuanto a la codificación del derecho administrativo: los que

propugnan y creen que es conveniente tal codificación para sistematizar y un formar los

principios generales y la parte general de esta materia, los que niegan la posibilidad que el

derecho administrativo pueda codificarse, por la variedad enorme de materias y diversidad de

principios y por la complejidad infinita de sus normas que podría conducir más a un código, o

compilación de leyes administrativas. los que sostienen una codificación parcial por materias y

ello viene observándose en mayor parte de los países.

Es importante la codificación parcial del Derecho administrativo, para concretizar las formas

legales que deben observarse para emitir los distintos actos administrativos en la actuación diaria

de las autoridades competentes, ya que en la práctica con frecuencia se dan actos ilegales,

arbitrarios e injustos, con tales actos que violan irreversiblemente las garantías constitucionales.

Para quien desconoce las raíces de la codificación del derecho administrativo en nuestro país

la historia que se desarrolló en torno a la elaboración y aprobación del Código Administrativo,

quizá vea en dicho documento un instrumento de avanzada para la época. Nada más alejado de la

realidad. De hecho, gran parte del Código se tomó de la vigente legislación colombiana al

momento de nuestra separación, y se incorporó a un texto cuya aprobación tuvo que sortear los

vaivenes y desaciertos políticos de la época.

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BIBLIOGRAFÍA

1 Gottfried Leibniz (Leipzig, 1646-Hannover, 1716), fue el responsable del descubrimiento del

cálculo diferencial e integral, la dinámica, el lenguaje binario, el Ars Inveniendi y la máquina de
calcular
2 Esta es una definición de Francois Geny, que ha fue tomada a su vez por: MARTINEZ
MORALES, Rafael I.; ob. cit.; pp. 16, 17.
3 CRUZ BARNEY, Oscar; La codificación en México 1821 – 1917. Una aproximación;
Universidad Nacional Autónoma de México; México; 2004; p. 4.
4 MARTINEZ MORALES, Rafael I.; ob. cit.; p. 17

5 SERRA ROJAS Andrés Serra Rojas fue un abogado, catedrático, escritor, académico y político

mexicano.

6 Ibídem; p. 21.

7 NARCISO GÓMEZ

8 Véase sobre la ley venezolana: Allan R. Brewer-Carías, “Comentarios a la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos” en Revista de Derecho Público, Nº 7, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, julio-septiembre 1981, pp. 115-117; 5 la Ley sobre Simplificación de
Trámites Administrativos (Decreto-Ley 368 de 5 de octubre de 1999, reformada en 2008) y con
la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, también reformada en 2008.
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Índice

Antecedentes............................................................................................................................4-7

Concepto-Codificación del Derecho Administrativo ..............................................................7-8

Importancia………….......................................................................................……………...8-9

Corrientes Teóricas y Autores……………… …………………………………........………9-11

Codificación del Derecho Administrativo en Panamá ……………………………………...11-13

Conclusiones……………………………………………………………………………………14

Bibliografía…………………………………………………………………………….……....15